Tribunal: TJPA
Processo: 0800100-91.2021.8.14.0042
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10013 - Enriquecimento ilícito
Data de julgamento: 2025-09-08

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NOMEAÇÃO DE FUNCIONÁRIA FANTASMA. DOLO CONFIGURADO. RECURSO DESPROVIDO. DECISÃO MANTIDA. I. CASO EM EXAME 1. Ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará em face da então presidente da Câmara Municipal de Ponta de Pedras, que autorizou a inclusão de servidora fictícia na folha de pagamento do legislativo municipal, entre outubro e dezembro de 2017, sem a correspondente prestação de serviços. 2. Sentença julgou procedente o pedido, aplicando sanções previstas no art. 12, I, da Lei nº 8.429/1992, incluindo perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, multa civil e ressarcimento ao erário. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. A questão em discussão consiste em saber se a nomeação de pessoa sem vínculo real com o serviço público, com consequente percepção indevida de remuneração, configura ato de improbidade administrativa por enriquecimento ilícito, com a devida demonstração de dolo específico nos termos da Lei nº 14.230/2021. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. Comprovação de que a recorrente, enquanto presidente da Câmara Municipal, autorizou a nomeação de servidora inexistente, com pleno conhecimento da ausência de efetivo exercício funcional, caracterizando o dolo exigido pela nova redação da Lei de Improbidade Administrativa. 5. A nomeação e o pagamento de remuneração a “funcionária fantasma” violam os princípios da legalidade, moralidade e eficiência da Administração Pública, configurando ato ímprobo nos termos do art. 9º, IV, da Lei nº 8.429/1992. 6. Alegações de ausência de dolo e de responsabilidade administrativa não afastam a prova documental e testemunhal produzida nos autos. 7. Sanções aplicadas foram proporcionais à gravidade da conduta, observando-se os princípios da razoabilidade e da moralidade administrativa. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Apelação cível conhecida e desprovida. Sentença mantida em sua integralidade. "Tese de julgamento: 1. A nomeação de pessoa estranha ao serviço público, sem correspondente exercício funcional, para percepção de remuneração, configura ato de improbidade administrativa por enriquecimento ilícito, sendo desnecessária a demonstração de vantagem pessoal direta. 2. O dolo previsto na Lei nº 8.429/1992, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021, se caracteriza pela consciência e vontade de praticar ato em afronta aos princípios constitucionais da Administração Pública." ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos os presentes autos. ACORDAM, os Exmos. Desembargadores que integram a Egrégia 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, EM CONHECER DO RECURSO, NEGANDO PROVIMENTO nos termos do Voto da Relatora. Belém (PA), data de registro no sistema. Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800100-91.2021.8.14.0042

APELANTE: ELDA CARLOTA DA SILVA FERREIRA

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NOMEAÇÃO DE FUNCIONÁRIA FANTASMA. DOLO CONFIGURADO. RECURSO DESPROVIDO. DECISÃO MANTIDA.

I. CASO EM EXAME

1.

Ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará em face da então presidente da Câmara Municipal de Ponta de Pedras, que autorizou a inclusão de servidora fictícia na folha de pagamento do legislativo municipal, entre outubro e dezembro de 2017, sem a correspondente prestação de serviços.

2.

Sentença julgou procedente o pedido, aplicando sanções previstas no art. 12, I, da Lei nº 8.429/1992, incluindo perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, multa civil e ressarcimento ao erário.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3. A questão em discussão consiste em saber se a nomeação de pessoa sem vínculo real com o serviço público, com consequente percepção indevida de remuneração, configura ato de improbidade administrativa por enriquecimento ilícito, com a devida demonstração de dolo específico nos termos da Lei nº 14.230/2021.

III. RAZÕES DE DECIDIR

4. Comprovação de que a recorrente, enquanto presidente da Câmara Municipal, autorizou a nomeação de servidora inexistente, com pleno conhecimento da ausência de efetivo exercício funcional, caracterizando o dolo exigido pela nova redação da Lei de Improbidade Administrativa.
5. A nomeação e o pagamento de remuneração a “funcionária fantasma” violam os princípios da legalidade, moralidade e eficiência da Administração Pública, configurando ato ímprobo nos termos do art. 9º, IV, da Lei nº 8.429/1992.

