Tribunal: TJPA
Processo: 0863347-40.2024.8.14.0301
Classe: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA
Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão julgador: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão colegiado: 3ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10236 - Promoção / Ascensão
Data de julgamento: 2025-09-11

Ementa:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ SECRETARIA ÚNICA DE DIREITO PÚBLICO E PRIVADO 3ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO RECURSO DE APELAÇÃO PROCESSO Nº 0863347-40.2024.8.14.0301 RECORRENTE/RECORRIDO: CARMEM CÉLIA PINHEIRO ANDRÉ RECORRIDO/RECORRENTE: MUNICÍPIO DE BELÉM RELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDORA MUNICIPAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL HORIZONTAL POR ANTIGUIDADE. LEIS MUNICIPAIS Nº 7.507/1991 E 7.546/1991. DIREITO SUBJETIVO CONFIGURADO. INEXISTÊNCIA DE DECADÊNCIA OU PRESCRIÇÃO DO FUNDO DE DIREITO. RELAÇÃO DE TRATO SUCESSIVO. SÚMULA 85/STJ. INVIABILIDADE DE OBSTAR A PROGRESSÃO COM FUNDAMENTO EM LIMITES DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. TEMA 1075/STJ. IMPOSSIBILIDADE DE CONFUSÃO ENTRE PROGRESSÃO E ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO. NATUREZAS DISTINTAS. EFEITO CASCATA INOCORRENTE. CARGO DE ASSISTENTE SOCIAL. PROFISSIONAL DE SAÚDE. EXCEÇÃO PREVISTA NA LC Nº 191/2022. CÔMPUTO INTEGRAL DO PERÍODO 2020–2021. RECURSO DA IMPETRANTE PROVIDO. RECURSO DO MUNICÍPIO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Mandado de Segurança impetrado por servidora pública municipal, Assistente Social da SESMA, admitida em 1997, visando à implementação de progressão funcional horizontal por antiguidade, alegando inércia da Administração em promover as evoluções a cada quinquênio, como previsto nas Leis Municipais nº 7.507/1991 e 7.546/1991. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se incide prescrição ou decadência em hipóteses de omissão da Administração em conceder progressão funcional; (ii) estabelecer se a progressão horizontal deve considerar o período de 2020 e 2021, à luz da LC nº 173/2020 e da LC nº 191/2022, bem como a possibilidade de cumulação com adicional por tempo de serviço e eventual limitação pela LRF. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A omissão administrativa quanto à progressão funcional configura relação de trato sucessivo, afastando a prescrição do fundo de direito, incidindo apenas sobre parcelas anteriores ao quinquênio que precede a ação (Súmula 85/STJ). 4. A progressão funcional constitui direito subjetivo do servidor, não podendo ser condicionada a limites da LRF, nos termos do Tema 1075/STJ. 5. Progressão funcional e adicional por tempo de serviço possuem fatos geradores distintos e natureza diversa, inexistindo “efeito cascata” ou bis in idem. 6. O art. 8º, IX, da LC nº 173/2020 não obsta o cômputo do período de 2020 e 2021 para servidores da saúde, em razão da ressalva introduzida pela LC nº 191/2022, aplicável ao cargo de Assistente Social, reconhecido como integrante da área da saúde. 7. A exclusão do biênio 2020–2021 determinada na sentença revela-se incompatível com a legislação e jurisprudência aplicáveis, devendo ser afastada. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso da impetrante provido para determinar a inclusão do período de 2020–2021 no cômputo da progressão funcional, com anotações funcionais e reflexos remuneratórios já fixados na sentença. 9. Recurso do Município desprovido, mantida a concessão da segurança nos demais termos. Tese de julgamento: 1. A omissão da Administração em conceder progressão funcional caracteriza ato de trato sucessivo, incidindo apenas a prescrição quinquenal sobre parcelas pretéritas. 2. A progressão funcional não se confunde com adicional por tempo de serviço, sendo lícita a cumulação de ambas as vantagens. 3. A superação de limites da LRF não obsta a implementação de progressão funcional prevista em lei, por constituir direito subjetivo do servidor. 4. A LC nº 191/2022 excepciona os profissionais de saúde da restrição temporal imposta pela LC nº 173/2020, assegurando o cômputo dos anos de 2020 e 2021 para fins de progressão. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, XIV; art. 169, §1º e §3º; Lei nº 8.662/1993; LC nº 101/2000, art. 22, par. único, I; LC nº 173/2020, art. 8º, IX; LC nº 191/2022, art. 8º, §8º; Leis Municipais nº 7.507/1991 e 7.546/1991; CPC/2015, art. 487, I. Jurisprudência relevante citada: STJ, Tema Repetitivo 1075, REsp 1.878.849/TO, Rel. Min. Manoel Erhardt, Primeira Seção, j. 24.02.2022; STJ, AgInt no AREsp 1775357/RN, Rel. Min. Francisco Falcão, j. 12.09.2023; STJ, REsp 1.877.070/MG, Rel. Min. Og Fernandes, j. 15.12.2020; STF, RE 1357399/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 22.04.2022; STF, RE 628579/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 29.10.2013. Vistos, etc., Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores integrantes da 3ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO deste Egrégio Tribunal, por unanimidade de votos, em CONHECER DOS RECURSOS DE APELAÇÃO interpostos por Carmem Célia Pinheiro André e pelo Município de Belém, DAR PROVIMENTO ao recurso da impetrante, para determinar a inclusão do período de 2020 - 2021 no cômputo do tempo de serviço para fins de progressão funcional horizontal por antiguidade, com as devidas anotações funcionais e reflexos remuneratórios já reconhecidos na origem, e NEGAR PROVIMENTO ao recurso do Município de Belém, mantendo-se os demais termos da sentença, nos termos do voto proferido pela Excelentíssima Senhora Desembargadora Relatora. Sessão Ordinária do Plenário Virtual da 3ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, com início em 11 de setembro de 2025. ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA Desembargadora Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) - 0863347-40.2024.8.14.0301

