Tribunal: TJPA
Processo: 0802528-43.2024.8.14.0009
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10728 - Gratificação Extraordinária - GE
Data de julgamento: 2025-10-20

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. PEDIDO DE PAGAMENTO DE INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL. NECESSIDADE DE LEI ESPECÍFICA PARA CRIAÇÃO DE VERBA SALARIAL. PORTARIAS MINISTERIAIS DE NATUREZA INFRANORMATIVA. VERBA NÃO REMUNERATÓRIA. ART. 37, X, E ART. 61, §1º, “C”, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRECEDENTES DESTE EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação Cível interposta por agentes comunitários de saúde contra sentença que julgou improcedente ação de cobrança ajuizada em face do Município de Bragança, objetivando o pagamento de incentivo financeiro adicional previsto no art. 5º, parágrafo único, do Decreto Federal nº 8.474/2015 e na Lei nº 12.994/2014, referente aos exercícios de 2019 a 2023. 2. O Município contestou, sustentando que inexiste lei municipal específica que imponha obrigação de repasse direto aos servidores e que a verba tem caráter de custeio de políticas públicas, não se tratando de vantagem remuneratória. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. Há duas questões em discussão: (i) verificar se o incentivo financeiro adicional instituído por normas federais e portarias ministeriais gera direito subjetivo ao recebimento direto pelos agentes comunitários de saúde; (ii) definir se, inexistindo lei municipal específica, o Município está obrigado a repassar tal verba aos servidores. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. A Constituição Federal exige lei específica, de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo, para instituir ou majorar remuneração de servidores públicos (CF, art. 37, X). 5. Portarias ministeriais não têm hierarquia normativa suficiente para impor obrigação de pagamento remuneratório aos entes municipais, constituindo instrumentos administrativos voltados ao custeio e fortalecimento das políticas públicas de saúde. 6. O incentivo financeiro adicional, ainda que previsto em decreto e lei federal, não se caracteriza como verba salarial, pois não há previsão de repasse direto aos agentes comunitários de saúde. 7. A ausência de lei municipal específica inviabiliza a concessão da verba pleiteada, sob pena de violação ao princípio da legalidade estrita e da separação dos poderes. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso conhecido e desprovido. ACÓRDÃO ACORDAM os Exmos. Desembargadores que integram a 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, CONHECER DO RECURSO, NEGANDO-LHE PROVIMENTO, nos termos do voto da relatora. Belém (Pa), data de registro no sistema. EZILDA PASTANA MUTRAN Desembargadora do TJ/Pa

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0802528-43.2024.8.14.0009

APELANTE: MARLENE COSTA SANTOS, NATALIA RODRIGUES RAMOS, NILZILENE SANTOS DE ANDRADE, NOEMIA FARIAS DE SOUSA, PAULO TAKEDA, PRISCILA FIGUEIREDO PINTO, ROBERTO SOUSA RIBEIRO, RENATA DO ROSARIO DOS REIS ROSA, ROSA MARIA DE SOUSA SILVEIRA, RAFAEL DE ANDRADE SILVA, ROSA MARIA DA SILVA REIS, REGINA NELIA COSTA DA SILVA, ROSANA DE FATIMA DE LIRA COSTA, RAIMUNDA GEANE CARMO DA SILVA, RAIMUNDO ANTONIO MONTEIRO DA SILVA, RUTH DOS SANTOS, ROSILDA DOS SANTOS BRITO, ROSA HELENA CRUZ DA SILVA, SANDRA LUIZA DA CUNHA SOUSA, SANDRA HELENA LARANJEIRA SOUSA

APELADO: MUNICIPIO DE BRAGANCA

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. PEDIDO DE PAGAMENTO DE INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL. NECESSIDADE DE LEI ESPECÍFICA PARA CRIAÇÃO DE VERBA SALARIAL. PORTARIAS MINISTERIAIS DE NATUREZA INFRANORMATIVA. VERBA NÃO REMUNERATÓRIA. ART. 37, X, E ART. 61, §1º, “C”, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRECEDENTES DESTE EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação Cível interposta por agentes comunitários de saúde contra sentença que julgou improcedente ação de cobrança ajuizada em face do Município de Bragança, objetivando o pagamento de incentivo financeiro adicional previsto no art. 5º, parágrafo único, do Decreto Federal nº 8.474/2015 e na Lei nº 12.994/2014, referente aos exercícios de 2019 a 2023.

