Tribunal: TJPA
Processo: 0801415-73.2024.8.14.0035
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10894 - Abuso de Poder
Data de julgamento: 2025-11-03

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONSELHO MUNICIPAL DE SAÚDE. NULIDADE DOS DECRETOS MUNICIPAIS QUE DISSOLVERAM O ÓRGÃO E INSTITUÍRAM NOVA COMISSÃO ELEITORAL. AFRONTA À LEGALIDADE E À AUTONOMIA ADMINISTRATIVA. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação Cível interposta por prefeito municipal contra sentença que concedeu mandado de segurança impetrado pelo Conselho Municipal de Saúde de Óbidos, reconhecendo a nulidade dos Decretos nº 497/2024 e nº 498/2024, que dissolveram o conselho regularmente constituído e instituíram nova comissão eleitoral. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há três questões em discussão: (i) verificar a ocorrência de nulidade processual por ausência de litisconsorte passivo necessário; (ii) apreciar a alegação de ilegitimidade ativa do Conselho Municipal de Saúde de Óbidos; (iii) examinar a adequação da via do mandado de segurança e a legalidade dos decretos impugnados. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O litisconsórcio necessário restringe-se à autoridade coatora, nos termos do art. 6º, § 3º, da Lei nº 12.016/2009, não sendo exigível a inclusão dos beneficiários indiretos do ato administrativo impugnado. 4. Os conselhos municipais de saúde, embora não detenham personalidade jurídica, possuem personalidade judiciária para a defesa de suas prerrogativas institucionais, conforme entendimento consolidado da jurisprudência. 5. O mandado de segurança é via adequada para o controle dos atos do Poder Executivo que atentem contra a legalidade, quando os fatos estão documentalmente comprovados e não exigem dilação probatória. 6. Os Decretos nº 497/2024 e nº 498/2024 violaram a Lei Municipal nº 4.188/2012 e a Resolução nº 453/2012 do Conselho Nacional de Saúde, ao dissolverem o conselho regularmente constituído e instituírem nova comissão eleitoral, configurando intervenção indevida na autonomia administrativa do órgão de controle social. 7. A sentença recorrida observou os princípios constitucionais da legalidade e da participação social previstos no art. 37, caput, e art. 198, III, da Constituição Federal. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Apelação cível conhecida e desprovida. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, para CONHEÇO DO RECURSO, NEGANDO-LHE PROVIMENTO, nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Belém (Pa), data de registro do sistema. EZILDA PASTANA MUTRAN Desembargadora do TJ/Pa

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0801415-73.2024.8.14.0035

APELANTE: JAIME BARBOSA DA SILVA

APELADO: CONSELHO MUNICIPAL DE SAÚDE DE ÓBIDOS, MUNICIPIO DE OBIDOS

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL.

MANDADO DE SEGURANÇA. CONSELHO MUNICIPAL DE SAÚDE. NULIDADE DOS DECRETOS MUNICIPAIS QUE DISSOLVERAM O ÓRGÃO E INSTITUÍRAM NOVA COMISSÃO ELEITORAL. AFRONTA À LEGALIDADE E À AUTONOMIA ADMINISTRATIVA. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação Cível interposta por prefeito municipal contra sentença que concedeu mandado de segurança impetrado pelo Conselho Municipal de Saúde de Óbidos, reconhecendo a nulidade dos Decretos nº 497/2024 e nº 498/2024, que dissolveram o conselho regularmente constituído e instituíram nova comissão eleitoral.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há três questões em discussão:
(i) verificar a ocorrência de nulidade processual por ausência de litisconsorte passivo necessário;
(ii) apreciar a alegação de ilegitimidade ativa do Conselho Municipal de Saúde de Óbidos;
(iii) examinar a adequação da via do mandado de segurança e a legalidade dos decretos impugnados.

III. RAZÕES DE DECIDIR
3. O litisconsórcio necessário restringe-se à autoridade coatora, nos termos do art. 6º, § 3º, da Lei nº 12.016/2009, não sendo exigível a inclusão dos beneficiários indiretos do ato administrativo impugnado.
4. Os conselhos municipais de saúde, embora não detenham personalidade jurídica, possuem personalidade judiciária para a defesa de suas prerrogativas institucionais, conforme entendimento consolidado da jurisprudência.
5. O mandado de segurança é via adequada para o controle dos atos do Poder Executivo que atentem contra a legalidade, quando os fatos estão documentalmente comprovados e não exigem dilação probatória.
6. Os Decretos nº 497/2024 e nº 498/2024 violaram a Lei Municipal nº 4.188/2012 e a Resolução nº 453/2012 do Conselho Nacional de Saúde, ao dissolverem o conselho regularmente constituído e instituírem nova comissão eleitoral, configurando intervenção indevida na autonomia administrativa do órgão de controle social.
7. A sentença recorrida observou os princípios constitucionais da legalidade e da participação social previstos no art. 37, caput, e art. 198, III, da Constituição Federal.