APELANTE: CARMEM CELIA PINHEIRO ANDRE, MUNICÍPIO DE BELÉM

APELADO: MUNICÍPIO DE BELÉM, CARMEM CELIA PINHEIRO ANDRE

RELATOR(A):
Desembargadora ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

SECRETARIA ÚNICA DE DIREITO PÚBLICO E PRIVADO

3ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO

RECURSO DE APELAÇÃO

PROCESSO Nº 0863347-40.2024.8.14.0301

RECORRENTE/RECORRIDO: CARMEM CÉLIA PINHEIRO ANDRÉ

RECORRIDO/RECORRENTE: MUNICÍPIO DE BELÉM

RELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDORA MUNICIPAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL HORIZONTAL POR ANTIGUIDADE. LEIS MUNICIPAIS Nº 7.507/1991 E 7.546/1991. DIREITO SUBJETIVO CONFIGURADO. INEXISTÊNCIA DE DECADÊNCIA OU PRESCRIÇÃO DO FUNDO DE DIREITO. RELAÇÃO DE TRATO SUCESSIVO. SÚMULA 85/STJ. INVIABILIDADE DE OBSTAR A PROGRESSÃO COM FUNDAMENTO EM LIMITES DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. TEMA 1075/STJ. IMPOSSIBILIDADE DE CONFUSÃO ENTRE PROGRESSÃO E ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO. NATUREZAS DISTINTAS. EFEITO CASCATA INOCORRENTE. CARGO DE ASSISTENTE SOCIAL. PROFISSIONAL DE SAÚDE. EXCEÇÃO PREVISTA NA LC Nº 191/2022. CÔMPUTO INTEGRAL DO PERÍODO 2020–2021. RECURSO DA IMPETRANTE PROVIDO. RECURSO DO MUNICÍPIO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Mandado de Segurança impetrado por servidora pública municipal, Assistente Social da SESMA, admitida em 1997, visando à implementação de progressão funcional horizontal por antiguidade, alegando inércia da Administração em promover as evoluções a cada quinquênio, como previsto nas Leis Municipais nº 7.507/1991 e 7.546/1991.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se incide prescrição ou decadência em hipóteses de omissão da Administração em conceder progressão funcional; (ii) estabelecer se a progressão horizontal deve considerar o período de 2020 e 2021, à luz da LC nº 173/2020 e da LC nº 191/2022, bem como a possibilidade de cumulação com adicional por tempo de serviço e eventual limitação pela LRF.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A omissão administrativa quanto à progressão funcional configura relação de trato sucessivo, afastando a prescrição do fundo de direito, incidindo apenas sobre parcelas anteriores ao quinquênio que precede a ação (Súmula 85/STJ).

4.

A progressão funcional constitui direito subjetivo do servidor, não podendo ser condicionada a limites da LRF, nos termos do Tema 1075/STJ.

5.

Progressão funcional e adicional por tempo de serviço possuem fatos geradores distintos e natureza diversa, inexistindo “efeito cascata” ou bis in idem.

6.

O art. 8º, IX, da LC nº 173/2020 não obsta o cômputo do período de 2020 e 2021 para servidores da saúde, em razão da ressalva introduzida pela LC nº 191/2022, aplicável ao cargo de Assistente Social, reconhecido como integrante da área da saúde.

7.

A exclusão do biênio 2020–2021 determinada na sentença revela-se incompatível com a legislação e jurisprudência aplicáveis, devendo ser afastada.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8.

Recurso da impetrante provido para determinar a inclusão do período de 2020–2021 no cômputo da progressão funcional, com anotações funcionais e reflexos remuneratórios já fixados na sentença.

9.

Recurso do Município desprovido, mantida a concessão da segurança nos demais termos.

Tese de julgamento
:

1.

A omissão da Administração em conceder progressão funcional caracteriza ato de trato sucessivo, incidindo apenas a prescrição quinquenal sobre parcelas pretéritas.

2.

A progressão funcional não se confunde com adicional por tempo de serviço, sendo lícita a cumulação de ambas as vantagens.

3.

A superação de limites da LRF não obsta a implementação de progressão funcional prevista em lei, por constituir direito subjetivo do servidor.

4.

A LC nº 191/2022 excepciona os profissionais de saúde da restrição temporal imposta pela LC nº 173/2020, assegurando o cômputo dos anos de 2020 e 2021 para fins de progressão.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, XIV; art. 169, §1º e §3º; Lei nº 8.662/1993; LC nº 101/2000, art. 22, par. único, I; LC nº 173/2020, art. 8º, IX; LC nº 191/2022, art. 8º, §8º; Leis Municipais nº 7.507/1991 e 7.546/1991; CPC/2015, art. 487, I.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, Tema Repetitivo 1075, REsp 1.878.849/TO, Rel. Min. Manoel Erhardt, Primeira Seção, j. 24.02.2022; STJ, AgInt no AREsp 1775357/RN, Rel. Min. Francisco Falcão, j. 12.09.2023; STJ, REsp 1.877.070/MG, Rel. Min. Og Fernandes, j. 15.12.2020; STF, RE 1357399/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 22.04.2022; STF, RE 628579/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 29.10.2013.