6. Alegações de ausência de dolo e de responsabilidade administrativa não afastam a prova documental e testemunhal produzida nos autos.

7. Sanções aplicadas foram proporcionais à gravidade da conduta, observando-se os princípios da razoabilidade e da moralidade administrativa.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Apelação cível conhecida e desprovida. Sentença mantida em sua integralidade.

"Tese de julgamento:

1. A nomeação de pessoa estranha ao serviço público, sem correspondente exercício funcional, para percepção de remuneração, configura ato de improbidade administrativa por enriquecimento ilícito, sendo desnecessária a demonstração de vantagem pessoal direta.

2. O dolo previsto na Lei nº 8.429/1992, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021, se caracteriza pela consciência e vontade de praticar ato em afronta aos princípios constitucionais da Administração Pública."

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos.

ACORDAM
, os Exmos. Desembargadores que integram a Egrégia 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos,
EM CONHECER DO RECURSO, NEGANDO PROVIMENTO

nos termos do Voto da Relatora.

Belém (PA), data de registro no sistema.

Desembargadora
EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível, interposta por Elda Carlota Da Silva Ferreira, com fulcro no art. 1.009 e seguintes, do Código de Processo Civil, contra sentença proferida pelo MM. Juízo de Direito da Vara Única da Comarca de Ponta de Pedras, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, movida pelo Ministério Público do Estado do Pará.

A peça inicial narra que a parte autora, após apuração em procedimento preparatório instaurado na Promotoria de Justiça de Ponta de Pedras, identificou a inserção indevida de Cyntia Tavares Vieira na folha de pagamento da Câmara Municipal local, no período de 01.10 a 30.11.2017, sem que esta jamais tenha prestado qualquer serviço à edilidade.

Tal situação foi denunciada pela própria Cyntia, que, ao tentar sacar seu seguro defeso, foi surpreendida com a existência de vínculo formal com a Câmara, obstando-lhe o benefício.

Apurou-se que a ré, Elda Carlota Da Silva Ferreira, então presidente da Câmara, teria nomeado a referida cidadã como vigia, sem que esta jamais tivesse atuado efetivamente no cargo.

A depoente relata que, ao tomar conhecimento de que seu nome constava na folha de pagamento da casa legislativa, procurou a ré para obter esclarecimentos. Afirma que, ao recebê-la, a ré explicou que o vínculo se tratava do cumprimento de uma promessa de emprego anteriormente feita, mas que não pôde ser efetivado em razão de não ter conseguido rescindir o contrato do outro vigia. Diante disso, a depoente disse à vereadora que tal situação lhe trouxe grandes prejuízos. Nesse momento, a ré teria retirado três maços de dinheiro, no valor total de R$ 3.000,00, e lhe entregado. Como se encontrava em dificuldades financeiras, a depoente aceitou o valor. Ressalta, por fim, que foi a própria declarante quem denunciou a situação ao Ministério Público.

Em razão disso, o Ministério Público pleiteou sua condenação por enriquecimento ilícito, nos termos do art. 9º, IV, da Lei nº 8.429/1992, com aplicação das sanções do art. 12, inciso I, da mesma norma, notadamente ressarcimento ao erário, multa civil, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos e proibição de contratar com o Poder Público.

Em sentença, o MM. Juízo singular julgou o feito nos seguintes termos:

“3. DISPOSITIVO

Ante o exposto, com fulcro no artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil, julgo procedente a presente ação por ato de improbidade administrativa com fundamento no artigo 9 c/c artigo 12, inciso I, ambos da Lei nº 8.429/1992.

Aplico a sanção de ressarcimento ao erário e multa civil no valor de R$ 2.392,45 (Dois Mil, Trezentos e Noventa e Dois Reais e Quarenta e Cinco Centavos), sobre o qual deverá incidir correção monetária e juros de mora, até o efetivo ressarcimento aos cofres do Município.