IV. DISPOSITIVO E TESE
8. Apelação cível conhecida e desprovida.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, para
CONHEÇO DO RECURSO, NEGANDO-LHE PROVIMENTO
,
nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Belém (Pa), data de registro do sistema.

EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Desembargadora do TJ/Pa

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível, interposta por Jaime Barbosa da Silva, com fulcro no art. 1.009 e seguintes, do Código de Processo Civil, contra sentença proferida pelo MM. Juízo da Vara Única da Comarca de Óbidos, nos autos do Mandado de Segurança, impetrado pelo Conselho Municipal de Saúde de Óbidos.

A peça inicial narra que a parte autora, Conselho Municipal de Saúde de Óbidos – CMSO, alegou que, após processo regular de escolha e homologação de seus membros conforme a Lei Municipal nº 4.188/2012, Decreto Municipal nº 159/1996 e Resolução nº 453/2012 do Conselho Nacional de Saúde, promoveu eleição dos conselheiros para o biênio 2024-2026, culminando na edição da Resolução nº 09/2024-CMSO. Tais atos foram devidamente homologados pela Secretária Municipal de Saúde, sendo posteriormente formalizada a posse dos novos membros. Em sequência, foi realizada nova eleição da mesa diretora. No entanto, em 09/08/2024, o Prefeito Municipal de Óbidos, ora apelante, editou os Decretos nº 497/2024 e 498/2024, que dissolveram o conselho e nomearam, sem observância da legislação pertinente, nova comissão eleitoral provisória, configurando, no entendimento do impetrante, ofensa à legalidade e à autonomia do órgão.

O pedido formulado visava a concessão da segurança, com a consequente anulação dos referidos decretos e o reconhecimento da validade dos atos praticados pelo conselho regularmente constituído.

Em sentença, o MM. Juízo singular julgou o feito nos seguintes termos:

“O Decreto nº 498/2024, ao instituir nova comissão eleitoral sem observância das normas internas do Conselho, viola o Art. 7º da Lei Municipal nº 4.188/2012, que atribui exclusivamente à plenária do Conselho a competência para tal designação. Por conseguinte, os decretos impugnados desrespeitam o princípio da legalidade, norteador da administração pública, conforme disposto no Art. 37 da Constituição Federal.

Ante o exposto, JULGO PROCEDENTE o pedido formulado no presente mandado de segurança, para confirmar a decisão liminar e CONCEDER A SEGURANÇA.”

Inconformado com a sentença, Jaime Barbosa da Silva interpôs o presente recurso de Apelação, alegando, inicialmente, três preliminares: (I) nulidade processual por ausência de litisconsorte passivo necessário, consistente na não inclusão dos membros da comissão eleitoral nomeada pelo Decreto nº 498/2024 no polo passivo da demanda, apesar da sentença repercutir diretamente em seus interesses; (II) ilegitimidade ativa do Conselho Municipal de Saúde de Óbidos, sob a alegação de que, por ser órgão desprovido de personalidade jurídica, não possui capacidade para litigar em nome próprio; e (III) inadequação da via eleita, uma vez que as controvérsias apresentadas demandariam dilação probatória, o que inviabilizaria a impetração de mandado de segurança.

No mérito, defendeu a legalidade dos atos administrativos questionados, sustentando que a dissolução do conselho e a constituição da nova comissão foram amparadas no exercício do poder de autotutela administrativa, diante da identificação de vícios graves no processo eleitoral anterior, especialmente quanto à ausência de paridade na representação dos segmentos que compõem o conselho, exclusão de representantes indicados pelo Executivo e falhas na homologação de atos deliberativos. Aduziu que a atuação do prefeito visou preservar a legalidade e a transparência na gestão do CMSO e que tais medidas foram inclusive corroboradas pela atuação do Conselho Estadual de Saúde e pela participação do Ministério Público local na nova eleição. Alegou, por fim, que a sentença contrariou jurisprudência sobre o tema, citando precedentes que reconhecem a ausência de legitimidade de conselhos sem personalidade jurídica e que vedam a apreciação de mandado de segurança quando há necessidade de produção de provas.