Vistos, etc.,

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores integrantes da 3
ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO
deste Egrégio Tribunal, por unanimidade de votos, em
CONHECER DOS RECURSOS DE APELAÇÃO
interpostos por
Carmem Célia Pinheiro André
e pelo
Município de Belém
,
DAR PROVIMENTO
ao recurso da impetrante, para determinar a inclusão do período de 2020 - 2021 no cômputo do tempo de serviço para fins de progressão funcional horizontal por antiguidade, com as devidas anotações funcionais e reflexos remuneratórios já reconhecidos na origem, e
NEGAR PROVIMENTO
ao recurso do Município de Belém, mantendo-se os demais termos da sentença, nos termos do voto proferido pela Excelentíssima Senhora Desembargadora Relatora.

Sessão Ordinária do Plenário Virtual da 3ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, com início em 11 de setembro de 2025.

ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Desembargadora Relatora

RELATÓRIO

Tratam-se de
RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL
interpostos por
Carmem Célia Pinheiro André
e pelo
Município de Belém
contra a sentença proferida pelo Juízo de Direito da 4ª Vara de Fazenda Pública da Capital (ID 27539289), que, nos autos do Mandado de Segurança Cível, concedeu a segurança para determinar a implementação da progressão funcional da servidora, excluindo, entretanto, do cômputo os anos de 2020 e 2021, e aplicando os devidos reflexos na remuneração, com resolução de mérito (art. 487, I, CPC).

Historiando os fatos, Carmem Célia Pinheiro André ajuizou a ação suso mencionada, na qual narrou que é servidora pública municipal, efetivada em 23/12/1997, inicialmente enquadrada na referência 21 (vinte e um), lotada na SESMA, no cargo de Assistente Social; alegou que, à luz das Leis Municipais nº 7.507/1991 e 7.546/1991, adquiriu direito à progressão funcional horizontal por antiguidade (elevação automática à referência imediatamente superior a cada 5 anos de efetivo exercício), mas permaneceu sem evolução, quando já deveria estar na referência 26 (vinte e seis). Requereu, assim, a concessão da segurança para implementação da progressão, com os efeitos financeiros pertinentes.

A ação seguiu seu regular processamento, até a prolação da sentença (ID 27539289), que julgou o feito nos seguintes termos:

“Desse modo, CONCEDO a ORDEM, para determinar à Autoridade Impetrada que imediatamente conceda sobre os vencimentos da parte Impetrante, a elevação de nível de progressão funcional no percentual a que faz jus, conforme seu tempo de serviço e documentos dos autos, correspondente aos níveis de referência do cargo que ocupa, aplicando-se os devidos reflexos em sua remuneração em decorrência da progressão (Adicional por Tempo de Serviço e outras de direito), excluindo-se desse cômputo os anos de 2020 e 2021, como já explanado, pelo que julgo extinto o processo com análise do mérito, nos termos do art. 487, inciso I do CPC.”

Inconformado com a sentença, a impetrante Carmem Célia Pinheiro André interpôs recurso de apelação (ID 27539290). Em síntese, sustentou a tempestividade do apelo e requereu seu recebimento no duplo efeito; asseverou ser beneficiária da justiça gratuita.

No mérito, apontou que a vedação da Lei Complementar nº 173/2020 (art. 8º) não alcança sua progressão por antiguidade, por se tratar de determinação legal anterior à calamidade pública; transcreveu o art. 8º, I, da LC 173/2020, destacando as exceções (sentença transitada em julgado e determinação legal anterior), e argumentou que as Leis Municipais nº 7.528/91 e 7.673/93 (mencionadas nas razões) amparam o direito; aduziu, ainda, que a jurisprudência deste TJPA afasta a exclusão dos anos de 2020 e 2021 do cômputo de progressões quando há fundamento em leis prévias à pandemia. Requereu, por fim, a inclusão do interregno de 2020 e 2021 no cálculo da progressão.

Na sequência o Município de Belém também interpôs recurso de apelação (ID 27539296). Suscitou, preliminarmente, prescrição, defendendo prescrição do fundo de direito (ou, ao menos, das parcelas anteriores ao quinquênio), à luz do Decreto nº 20.910/1932; afirmou que a progressão seria decorrência do ato de enquadramento na carreira e, portanto, não se trataria de trato sucessivo; citou precedente do STJ para amparar a tese.

No mérito, alegou inconstitucionalidade do pagamento cumulativo de progressão por tempo de serviço com adicional por tempo de serviço (art. 37, XIV, CF), invocando “efeito cascata”; arguiu violação aos princípios da razoabilidade e da separação dos poderes, bem como ofensa ao art. 169, §1º, da CF e às regras da Lei de Responsabilidade Fiscal, por ausência de previsão nas leis orçamentárias; pediu, subsidiariamente, a exclusão de reflexos para impedir o efeito cascata e o reconhecimento, ao mínimo, da limitação quinquenal. Requereu, ao final, a reforma integral para julgar improcedente o pedido, com as consequências legais.

Posteriormente, a impetrante apresentou contrarrazões ao recurso do Município (ID 27539299), defendendo, em suma, a inexistência de decadência/prescrição integral em hipóteses de omissão continuada (trato sucessivo), com fundamento na orientação do STJ; e a distinção de natureza e de critérios entre progressão funcional e adicional por tempo de serviço, conforme jurisprudência desta Corte; pugnou, assim, pela manutenção da sentença quanto ao reconhecimento do direito à progressão.

