Tribunal: TJPA
Processo: 0903444-53.2022.8.14.0301
Classe: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10928 - Competência do Órgão Fiscalizador
Data de julgamento: 2025-07-07

Ementa:
DIREITO TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. COBRANÇA DE TAXA DE ALVARÁ PELO DPA/PCPA. ILEGITIMIDADE ATIVA DO SINDICATO. AUSÊNCIA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA LEI EM TESE. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. EXTINÇÃO DO FEITO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. I. CASO EM EXAME 1. Mandado de segurança coletivo impetrado por sindicato patronal em face de suposta coação praticada pela Divisão de Polícia Administrativa do Estado do Pará (DPA/PCPA) para exigência de taxa de alvará com base na Lei Estadual nº 6.010/1996 e Decreto nº 2.423/1982, sob ameaça de interdição de estabelecimentos filiados. Sentença que concedeu a segurança, reconhecendo a ilegalidade da cobrança da taxa e determinando a abstenção de sua exigência, além da restituição dos valores pagos a partir do ajuizamento. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A apelação cinge-se à: (i) verificação da legitimidade ativa do sindicato impetrante, diante da ausência de prova de autorização expressa dos filiados; (ii) adequação da via eleita frente à inexistência de ato concreto da autoridade coatora; e (iii) impossibilidade de impugnação genérica a norma em tese por meio de mandado de segurança, conforme entendimento da Súmula 266 do STF. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A ausência de autorização específica dos associados para a impetração do mandado de segurança coletivo viola o art. 5º, XXI, da CF/88, comprometendo a legitimidade ativa do sindicato. 4. Não foi juntada aos autos qualquer prova documental da exigência concreta ou ameaça real e objetiva por parte da autoridade impetrada, configurando pretensão de controle abstrato de legalidade, o que é vedado na via mandamental. 5. O mandado de segurança não se presta à impugnação de leis em tese, sendo incabível sua utilização como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade ou de ação declaratória, conforme jurisprudência consolidada no STF (Súmula 266). 6. A inexistência de ato administrativo específico e a ausência de lesividade concreta inviabilizam a concessão da ordem. IV. DISPOSITIVO E TESE 7. Apelação cível conhecida e provida. Sentença reformada para extinguir o processo sem resolução de mérito, com fulcro no art. 485, I e VI, do CPC. Tese de julgamento: 1. É incabível mandado de segurança coletivo impetrado por sindicato sem autorização expressa dos associados. 2. O mandado de segurança não se presta à impugnação abstrata de normas legais, sendo vedada sua utilização contra lei em tese. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos os presentes autos de Apelação Cível nº 0903444-53.2022.8.14.0301. ACORDAM os Exmos. Desembargadores que integram a egrégia Sessão de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, conhecer do recurso e dar-lhe provimento, nos termos do voto da relatora. Belém (PA), data de registro do sistema. Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) - 0903444-53.2022.8.14.0301

APELANTE: ESTADO DO PARÁ

APELADO: SINDICATO DA INDUSTRIA DE PANIFICACAO E CONFEITARIA DOS ESTADOS DO PARA E AMAPA

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

DIREITO TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. COBRANÇA DE TAXA DE ALVARÁ PELO DPA/PCPA. ILEGITIMIDADE ATIVA DO SINDICATO. AUSÊNCIA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA LEI EM TESE. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. EXTINÇÃO DO FEITO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO.

I. CASO EM EXAME

1. Mandado de segurança coletivo impetrado por sindicato patronal em face de suposta coação praticada pela Divisão de Polícia Administrativa do Estado do Pará (DPA/PCPA) para exigência de taxa de alvará com base na Lei Estadual nº 6.010/1996 e Decreto nº 2.423/1982, sob ameaça de interdição de estabelecimentos filiados. Sentença que concedeu a segurança, reconhecendo a ilegalidade da cobrança da taxa e determinando a abstenção de sua exigência, além da restituição dos valores pagos a partir do ajuizamento.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A apelação cinge-se à: (i) verificação da legitimidade ativa do sindicato impetrante, diante da ausência de prova de autorização expressa dos filiados; (ii) adequação da via eleita frente à inexistência de ato concreto da autoridade coatora; e (iii) impossibilidade de impugnação genérica a norma em tese por meio de mandado de segurança, conforme entendimento da Súmula 266 do STF.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A ausência de autorização específica dos associados para a impetração do mandado de segurança coletivo viola o art. 5º, XXI, da CF/88, comprometendo a legitimidade ativa do sindicato.
4. Não foi juntada aos autos qualquer prova documental da exigência concreta ou ameaça real e objetiva por parte da autoridade impetrada, configurando pretensão de controle abstrato de legalidade, o que é vedado na via mandamental.
5. O mandado de segurança não se presta à impugnação de leis em tese, sendo incabível sua utilização como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade ou de ação declaratória, conforme jurisprudência consolidada no STF (Súmula 266).
6. A inexistência de ato administrativo específico e a ausência de lesividade concreta inviabilizam a concessão da ordem.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Apelação cível conhecida e provida. Sentença reformada para extinguir o processo sem resolução de mérito, com fulcro no art. 485, I e VI, do CPC.

