Tribunal: TJPA
Processo: 0836466-94.2022.8.14.0301
Classe: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA
Relator(a): LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO
Órgão julgador: LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 5954 - ITBI - Imposto de Transmissão Intervivos de Bens Móveis e Imóveis
Data de julgamento: 2025-12-15

Ementa:
EMENTA: DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. MANDADO DE SEGURANÇA. ITBI. INTEGRALIZAÇÃO DE IMÓVEL AO CAPITAL SOCIAL. ILEGITIMIDADE PASSIVA DA AUTORIDADE APONTADA. INAPLICABILIDADE DA TEORIA DA ENCAMPAÇÃO. DECISÃO MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Agravo interno interposto contra decisão que, ao apreciar apelação do Município de Belém, extinguiu mandado de segurança sem resolução do mérito por ilegitimidade passiva do Secretário Municipal de Finanças, reconhecendo que o ato impugnado — indeferimento de imunidade de ITBI — foi praticado pela Diretora do Departamento de Tributos Imobiliários – DETI. 2. A agravante sustenta legitimidade do Secretário e, subsidiariamente, a aplicação da teoria da encampação, defendendo o enfrentamento do mérito referente à imunidade do ITBI. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. As questões em discussão consistem em: (i) definir se o Secretário Municipal de Finanças possui legitimidade para figurar como autoridade coatora; (ii) verificar se estão presentes os requisitos para aplicação da teoria da encampação, nos termos da Súmula 628/STJ. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O ato impugnado — indeferimento de imunidade tributária — foi praticado pela Diretora do DETI, autoridade competente para a análise técnica do ITBI, o que afasta a legitimidade do Secretário Municipal de Finanças (Lei 12.016/2009, art. 6º, §3º). 4. A jurisprudência do STF e STJ, incluindo a Súmula 510/STF, estabelece que a autoridade coatora é aquela que pratica diretamente o ato, não o superior hierárquico sem atuação concreta. 5. Conforme ressaltado pelo Ministério Público: “ao compulsar os autos, comprovou-se que a Impetrante indicou o Secretário Municipal de Finanças como autoridade coatora a figurar no polo passivo do presente mandado de segurança, entretanto a autoridade que praticou ou orientou a consumação do ato coator, sendo a competente a apuração de demanda relativa à cobrança tributária do ITBI, foi a Diretora do Departamento de Tributos Imobiliários, Setor do ITBI, assim sendo, a autoridade legítima a figurar no polo passivo do mandamus, a Sra. Edineide Santos Coelho (Diretora do DETI).” 6. A teoria da encampação não se aplica, pois: (i) a autoridade indicada não prestou informações; (ii) a manifestação da Procuradoria do Município não representa encampação; (iii) a aplicação da teoria alteraria competência, o que contraria a Súmula 628/STJ. 7. As decisões monocráticas mantidas alinham-se à jurisprudência consolidada do STJ (AgInt no RMS 51.711/PR; RMS 54.996/RN; AgInt no MS 26.574/DF). IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Agravo interno conhecido e desprovido. Tese de julgamento: 1. O Secretário Municipal de Finanças não detém legitimidade para figurar como autoridade coatora em mandado de segurança relativo à análise de imunidade de ITBI praticada por autoridade técnica do DETI. 2. A teoria da encampação é inaplicável quando ausentes informações da autoridade indicada e inexistente vínculo funcional específico apto a transferir a autoria do ato. ****Ficam as partes advertidas de que a reiteração de embargos de declaração com a finalidade de rediscutir o mérito da causa poderá ser reputada como conduta protelatória, sujeita às sanções previstas no art. 1.026, §§2º e 3º, do Código de Processo Civil, inclusive multa de até dois por cento sobre o valor da causa e responsabilização por eventual litigância de má-fé.**** Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 156, §2º, I; Lei 12.016/2009, art. 6º, §3º; CPC, art. 1.026, §§2º e 3º. Jurisprudência relevante citada: STF, Súmula 510; STJ, Súmula 628; STJ, AgInt no RMS 51.711/PR. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores, integrantes da 2.ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado, à unanimidade, CONHECER E NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, nos termos do voto do Desembargador Relator. Sessão Ordinária da 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, realizada em 15 de dezembro de 2025. Julgamento presidido pelo Exmo. Sr. Desembargador José Maria Teixeira do Rosário. Belém, data registrada no sistema. DES. LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO RELATOR

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) - 0836466-94.2022.8.14.0301

APELANTE: MUNICÍPIO DE BELÉM

APELADO: LAP PARTICIPACOES E ADMINISTRACAO DE BENS LTDA

RELATOR(A):
Desembargador LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO

EMENTA

EMENTA: DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. MANDADO DE SEGURANÇA. ITBI. INTEGRALIZAÇÃO DE IMÓVEL AO CAPITAL SOCIAL. ILEGITIMIDADE PASSIVA DA AUTORIDADE APONTADA. INAPLICABILIDADE DA TEORIA DA ENCAMPAÇÃO. DECISÃO MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Agravo interno interposto contra decisão que, ao apreciar apelação do Município de Belém, extinguiu mandado de segurança sem resolução do mérito por ilegitimidade passiva do Secretário Municipal de Finanças, reconhecendo que o ato impugnado — indeferimento de imunidade de ITBI — foi praticado pela Diretora do Departamento de Tributos Imobiliários – DETI.