Na mesma toada, consta certidão da UPJ/Fazenda Pública certificando que o Município de Belém não apresentou contrarrazões ao recurso da autora no prazo legal (ID 27539300) e que a petição/contrarrazões da Impetrante (ID 27539299) é tempestiva.

Após a regular distribuição do feito, o processo veio à minha relatoria e, através da decisão de ID 27567035, recebi o recurso no efeito devolutivo e suspensivo, nos termos do art. 1.012 do Novo Código de Processo Civil e determinei o encaminhamento dos autos ao Órgão Ministerial, na condição de
custos legis
, objetivando exame e parecer.

Por fim, o Ministério Público do Estado do Pará, por meio da Procuradora de Justiça Leila Maria Marques de Moraes, apresentou manifestação (ID 27949789), pronunciando-se pelo conhecimento e desprovimento do Recurso de Apelação interposto pelo Município de Belém, bem como pelo conhecimento e provimento do Recurso de Apelação interposto por Carmem Célia Pinheiro André.

É o relatório.

VOTO

Os recursos preenchem os requisitos legais de admissibilidade, motivo pelo qual devem ser conhecidos.

Cinge-se a controvérsia recursal sobre o acerto ou desacerto da sentença que concedeu a segurança para determinar a implementação da progressão funcional da servidora, com os devidos reflexos remuneratórios, excluindo do cômputo os anos de 2020 e 2021.

Inicialmente, cumpre rememorar que a controvérsia versa sobre progressão funcional horizontal por antiguidade assegurada no regime jurídico municipal de Belém.

A prova documental comprova vínculo estatutário da impetrante com a municipalidade de forma longeva e interstícios de tempo já cumpridos, circunstâncias fáticas incontroversas e que a própria sentença reconheceu ao conceder a ordem mandamental.

Passemos a análise das apelações de forma individualizada.

DA APELAÇÃO DO ENTE MUNICIPAL:

Preliminar:

No que toca ao apelo do Município de Belém, este

suscita, em preliminar,
prescrição do fundo de direito
(ou, ao menos, das parcelas pretéritas) sob o argumento de que a progressão decorreria de ato pretérito de enquadramento, não se tratando de trato sucessivo.

A pretensão mandamental dirige-se contra omissão continuada da Administração em praticar ato vinculado e renovável (a promoção por antiguidade quando atingido cada quinquênio), situação típica de trato sucessivo, na qual não há decadência do direito de impetrar e a discussão não se confunde com “fundo de direito”.

A própria jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça (STJ) reforça o entendimento de que, nos casos de omissão da Administração em conceder a progressão funcional, a relação é de trato sucessivo, renovando-se mês a mês. Vejamos:

AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. PROGRESSÃO FUNCIONAL. PRESCRIÇÃO. OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTADUAL. TRATO SUCESSIVO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 85/STJ. COMPROVAÇÃO DOS REQUISITOS LEGAIS E EXISTÊNCIA DE VAGA/CARGO. SÚMULA 7/STJ. OFENSA À LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. DIREITO SUBJETIVO DO SERVIDOR. TEMA 1 .075/STJ. AGRAVO INTERNO PROVIDO, PARA NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO ESPECIAL. (...)
II - O entendimento do Superior Tribunal de Justiça é no sentido de que a omissão do Estado quanto a progressão do servidor público não atinge o fundo do direito, mas, por se tratar de relação de trato sucessivo, atinge somente as parcelas relativas ao quinquênio anterior ao ato, nos termos da Súmula 85/STJ (AgInt no RMS n. 65 .035/RN, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 31/5/2021, DJe de 1/7/2021; REsp n. 1.609.251/RS, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 11/2/2020, DJe de 14/2/2020)
(...) IV - O Tema 1.075/STJ, é expresso ao afirmar que "É ilegal o ato de não concessão de progressão funcional de servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, a despeito de superados os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, referentes a gastos com pessoal de ente público, tendo em vista que a progressão é direito subjetivo do servidor público, decorrente de determinação legal, estando compreendida na exceção prevista no inciso I do parágrafo único do art. 22 da Lei Complementar 101/2000 ." (REsp n. 1.878.849/TO, relator Ministro Manoel Erhardt (Desembargador Convocado do Trf5), Primeira Seção, julgado em 24/2/2022, DJe de 15/3/2022) V - Agravo interno provido, para conhecer do agravo para conhecer parcialmente do recurso especial e, nessa parte, negar-lhe provimento. (STJ - AgInt no AREsp: 1775357 RN 2020/0268936-2, Relator.: Ministro FRANCISCO FALCÃO, Data de Julgamento: 12/09/2023, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 15/09/2023) (Grifei)

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 282/STF. SERVIDOR PÚBLICO. PROGRESSÃO FUNCIONAL. PRESCRIÇÃO. OMISSÃO ADMINISTRATIVA. RELAÇÃO DE TRATO SUCESSIVO. SÚMULA 85/STJ. 1. O art. 985 do CPC/2015 não serviu de embasamento a qualquer juízo de valor emitido no acórdão recorrido, carecendo do necessário prequestionamento. Incidência da Súmula 282/STF. 2.
Nas ações em que se discute progressão funcional, se inexistente recusa formal da administração na implementação do direito, tem-se relação de trato sucessivo. Assim, a prescrição atingirá apenas as parcelas vencidas antes do quinquênio que antecede o ajuizamento. Incidência da Súmula 85/STJ. Precedentes.
3. A concessão de progressão automática posterior não configura recusa do direito vindicado, e muito menos se reveste da formalidade necessária para ato dessa natureza. Revela, na verdade, omissão administrativa com respeito à vantagem pretendida pelo servidores públicos. 4. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, provido. (STJ - REsp: 1877070 MG 2020/0128105-1, Relator.: Ministro OG FERNANDES, Data de Julgamento: 15/12/2020, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 18/12/2020) (Grifei)

ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. MANDADO DE SEGURANÇA. ENQUADRAMENTO. OMISSÃO ADMINISTRATIVA. PRESCRIÇÃO DAS PARCELAS ANTERIORES AO PRAZO QUINQUENAL ANTERIOR AO AJUIZAMENTO DA DEMANDA. DECADÊNCIA NÃO CONFIGURADA. PROVIMENTO NEGADO.
1. O acórdão recorrido encontra-se em consonância com a jurisprudência desta Corte de que, em se tratando de ato omissivo continuado, tal como ocorre nos casos em que a Administração Pública deixa de proceder à progressão funcional de servidor público, e não havendo a negativa do direito pretendido, não se opera a prescrição do fundo de direito, mas sim das parcelas anteriores ao quinquênio que antecedeu à ação.
2. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) entende que a existência de ato omissivo continuado, envolvendo obrigação de trato sucessivo, faz com que se renove mês a mês o prazo para a impetração do mandado de segurança, como na hipótese dos autos, em que a Universidade Estadual do Amazonas se omite em promover a parte autora ao cargo de Professor Titular, mesmo após o cumprimento dos requisitos exigidos para a progressão funcional previstos nos Decretos Estaduais 4.162 e 4.163, ambos de 1978 .3. Agravo interno a que se nega provimento. (STJ - AgInt no AgInt no REsp: 1894377 AM 2020/0233020-1, Relator.: Ministro PAULO SÉRGIO DOMINGUES, Data de Julgamento: 04/12/2023, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 07/12/2023)

Portento, nesses casos, não ocorre a prescrição do direito em si (fundo de direito), mas apenas das parcelas vencidas antes dos cinco anos anteriores ao ajuizamento da ação, conforme a
Súmula 85

do STJ
. Razão pela qual
REJEITO
a preliminar.

Mérito:

Quanto ao
mérito
, o Município sustenta: (i)
impossibilidade de cumulação
da progressão funcional com o
adicional por tempo de serviço
(art. 37, XIV, CF) por suposto “efeito cascata”; (ii)
ofensa
aos princípios da razoabilidade e da separação de poderes; e (iii)
inviabilidade orçamentária
(art. 169, §1º, CF e LRF), pedindo, subsidiariamente, a exclusão de reflexos.

Sem razão. Passo a distinguir, com precisão, a natureza e o fato gerador de cada rubrica: a
progressão
é movimentação na carreira (elevação de referência funcional segundo critérios legais), ao passo que o
adicional por tempo de serviço
é vantagem autônoma, fundada em marcos temporais distintos, ou seja, é um bônus pela permanência no serviço.

Não há identidade de base de cálculo que configure “bis in idem” ou “efeito cascata”; há, sim,
cumulação lícita
de institutos
diversos
expressamente contemplados na legislação local, e seus cálculos são feitos de forma isolada sobre o vencimento, como já assentado em julgados desta Corte citados nos autos.

Vejamos a jurisprudência das cortes superiores acerca do tema:

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. PROGRESSÃO NA CARREIRA. DOCENTE DA UERJ. INEXISTÊNCIA DE EFEITO CASCATA. OFENSA AO ART. 37, XIV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INOCORRÊNCIA. POSSIBILIDADE DE CONCESSÃO DE MAIS DE UMA VANTAGEM SOB O MESMO FUNDAMENTO. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
I – A jurisprudência desta Corte firmou entendimento no sentido de que o art. 37, XIV, da Constituição Federal, com redação dada pela EC 19/98, veda o cômputo de vantagem recebida no cálculo de vantagem posterior (cálculo em cascata ou efeito repique), porém não proíbe a concessão de mais de uma vantagem sob o mesmo fundamento, desde que calculadas de forma singela sobre o vencimento básico.
II – Agravo regimental a que se nega provimento. (STF - RE: 1357399 RJ 0039931-44.2019.8.19.0000, Relator.: RICARDO LEWANDOWSKI, Data de Julgamento: 22/04/2022, Segunda Turma, Data de Publicação: 28/04/2022) (Grifei)

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDORES PÚBLICOS ESTADUAIS. GRATIFICAÇÃO POR EXERCÍCIO DE CARGO EM COMISSÃO. BASE DE CÁLCULO DA GRATIFICAÇÃO POR TEMPO DE SERVIÇO. EFEITO CASCATA. ART. 37, XVI, DA CF/1988. VEDAÇÃO.
1. Nos termos do art. 37, XIV, da Constituição Federal, é vedada a superposição de vantagens pecuniárias de servidores públicos, de sorte que uma dada gratificação ou adicional não pode ter como base de cálculo o vencimento básico acrescido de outras vantagens remuneratórias, ainda que incorporadas, não havendo ilegalidade no ato administrativo que afasta o conhecido "efeito cascata" ou "repicão".
2. No Agravo Interno, defende-se que os aposentados antes da publicação da Emenda Constitucional n. 19, de 1998, não seriam alcançados por seus efeitos. 3. Contudo, "preservada a irredutibilidade dos proventos, como se verifica no caso concreto, não possuem os servidores impetrantes direito adquirido a regime jurídico, pelo que também não se acham imunes às alterações introduzidas no sistema remuneratório do funcionalismo público pela Emenda Constitucional 19/1998" (RMS 64.154/CE, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe de 17 .8.2021). 4. Agravo Interno não provido. (STJ - AgInt no RMS: 69582 CE 2022/0263188-6, Data de Julgamento: 13/02/2023, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 17/02/2023) (Grifei)

Quanto à
reserva orçamentário-financeira
e aos limites da responsabilidade fiscal, a tese não prospera no contexto dos autos: cumprir plano de cargos previamente instituído, com progressão vinculada por antiguidade, não representa concessão discricionária de vantagem nova, mas sim execução de comando legal anterior, de caráter obrigatório.

