Tribunal: TJPA
Processo: 0800187-86.2020.8.14.0105
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2025-03-24

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IRREGULARIDADES EM LICITAÇÃO. FRAUDE. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. RECURSO DESPROVIDO. ADEQUAÇÃO DA PENALIDADE À LEI Nº 14.230/2021. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível em ação civil pública por ato de improbidade administrativa contra sentença que condenou Belmiro Vasconcelos Cunha e a Cooperativa de Transportes de Concórdia por irregularidades em licitação que resultaram em favorecimento indevido e prejuízo ao erário. A decisão impôs suspensão dos direitos políticos, multa civil e proibição de contratar com o poder público. Os réus recorreram alegando ausência de dolo e prejuízo ao erário, além de nulidade da sentença por falta de fundamentação. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) verificar se houve prática de improbidade administrativa com violação aos princípios da administração pública; e (ii) definir a adequação das penalidades impostas aos réus à luz da Lei nº 14.230/2021. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A sentença demonstrou, com base em documentação robusta, que os apelantes participaram de um esquema fraudulento voltado à manipulação de licitações, afrontando os princípios da moralidade e legalidade. 4. A conduta de Belmiro Vasconcelos Cunha, na condição de ordenador de despesas, foi determinante para viabilizar a contratação irregular da Cooperativa de Transportes de Concórdia. 5. A tese de inexistência de dano não se sustenta, pois, para a configuração da improbidade administrativa prevista no artigo 11 da Lei nº 8.429/92, basta a violação dos princípios da administração pública, independentemente de prejuízo patrimonial efetivo. 6. As irregularidades licitatórias incluem ausência de pesquisa de preços, falhas na publicação do edital, habilitação indevida da cooperativa e ausência de comprovação de regularização dos veículos e outras. 7. No caso, não houve comprovação de prejuízo patrimonial, razão pela qual se afastam as penalidades relacionadas ao artigo 10, mantendo-se a condenação apenas com fundamento no artigo 11, inciso V, da LIA. 8. As penalidades foram adequadas ao novo regime sancionatório, impondo-se multa civil e proibição de contratar com o poder público, conforme previsão do artigo 12, III, da Lei nº 8.429/92, ajustada a dosimetria na forma da Lei nº 14.230/21. IV. DISPOSITIVO E TESE 9. Recurso desprovido. Tese de julgamento: 1. A configuração do ato de improbidade administrativa previsto no artigo 11 da Lei nº 8.429/92 independe da comprovação de dano ao erário, bastando a violação aos princípios da administração pública. 2. O dolo, para fins de improbidade administrativa, não exige intenção específica de causar prejuízo, bastando a consciência da ilicitude do ato. 3. A adequação das penalidades impostas deve observar as disposições da Lei nº 14.230/2021, sendo necessária a comprovação de dano patrimonial para aplicação do artigo 10 da LIA. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, caput; Lei nº 8.429/92, arts. 10, VIII e XII, 11, V, e 12, III; Lei nº 14.230/2021. Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 1199 de Repercussão Geral.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800187-86.2020.8.14.0105

APELANTE: BELMIRO VASCONCELOS CUNHA, COOPERATIVA DE TRANSPORTES DE CONCÓRDIA

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA, BELMIRO VASCONCELOS CUNHA, COOPERATIVA DE TRANSPORTES DE CONCÓRDIA

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IRREGULARIDADES EM LICITAÇÃO. FRAUDE. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. RECURSO DESPROVIDO. ADEQUAÇÃO DA PENALIDADE À LEI Nº 14.230/2021.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível em ação civil pública por ato de improbidade administrativa contra sentença que condenou Belmiro Vasconcelos Cunha e a Cooperativa de Transportes de Concórdia por irregularidades em licitação que resultaram em favorecimento indevido e prejuízo ao erário. A decisão impôs suspensão dos direitos políticos, multa civil e proibição de contratar com o poder público. Os réus recorreram alegando ausência de dolo e prejuízo ao erário, além de nulidade da sentença por falta de fundamentação.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) verificar se houve prática de improbidade administrativa com violação aos princípios da administração pública; e (ii) definir a adequação das penalidades impostas aos réus à luz da Lei nº 14.230/2021.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A sentença demonstrou, com base em documentação robusta, que os apelantes participaram de um esquema fraudulento voltado à manipulação de licitações, afrontando os princípios da moralidade e legalidade.