2.

A agravante sustenta legitimidade do Secretário e, subsidiariamente, a aplicação da teoria da encampação, defendendo o enfrentamento do mérito referente à imunidade do ITBI.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. As questões em discussão consistem em: (i) definir se o Secretário Municipal de Finanças possui legitimidade para figurar como autoridade coatora; (ii) verificar se estão presentes os requisitos para aplicação da teoria da encampação, nos termos da Súmula 628/STJ.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O ato impugnado — indeferimento de imunidade tributária — foi praticado pela Diretora do DETI, autoridade competente para a análise técnica do ITBI, o que afasta a legitimidade do Secretário Municipal de Finanças (Lei 12.016/2009, art. 6º, §3º).

4. A jurisprudência do STF e STJ, incluindo a Súmula 510/STF, estabelece que a autoridade coatora é aquela que pratica diretamente o ato, não o superior hierárquico sem atuação concreta.

5. Conforme ressaltado pelo Ministério Público:
“ao compulsar os autos, comprovou-se que a Impetrante indicou o Secretário Municipal de Finanças como autoridade coatora a figurar no polo passivo do presente mandado de segurança, entretanto a autoridade que praticou ou orientou a consumação do ato coator, sendo a competente a apuração de demanda relativa à cobrança tributária do ITBI, foi a Diretora do Departamento de Tributos Imobiliários, Setor do ITBI, assim sendo, a autoridade legítima a figurar no polo passivo do mandamus, a Sra. Edineide Santos Coelho (Diretora do DETI).”

6. A teoria da encampação não se aplica, pois: (i) a autoridade indicada não prestou informações; (ii) a manifestação da Procuradoria do Município não representa encampação; (iii) a aplicação da teoria alteraria competência, o que contraria a Súmula 628/STJ.

7. As decisões monocráticas mantidas alinham-se à jurisprudência consolidada do STJ (AgInt no RMS 51.711/PR; RMS 54.996/RN; AgInt no MS 26.574/DF).

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Agravo interno conhecido e desprovido.
Tese de julgamento:

1. O Secretário Municipal de Finanças não detém legitimidade para figurar como autoridade coatora em mandado de segurança relativo à análise de imunidade de ITBI praticada por autoridade técnica do DETI.

2. A teoria da encampação é inaplicável quando ausentes informações da autoridade indicada e inexistente vínculo funcional específico apto a transferir a autoria do ato.

****
Ficam as partes advertidas de que a reiteração de embargos de declaração com a finalidade de rediscutir o mérito da causa poderá ser reputada como conduta protelatória, sujeita às sanções previstas no art. 1.026, §§2º e 3º, do Código de Processo Civil, inclusive multa de até dois por cento sobre o valor da causa e responsabilização por eventual litigância de má-fé
.****

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 156, §2º, I; Lei 12.016/2009, art. 6º, §3º; CPC, art. 1.026, §§2º e 3º.
Jurisprudência relevante citada: STF, Súmula 510; STJ, Súmula 628; STJ, AgInt no RMS 51.711/PR.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores, integrantes da 2.ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado, à unanimidade,
CONHECER E NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO
,
nos termos do voto do Desembargador Relator.

Sessão Ordinária da 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, realizada em 15 de dezembro de 2025.

Julgamento presidido pelo Exmo. Sr. Desembargador José Maria Teixeira do Rosário.

Belém, data registrada no sistema.

DES.
LUIZ
GONZAGA DA COSTA
NETO

RELATOR

RELATÓRIO

Trata-se de
AGRAVO INTERNO
interposto por
LAP PARTICIPAÇÕES E ADMINISTRAÇÃO DE BENS LTDA
contra a decisão monocrática proferida por este Relator (ID nº 22283534), que dei provimento à apelação e à remessa para, acolhendo a preliminar de ilegitimidade passiva
ad causam
, julgar extinto o processo, sem resolução do mérito, com base no art. 485, VI, do CPC, nos autos do Mandado de Segurança.