Tal argumento já está superado pela jurisprudência vinculante do STJ, no julgamento do
Tema Repetitivo 1.075
, firmou-se a tese de que a progressão funcional é um direito subjetivo do servidor, decorrente de determinação legal prévia. Portanto, enquadra-se na exceção prevista no próprio art. 22, parágrafo único, I, da LRF, não podendo ser negada com base em limites de gastos com pessoal. Vejamos:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. PREQUESTIONAMENTO FICTO. OCORRÊNCIA. PROGRESSÃO FUNCIONAL. REQUISITOS LEGAIS PREENCHIDOS. ILEGALIDADE DO ATO DE DESCUMPRIMENTO DE DIREITO SUBJETIVO POR RESTRIÇÕES ORÇAMENTÁRIAS PREVISTAS NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. RECURSO ESPECIAL DO ENTE FEDERATIVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Recurso especial da parte recorrente em que se discute a legalidade do ato de não concessão de progressão funcional do servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, sob o argumento de que foram superados os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, referentes a gastos com pessoal de ente público. 2. Conforme o entendimento desta Corte Superior, a incidência do art. 1.025 do CPC/2015 exige que o recurso especial tenha demonstrado a ocorrência de violação do art. 1.022 do referido diploma legal - possibilitando observar a omissão do Tribunal de origem quanto à apreciação da matéria de direito de lei federal controvertida, bem como inaugurar a jurisdição na instância ad quem, caso se constate a existência do vício do julgado, vindo a deliberar sobre a possibilidade de julgamento imediato da matéria, o que ocorreu na espécie. 3. A LC 101/2000 determina que seja verificado se a despesa de cada Poder ou órgão com pessoal - limite específico - se mantém inferior a 95% do seu limite; isso porque, em caso de excesso, há um conjunto de vedações que deve ser observado exclusivamente pelo Poder ou pelo órgão que houver incorrido no excesso, como visto no art. 22 da LC 101/2000.4. O mesmo diploma legal não prevê vedação à progressão funcional do servidor público que atender aos requisitos legais para sua concessão, em caso de superação dos limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, referentes a gastos com pessoal de ente público. Nos casos em que há comprovado excesso, se global ou específico, as condutas que são lícitas aos entes federativos estão expressamente delineadas. Ou seja, há comandos normativos claros e específicos de mecanismos de contenção de gasto com pessoal, os quais são taxativos, não havendo previsão legal de vedação à progressão funcional, que é direito subjetivo do servidor público quando os requisitos legais forem atendidos em sua plenitude.5. O aumento de vencimento em questão não pode ser confundido com concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, uma vez que o incremento no vencimento decorrente da progressão funcional horizontal ou vertical - aqui dito vencimento em sentido amplo englobando todas as rubricas remuneratórias - é inerente à movimentação do servidor na carreira e não inova o ordenamento jurídico em razão de ter sido instituído em lei prévia, sendo direcionado apenas aos grupos de servidores públicos que possuem os requisitos para sua materialização e incorporação ao seu patrimônio jurídico quando presentes condições específicas definidas em lei. 6. Já conceder vantagem, aumento, reajuste ou adequar a remuneração a qualquer título engloba aumento real dos vencimentos em sentido amplo, de forma irrestrita à categoria de servidores públicos, sem distinção, e deriva de lei específica para tal fim. Portanto, a vedação presente no art. 22, inciso I, da LC 101/2002 se dirige a essa hipótese legal.7. A própria Lei de Responsabilidade Fiscal, ao vedar, no art. 21, parágrafo único, inciso I, àqueles órgãos que tenham incorrido em excesso de despesas com pessoal, a concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, ressalva, de logo, os direitos derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, exceção em que se inclui a progressão funcional.8. O ato administrativo do órgão superior da categoria que concede a progressão funcional é simples, e por isso não depende de homologação ou da manifestação de vontade de outro órgão . Ademais, o ato produzirá seus efeitos imediatamente, sem necessidade de ratificação ou chancela por parte da Secretaria de Administração. Trata-se, também, de ato vinculado sobre o qual não há nenhuma discricionariedade da Administração Pública para sua concessão quando presentes todos os elementos legais da progressão.9. Condicionar a progressão funcional do servidor público a situações alheias aos critérios previstos por lei poderá, por via transversa, transformar seu direito subjetivo em ato discricionário da Administração, ocasionando violação aos princípios caros à Administração Pública, como os da legalidade, da impessoalidade e da moralidade .10. A jurisprudência desta Corte Superior firmou-se no sentido de que os limites previstos nas normas da Lei de Responsabilidade Fiscal ( LRF), no que tange às despesas com pessoal do ente público, não podem servir de justificativa para o não cumprimento de direitos subjetivos do servidor público, como é o recebimento de vantagens asseguradas por lei. 11. A Carta Magna de 1988 enumerou, em ordem de relevância, as providências a serem adotadas pelo administrador na hipótese de o orçamento do órgão público ultrapassar os limites estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal, quais sejam, a redução de cargos em comissão e funções de confiança, a exoneração de servidores não estáveis e a exoneração de servidores estáveis (art. 169, § 3º, da CF/1988). Não se mostra razoável a suspensão de benefícios de servidores públicos estáveis sem a prévia adoção de medidas de contenção de despesas, como a diminuição de funcionários comissionados ou de funções comissionadas pela Administração.12. Não pode, outrossim, o Poder Público alegar crise financeira e o descumprimento dos limites globais e/ou específicos referentes às despesas com servidores públicos nos termos dos arts. 19 e 20 da LC 101/2000 de forma genérica, apenas para legitimar o não cumprimento de leis existentes, válidas e eficazes, e suprimir direitos subjetivos de servidores públicos.13. Diante da expressa previsão legal acerca da progressão funcional e comprovado de plano o cumprimento dos requisitos para sua obtenção, está demonstrado o direito líquido e certo do servidor público, devendo ser a ele garantida a progressão funcional horizontal e vertical, a despeito de o ente federativo ter superado o limite orçamentário referente a gasto com pessoal, previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal, tendo em vista não haver previsão expressa de vedação de progressão funcional na LC 101/2000.14. Tese fixada pela Primeira Seção do STJ, com observância do rito do julgamento dos recursos repetitivos previsto no art. 1.036 e seguintes do CPC/2015
: é ilegal o ato de não concessão de progressão funcional de servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, a despeito de superados os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, referentes a gastos com pessoal de ente público, tendo em vista que a progressão é direito subjetivo do servidor público, decorrente de determinação legal, estando compreendida na exceção prevista no inciso I do parágrafo único do art. 22 da Lei Complementar 101/2000.
15. Recurso especial do ente federativo a que se nega provimento. (STJ - REsp: 1879282 TO 2020/0143529-0, Relator.: Ministro MANOEL ERHARDT DESEMBARGADOR CONVOCADO DO TRF5, Data de Julgamento: 24/02/2022, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 15/03/2022) (Grifei)

