Tribunal: TJPA
Processo: 0004869-60.2013.8.14.0074
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): MAIRTON MARQUES CARNEIRO
Órgão julgador: MAIRTON MARQUES CARNEIRO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10205 - Prestação de Contas
Data de julgamento: 2025-06-30

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI Nº 14.230/2021. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. RECURSO DESPROVIDO. CASO EM EXAME Recurso de Apelação Cível interposto pelo Município de Tailândia contra sentença que julgou improcedente a Ação de Improbidade Administrativa movida em face de ex-prefeito, sob a acusação de omissão no dever de prestar contas de fundos e secretarias municipais, cuja irregularidade foi posteriormente apontada pelo TCM/PA. A sentença baseou-se na necessidade de comprovação de dolo específico exigida pela nova redação da Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa), após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021. QUESTÃO EM DISCUSSÃO A questão em discussão consiste em definir se a conduta omissiva atribuída ao ex-prefeito, consubstanciada na ausência de prestação de contas, configura ato de improbidade administrativa diante da exigência de dolo específico introduzida pela Lei nº 14.230/2021. RAZÕES DE DECIDIR A Lei nº 14.230/2021 alterou substancialmente o regime da improbidade administrativa, revogando a modalidade culposa e exigindo dolo específico para configuração dos atos descritos nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA. O STF, no julgamento do Tema nº 1.199 da Repercussão Geral, fixou entendimento vinculante no sentido de que a responsabilização por atos de improbidade exige a comprovação de dolo, sendo a nova norma retroativamente aplicável a processos ainda em curso, por se tratar de norma sancionadora mais benéfica. A simples ausência de prestação de contas, ainda que ensejadora de julgamento desfavorável pelo TCM/PA, não basta para caracterizar ato ímprobo na ausência de provas inequívocas de dolo específico. A ausência de demonstração de finalidade deliberada e consciente de ocultar irregularidades inviabiliza o enquadramento da conduta no tipo previsto no art. 11, VI, da LIA. A conversão da ação de improbidade administrativa em ação civil pública com finalidade indenizatória é cabível, nos termos do § 17 do art. 17 da LIA, quando ausente o dolo específico, mas subsistindo indícios de dano ao erário. A tese de imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário por ato doloso de improbidade, fixada pelo STJ no Tema Repetitivo nº 897, não afasta a exigência de comprovação do dolo para fins de responsabilização na ação de improbidade. DISPOSITIVO E TESE RECURSO DESPROVIDO. Tese de julgamento: A caracterização de ato de improbidade administrativa exige a demonstração de dolo específico, não sendo suficiente a mera omissão no dever de prestar contas. A Lei nº 14.230/2021, por ser mais benéfica, aplica-se retroativamente aos processos em curso que versem sobre atos culposos. Na ausência de dolo específico, a ação de improbidade pode ser convertida em ação civil pública com o fim de ressarcimento ao erário, nos termos do § 17 do art. 17 da LIA. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 5º, incisos XL e XXXVI; Lei nº 8.429/1992, arts. 1º, § 2º, 11, VI, e 17, § 17; Lei nº 14.230/2021. Jurisprudência relevante citada: STF, Tema nº 1.199 da Repercussão Geral; STJ, Tema Repetitivo nº 897; STJ, EDcl no AgInt nos EDcl no REsp 1432342/SP, Rel. Min. Marco Aurélio Bellizze, DJe 02.08.2017. ACÓRDÃO Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 2ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, CONHECER DO RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL, E NO MÉRITO, NEGO-LHE PROVIMENTO, tudo nos termos do voto do Desembargador Relator. Este julgamento foi presidido pela Exma. Sra. Desembargadora Luzia Nadja Guimarães Nascimento. Datado e assinado eletronicamente. Mairton Marques Carneiro Desembargador Relator

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0004869-60.2013.8.14.0074

APELANTE: MUNICIPIO DE TAILANDIA

PROCURADOR: DELMA TRINDADE SENA

APELADO: VALDINEI AFONSO PALHARES

RELATOR(A):
Desembargador MAIRTON MARQUES CARNEIRO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI Nº 14.230/2021. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. RECURSO DESPROVIDO.

CASO EM EXAME

Recurso de Apelação Cível interposto pelo Município de Tailândia contra sentença que julgou improcedente a Ação de Improbidade Administrativa movida em face de ex-prefeito, sob a acusação de omissão no dever de prestar contas de fundos e secretarias municipais, cuja irregularidade foi posteriormente apontada pelo TCM/PA. A sentença baseou-se na necessidade de comprovação de dolo específico exigida pela nova redação da Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa), após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021.

QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em definir se a conduta omissiva atribuída ao ex-prefeito, consubstanciada na ausência de prestação de contas, configura ato de improbidade administrativa diante da exigência de dolo específico introduzida pela Lei nº 14.230/2021.

RAZÕES DE DECIDIR

A Lei nº 14.230/2021 alterou substancialmente o regime da improbidade administrativa, revogando a modalidade culposa e exigindo dolo específico para configuração dos atos descritos nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA.

O STF, no julgamento do Tema nº 1.199 da Repercussão Geral, fixou entendimento vinculante no sentido de que a responsabilização por atos de improbidade exige a comprovação de dolo, sendo a nova norma retroativamente aplicável a processos ainda em curso, por se tratar de norma sancionadora mais benéfica.

A simples ausência de prestação de contas, ainda que ensejadora de julgamento desfavorável pelo TCM/PA, não basta para caracterizar ato ímprobo na ausência de provas inequívocas de dolo específico.

A ausência de demonstração de finalidade deliberada e consciente de ocultar irregularidades inviabiliza o enquadramento da conduta no tipo previsto no art. 11, VI, da LIA.

A conversão da ação de improbidade administrativa em ação civil pública com finalidade indenizatória é cabível, nos termos do § 17 do art. 17 da LIA, quando ausente o dolo específico, mas subsistindo indícios de dano ao erário.

A tese de imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário por ato doloso de improbidade, fixada pelo STJ no Tema Repetitivo nº 897, não afasta a exigência de comprovação do dolo para fins de responsabilização na ação de improbidade.

DISPOSITIVO E TESE

RECURSO DESPROVIDO.

Tese de julgamento
:

A caracterização de ato de improbidade administrativa exige a demonstração de dolo específico, não sendo suficiente a mera omissão no dever de prestar contas.

A Lei nº 14.230/2021, por ser mais benéfica, aplica-se retroativamente aos processos em curso que versem sobre atos culposos.

Na ausência de dolo específico, a ação de improbidade pode ser convertida em ação civil pública com o fim de ressarcimento ao erário, nos termos do § 17 do art. 17 da LIA.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 5º, incisos XL e XXXVI; Lei nº 8.429/1992, arts. 1º, § 2º, 11, VI, e 17, § 17; Lei nº 14.230/2021.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Tema nº 1.199 da Repercussão Geral; STJ, Tema Repetitivo nº 897; STJ, EDcl no AgInt nos EDcl no REsp 1432342/SP, Rel. Min. Marco Aurélio Bellizze, DJe 02.08.2017.

ACÓRDÃO

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 2ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos,
CONHECER DO RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL, E NO MÉRITO, NEGO-LHE PROVIMENTO
, tudo nos termos do voto do Desembargador Relator.
Este julgamento foi presidido pela Exma. Sra. Desembargadora Luzia Nadja Guimarães Nascimento.

Datado e assinado eletronicamente.

Mairton Marques Carneiro

Desembargador Relator

RELATÓRIO

RELATÓRIO

Tratam os presentes autos sobre
RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL
interposto pelo
MUNICÍPIO DE TAILÂNDIA
contra a r. sentença proferida pelo M.M Juízo de Direito da 1ª Vara Cível e Criminal de Tailândia, nos
autos da AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
ajuizada pelo ora apelante em face de
VALDINEI AFONSO PALHARES
, cujo decisum possui o seguinte teor (Id. 21813538):

“(...) A) Com fundamento no inciso I, parágrafo 10-B, artigo 17 da LIA, JULGO IMPROCEDENTE OS PEDIDOS FORMULADOS. B) Comunique-se o MPPA, bem como o referido Município, sobre o conteúdo da presente decisão, já que na oportunidade, se por um lado extingo o processamento da AIA, por outro, converto-a em ação civil pública, feito hábil a permitir a recuperação do possível dano gerado. Logo, superado trânsito em julgado, intimem-se os sujeitos processuais para darem consecução ao feito. C) Comunique o juízo natural, quem deverá processar o feito, diante do encerramento da competência do presente Núcleo 4.0. Parauapebas, data do sistema. (...)”

Consta nos autos que o MUNICÍPIO DE TAILÂNDIA, ora apelante, ajuizou, em 10/10/2013, Ação de Improbidade Administrativa em face de VALDINEI AFONSO PALHARES, sob a alegação de que, à época em que exercia o cargo de prefeito, deixou de prestar contas de diversos fundos municipais e secretarias do município, as quais foram posteriormente julgadas irregulares pelo Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Pará (TCM/PA), razão pela qual pleiteou a condenação do ex-gestor às sanções previstas nos artigos 11 e 12 da Lei nº 8.429/92 – Lei de Improbidade Administrativa (LIA).