A agravante alega que impetrou Mandado de Segurança visando o reconhecimento da imunidade tributária prevista no art. 156, §2º, I, da Constituição Federal, no tocante à exigência de ITBI incidente sobre operação de integralização de capital social mediante conferência de imóvel.

O fundamento da impetração baseou-se na não preponderância da atividade de compra e venda ou locação de imóveis pela empresa, o que afasta a tributação.

A liminar foi deferida e confirmada posteriormente, tendo a sentença concedido a ordem (ID. 11758264).

Irresignado, o Município de Belém apresentou recurso de apelação (ID nº 11758274), arguindo preliminarmente a ilegitimidade da parte demanda como autoridade coatora e, no mérito, defendeu que a imunidade do ITBI é condicionada ao exame prévio, pela autoridade administrativa fiscal, dos objetivos da pessoa jurídica que incorporará o bem imóvel objeto da transferência, de forma que reste comprovado não se tratar de empresa com atividade preponderantemente imobiliária.

Encaminhados a este Tribunal, coube-me a relatoria do feito.

Ao apreciar a controvérsia em decisão monocrática, concluí que a Secretária Municipal de Finanças não detinha legitimidade para integrar o polo passivo do mandado de segurança, uma vez que não praticou diretamente o ato impugnado, cuja autoria foi atribuída à Diretora do Departamento de Tributos Imobiliários (DETI). Por essa razão, extingui o mandamus sem resolução do mérito.

Na sequência, foram opostos embargos de declaração (ID nº 22435497 e ID nº 27774230) pela empresa LAP PARTICIPAÇÕES E ADMINISTRAÇÃO DE BENS LTDA., nos quais alegou a existência de contradição, sob o argumento de que teria havido indevida recusa da aplicação da teoria da encampação e de que seria necessária a análise do mérito referente à imunidade do ITBI.

Após exame, rejeitei ambos os aclaratórios, por não se verificarem quaisquer dos vícios previstos no art. 1.022 do Código de Processo Civil.

A agravante, então, insurge-se contra a referida decisão, afirmando que a autoridade coatora correta seria, sim, o Secretário Municipal de Finanças, tendo em vista que é dele que emanam as ordens administrativas no âmbito da SEFIN, possuindo, portanto, legitimidade para responder pelo ato.

Cita o art. 6º, §3º, da Lei 12.016/2009, bem como doutrina de Hugo de Brito Machado, para sustentar que é possível a responsabilização da autoridade superior hierárquica, direta ou indiretamente vinculada ao ato impugnado. Ainda que não se reconheça a legitimidade passiva do Secretário Municipal de Finanças, postula-se, subsidiariamente, a aplicação da Teoria da Encampação, uma vez que a Procuradoria Geral do Município de Belém, ente ao qual a autoridade está vinculada, apresentou manifestação expressa defendendo o ato impugnado.

Defende, nesse ponto, o cumprimento dos requisitos estabelecidos pela Súmula 628 do STJ, quais sejam: identidade de pessoa jurídica, ausência de prejuízo à defesa e manifestação sobre o mérito.

Argumenta que a negativa da encampação implica violação aos princípios da primazia do julgamento de mérito, da cooperação, da instrumentalidade das formas e da efetividade do processo.

Ao final, requer o conhecimento e provimento do agravo interno, a fim de que seja reformada a decisão agravada, com o consequente reconhecimento da legitimidade da autoridade apontada ou a aplicação da teoria da encampação, para, então, ser enfrentado o mérito do mandado de segurança e, ao fim, concedida a ordem para reconhecer a imunidade de ITBI na operação de integralização de capital social, conforme entendimento consolidado do STF no RE 796.376/SC.

Foram apresentadas contrarrazões (ID. nº 30477854).

É o suficiente relatório.

VOTO

Preenchidos os requisitos de admissibilidade, conheço do presente Agravo Interno e passo a proferir o voto.

De início, cumpre destacar que não se vislumbra qualquer motivo apto a ensejar a modificação do decisum agravado, o qual se encontra devidamente fundamentado nos seguintes termos:

EMENTA
: DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. IMUNIDADE TRIBUTÁRIA. ITBI SOBRE INTEGRALIZAÇÃO DE IMÓVEIS AO CAPITAL SOCIAL.
ILEGITIMIDADE DA AUTORIDADE COATORA. PROVIMENTO DO RECURSO.

I. CASO EM EXAME

1.