Não se cuida, pois, de aumento real por iniciativa do Judiciário, mas de
restauração da legalidade
, providência compatível com a separação de poderes. A alegação genérica de impacto financeiro, desacompanhada de prova concreta e específica, não prevalece para remover direito subjetivo demonstrado e já reconhecido na sentença.

Em suma,
mantém-se
a procedência do writ
contra
o Município, com a preservação de todos os
reflexos
próprios da progressão reconhecida,
rechaçadas
as teses de prescrição do fundo de direito, de impossibilidade de cumulação e de barreiras orçamentárias, conforme a coerência da decisão monocrática do juízo
a quo
.

DA APELAÇÃO DA IMPETRANTE:

Passo, agora, ao
recurso
da impetrante, onde a insurgência se limita a afastar a exclusão do interregno
2020–2021
determinada na origem.

A restrição invocada no primeiro grau reporta-se ao
art. 8º, incisos IX da LC 173/2020
, que suspendeu a contagem de tempo para a concessão de anuênios, triênios, quinquênios e outros mecanismos equivalentes, durante a calamidade,
in verbis
:

“Art. 8º Na hipótese de que trata o art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios afetados pela calamidade pública decorrente da pandemia da Covid-19 ficam proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de:

(...).

IX - contar esse tempo como de período aquisitivo necessário exclusivamente para a concessão de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço, sem qualquer prejuízo para o tempo de efetivo exercício, aposentadoria, e quaisquer outros fins. (...)”

Contudo, a Lei Complementar nº 191/2022, acrescentou o §8º no próprio dispositivo legal que
ressalvou expressamente:

“§
8º O disposto no inciso IX do caput deste artigo não se aplica aos servidores públicos civis e militares da área de saúde
e da segurança pública da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios
, observado que: (Incluído pela Lei Complementar nº 191, de 2022).

I - para os servidores especificados neste parágrafo, os entes federados ficam proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de realizar o pagamento de novos blocos aquisitivos, cujos períodos tenham sido completados durante o tempo previsto no caput deste artigo, de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço; (Incluído pela Lei Complementar nº 191, de 2022)

II - os novos blocos aquisitivos dos direitos especificados no inciso I deste parágrafo não geram direito ao pagamento de atrasados, no período especificado; (Incluído pela Lei Complementar nº 191, de 2022)

III - não haverá prejuízo no cômputo do período aquisitivo dos direitos previstos no inciso I deste parágrafo; (Incluído pela Lei Complementar nº 191, de 2022)

IV - o pagamento a que se refere o inciso I deste parágrafo retornará em 1º de janeiro de 2022. (Incluído pela Lei Complementar nº 191, de 2022).”

É exatamente o caso dos autos, pois a autora é profissional da área da saúde (Assistente social lotada na SESMA – Secretaria de Saúde do Município de Belém), razão pela qual subsume-se integralmente à ressalva legal trazida pela Lei Complementar nº 191/2022.

A interpretação sistemática do dispositivo deixa claro que a intenção do legislador foi justamente reconhecer a essencialidade e a excepcionalidade das funções desempenhadas pelos profissionais de saúde e de segurança pública no enfrentamento da pandemia, assegurando-lhes a preservação da contagem do tempo de serviço para fins de adicionais por tempo de serviço e demais vantagens correlatas.

Ao contrário da conclusão adotada na decisão recorrida, não houve qualquer extinção ou supressão do direito em análise, mas tão somente a vedação do pagamento dos blocos aquisitivos concluídos até 31 de dezembro de 2021, sem, contudo, eliminar o direito ao cômputo do período respectivo.