Após a tramitação processual, o juízo de primeiro grau indeferiu a ação, fundamentando sua decisão nas alterações promovidas pela Lei nº 14.230/21, que passou a exigir, para a configuração dos atos de improbidade administrativa, a comprovação de dolo, isto é, a intenção dirigida a um fim ilícito, o que não foi identificado nos autos.

Inconformado, o
MUNICÍPIO DE TAILÂNDIA
interpôs
RECURSO DE APELAÇÃO
(Id. 21813543), sustentando que a materialidade do ato ímprobo ficou evidente na conduta omissiva e dolosa do apelado, ao deixar de prestar contas aos órgãos competentes com o objetivo de encobrir as irregularidades posteriormente apontadas pelo TCM/PA. Dessa forma, argumentou que as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/21 não eram aplicáveis à conduta do apelado, tendo em vista o dolo subjacente.

Ressaltou, ainda, que tal comportamento resultou em prejuízos de ordem financeira e administrativa, uma vez que o repasse de novas verbas ao município foi comprometido, afetando o regular funcionamento da Administração Pública.

Ao final, pugnou pelo conhecimento e provimento do recurso de Apelação.

Em
CONTRARRAZÕES
(Id. 21813548),
VALDINEI AFONSO PALHARES
refutou os argumentos recursais apresentados, requerendo o desprovimento do recurso.

A Procuradoria de Justiça se manifestou pelo conhecimento e desprovimento – Id. 23154363.

É o relatório.

VOTO

VOTO

I - JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Verifica-se que restam devidamente satisfeitos os pressupostos de admissibilidade recursal, tanto os de natureza objetiva quanto subjetiva, notadamente a tempestividade, a regularidade formal, a legitimidade e o interesse recursal. Assim, manifesta-se este Juízo pelo
CONHECIMENTO do RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL
, porquanto presentes os requisitos legais para sua apreciação meritória.

II – MÉRITO

A controvérsia recursal gravita em torno da necessidade de se aferir, com base nos elementos constantes dos autos, se há evidências suficientes a demonstrar a prática de conduta omissiva dolosa, imputável ao ex-gestor, no que tange à sua obrigação legal de prestar contas. Busca-se, assim, definir se tal omissão foi revestida de dolo específico, apto a configurar ato de improbidade administrativa, ou se a simples ausência ou o eventual retardamento no cumprimento do dever de prestar contas, dissociados de intenção maliciosa, seriam, por si sós, suficientes à caracterização da infração administrativa sancionável.

A promulgação da Lei nº 14.230, de 25 de outubro de 2021, operou profundas e estruturantes modificações no regime jurídico da improbidade administrativa, tal como delineado originalmente pela Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992. Dentre as alterações de maior relevo, destaca-se a revogação da possibilidade de configuração de atos de improbidade administrativa por mera culpa, exigindo-se, doravante, a comprovação de dolo específico por parte do agente público. Isto é, impõe-se a demonstração inequívoca de que a conduta foi orientada por vontade consciente e deliberada de infringir os princípios basilares da Administração Pública ou de causar dano ao erário. Essa exigência de dolo encontra amparo expresso no § 2º do artigo 1º da novel legislação, cuja redação dispõe:

“(...) Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei. [...] § 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente. (...)”

Nessa linha de compreensão, o Supremo Tribunal Federal, no exercício de sua competência constitucional para uniformizar a interpretação da Constituição Federal, ao apreciar o Tema nº 1.199 da Repercussão Geral, fixou tese jurídica vinculante nos seguintes termos:

“1)É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”.

À vista do que se expôs, é possível concluir, com amparo na principiologia da retroatividade da norma sancionadora mais benéfica, que as inovações introduzidas pela Lei nº 14.230, de 2021, especialmente no tocante à exclusão da modalidade culposa como hipótese de configuração de atos de improbidade administrativa, incidem sobre condutas pretéritas, praticadas sob a égide da redação originária da Lei nº 8.429/1992, desde que ausente decisão judicial transitada em julgado. Tal incidência decorre da revogação expressa das normas anteriores que permitiam a responsabilização por culpa, circunstância que impõe a aplicação retroativa da legislação mais favorável ao réu, em consonância com o que dispõe o artigo 5º, inciso XL, da Constituição Federal.