4.

A conduta de Belmiro Vasconcelos Cunha, na condição de ordenador de despesas, foi determinante para viabilizar a contratação irregular da Cooperativa de Transportes de Concórdia.

5.

A tese de inexistência de dano não se sustenta, pois, para a configuração da improbidade administrativa prevista no artigo 11 da Lei nº 8.429/92, basta a violação dos princípios da administração pública, independentemente de prejuízo patrimonial efetivo.

6.

As irregularidades licitatórias incluem ausência de pesquisa de preços, falhas na publicação do edital, habilitação indevida da cooperativa e ausência de comprovação de regularização dos veículos e outras.

7.

No caso, não houve comprovação de prejuízo patrimonial, razão pela qual se afastam as penalidades relacionadas ao artigo 10, mantendo-se a condenação apenas com fundamento no artigo 11, inciso V, da LIA.

8.

As penalidades foram adequadas ao novo regime sancionatório, impondo-se multa civil e proibição de contratar com o poder público, conforme previsão do artigo 12, III, da Lei nº 8.429/92, ajustada a dosimetria na forma da Lei nº 14.230/21.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1.

A configuração do ato de improbidade administrativa previsto no artigo 11 da Lei nº 8.429/92 independe da comprovação de dano ao erário, bastando a violação aos princípios da administração pública.

2.

O dolo, para fins de improbidade administrativa, não exige intenção específica de causar prejuízo, bastando a consciência da ilicitude do ato.

3.

A adequação das penalidades impostas deve observar as disposições da Lei nº 14.230/2021, sendo necessária a comprovação de dano patrimonial para aplicação do artigo 10 da LIA.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, caput; Lei nº 8.429/92, arts. 10, VIII e XII, 11, V, e 12, III; Lei nº 14.230/2021.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Tema 1199 de Repercussão Geral.

RELATÓRIO

Trata-se de apelação cível em ação civil pública por ato de improbidade administrativa contra a sentença ID

11821383 que julgou procedente a inicial e condenou
BELMIRO VASCONCELOS CUNHA e COOPERATIVA DE TRANSPORTE DE CONCÓRDIA
, por irregularidades em licitações e danos ao erário público.

Em síntese o Ministério Publico apontou que
Belmiro Vasconcelos Cunha
, na qualidade de ordenador de despesas do Fundo de Educação do Município, teria praticado atos de improbidade administrativa por meio da realização de licitação irregular que resultou no favorecimento da
Cooperativa de Transporte de Concórdia
.

A cooperativa, como empresa contratada, teria se beneficiado do

processo licitatório viciado, cujo resultado resultou em prejuízos financeiros ao município e violação aos princípios da moralidade e legalidade.

O Ministério Público sustentou que os fatos narrados se enquadram nas infrações previstas nos
artigos 10, incisos VIII e XII, e artigo 11, caput e incisos I e IV, da Lei 8.429/92.

A sentença reconheceu a prática de improbidade administrativa pelos réus impondo-lhes condenações com a Suspensão dos direitos políticos por três anos; Pagamento de multa civil; Proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios fiscais pelo prazo de três anos; e os consectários processuais.

Belmiro Vasconcelos Cunha recorre arguindo, essencialmente, ausência de dolo e de prejuízo ao erário e nulidade da sentença por falta de fundamentação.

A Cooperativa de Transporte de Concórdia recorre arguindo ausência de dolo e de conduta ímproba e inexistência de dano ao erário.

O Ministério Público em contrarrazões pede a manutenção da sentença.

É o Relatório. Passo ao voto.

VOTO

Vou negar provimento às apelações.

A sentença de primeiro grau demonstrou, com base em farta documentação, que os apelantes participaram de um esquema fraudulento voltado à manipulação de licitações, com evidente violação aos princípios da administração pública.

A atuação de Belmiro Vasconcelos Cunha, enquanto ordenador de despesas, foi decisiva para viabilizar a contratação e execução do contrato irregular com a Cooperativa de Transporte de Concórdia, em prejuízo à moralidade administrativa e à competitividade do certame.

A argumentação defensiva, pautada na inexistência de dolo ou culpa, não se sustenta diante dos documentos que evidenciam sua participação ativa na prática ilícita.