O Conselho Municipal de Saúde de Óbidos apresentou contrarrazões, nas quais, preliminarmente, suscitou a intempestividade do recurso de apelação, apontando que a peça recursal foi protocolada fora do prazo legal. Sustentou, ainda, que as teses constantes no apelo não foram objeto de apreciação na instância de origem, configurando inovação recursal, razão pela qual requer o não conhecimento do recurso. No mérito, defendeu a manutenção da sentença, sob o argumento de que os atos administrativos impugnados violaram frontalmente a legalidade e a autonomia do órgão de controle social, extrapolando os limites do poder de autotutela. Reforçou que o CMSO, apesar de não ter personalidade jurídica, detém personalidade judiciária para defender suas prerrogativas institucionais, conforme entendimento jurisprudencial consolidado. Argumentou, também, que não houve qualquer vício no processo eleitoral do conselho e que as alegações de irregularidades não foram comprovadas pelo apelante.

Instado a se manifestar, o Ministério Público de 2º Grau opinou pelo conhecimento e desprovimento do recurso, afirmando que o Conselho Municipal de Saúde possui autonomia administrativa suficiente para propor mandado de segurança e que os decretos municipais impugnados foram editados em flagrante desrespeito à legislação federal e municipal vigente, especialmente à Resolução nº 453/2012, do Conselho Nacional de Saúde.

É o relatório.

VOTO

Conheço do recurso por estarem preenchidos os pressupostos de admissibilidade recursal.

Cinge-se a controvérsia recursal sobre o acerto ou desacerto da sentença que concedeu a segurança pleiteada pelo Conselho Municipal de Saúde de Óbidos – CMSO, para declarar a nulidade dos Decretos nº 497/2024 e nº 498/2024, expedidos pelo Prefeito Municipal de Óbidos, sob o fundamento de que tais atos administrativos violaram a legalidade e a autonomia funcional do referido órgão colegiado.

Inicialmente, cumpre destacar que não merece acolhida a alegação de nulidade processual por ausência de litisconsorte passivo necessário. Embora o apelante sustente que os membros da comissão eleitoral nomeada pelo Decreto nº 498/2024 deveriam figurar no polo passivo da presente demanda, tal entendimento não se sustenta.

A Lei Municipal n.º 4.188/2012 confere autonomia administrativa ao Conselho Municipal de Saúde de Óbidos. Em virtude dessa prerrogativa e de sua personalidade judiciária, o Conselho tem a plena capacidade de atuar em juízo, podendo ajuizar o remédio constitucional adequado para assegurar e defender seus interesses institucionais, que configuram um direito líquido e certo.

A jurisprudência pátria tem sido firme no sentido de que, em se tratando de impetração de Mandado de Segurança, o litisconsórcio necessário é restrito à autoridade coatora, por força do art. 6º, § 3º, da Lei nº 12.016/2009. Os terceiros eventualmente atingidos por decisão judicial não ostentam, por si só, condição de litisconsortes obrigatórios, máxime quando sequer se configuram como autores do ato impugnado. Ressalte-se que os atos administrativos anulados foram editados diretamente pelo Chefe do Poder Executivo municipal, sendo irrelevante para a formação da lide a presença dos beneficiários indiretos desses atos.

Acerca disso:

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ELEIÇÕES DO CONSELHO MUNICIPAL DE SAÚDE. ILEGITIMIDADE PASSIVA . NÃO OCORRÊNCIA. PERSONALIDADE JUDICIÁRIA. 1. Sentença que extinguiu o feito sem resolução do mérito considerando a ilegitimidade passiva do Conselho Municipal de Saúde de Itaituba; 2- O Conselho Municipal de Saúde não possui personalidade jurídica, mas é dotado de personalidade judiciária para defender interesses institucionais, ou seja, interna corporis, como no caso de eleição de seus membros; 3- Recurso de apelação conhecido e provido, para cassar a sentença e determinar o retorno dos autos ao Juízo a quo, para prosseguimento do feito.” (TJ-PA - AC: 00224830820158141465 BELÉM, Relator.: CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO, Data de Julgamento: 03/09/2018, 1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO, Data de Publicação: 12/09/2018)

Posteriormente, igualmente carece de respaldo jurídico a preliminar de ilegitimidade ativa aduzida pelo apelante. Ainda que o Conselho Municipal de Saúde de Óbidos não possua personalidade jurídica plena, detém, conforme amplamente reconhecido pela doutrina e jurisprudência pátria, personalidade judiciária para a tutela de suas prerrogativas institucionais e defesa da sua autonomia funcional, especialmente no que tange à sua organização e composição interna.