Consideradas as balizas normativas e jurisprudenciais atualmente vigentes, observa-se que, no caso concreto sob exame, o apelante sustenta que a configuração do ato de improbidade administrativa residiria na conduta omissiva e dolosa atribuída ao apelado, consubstanciada na alegada inércia quanto ao dever de prestar contas aos órgãos de controle, supostamente com o propósito deliberado de encobrir eventuais irregularidades administrativas. Todavia, não se vislumbra nos autos a presença de elementos probatórios idôneos e suficientes a demonstrar, de forma inequívoca, a existência de dolo específico na conduta imputada, o que constitui requisito indispensável à caracterização da improbidade, conforme sedimentado no entendimento do Supremo Tribunal Federal, especialmente no julgamento do Tema nº 1.199 da Repercussão Geral, e reafirmado pelas alterações substanciais promovidas pela Lei nº 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa.

Embora se mostre incontroversa, nos autos, a conduta omissiva atribuída ao apelado quanto ao cumprimento do dever legal de prestar contas relativas à sua gestão, e ainda que referidas contas tenham sido objeto de julgamento pela Corte de Contas competente — no caso, o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Pará (TCM/PA) — com resultado desfavorável, tal circunstância, por si só, não é suficiente para a subsunção automática ao tipo legal de improbidade administrativa. Com efeito, em razão da nova disciplina normativa introduzida pela Lei nº 14.230/2021, faz-se imprescindível a demonstração cabal de que a omissão do agente tenha sido revestida de dolo específico, isto é, de vontade consciente e deliberada de ocultar irregularidades ou fraudar os mecanismos de controle, requisito este que se tornou essencial à caracterização do ilícito, nos moldes do novo regime jurídico aplicável à matéria.

DIREITOADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESTAÇÃO DE CONTAS. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI Nº 14.230/2021. NECESSIDADE DE DOLO ESPECÍFICO. RECURSO DESPROVIDO.
2. Deve-se interpretar o comando do art. 1.021, § 3º, do CPC/2015 em conjunto com a regra do art. 489, § 1º, IV, do mesmo diploma. Na hipótese em que a parte insiste na mesma tese, repisando as mesmas alegações já apresentadas em recurso anterior sem trazer nenhum argumento novo, ou caso se limite a suscitar fundamentos insuficientes para abalar as razões de decidir já explicitadas pelo julgador, não se vislumbra nulidade quanto à reprodução, nos fundamentos do acórdão do agravo interno, dos mesmos temas já postos na decisão monocrática. (STJ - EDcl no AgInt nos EDcl no REsp 1432342 / SP, Relator Ministro MARCO AURÉLIO BELLIZZE, DJe 02/08/2017).

No caso sob exame, não restou evidenciado que a conduta omissiva imputada ao requerido — consubstanciada na ausência de prestação de contas — tenha sido empregada como instrumento dolosamente direcionado à ocultação de ilícito-fim, apto a subsumir-se à tipificação prevista no inciso VI do artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa.

Com efeito, a simples ausência de prestação de contas,
desacompanhada da demonstração de finalidade espúria deliberada, não satisfaz os elementos configuradores do tipo normativo referido
, especialmente após as inovações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021, que impõem o dolo específico como requisito essencial para a responsabilização por improbidade administrativa. Ademais, o eventual prejuízo ao erário, quando presumido e não demonstrado de forma concreta, não legitima, por si só, o ajuizamento da presente ação de improbidade, embora não obste sua conversão em ação civil pública com finalidade indenizatória, nos moldes do § 17 do artigo 17 da LIA, de modo a possibilitar o ressarcimento ao erário por eventuais danos patrimoniais efetivamente apuráveis.

Ressalte-se, por fim, que, para a propositura de ação de ressarcimento fundada em ato doloso de improbidade administrativa, não se exige dolo específico, mas apenas o dolo genérico, conforme assentado pelo Superior Tribunal de Justiça no julgamento do Tema Repetitivo nº 897, que fixou a tese de que 'são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa.

Desse modo, ausentes nos autos elementos de convicção robustos e concretos que atestem que a omissão do apelado quanto ao dever de prestar contas tenha decorrido de um desígnio específico e consciente voltado à ocultação de irregularidades na gestão de recursos públicos, não se configura o dolo específico exigido para a subsunção da conduta ao tipo legal de improbidade administrativa.

Diante dessa deficiência probatória essencial, impõe-se o desprovimento do recurso interposto pelo apelante, por carecer de fundamento jurídico idôneo à sua procedência.

Ante o exposto, CONHEÇO DO RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL E NO MÉRITO, NEGO-LHE PROVIMENTO, devendo ser mantida a sentença em todos os seus termos.

É como voto.

Datado e assinado eletronicamente.

Mairton Marques Carneiro

Desembargador Relator

Belém, 30/06/2025