Ademais, a tese de que não houve dano ao erário também se revela insubsistente. Para a configuração do ato de improbidade administrativa previsto no artigo 11 da Lei nº 8.429/92, basta a violação dos princípios que regem a administração pública, sendo desnecessária a demonstração de prejuízo patrimonial efetivo.

Importante lembrar que a improbidade administrativa, nos dizeres de Motauri Ciochetti
[1]
pode ser definida como “
incorreção no trato da coisa pública, no descumprimento dos princípios que regem e norteiam a administração pública, implicando a 'ideia de violação de preceitos legais e/ou morais que vinculam a atividade dos agentes públicos, violação intencional ou involuntária, dolosa ou culposa' (apud Fábio Medina Osório). Em outras palavras, improbidade administrativa 'é conduta denotativa de subversão das finalidades administrativas, seja pelo uso nocivo (ilegal e imoral) do Poder Público, seja pela omissão indevida de atuação funcional, seja pela inobservância dolosa ou culposa das normas legais
”.

Sob este prisma, firmou-se a jurisprudência consagrada com o Tema 1199 de Repercussão Geral que entendeu em definitivo ser necessária a comprovação do elemento subjetivo, ligado à ideia de desonestidade, de má-fé do agente público, para daí se conseguir diferençar atos meramente irregulares, dos atos ímprobos.

A argumentação quanto à ausência de dolo também não se sustenta. O dolo, na seara da improbidade administrativa, não exige a demonstração de intenção específica de causar prejuízo, bastando a consciência da ilicitude do ato praticado. No caso dos autos, as condutas imputadas aos recorrentes foram dolosas, na medida em que ambos atuaram para burlar o caráter competitivo do certame e favorecer indevidamente a cooperativa contratada.

Colham-se as ilegalidades, no caso consagradas como improbidades, perpetradas no referido processo licitatório n. 9/2014-2803002, que embasou a contratação da Cooperativa de Transportes de Concórdia:

·

descumprimento do art. 40, X e §2º, da Lei nº 8.666/93, visto que,
não consta dos autos a pesquisa de preços
, necessária para estimar o preço médio da licitação; descumprimento do art. 4º, inciso I, da Lei º 10.520/2002, tendo em vista que o aviso da licitação, considerando o valor licitado (R$ 7.748.242,00)

·

não publicado em jornal de grande circulação e na internet
, nos termos art. 11, inciso I, alínea c, do Decreto nº 3.555/2000, regulamentador do pregão presencial;

·

a cooperativa
não comprovou boa situação financeira através de cálculos contábeis adequados
, para garantir a execução dos contratos, conforme exigido no item 61.4 do edital e no art. 31, §8ºda Lei nº 8.666/93;

·

não ficou demonstrada a regularização dos veículos, junto ao órgão competente
, necessário para garantir a segurança dos alunos;

·

foram apresentados os certificados de vários condutores de transporte escolar inclusive de Fábio de Sousa Ribeiro, Francisco Guedes de Lima e Ronan Leite Cunha que pertencem a requerida, conforme Ata da Assembleia Geral Extraordinária da Cooperativa, contudo,
não foi comprovado que os demais condutores pertencem ao quadro da cooperativa
, conforme exigência do item 60.6 , do edital;

·

o documento apresentado
pela cooperativa,
não comprova a inscrição ou cadastro da vencedora na Organização das Cooperativas Brasileiras - OCB
(item 60.6 do edital). Ademais, o edital no item 60.7, assim dispõe “A não comprovação dos solicitados nos itens acima (60.5 e 60.6), implicará na inabilitação da licitante”. Desse modo,
a licitante deveria ter sido inabilitada;

·

ausência de assinatura da autoridade competente no termo de homologação,
em desacordo com o item 19.2 do edital e art. 43, VI da Lei 8.666/93;

·

não comprovada a publicação dos contratos e dos termos aditivos na imprensa oficial,
sendo divulgado apenas no quadro de aviso da prefeitura, descumprindo o art. 61, parágrafo único da Lei nº 8.666/93 e o art. 37, caput, da CF.

Sob este conjunto probatório, não pairam quaisquer dúvidas quanto à prática do ato ilegal narrado pelo autor, posto que ficou comprovado o direcionamento desta para a contratação da Cooperativa de Transportes de Concórdia com vultuoso contrato no valor de R$7.748.232,00 (sete milhões setecentos e quarenta e oito mil, duzentos e trinta e dois reais).