2.

O Município contestou, sustentando que inexiste lei municipal específica que imponha obrigação de repasse direto aos servidores e que a verba tem caráter de custeio de políticas públicas, não se tratando de vantagem remuneratória.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
3. Há duas questões em discussão: (i) verificar se o incentivo financeiro adicional instituído por normas federais e portarias ministeriais gera direito subjetivo ao recebimento direto pelos agentes comunitários de saúde; (ii) definir se, inexistindo lei municipal específica, o Município está obrigado a repassar tal verba aos servidores.

III. RAZÕES DE DECIDIR
4. A Constituição Federal exige lei específica, de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo, para instituir ou majorar remuneração de servidores públicos (CF, art. 37, X).
5. Portarias ministeriais não têm hierarquia normativa suficiente para impor obrigação de pagamento remuneratório aos entes municipais, constituindo instrumentos administrativos voltados ao custeio e fortalecimento das políticas públicas de saúde.
6. O incentivo financeiro adicional, ainda que previsto em decreto e lei federal, não se caracteriza como verba salarial, pois não há previsão de repasse direto aos agentes comunitários de saúde.
7. A ausência de lei municipal específica inviabiliza a concessão da verba pleiteada, sob pena de violação ao princípio da legalidade estrita e da separação dos poderes.

IV. DISPOSITIVO E TESE
8. Recurso conhecido e desprovido.

ACÓRDÃO

ACORDAM

os Exmos. Desembargadores que integram a 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do
Estado
do Pará, à unanimidade de votos,
CONHECER DO RECURSO, NEGANDO-LHE PROVIMENTO
, nos termos do voto da relatora.

Belém (Pa), data de registro no sistema.

EZILDA

PASTANA

MUTRAN

Desembargadora
do TJ/Pa

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível, interposta por Sandra Helena Laranjeira Sousa e outros, com fulcro no art. 1.009 e seguintes do Código de Processo Civil, contra sentença proferida pelo MM. Juízo da 1ª Vara Cível e Empresarial da Comarca de Bragança – PA, nos autos da Ação de Cobrança movida por Marlene Costa Santos e outros contra o Município de Bragança.

A peça inicial narra que os autores são agentes comunitários de saúde regularmente aprovados em concurso público e investidos em seus respectivos cargos. Reivindicam o pagamento do Adicional de Incentivo Financeiro instituído pelo parágrafo único do art. 5º, do Decreto Federal nº 8.474/2015 e pela Lei Federal nº 12.994/2014. Sustentam que o referido incentivo, cuja natureza é indenizatória e remuneratória, é repassado anualmente pela União ao Município de Bragança com destinação específica, qual seja, o custeio de políticas públicas voltadas à atuação dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de combate às endemias, sendo seu repasse aos servidores destinatários obrigatórios. Aduzem que, embora os repasses tenham sido regularmente realizados pelo Ministério da Saúde, o Município não procedeu à efetiva transferência aos agentes, apropriando-se indevidamente dos recursos. Requerem, assim, a condenação do Município ao pagamento das quantias devidas a título de incentivo adicional, referentes aos exercícios financeiros de 2019 a 2023, e o reconhecimento da ilegalidade do não repasse.

Em sentença, o MM. Juízo singular julgou o feito improcedente.

Inconformados com a sentença, os autores interpuseram o presente recurso de Apelação, alegando que exercem atividade essencial à saúde pública e que fazem jus, nos termos do art. 5º, parágrafo único, do Decreto Federal nº 8.474/2015, ao recebimento do incentivo financeiro adicional, verba esta que tem natureza vinculada e que deve ser obrigatoriamente repassada aos profissionais beneficiários. Argumentam que o não repasse caracteriza apropriação indevida e afronta aos princípios da legalidade, moralidade e finalidade pública. Reforçam que a jurisprudência de diversos Tribunais de Justiça tem reconhecido o direito ao repasse direto aos agentes, inclusive citando precedentes do Tribunal Regional do Trabalho da 4ª Região.