1. Mandado de segurança impetrado por LAP PARTICIPAÇÕES E ADMINISTRAÇÃO DE BENS LTDA contra ato do Secretário de Finanças do Município de Belém, objetivando o reconhecimento da imunidade tributária sobre o ITBI incidente na integralização de imóveis ao capital social da empresa, nos termos do art. 156, § 2º, I, da CF/88. O Juízo de origem concedeu a ordem, isentando a impetrante do recolhimento do tributo.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em verificar a legitimidade da autoridade coatora indicada no mandamus e a aplicabilidade da imunidade tributária prevista no art. 156, § 2º, I, da Constituição Federal para a integralização de bens imóveis ao capital social de sociedades empresárias.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. Constatada a ilegitimidade passiva do Secretário de Finanças do Município de Belém para figurar como autoridade coatora, uma vez que a competência para a cobrança do ITBI é da Diretora do Departamento de Tributos Imobiliários (DETI), responsável pelo ato tributário questionado.

4. Aplicação do art. 6º, § 3º, da Lei nº 12.016/2009, segundo o qual a autoridade coatora é aquela que tenha praticado ou ordenado a prática do ato impugnado. Inobservância deste requisito processual essencial.

IV. DISPOSITIVO E TESE

5. Recurso de apelação provido. Mandado de segurança extinto sem resolução do mérito por ilegitimidade passiva.
" Tese de julgamento: 1. O Secretário de Finanças do Município não possui legitimidade para figurar como autoridade coatora em mandado de segurança sobre a cobrança de ITBI. 2. A imunidade tributária sobre o ITBI na integralização de capital deve ser discutida pela autoridade competente."

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 156, § 2º, I; Lei nº 12.016/2009, art. 6º, § 3º.

Jurisprudência relevante citada: STF, Súmula nº 510; STJ, AgInt no RMS 51.711/PR.

Consoante corretamente assentado na decisão agravada, a ilegitimidade passiva do Secretário Municipal de Finanças para figurar como autoridade coatora no mandado de segurança constitui o núcleo central que motivou a extinção do feito sem resolução de mérito, nos termos da decisão monocrática inicial e das subsequentes decisões que rejeitaram os embargos de declaração opostos.

A agravante intenta infirmar tal conclusão, invocando a teoria do órgão e as atribuições gerais do titular da pasta, sem êxito, contudo, porquanto tanto a jurisprudência consolidada dos Tribunais Superiores quanto a própria Lei do Mandado de Segurança são categóricas ao delimitar o conceito de autoridade coatora.

Nos termos do artigo 6º, § 3º, da Lei nº 12.016/2009, autoridade coatora é aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual haja emanado ordem para sua prática.

No caso em exame, após instada a emendar a inicial, a impetrante acostou aos autos o documento de Indeferimento de Imunidade, subscrito pela Sra. Edineide Santos Coelho, Diretora do Departamento de Tributos Imobiliários – DETI, revelando-se tal ato o núcleo concreto do litígio e, por conseguinte, o verdadeiro ato coator a ser impugnado.

A tentativa da impetrante de deslocar essa atribuição para o Secretário Municipal de Finanças, ao argumento de que, na condição de superior hierárquico, deteria o poder de “emanar ordens”, não se sustenta frente à normatividade aplicável e à jurisprudência consolidada.

Com acerto, as decisões monocráticas agravadas distinguiram a atuação política e normativa do Secretário, de natureza genérica e diretiva, da prática de atos administrativos concretos de indeferimento de pedidos de imunidade tributária, os quais se inserem no âmbito técnico-operacional de departamentos específicos.

A invocação, pela agravante, da Lei Municipal nº 7.341/1986 e dos artigos 243 e 248 do Código Tributário de Belém/PA, não socorre sua tese. O artigo 30 da referida Lei apenas confere à SEFIN atribuições de gestão macroeconômica e administrativa na seara tributária e fiscal, sem delegar-lhe competência decisória direta sobre pleitos individuais. Os dispositivos do Código Tributário, por sua vez, atribuem à Procuradoria Fiscal a competência para decidir processos de consulta e imunidade, reforçando o caráter técnico e descentralizado dessa atuação.

A prática do ato coator, consubstanciado no indeferimento do pedido de imunidade relativo ao ITBI, e sua consequente repercussão no lançamento tributário, insere-se no âmbito da competência específica da autoridade fiscal lotada no DETI, não do Secretário de Finanças. A jurisprudência pacífica dos Tribunais Superiores afasta a legitimidade passiva de agentes políticos em hipóteses nas quais o ato impugnado é praticado por servidor técnico investido de competência legal para tanto.

A Súmula nº 510 do Supremo Tribunal Federal estabelece que,
“praticado o ato por autoridade no exercício de competência delegada, contra ela deve ser impetrado o mandado de segurança ou a medida judicial”,
o que reforça a necessidade de identificação precisa do agente responsável pelo ato.