Dessa forma, provada a materialidade do fato.

As ilegalidades supracitadas configuram verdadeiro ato de improbidade administrativa, uma vez que praticadas por meio de conduta dolosa, com o intuito claro de violação à imparcialidade ao se frustrar o caráter concorrencial do procedimento licitatório.

A defesa não trouxe elementos aptos a afastar esse entendimento, limitando-se a alegações genéricas que não encontram respaldo na prova documental colhida nos autos.

Noutra senda, não há nos autos qualquer elemento capaz de demonstrar o efetivo dano ao erário, haja vista que não restou demonstrado a contraprestação pecuniária sem a correspondente prestação do serviço, nem houve caracterização de superfaturamento por unidade de medida do serviço contratado.

Diante deste cenário, é convir, por força, que devem ser afastados os argumentos relativos à incidência da Lei de Improbidade quanto ao disposto no art. 10, incisos VIII e XII, e ao ressarcimento do eventual dano material sofrido pelo erário que, diante da ausência de prova dos autos, não chegou a aperfeiçoar-se de forma concreta, assim, revela-se descabida a sanção de ressarcimento dos valores, sob pena de enriquecimento sem causa da Administração Pública.

Considerando ser superveniente a exigência legal relativa à efetiva e comprovada lesão patrimonial, nos termos da Lei nº 14.230/2021, em acréscimo à patente caracterização do dolo específico, como já visto, persiste a configuração do ato de improbidade administrativa em atentado aos princípios da administração pública, sob a égide do art. 11 da Lei de Improbidade, anotando-se que as alterações decorrentes da novel legislação restringiram o âmbito do
caput
daquele dispositivo legal ao rol desde então taxativo de incisos ali constantes.

Nesse quadrante, afastadas as consequências relativas aos atos previstos no art. 10, observa-se conjunto de fatos a atrair inescapável incidência do art. 11, V, do diploma de improbidade:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:

(...)

V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros;

Desta forma, bem delineado o quadro de patente frustração ao caráter concorrencial, com nítido favorecimento à requerida COOPERATIVA DE TRANSPORTES DE CONCÓRDIA que auferiu ganhos relativos à execução do contrato obtido ao arrepio do constitucional caráter concorrencial do certame público, conclui-se positivada a conduta dos requeridos nos termos do art. 11, V, da Lei de Improbidade.

Resta, portanto, a definição das sanções aplicáveis ao caso, atraindose a incidência do previsto pelo art. 12, III, do mesmo diploma, com as alterações trazidas pela lei nº 14.230/21, que assim prescreve:

Art. 12. Independentemente do ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo, e das sanções penais comuns e de responsabilidade, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:

(...)

III - na hipótese do art. 11 desta Lei,
pagamento de multa civil
de até 24 (vinte e quatro) vezes o valor da remuneração percebida pelo agente
e proibição de contratar com o poder público
ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 4 (quatro) anos;

Assim exposto, ainda que
NEGUE PROVIMENTO
aos recursos, estou por adequar a sentença aos contornos estabelecidos pela Lei n. 14.230/21 e ajustar as condenações, observando a vedação do
reformatio in pejus
, julgando procedente o pedido para manter a condenação nos seguintes termos:

a) BELMIRO VASCONCELOS CUNHA, como incurso nas penas do art. 12, III, da Lei n. 8.429/92, impondo-lhes as sanções de pagamento de multa civil no valor de 4 (quatro) vezes o valor de sua remuneração à época dos fatos, a ser revertida em favor do fundo a que se refere o art. 13 da 7347/1985 e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 4 (quatro) anos;

b) COOPERATIVA DE TRANSPORTES DE CONCÓRDIA, como incurso nas penas do art. 12, III, da Lei n. 8.429/92, impondo-lhes as sanções de proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 4 (quatro) anos;

Mantida a condenação ao pagamento das custas judiciais.

É como voto.

Belém (PA), assinado na data e hora registrados no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

[1]

Interesses Difusos em Espécie Direito Ambiental, Direito do Consumidor e Probidade Administrativa”, 3ª edição, Editora Saraiva, 2013, p. 136/137

Belém, 24/03/2025