Alegam, ainda, que a sentença está dissociada da realidade normativa e jurisprudencial vigente, sendo imperiosa sua reforma para que se reconheça o direito dos Apelantes ao recebimento integral dos valores devidos, referentes aos exercícios de 2019 a 2023, além da obrigação do Município de Bragança em realizar os repasses futuros, conforme a legislação pertinente.

Em contrarrazões, o Município de Bragança pugnou pela manutenção da sentença, defendendo que o incentivo financeiro adicional não possui natureza remuneratória, mas sim de apoio às políticas públicas de saúde, inexistindo previsão legal que imponha o repasse direto aos servidores. Sustenta que os recursos federais são insuficientes para cobrir os encargos salariais dos agentes e que o Município, inclusive, complementa com verba própria as obrigações já existentes, inexistindo verba específica para o pagamento do incentivo pleiteado. Reitera que o entendimento jurisprudencial majoritário, inclusive do próprio Tribunal de Justiça do Estado do Pará, é no sentido da inexistência de obrigatoriedade legal de repasse direto aos agentes comunitários de saúde. Pleiteia, ao final, o desprovimento do recurso e a manutenção integral da sentença proferida.

Instado a se manifestar, o Ministério Público de 2º Grau deixou de opinar, em atenção à Recomendação nº 34, do CNMP.

É o relatório.

VOTO

Conheço do recurso por estarem preenchidos os pressupostos de admissibilidade recursal.

Cinge-se a controvérsia recursal sobre o acerto ou desacerto da sentença que julgou improcedente o pedido formulado pelos autores, agentes comunitários de saúde do Município de Bragança, para condenar o ente municipal ao pagamento de valores relativos ao denominado “incentivo financeiro adicional”, correspondente aos exercícios de 2019 a 2023, nos moldes do art. 5º, parágrafo único, do Decreto Federal nº 8.474/2015 e da Lei Federal nº 12.994/2014.

Inicialmente, cumpre destacar que a controvérsia devolvida a este órgão colegiado não se refere à regularidade do vínculo jurídico dos Apelantes, nem tampouco ao reconhecimento do exercício das funções típicas de agentes comunitários de saúde. O ponto da presente demanda consiste exclusivamente em determinar se há obrigação legal imposta ao Município de Bragança para efetuar o repasse direto da mencionada verba adicional aos servidores, a título de remuneração suplementar.

Posteriormente, passando-se à análise do mérito, observo que a sentença proferida pelo Juízo de origem encontra-se em perfeita consonância com o ordenamento jurídico pátrio, merecendo ser mantida pelos próprios fundamentos.

A Portaria nº 1.350/GM, de 24 de julho de 2002, que prevê o direito ao recebimento de vantagem denominada Incentivo Adicional com repasses do Governo Federal institui que:

Art. 1º
Instituir o Incentivo Financeiro Adicional vinculado ao Programa de Saúde da Família e ao Programa de Agentes Comunitários de Saúde
.

§ 1º O incentivo de que trata este Artigo será transferido, em parcela única, do Fundo Nacional de Saúde aos Fundos Municipais de Saúde dos municípios qualificados no Programa de Saúde da Família ou no Programa de Agentes Comunitários de Saúde, no último trimestre de cada ano.

§ 2º O montante a ser repassado será calculado com base no número de agentes comunitários de saúde, cadastrados no Sistema de Informação de Atenção Básica - SIAB, no mês de julho de cada ano.

§ 3º O recurso referente ao Incentivo Financeiro Adicional que trata o caput deste artigo, deverá ser utilizado exclusivamente no financiamento das atividades dos ACS.

Em momento posterior, a Portaria nº 674/2003 revisou a disposição da Portaria nº 1.350, estabelecendo dois tipos de incentivos financeiros vinculados à atuação dos Agentes Comunitários de Saúde e repassados pela União aos Municípios, denominados Incentivo de Custeio e Incentivo Adicional. Leia-se:

Art. 1º Estabelecer dois tipos de incentivo financeiro vinculado à atuação de Agentes Comunitários de Saúde, integrantes de equipes do Programa de Agentes Comunitários de Saúde ou do Programa de Saúde da Família:

I – Incentivo de custeio;

II – Incentivo adicional.