CONDENO o requerido pela prática do ato de improbidade administrativa descrito no art. 9, inc. IV da Lei 8.429/92, às seguintes sanções:

I) perda da função pública (caso esteja exercendo alguma);

II) suspensão dos direitos políticos ao requerido por 8 (oito) anos;

III) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 10 (dez) anos.

Após o trânsito em julgado:

1) Oficie-se o Tribunal Regional Eleitoral do Estado do Pará e ao Município, dando ciência sobre a suspensão dos direitos políticos dos requeridos, para as providências cabíveis (art. 20, caput, segunda parte, da LIA);

2) Oficie-se à União, ao Estado e ao Município, dando-lhes ciência de que os mesmos ficaram proibidos de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios fiscais e creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica do qual seja sócio majoritário;

3) Inscrevam-se os réus no “Cadastro Nacional de Condenados por Ato de Improbidade Administrativa”, nos termos da Resolução nº 44, com redação dada pela Resolução nº 172/2013, e Provimento nº 29/2013, todas do CNJ.

Sem custas processuais ou condenação em honorários advocatícios, inclusive suas exceções, nos termos dos arts. 17 e 18 da LACP.

Publique-se, registre-se e intimem-se.”

Inconformada com a sentença, a apelante interpôs o presente recurso de Apelação (ID. 24591609), alegando, inicialmente, a ausência de dolo específico exigido pela nova redação da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021), argumentando que, apesar de ter autorizado a contratação de Cyntia Tavares Vieira, não foi responsável pela fiscalização da frequência nem pelo efetivo controle do pagamento de salários, funções essas atribuídas a outros setores administrativos da Câmara.

Sustentou ainda que a beneficiária foi exonerada tão logo se teve ciência da ausência de prestação de serviços, não havendo que se falar em má-fé ou enriquecimento ilícito por parte da apelante. Ademais, apontou como indevida a valoração unilateral da prova emprestada dos autos da ação penal correlata, sem que se observasse o contraditório.

Requereu, ao final, a reforma integral da sentença, com a consequente improcedência da ação, ou, alternativamente, a redução das sanções aplicadas, por reputá-las desproporcionais.

Foram apresentadas contrarrazões pelo Ministério Público (ID. 24591611), em que se sustenta a robustez do conjunto probatório, destacando que a apelante, enquanto presidente da Câmara Municipal, agiu com plena ciência e vontade ao inserir indevidamente nome de pessoa estranha ao serviço público na folha de pagamento, prática que se amolda perfeitamente ao tipo descrito no art. 9º da Lei nº 8.429/1992. Rechaçou as teses de ausência de dolo e de imputação de culpa exclusiva à beneficiária. Requereu a manutenção integral da sentença.

Instado a se manifestar, o Ministério Público de 2º Grau opinou pelo conhecimento e improvimento do recurso.

É o relatório.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do presente recurso pelo que passo a apreciar suas razões.

DO MÉRITO.

Cinge-se a controvérsia recursal sobre o acerto ou desacerto da sentença que julgou procedente a Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, proposta pelo Ministério Público do Estado do Pará contra elda carlota da silva ferreira, aplicando-lhe as sanções previstas no artigo 12, inciso I, da Lei nº 8.429/1992, notadamente: perda da função pública (caso esteja exercendo), suspensão dos direitos políticos por oito anos, proibição de contratar com o Poder Público por dez anos e condenação ao ressarcimento ao erário e multa civil no valor de R$ 2.392,45 (dois mil, trezentos e noventa e dois reais e quarenta e cinco centavos).

A pretensão recursal repousa, em síntese, na ausência de dolo específico, na suposta fragilidade das provas que fundamentam a condenação e na desproporcionalidade das sanções aplicadas. Alega-se, ainda, que a apelante teria agido de boa-fé ao nomear a senhora Cyntia Tavares Vieira para cargo comissionado de vigia, sem, no entanto, deter responsabilidade direta sobre a efetiva prestação do serviço, tampouco sobre o controle de frequência ou liberação dos respectivos salários.