No mesmo sentido, decisões reiteradas
deste Egrégio Tribunal de Justiça
têm afirmado a ilegitimidade de Secretários Municipais ou Estaduais para figurarem no polo passivo de mandados de segurança que visem a desconstituir atos tributários específicos de competência de servidores técnicos.

colaciono os referidos julgados:

“MANDADO DE SEGURANÇA.
ILEGITIMIDADE PASSIVA. ATO DE AUTUAÇÃO FAZENDÁRIA. AUTORIDADE FAZENDÁRIA COMPETENTE. ILEGITIMIDADE DO SECRETÉRIO ESTADUAL DE FAZENDA. PRELIMINAR ACOLHIDA. INDEFERIMENTO DA INICIAL. PROCESSO EXTINTO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO
. 1.
Trata-se de mandado de segurança, impetrado contra ato praticado pelo Secretário de Fazenda do Estado do Pará que suspendeu sua inscrição estadual junto à Secretaria de Estado de Fazenda por ausência de recolhimento do ICMS, bem como procedeu a apreensão das mercadorias descritas no Termo de Apreensão e Depósito, que lhe impôs multa administrativa
; 2.
O Secretário de Estado de Fazenda não ostenta legitimidade para figurar no polo passivo do mandado de segurança, que questiona a obrigatoriedade de pagamento de ICMS, pois não é de sua competência determinar a nulidade de eventual lançamento tributário. Precedentes do STJ
; 3.
Do conjunto da legislação estadual, em cotejo com os precedentes do STJ, infere-se que as tarefas relacionadas à execução dos serviços próprios de fiscalização e cobrança de tributos não estão sujeitos à esfera de atuação do Secretário da Fazenda, senão ao Diretor de Fiscalização da SEFA
; 4.
Cumpre o acolhimento da preliminar de ilegitimidade passiva, para indeferir a inicial com a extinção do processo sem resolução do mérito, na forma do art. 10 da Lei nº 12.016/09
; 5.
Preliminar de ilegitimidade passiva acolhida.

Mandado de segurança extinto sem resolução do mérito.
Vistos, relatados e discutidos os autos. Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores que integram a Seção de Direito Público, em acolher a preliminar suscitada, para indeferir a petição inicial, extinguindo o processo sem resolução do mérito, nos termos do art. 10 da Lei nº 12016/09, face a ilegitimidade passiva. Tudo nos termos da fundamentação
”. ( MS 0806618-34.2018.8.14.0000, Rel. Desa. Célia Regina de Lima Pinheiro, Seção de Direito Público, DJ 24/09/2019).

“MANDADO DE SEGURANÇA. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA. ACOLHIDA. MANDAMUS NÃO CONHECIDO ART. 6º, § 5º, LEI 12016/2009. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. 1.
Nos termos do art. 6º, § 3º, da Lei 12.016/2009, considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua prática, e não a pessoa que genericamente orienta os órgãos subordinados a respeito da aplicação da lei no âmbito administrativo
. 2.
No caso em tela, o Secretário de Estado da Fazenda não detém legitimidade para figurar como autoridade coatora em mandado de segurança em que se pretende evitar a prática de lançamentos fiscais
. A competência para prática dos atos apontados como ilegais, é exclusivamente do servidor de carreira específica da Administração Tributária, qual seja, do Coordenador da CERAT da circunscrição do estabelecimento do impetrante ou, ainda, do Diretor de Fiscalização (DFI), conforme disciplina o art. 161, I, c da Constituição Estadual. 3.
PRELIMINAR ACOLHIDA. MANDAMUS NÃO CONHECIDO
. ACÓRDÃO ACORDAM os Exmos. Desembargadores que integram a Seção de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, não conhecer do presente mandamus, nos termos do voto da relatora. Sala das Sessões do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos vinte e quatro dias do mês de setembro de 2019. Este julgamento foi presidido pela Exma. Sra. Desembargadora Ezilda Pastana Mutran
” (MS 0802115-03.2019.8.14.0301, Rel. Desa. Nadja Nara Cobra Meda, Seção de Direito Público, DJ 25/09/2019).

Os precedentes citados na decisão de ID 22283534, ao firmar que “o Secretário de Finanças do Município não possui legitimidade para figurar como autoridade coatora em mandado de segurança sobre a cobrança de ITBI”, é fiel reflexo dessa construção jurisprudencial pacificada.

A distinção entre atribuições de coordenação geral e prática de atos administrativos concretos é fundamental: enquanto a primeira envolve diretrizes normativas e políticas públicas, a segunda requer atuação funcional e técnica de agentes especializados, como auditores e diretores setoriais.

De mais a mais, como bem pontou a ilustre Representante do Ministério Público
“ao compulsar os autos, comprovou-se que a Impetrante indicou o Secretário Municipal de Finanças como autoridade coatora a figurar no polo passivo do presente mandado de segurança, entretanto a autoridade que praticou ou orientou a consumação do ato coator, sendo a competente a apuração de demanda relativa a cobrança tributária do ITBI, foi a Diretora do Departamento de Tributos Imobiliários, Setor do ITBI, assim sendo, a autoridade legítima a figurar no polo passivo do mandamus a Sra. Edineide Santos Coelho (Diretora do DETI).”