Tese de julgamento:

1. É incabível mandado de segurança coletivo impetrado por sindicato sem autorização expressa dos associados.

2. O mandado de segurança não se presta à impugnação abstrata de normas legais, sendo vedada sua utilização contra lei em tese.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos de Apelação Cível nº 0903444-53.2022.8.14.0301.

ACORDAM
os Exmos. Desembargadores que integram a egrégia Sessão de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos,
conhecer do recurso e dar-lhe provimento,
nos termos do voto da relatora.

Belém (PA), data de registro do sistema.

Desembargadora EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de
APELAÇÃO CÍVEL
interposta pelo
ESTADO DO PARÁ
, contra sentença proferida pelo douto juízo da 5ª Vara da Fazenda Pública e Tutelas Coletivas/Pa, nos autos do
MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO nº 0903444-53.2022.8.14.0301
, impetrado pelo
SINDICATO DAS INDÚSTRIAS DE PANIFICAÇÃO E CONFEITARIA DO ESTADO DO PARÁ E AMAPÁ – SINDIPAN-PA
, em face de ato imputado ao
DELEGADO DA DIVISÃO DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA DO ESTADO DO PARÁ.

Em síntese, narram os autos principais que a impetrante é uma entidade sindical que exerce atividades em prol do crescimento e defesa dos interesses da panificação e confeitaria no estado do Pará e Amapá.

Relata que seus associados vêm sendo coagidos pela Polícia Civil a recolher taxa de alvará (DPA) com fundamento na Lei Estadual nº 6.010/1996 e Decreto nº 2.423/1982, sob ameaça de fechamento dos estabelecimentos

Argumenta que em relação à cobrança, o inciso IX, do art. 5º, da Lei Estadual Complementar nº 22/1994 estabelece, que, entre as funções organizacionais da Polícia Civil, está o exercício da fiscalização de jogos e diversões públicas, expedindo o competente alvará, a seu critério, mediante o pagamento das taxas decorrentes do poder de polícia. Todavia, reafirma tratarem-se os estabelecimentos de padarias e confeitarias, não havendo como se enquadrarem como fato gerador na seção de diversões públicas.

Requereu a concessão de tutela de urgência para que o impetrado se abstenha de cobrar a taxa de alvará (DPA) dos estabelecimentos associados ao Sindicato Impetrante, e no mérito, a concessão definitiva da segurança.

A sentença de origem concedeu a segurança, reconhecendo a ilegitimidade da cobrança generalizada da taxa, por ausência de correlação com o fato gerador, determinando a abstenção da cobrança e restituição dos valores pagos desde o ajuizamento da ação.

Inconformado, o Estado do Pará interpôs apelação, sustentando a ausência da capacidade postulatória do SINDIPAN-PA, haja vista que não comprovou autorização expressa dos associados para atuação em juízo, tampouco apresentou ata de assembleia autorizadora da impetração.

Afirma que a mera autorização genérica constante do estatuto não supre a exigência do art. 5º, XXI, da Constituição Federal. Destaca a ausência de edital de convocação, lista de presença, verificação de quórum mínimo e de deliberação específica.

Argumenta o

descabimento no caso de Mandado de Segurança contra lei em tese (Súmula 266/STF), e neste posto, afirma que a ação proposta visa impugnar genericamente a Lei Estadual nº 6.010/1996 e o Decreto nº 2.423/1982, os quais gozam de presunção de constitucionalidade, e devem ser interpretados conforme a Constituição e não afastadas sem pronunciamento do TJ/PA ou STF.

Aduz que a impugnação de normas antigas, sem demonstração de lesividade atual, não comporta tutela de urgência nem Mandado de Segurança, bem como, que a ação mandamental não pode ser utilizada como sucedâneo de ADI ou ação declaratória.

Defende que a cobrança da taxa tem amparo no art. 145, II, da CF/88 e nos arts. 77 a 80 do CTN, e o fato gerador da taxa é o exercício do poder de polícia, e não a efetiva fiscalização, sendo legítima sua cobrança pelo órgão com competência legal e administrativa reconhecida, qual seja, DPA/PCPA.

Por fim, requer a reforma integral da sentença, com a extinção do processo sem resolução de mérito, por ilegitimidade ativa ou inadequação da via eleita.

Não foram apresentadas Contrarrazões.