Contudo, tais alegações não prosperam, pelos motivos a seguir expostos.

A sentença combatida encontra-se amplamente fundamentada, com base em robusto conjunto probatório, que foi adequadamente valorado pelo juízo de origem. A controvérsia gravita em torno de uma conduta específica da então presidente da Câmara Municipal de Ponta de Pedras: a inserção dolosa e consciente de pessoa alheia ao quadro funcional efetivo da Casa Legislativa, mediante nomeação fictícia e sem a devida prestação de serviço público.

No caso em tela, a prática configura ato de improbidade administrativa previsto no artigo 9º, inciso IV, da Lei nº 8.429/1992, por caracterizar enriquecimento ilícito e causar prejuízo ao erário.

Art. 9º
Constitui ato de improbidade administrativa importando em enriquecimento ilícito auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:

(...)

IV -
utilizar, em obra ou serviço particular, qualquer bem móvel, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta Lei, bem como o trabalho de servidores, de empregados ou de terceiros contratados por essas entidades;

Importa destacar que, em sede de improbidade administrativa, o dolo não exige a demonstração de obtenção de vantagem pessoal pecuniária pela agente pública, bastando a prova da vontade livre e consciente de praticar conduta contrária aos princípios que regem a Administração Pública, com a ciência da ilicitude do ato.

No caso concreto, os autos revelam que a nomeação de Cyntia Tavares Vieira foi realizada à margem dos princípios constitucionais da moralidade e da legalidade, sem a prestação de serviço correspondente, em violação direta ao interesse público.

Ademais, a tentativa da recorrente de imputar à nomeada a responsabilidade exclusiva pelos fatos não se sustenta. Ainda que a beneficiária tenha recebido os valores, é incontroverso que sua inclusão na folha de pagamento se deu por ato da recorrente, que, ciente da inexistência de prestação de serviço, manteve a situação até que fosse formalmente descoberta.

A posterior entrega de quantia à beneficiária, acompanhada da exigência de assinatura de documentos, inclusive folha de frequência, corrobora o dolo na tentativa de mascarar a ilicitude.

A alegação de ausência de dolo específico, sob a égide da Lei nº 14.230/2021, também não encontra guarida. Conforme entendimento consolidado, inclusive pelo Supremo Tribunal Federal, o dolo exigido na nova Lei de Improbidade Administrativa pode ser aferido a partir da demonstração da intenção deliberada do agente público de praticar ato em desconformidade com os princípios da Administração Pública, não se exigindo, para tanto, comprovação de enriquecimento pessoal direto.

Nesse sentido, o dolo da apelante se extrai do conjunto de ações e omissões que resultaram na apropriação indevida de recursos públicos, por meio da ficta nomeação e pagamento de salário a “funcionária fantasma”.

A jurisprudência é uníssona em reconhecer que a nomeação e o pagamento de servidor que não exerce suas funções caracterizam ato ímprobo, especialmente quando realizado por autoridade hierarquicamente responsável pela legalidade dos atos da Administração. A atuação da apelante se insere, precisamente, neste contexto.

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO IRREGULAR DE SERVIDOR. FUNCIONÁRIO FANTASMA. DANO AO ERÁRIO. NECESSIDADE DE DOLO PARA CONFIGURAÇÃO DO ATO DE IMPROBIDADE. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1. Apelações contra sentença que reconheceu a prática de ato de improbidade administrativa por enriquecimento ilícito, condenando os apelantes solidariamente ao ressarcimento ao erário, multa civil, suspensão de direitos políticos e outras penalidades, nos termos do art. 10, caput, II, da Lei n.º 8.429/1992.

II. Questão em discussão

2. Duas questões controvertidas: (i) se a conduta do ex-prefeito e da servidora contratada configura ato de improbidade com comprovação do dolo; e (ii) se as provas apresentadas no procedimento administrativo são suficientes para embasar a condenação.