Outrossim, pela autonomia estabelecida na Lei Municipal n.º 4.188/2012, não caberia o gestor municipal interferir no processo eleitoral ocorrido para a seleção dos membros do Conselho Municipal de Saúde, por meio de decreto municipal, levando em consideração que foram juntadas todas as provas necessárias para a lisura para a eleição, consoante se observa na Ata de Plenário regulamente realizada, na data de 26/04/2024, exarada no ID nº 27314463.

Cumpre ressaltar que o comportamento do Recorrente representa uma grave desobediência às diretrizes estabelecidas. Essa conduta contraria especificamente a Quarta Diretriz, I, da Resolução nº 453/2012, que orienta o Conselho de Saúde. A seguir, o teor da norma:

Quarta Diretriz: as três esferas de Governo garantirão autonomia administrativa para o pleno funcionamento do Conselho de Saúde, dotação orçamentária, autonomia financeira e organização da secretaria-executiva com a necessária infraestrutura e apoio técnico:

I - cabe ao Conselho de Saúde deliberar em relação à sua estrutura administrativa e o quadro de pessoal;

Assim, não há falar em ilegitimidade ativa do órgão colegiado impetrante.

Quanto à preliminar de inadequação da via eleita, também não vinga. O remédio constitucional do mandado de segurança é cabível quando presentes direito líquido e certo ameaçado ou violado por ato de autoridade pública. No caso em tela, os fatos trazidos à análise restaram suficientemente comprovados por farta documentação acostada aos autos, apta a demonstrar, com segurança, a ilegalidade dos Decretos nº 497/2024 e 498/2024, editados de forma unilateral e arbitrária pelo prefeito municipal. A questão controvertida é eminentemente de direito, sendo desnecessária qualquer dilação probatória, o que corrobora a adequação do
writ
.

No mérito, verifica-se que assiste integral razão ao Conselho Municipal de Saúde de Óbidos. Os atos administrativos impugnados atentaram contra o princípio da legalidade administrativa, norte basilar da atuação pública, insculpido no art. 37, caput, da Constituição Federal. Consoante se extrai da Lei Municipal nº 4.188/2012, do Decreto nº 159/1996 e da Resolução nº 453/2012 do Conselho Nacional de Saúde, a organização e funcionamento do Conselho Municipal de Saúde devem observar sua autonomia deliberativa e a paridade na representação dos diversos segmentos sociais, sendo absolutamente vedada a interferência do Poder Executivo em sua constituição interna, como ocorreu nos presentes autos.

A dissolução abrupta do CMSO, formalizada por meio do Decreto nº 497/2024, e a criação de uma nova comissão eleitoral, sem observância das normas estatutárias e regimentais da própria entidade, constituem grave violação à independência funcional do Conselho, especialmente no tocante à sua composição e ao exercício de suas atribuições deliberativas. A Resolução nº 453/2012, do Conselho Nacional de Saúde, expressamente veda qualquer intervenção indevida do Executivo na dinâmica interna dos conselhos de saúde, conforme se depreende da Quarta Diretriz ali estampada.

Destaco ainda que os atos de posse e homologação dos novos conselheiros foram praticados de acordo com os trâmites legais, inclusive com a anuência da Secretaria Municipal de Saúde, fato que deslegitima a posterior investida do prefeito municipal no sentido de invalidar tais atos, sob o argumento genérico de supostas irregularidades no processo eleitoral, as quais, vale dizer, não restaram demonstradas.

Nesse sentido, bem decidiu o Juízo de origem ao reconhecer a ilegalidade dos Decretos impugnados e determinar a sua anulação, conferindo efetividade à garantia constitucional do controle social exercido pela sociedade civil no âmbito das políticas públicas de saúde, conforme previsto no art. 198, inciso III, da Constituição Federal.

Por fim, quanto à alegada participação do Conselho Estadual de Saúde e do Ministério Público local em supostas eleições subsequentes, tal argumento não possui o condão de legitimar a ilegalidade dos atos originários do Chefe do Poder Executivo, tampouco invalida a regularidade do processo eleitoral promovido pelo CMSO em conformidade com sua legislação de regência.

Ante o exposto,
CONHEÇO DO RECURSO E NEGO-LHE PROVIMENTO,
nos moldes da fundamentação lançada.

Considerando os deveres da boa-fé e da cooperação para a razoável duração do processo, expressamente previstos nos artigos 5º e 6º, do Código de Processo Civil, as partes ficam advertidas de que a interposição de Embargos de Declaração manifestamente protelatórios, ou que promovam indevidamente rediscussões de mérito, poderá ensejar a aplicação das multas previstas nos artigos 81 e 1.016, § 2º e § 3º, do CPC.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria nº 3.731/2015-GP.

Belém (PA), data de registro do sistema.

EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Desembargadora do TJ/Pa

Belém, 12/11/2025