Diante disso, mostra-se juridicamente irretocável o entendimento adotado nas decisões monocráticas que reconheceram a ilegitimidade passiva do Secretário Municipal de Finanças e determinaram a extinção do feito sem resolução de mérito, em conformidade com a legislação de regência e a jurisprudência dominante.

A agravante, de forma subsidiária, invoca a aplicação da Teoria da Encampação, sustentando que a manifestação apresentada nos autos pela Procuradoria Geral do Município supriria a ausência de informações da autoridade coatora formalmente indicada.

Tal argumentação, no entanto, foi devidamente rechaçada na decisão monocrática que rejeitou os segundos embargos de declaração, ocasião em que se firmou a seguinte tese de julgamento:
“É incabível a aplicação da Teoria da Encampação quando ausentes informações da autoridade superior e vínculo de hierarquia com a autoridade que praticou o ato impugnado.”

A Súmula nº 628 do Superior Tribunal de Justiça é categórica ao estabelecer os requisitos cumulativos para o cabimento da encampação no mandado de segurança: (i) existência de vínculo hierárquico entre a autoridade que presta as informações e aquela que ordenou ou praticou o ato impugnado; (ii) manifestação de mérito nas informações prestadas; e (iii) ausência de alteração da competência constitucionalmente estabelecida.

No presente caso, nenhum desses pressupostos se encontra integralmente atendido, inviabilizando a aplicação da teoria.

Inicialmente, observa-se que a autoridade formalmente indicada como coatora – o Secretário Municipal de Finanças – não prestou informações nos autos, conforme expressamente reconhecido na decisão monocrática agravada. A manifestação processual se deu exclusivamente por meio da Procuradoria Geral do Município, que, conquanto exerça a representação judicial do ente público, não se confunde com a autoridade individual responsável pela prática do ato coator, tampouco atuou em seu nome ou com delegação específica para tanto. Em consequência, resta ausente o primeiro requisito da encampação, relativo à identidade funcional entre a autoridade que se manifestou e aquela que praticou ou ordenou o ato impugnado.

Além disso, a atuação da PGM deu-se na defesa dos interesses do Município de Belém, parte interessada no feito, e não como órgão que encampou o ato coator em nome do Secretário. A defesa do mérito, nesse contexto, foi exercida pelo ente federativo em sua qualidade institucional, e não como manifestação substitutiva ou representativa da autoridade coatora formalmente apontada.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que a teoria da encampação somente se aplica quando a autoridade apontada como coatora, ou aquela hierarquicamente superior, apresenta diretamente as informações no mandado de segurança, assumindo a autoria do ato impugnado. Tal requisito, entretanto, não se verifica na hipótese dos autos.

Diante dessa ausência, não há como reconhecer a incidência da teoria da encampação, uma vez que a autoridade supostamente encampadora sequer integrou a relação processual, tampouco prestou informações capazes de evidenciar a assunção da prática do ato atacado.

Sobre os requisitos necessários à aplicação da teoria, destaca-se a orientação consolidada pelo Superior Tribunal de Justiça:

PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ICMS. DIREITO À APURAÇÃO DO CRÉDITO PRESUMIDO DE ICMS. LEI ESTADUAL 14.985/2006.
ILEGITIMIDADE DO SECRETÁRIO DA FAZENDA DO ESTADO. PROCESSO EXTINTO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO
. AGRAVO INTERNO DO CONTRIBUINTE A QUE SE NEGA PROVIMENTO.

1. Trata-se, na origem, de mandado de segurança impetrado contra ato do Secretário da Fazenda do Estado do Paraná, no qual se pretende a abstenção, por parte da referida autoridade coatora, da aplicação da obrigação prevista nos arts. 615 e 616 do RICMS/PR, com a redação dada pelo Decreto Estadual 6.891/2012, mantendo seu direito à apuração do crédito presumido, na forma prescrita pela Lei Estadual 14.985/2006.

2. Observa-se que, na petição inicial, não há indicação de qualquer notificação ou ato praticado, ou que esteja na iminência de ser praticado, pelo Secretário de Estado da Fazenda, capaz de violar suposto direito líquido e certo do contribuinte, apto a justificar a impetração, ainda que na forma preventiva, limitando-se a impetrante a discorrer sobre o direito a garantir que os créditos presumidos de ICMS, a título de benefício fiscal instituído pela Lei 14.985/2006, sejam contabilizados no momento da apuração do crédito tributário.