Art. 2º Definir que
o incentivo de custeio é um valor destinado ao custeio da atuação de agentes comunitários de saúde
, transferido em parcelas mensais de 1/12 (um doze avos), pelo Fundo Nacional de Saúde para os Fundos Municipais de Saúde ou, em caráter excepcional, para os Fundos Estaduais de Saúde.

(...)

Art. 3º Definir que o incentivo adicional representa uma décima terceira parcela a ser paga para o agente comunitário de saúde.

(...)

§ 2º O valor do incentivo adicional será transferido do Fundo Nacional de Saúde para os Fundos Municipais de Saúde ou, em caráter excepcional, para os Fundos Estaduais de Saúde, em uma única parcela, no último trimestre de cada ano.

Esta revogação implicou na exclusão do comando normativo que antes autorizava o pagamento direto aos ACS, alterando substancialmente a destinação da verba, que passou a ser vinculada ao custeio e implementação de ações em saúde no âmbito municipal, e não à remuneração individual dos agentes.

Os valores requeridos e previstos nas portarias supramencionadas são destinadas à promoção e incremento de atividades relacionadas à área da saúde nos Municípios, não constituindo verba remuneratória destinada aos Agentes Comunitários de Saúde.

A Lei Federal nº 12.994/2014, que alterou a Lei nº 11.350/2006, instituiu o incentivo financeiro com o objetivo de fortalecer políticas públicas relacionadas à atuação dos Agentes Comunitários de Saúde (ACS) e dos Agentes de Combate às Endemias (ACE), sem, contudo, estabelecer sua natureza salarial ou obrigatoriedade de repasse direto aos agentes beneficiários.

A Constituição Federal estabelece que qualquer alteração ou acréscimo remuneratório em favor de servidores públicos somente pode ocorrer mediante lei específica, editada com observância da iniciativa legislativa privativa em cada esfera de governo. Além disso, compete privativamente ao Chefe do Poder Executivo deflagrar o processo legislativo destinado à criação de cargos, funções ou empregos públicos e à fixação ou majoração da respectiva remuneração. Soma-se a isso o fato de que a despesa com pessoal se encontra submetida a rígidos limites fiscais, de forma que sua ampliação exige não apenas previsão na lei orçamentária, mas também autorização expressa na Lei de Diretrizes Orçamentárias, conforme disciplina o texto constitucional. Vejamos:

Art. 37. (...)

X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices;

Art. 61, §1º: São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo e pensionistas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não pode exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

No caso concreto, inexiste lei municipal específica que disponha sobre o pagamento da mencionada verba adicional a título de remuneração aos agentes comunitários de saúde.

Portanto, não há como invocar o direito ao recebimento de verba instituída por meio de portaria, por afronta direta ao texto constitucional, como citado alhures.

Neste viés, destaco que somente a lei criada pelo respectivo ente público a que o servidor é vinculado poderia criar verbas salariais, observando-se a dotação orçamentária.

Assim tem se portado a jurisprudência desta Egrégia Corte de Justiça:

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL. PORTARIAS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. AUSÊNCIA DE LEI MUNICIPAL ESPECÍFICA. IMPOSSIBILIDADE DE PAGAMENTO DIRETO AOS SERVIDORES. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta por agentes comunitários de saúde concursados do Município de Bragança, em face de sentença que julgou improcedente pedido de cobrança de incentivo financeiro adicional previsto em normas federais, sob alegação de direito ao repasse direto dos valores pelo ente municipal, com fundamento em legislação federal e portarias do Ministério da Saúde. O Município de Bragança contestou, defendendo que inexiste obrigação legal de pagamento direto aos servidores, diante da ausência de lei municipal específica, argumento acolhido na sentença de 1º grau. O Ministério Público manifestou-se pelo desprovimento do recurso.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

1.

Há duas questões em discussão: (i) definir se os agentes comunitários de saúde fazem jus ao recebimento direto do incentivo financeiro adicional instituído por portarias do Ministério da Saúde e previsto em legislação federal; (ii) estabelecer se, na ausência de lei municipal específica, o Município de Bragança está obrigado a efetuar o pagamento da referida verba diretamente aos servidores.

III. RAZÕES DE DECIDIR

1.