III. Razões de decidir

3. A improbidade administrativa exige a comprovação de dolo, conforme art. 1º, §§ 2º e 3º, da Lei n.º 8.429/1992, alterada pela Lei n.º 14.230/2021.

4. Evidências documentais e declarações voluntárias comprovaram que a servidora recebeu remuneração sem prestar serviços no período apurado, caracterizando ato ímprobo.
5. A conduta do ex-prefeito, ao permitir a inclusão irregular na folha de pagamento, violou os princípios da moralidade, eficiência e legalidade.

IV. Dispositivo e tese

6. Recursos conhecidos e desprovidos. Sentença de primeiro grau integralmente mantida.

Tese de julgamento
: "A configuração de ato de improbidade administrativa exige comprovação de dolo na conduta do agente, sendo caracterizado quando comprovado o enriquecimento ilícito decorrente de pagamento sem a devida prestação de serviços."

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, § 4º; Lei n.º 8.429/1992, art. 10, caput, II.

Jurisprudência relevante citada
: TJPA - APELAÇÃO CÍVEL: 0001195-03.2012.8.14.0109, Relatora: Luzia Nadja Guimarães Nascimento, j. 15/06/2020

ACORDAM
os Excelentíssimos Senhores Desembargadores integrantes da 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à

unanimidade de votos,
CONHECER DOS RECURSOS
e
NEGAR-LHES PROVIMENTO
, nos termos do voto do Relator.

Plenário Virtual da 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos nove dias do mês de dezembro de dois mil e vinte e

cinco .

Este julgamento foi presidido pelo(a) Exmo(a). Sr(a). Desembargador(a) Luzia Nadja Guimarães Nascimento .

(TJPA – APELAÇÃO CÍVEL – Nº 0804935-83.2023.8.14.0000 – Relator(a): JOSE MARIA TEIXEIRA DO ROSARIO – 2ª Turma de Direito Público – Julgado em 09/12/2024 )

Por consequência, as sanções aplicadas na sentença não merecem qualquer reparo, pois são proporcionais à gravidade do ato praticado. A quantia apropriada, embora modesta, não diminui a reprovabilidade da conduta, sobretudo diante do padrão ético que se exige dos ocupantes de cargos públicos eletivos, incumbidos da guarda do erário e do respeito aos princípios constitucionais.

Assim, ausente qualquer vício material ou nulidade na sentença, bem como não se verificando violação ao contraditório ou à ampla defesa, impõe-se a manutenção do julgado por seus próprios e jurídicos fundamentos, mantendo a condenação da apelante pela prática do ato de improbidade administrativa descrito no art. 9º, inciso IV, da Lei nº 8.429/92, com a consequente aplicação das sanções já fixadas, consistentes em: (i) ressarcimento ao erário, acrescido de multa civil no valor de R$ 2.392,45 (dois mil, trezentos e noventa e dois reais e quarenta e cinco centavos), corrigido monetariamente e acrescido de juros de mora até o efetivo ressarcimento; (ii) perda da função pública, caso atualmente exercida; (iii) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de oito anos; e (iv) proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo período de dez anos.

Ante o exposto,
conheço o recurso de APELAÇÃO, contudo NEGO-LHE PROVIMENTO,
devendo ser mantida integralmente a decisão recorrida,

em todos os seus termos, conforme a fundamentação lançada.

Considerando os deveres de boa-fé e de cooperação para a razoável duração do processo, expressamente previstos nos arts. 5º e 6º do CPC, ficam as partes advertidas de que a interposição de recursos manifestamente protelatórios, ou que promovam indevidamente rediscussões de mérito, poderá ensejar a aplicação das multas previstas nos arts. 81; 1.021, § 4º; e 1.026, §§ 2º e 3º, do Código de Processo Civil.

Servirá a cópia da presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria nº 3.731/2015 – GP.

É como voto.

P. R. I.C.

Belém/PA, data de registro do sistema.

Desembargadora
EZILDA PASTANA MUTRAN

Relatora

Belém, 16/09/2025