3. O Secretário de Estado, agente político titular da pasta responsável pela administração tributária e implantação de políticas fiscais, no âmbito estadual, não detém atribuição legal específica para o exercício de função de arrecadação, fiscalização ou lançamento do ICMS.

4.
Sobre o tema, a orientação jurisprudencial do STJ é firme no sentido de que o Secretário de Estado não possui legitimidade para figurar como autoridade coatora em mandado de segurança em que se pretende evitar o lançamento de tributos estaduais, haja vista que a autoridade coatora, no mandado de segurança, é aquela que pratica o ato, não a que genericamente orienta os órgãos subordinados a respeito da aplicação da lei no âmbito administrativo; mal endereçado o writ, o processo deve ser extinto sem julgamento de mérito
(MS 4.839/DF, Rel. Ministro ARI PARGENDLER). Precedentes:

AgInt no RMS 64.072/PR, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/11/2020, DJe 24/11/2020; RMS 54.996/RN, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/06/2019, DJe 17/06/2019.

5. De outro lado, inexiste possibilidade de aplicação da teoria da encampação em face da hierarquia do Secretário de Estado sobre agentes fiscais vinculados à pasta, na medida em que compete originariamente ao Tribunal de Justiça Estadual o julgamento de mandado de segurança contra Secretário de Estado, prerrogativa de foro não extensível ao servidor responsável pelo lançamento tributário.

6. Importante consignar, por fim, que os recursos em mandado de segurança dirigidos ao Superior Tribunal de Justiça são apreciados em sede de jurisdição ordinária, o que enseja o conhecimento de ofício de questões de ordem pública, entre elas a alusiva às condições da ação, no caso, especificamente, a relacionada com a legitimidade passiva da autoridade apontada como coatora (AgInt no RMS 53.867/MG, Rel. Min. GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, DJe 3.4.2019).

7. Em caso absolutamente idêntico, inclusive envolvendo as mesmas partes, cita-se, ainda, o RMS 58.703/PR, da relatoria do eminente Ministro SÉRGIO KUKINA, DJe 12/08/2022.

8. Nesse contexto, mantém-se, na íntegra, a decisão agravada, que extinguiu o processo sem resolução do mérito, pela ilegitimidade passiva da autoridade coatora.

9. Agravo interno do contribuinte a que se nega provimento.

(AgInt no RMS n. 51.711/PR, relator Ministro Manoel Erhardt (Desembargador Convocado do Trf5), Primeira Turma, julgado em 5/12/2022, DJe de 7/12/2022.)

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIA POLÍTICA. INÉRCIA NO PAGAMENTO DE REPARAÇÃO ECONÔMICA DE CARÁTER INDENIZATÓRIO A ANISTIADO POLÍTICO JÁ FALECIDO, DIANTE DA AUSÊNCIA DE ASSINATURA DO TERMO DE ADESÃO PREVISTO NA LEI 11.354/2006. ACOLHIMENTO DA PRELIMINAR PROCESSUAL DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DO MINISTRO DA ECONOMIA. EXTINÇÃO DO FEITO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.

1.
Trata-se de mandado de segurança em que a companheira de anistiado político já falecido busca o recebimento de valores retroativos concernentes à reparação econômica que foi conferida ao de cujus pela Portaria MJ 3.533/2004, indicando como ato coator a notificação encaminhada pela Coordenação-Geral de Gestão de Folha de Pagamento da Secretaria de Gestão de Pessoas do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, atual Ministério da Economia, comunicando que o prosseguimento do processo para pagamento dos valores postulados depende da formalização da adesão à forma e às condições estabelecidas pela Lei 11.354/2006.

2. Em relação ao polo passivo da impetração, sobreleva notar que, a teor do disposto no art. 6º, § 3º, da Lei 12.016/2009, autoridade coatora é aquela que pratica ou ordena, de forma concreta e específica, o ato ilegal, ou, ainda, aquela que detém competência para corrigir a suposta ilegalidade.

3. Pela leitura das informações prestadas pela autoridade impetrada, constata-se que a quitação do saldo do retroativo correspondente à reparação econômica concedida ao anistiado político, falecido companheiro da ora agravante, não ocorreu em decorrência da ausência de assinatura do Termo de Adesão previsto na Lei 11.354/2006.

4. A propósito, impende registrar que o art. 30, X, do Decreto 9.035/2017, vigente à época do ato coator, estabelecia a competência do dirigente do Departamento de Órgãos Extintos e de Gestão de Folha de Pagamento da Secretaria de Gestão de Pessoas para execução das atividades relacionadas ao pagamento das respectivas verbas destinadas aos anistiados políticos.