A remuneração e o acréscimo de vantagens pecuniárias aos servidores públicos municipais somente podem ser fixados ou alterados por lei específica, de iniciativa do chefe do Executivo, conforme exige o art. 37, X, da Constituição Federal.

2.

Portarias do Ministério da Saúde não possuem força normativa suficiente para instituir obrigações de natureza remuneratória aos entes municipais, sendo normas infralegais de caráter institucional, voltadas ao fortalecimento das políticas públicas de saúde.

3.

O incentivo financeiro adicional previsto em portarias ministeriais e regulamentado pelo Decreto Federal nº 8.474/2015 constitui verba orçamentária destinada ao custeio e apoio institucional dos programas de atenção básica em saúde, sem vinculação obrigatória à remuneração direta dos agentes comunitários.

4.

A Lei Federal nº 12.994/2014 e as alterações na Lei nº 11.350/2006 não criaram direito subjetivo ao recebimento direto do incentivo financeiro adicional pelos servidores, reforçando o caráter institucional da verba.

5.

A ausência de lei municipal autorizando expressamente o pagamento inviabiliza a concessão pleiteada, conforme entendimento consolidado pelo Tribunal de Justiça do Estado do Pará e jurisprudência majoritária nacional.

6.

Eventuais embargos de declaração opostos de forma protelatória sujeitam a parte à aplicação da multa prevista no art. 1.026, §2º, do CPC/2015.

IV. DISPOSITIVO E TESE

1.

Recurso desprovido. (TJPA – APELAÇÃO CÍVEL – Nº 0802529-28.2024.8.14.0009 – Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA – 1ª Turma de Direito Público – Julgado em 14/07/2025)

PROCESSUAL CIVIL. RECURSO DE APELAÇÃO. AÇÃO DE COBRANÇA. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE. PLEITO VISANDO O PAGAMENTO DE INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL. PAGAMENTO INDEVIDO. VERBA INSTITUÍDA EM PORTARIA DO MINISTÉRIO DA SAÚDE COM FINALIDADE DIVERSA. POSSIBILIDADE DA INSTITUIÇÃO DA VERBA RECLAMADA SOMENTE POR LEI. PRECEITO CONSTITUCIONAL. PRECEDENTES. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. IMPOSSIBILIDADE DE AUMENTO DO PERCENTUAL JÁ PAGO, SOB PENA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES.REGULAMENTAÇÃO DE TAL ADICIONAL, CONFORME REGIME JURÍDICO ÚNICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS, DE INCUMBÊNCIA PRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. DECISÃO UNÂNIME. (TJPA - 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará. Relator Desembargador: Roberto Gonçalves de Moura. Data da publicação: 19 de abril de 2021)

Outrossim, importante ressaltar que a portaria 674/MG/2003, em seu art. 3º, ilegalmente previa que o “incentivo adicional” seria pago aos agentes comunitários de saúde, e foi revogada pela Portaria n. 648/2006, a qual não prevê nenhum repasse direto aos Agentes Comunitários de Saúde, reforçando o entendimento de incompatibilidade da Portaria 674/MG/2003 com a Constituição Federal, como exaustivamente exposto nesta.

Não há, pois, fundamento legal, contratual ou jurisprudencial que ampare a pretensão deduzida pelos Apelantes. Sua pretensão esbarra no princípio da legalidade estrita que rege a Administração Pública, sobretudo em matéria de despesa com pessoal.

Deste modo, não verifico presentes os requisitos ensejadores à reforma da sentença, devendo ser mantido o
decisum
em sua integralidade.

Ante o exposto,
CONHEÇO DO RECURSO, MAS NEGO-LHE PROVIMENTO,
mantendo-se a sentença recorrida, nos moldes da fundamentação lançada.

Considerando os deveres da boa-fé e da cooperação para a razoável duração do processo, expressamente previstos nos artigos 5º e 6º, do Código de Processo Civil, as partes ficam advertidas de que a interposição de Embargos de Declaração manifestamente protelatórios, ou que promovam indevidamente rediscussões de mérito, poderá ensejar a aplicação das multas previstas nos artigos 81 e 1.016, § 2º e §3º, do CPC.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria nº 3.731/2015-GP.

Belém (Pa), data de registro do sistema.

EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Desembargadora do TJ/Pa

Belém, 30/10/2025