Assim, a única ressalva que se coloca consiste em confirmar se o cargo ocupado pela autora integra, de fato, a área da saúde (Assistente Social). Todavia, a jurisprudência pátria revela-se uníssona quanto ao tema, conforme se demonstrará a seguir:

EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário. Servidor Público. Acumulação. Dois cargos de assistente social. Artigo 17, § 2º, do ADCT. Área de saúde. Possibilidade. Precedentes.
1. O Tribunal de origem não divergiu da jurisprudência desta Corte no sentido da possibilidade de acumulação de dois cargos de assistente social, quando compreendidos como cargos da área da saúde,
pelo servidor que estivesse nessa situação à época da promulgação da Constituição Federal de 1988, com fundamento no art. 17, § 2º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. 2. Agravo regimental não provido. (STF - RE: 628579 CE, Relator.: Min. DIAS TOFFOLI, Data de Julgamento: 29/10/2013, Primeira Turma, Data de Publicação: ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-235 DIVULG 28-11-2013 PUBLIC 29-11-2013) (Grifei)

REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO DECLARATÓRIA DO DIREITO DE ACUMULAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS.
CARGOS DE ASSISTENTE SOCIAL DO QUADRO DE PROFISSIONAIS DA SAÚDE
E DE ANALISTA SOCIOEDUCADOR - SERVIÇO SOCIAL - DO QUADRO GERAL DO PODER EXECUTIVO.
NATUREZA DO CARGO DE ASSISTENTE SOCIAL. PROFISSIONAL DA ÁREA DA SAÚDE
. EXISTÊNCIA DE LEI REGULAMENTADORA DA PROFISSÃO. COMPATIBILIDADE DE HORÁRIO ENTRE AS JORNADAS DE TRABALHO. POSSIBILIDADE DE ACUMULAÇÃO RECONHECIDA. SENTENÇA MANTIDA
. 1 - Nos termos da Resolução 218/97, do Conselho Nacional de Saúde, e da Resolução 383/99, do Conselho Federal do Serviço Social, o assistente social é profissional da área da saúde, tendo, ainda, sua profissão regulamentada pela Lei Federal 8.662/93, pelo que a acumulação dos cargos públicos de Assistente Social e de Analisa Socioeducador - Serviço Social observa o requisito da alínea "c" do inciso XVI do art. 37 da Lei Maior.
(...) 3- Reexame necessário conhecido e não provido. (TJ-TO - Remessa Necessária Cível: 00304478020198270000, Relator.: CELIA REGINA REGIS)

Portanto, o texto legal, de forma inequívoca, ressalvou a continuidade do cômputo do tempo de serviço para os profissionais de saúde, prevendo expressamente que não haveria qualquer prejuízo no período aquisitivo dos direitos correspondentes, o que equivale a dizer que o tempo deve ser integralmente considerado para efeitos legais.

Outro ponto a ser observado é que, se a finalidade da LC nº 173/2020 consistiu em impor medidas de contenção fiscal temporárias em face da calamidade pública, a LC nº 191/2022 trouxe correção legislativa ao excluir da restrição justamente aqueles profissionais cuja atuação foi indispensável no combate à pandemia.

Negar a aplicação desta norma à impetrante é desconsiderar a própria razão de ser da lei, que foi reconhecê-los como merecedores de proteção diferenciada em razão da relevância social e do sacrifício imposto no desempenho de suas funções.

Cabe, ainda, rechaçar eventual objeção no sentido de que a inclusão do §8º pela LC nº 191/2022 apenas teria efeitos prospectivos. A própria redação do dispositivo demonstra que a norma operou de forma interpretativa e aclaratória, pois veio apenas explicitar que, mesmo durante o período de suspensão, o cômputo do tempo de serviço jamais deixou de existir para os profissionais de saúde e segurança pública.

Trata-se, portanto, de norma de natureza declaratória, que se aplica imediatamente ao caso concreto sem que isso implique retroatividade vedada.

Diante de todo o exposto, conclui-se que a exclusão do interregno 2020 - 2021 da contagem do tempo de serviço da impetrante é medida absolutamente incompatível com a legislação vigente, devendo ser reconhecida a integralidade do período para todos os fins legais, ainda que o pagamento dos blocos aquisitivos somente tenha sido retomado a partir de 1º de janeiro de 2022.

Afasto, portanto, tal exclusão,
incluindo
o período no cômputo para fins de progressão, preservados os demais termos do
decisum
, especialmente no que se refere à implementação imediata da evolução funcional e aos reflexos correlatos na remuneração, nos estritos limites da via mandamental.

DISPOSITIVO

Diante do exposto,
CONHEÇO
dos recursos, para
DAR PROVIMENTO
ao apelo da impetrante, apenas para
determinar a inclusão
do período de 2020-2021 no cômputo do tempo de serviço para fins de progressão funcional horizontal por antiguidade, com as anotações funcionais e reflexos remuneratórios já reconhecidos na origem, mantidos os demais termos da sentença. E, em relação ao
apelo do Município
,
NEGO PROVIMENTO
, preservando-se integralmente o decidido no primeiro grau quanto ao reconhecimento do direito à progressão e aos reflexos dela decorrentes, por seus próprios fundamentos.

Alerta-se às partes que a oposição de embargos declaratórios meramente protelatórios ensejará a aplicação de multa, nos termos do artigo 1.026, §2º do CPC/15.

É como voto.

Belém, data registrada no sistema.

ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Desembargadora Relatora

Belém, 18/09/2025