5. Não há, portanto, indicação de qualquer notificação ou ato praticado pelo Ministro de Estado da Economia capaz de violar suposto direito líquido e certo da impetrante, apto a justificar a sua indicação para o polo passivo dessa ação mandamental, visto que as providências para o pagamento postulado encontram-se na esfera de atribuição da Coordenação-Geral de Folha de Pagamento.

6. Ademais, em situações semelhantes à dos presentes autos, a colenda Primeira Seção já se manifestou pela ilegitimidade do Ministro de Estado da Economia para integrar o polo passivo da impetração. Precedente: MS 24.717/DF, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 10/06/2020, DJe 26/06/2020.

7. De outro lado, inexiste possibilidade de aplicação da teoria da encampação em face da hierarquia do Ministro de Estado da Economia sobre dirigentes vinculados àquela Pasta, na medida em que esses dirigentes não possuem prerrogativa de foro. Precedentes: AgInt no RMS 34.860/RJ, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 13/05/2019, DJe 20/05/2019; RMS 59.935/BA, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/06/2019, DJe 14/06/2019.

8. Revela-se manifesta a absoluta ilegitimidade passiva do titular da Pasta ministerial, e, por conseguinte, a incompetência do STJ para apreciar e julgar o presente mandamus, devendo ser mantida a decisão que extinguiu o feito sem resolução de mérito, em conformidade com o parecer exarado pelo Ministério Público Federal (fls. 135/142).

9. Agravo interno a que se nega provimento.

(AgInt no MS n. 26.574/DF, relator Ministro Manoel Erhardt (Desembargador Convocado do Trf5), Primeira Seção, julgado em 20/9/2022, DJe de 22/9/2022.)

Outrossim, a distinção de atribuições entre o Secretário Municipal de Finanças e a Diretora do Departamento de Tributos Imobiliários, responsável pelo indeferimento do pedido de imunidade tributária, evidencia a inexistência de vínculo hierárquico específico apto a ensejar a encampação. A hierarquia administrativa entre cargos não autoriza, por si só, a imputação do ato a superior hierárquico que não o praticou, sobretudo quando se trata de ato técnico, de competência funcional definida e exercida no âmbito de unidade especializada.

A alegação da agravante de que a não aplicação da Teoria da Encampação afrontaria o princípio da primazia do mérito carece de respaldo jurídico.

Tal princípio busca evitar decisões terminativas fundadas em vícios formais sanáveis, desde que não haja prejuízo à parte adversa. No entanto, a incorreta indicação da autoridade coatora no mandado de segurança constitui vício substancial e insanável pela via da encampação quando ausente manifestação da autoridade indicada e não configurado o vínculo funcional necessário entre esta e a autoridade que efetivamente praticou o ato. A atuação autônoma da autoridade fiscal do DETI e a ausência de manifestação do Secretário Municipal de Finanças rompem os pressupostos da teoria invocada, tornando-a juridicamente incabível.

As decisões monocráticas agravadas, ao rechaçarem a aplicação da encampação e reafirmarem a ilegitimidade passiva do Secretário, estão em absoluta consonância com a jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça, conforme ilustram os precedentes RMS 68.200/RJ, AgInt no RMS 35.432/RJ, RMS 54.996/RN, AgInt no RMS 51.519/MG e AgInt no RMS 49.232/MS. Tais julgados reiteram que a teoria da encampação não se presta a corrigir a ausência de manifestação da autoridade coatora nem a substituir a autoridade legalmente competente para responder aos termos do mandado.

Dessa forma, ao insistir na aplicação da Teoria da Encampação, o recurso não apresenta qualquer fundamento idôneo à reforma das decisões monocráticas, que permanecem incólumes e juridicamente corretas, em estrita observância ao ordenamento jurídico vigente e à jurisprudência dos Tribunais Superiores.

Verifica-se, ainda, que a interposição do presente recurso configura mero inconformismo com o decidido, revelando caráter manifestamente protelatório, na medida em que busca rediscutir matéria já pacificada no âmbito da jurisprudência dos Tribunais Superiores, afrontando os deveres de boa-fé e lealdade processual (arts. 5º e 6º do CPC).

Ante o exposto, inexistindo novas circunstâncias fáticas e jurídicas para alteração do
decisum
impugnado,
CONHEÇO DO AGRAVO INTERNO e NEGO-LHE PROVIMENTO
, mantendo inalterada a decisão agravada em todos os seus termos.

Com fulcro no art. 1.021, §4º, do CPC, aplico ao agravante multa de 5% (cinco por cento) sobre o valor atualizado da causa, em razão do caráter manifestamente protelatório do recurso.

É como voto.

Belém, data registrada no sistema.

DES. LUIZ
GONZAGA DA COSTA
NETO

Relator

Belém, 16/12/2025