Instado a se manifestar, o Ministério Público opinou pelo conhecimento e provimento do recurso, em razão da ausência de prova pré constituída do direito líquido e certo alegado, e a impossibilidade de impetração de Mandado de Segurança contra lei em tese.

É o relatório.

VOTO

Recebo o presente recurso por estarem preenchidos todos os seus requisitos de admissibilidade, e passo a apreciá-lo.

A controvérsia cinge-se à análise da adequação da via eleita, à legitimidade ativa do impetrante e à existência ou não de direito líquido e certo a amparar o pedido mandamental.

Em primeiro plano, cumpre reconhecer que o Mandado de Segurança, consoante disciplina o art. 5º, inciso LXIX, da Constituição Federal, e o art. 1º da Lei nº 12.016/2009, visa a proteção de direito líquido e certo, desde que demonstrado de plano por prova pré-constituída. Essa via não comporta dilação probatória, razão pela qual qualquer controvérsia fática que exija instrução complexa fulmina sua admissibilidade.

Nos autos, o SINDIPAN-PA afirma que seus associados vêm sendo intimados a comparecer ao DPA para recolhimento de taxa de alvará, sob pena de fechamento dos estabelecimentos.

Contudo, compulsando os autos, denoto que inexiste nos qualquer prova documental que comprove a prática de ato concreto ou a existência de ameaça real, atual e objetiva por parte da autoridade apontada como coatora.

Não obstante o Mandado de Segurança seja uma garantia constitucional do cidadão contra o Poder Público, constitui requisito fundamental para o seu cabimento, lesão ou ameaça de lesão a direito, fruto de ato de autoridade..

Por oportuno, é importante fazer a distinção entre ameaça e lesão a direito. A ameaça apenas gera o justo receio de lesão. Ela não é em si mesmo e desde logo uma lesão. E por esse motivo é que se fala em impetração preventiva, que só é possível em face do justo receio gerado pela ameaça, e tem por finalidade evitar a lesão ao direito do impetrante.

Desta feita, o mandado de segurança é preventivo quando, já existe ou em vias de surgimento a situação de fato que ensejaria a prática do ato considerado ilegal, tal ato ainda não tenha praticado, existindo apenas o justo receio que venha a ser praticado pela autoridade impetrada.

O “justo receio” do contribuinte reside no ato administrativo do lançamento, pois, diante do seu caráter vinculado e obrigatório, desde logo incidindo os efeitos de norma jurídico-tributária de incidência.

É nesse ponto que reside a inadequação da via eleita. O que se pretende é afastar a exigência da taxa de alvará fundada na Lei Estadual nº 6.010/1996 e no Decreto nº 2.423/1982, sem a demonstração de fato concreto que evidencie a sua incidência atual, restando caracterizada a impugnação abstrata a norma legal, o que não se coaduna com os limites da ação mandamental.

Repiso, o remédio constitucional em questão deve atacar situação que objetivamente viole a esfera individual do administrado, não sendo cabível contra ato normativo geral e abstrato.

O caso em exame, esbarra no entendimento esposado na Súmula nº 266 do STF que dispõe ser incabível mandado de segurança contra lei em tese.

Somente a comprovação efetiva das circunstâncias fáticas que concretamente demonstrem a iminência de lesão é que pode render ensejo ao uso do remédio constitucional, o que não vislumbro no presente caso.

Ademais, no tocante à legitimidade ativa do sindicato, não foi apresentada ata de assembleia geral autorizadora da impetração nem qualquer outro documento que demonstre a autorização específica de seus associados para atuar judicialmente em nome da coletividade, o que ofende o disposto no art. 5º, inciso XXI, da Constituição Federal.

Sobre esse ponto, a jurisprudência pacífica do STJ exige prova de autorização expressa dos filiados representados pela entidade sindical, sob pena de ilegitimidade ativa. A ausência de tais documentos reforça a necessidade de extinção do feito sem resolução de mérito por ilegitimidade ativa ad causam.

Ante o exposto
,
CONHEÇO DA APELAÇÃO CÍVEL, DANDO-LHE PROVIMENTO,
para reformar a sentença vergastada e extinguir o feito sem julgamento do mérito, com fulcro no art. 485, incisos I e VI, do CPC, por ilegitimidade ativa do impetrante e inadequação da via eleita.

É como voto.

Considerando os deveres da boa-fé e da cooperação para a razoável duração do processo, expressamente previstos nos artigos 5º e 6º, do Código de Processo Civil, as partes ficam advertidas de que a interposição de Embargos de Declaração manifestamente protelatórios, ou que promovam indevidamente rediscussões de mérito, poderá ensejar a aplicação das multas previstas nos artigos 81 e 1.016, § 2º e §3º, do CPC.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria nº 3.731/2015 – GP.

P.R.I.

Belém (PA), data de registro do sistema.

Desembargadora EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Relatora

Belém, 08/07/2025