Tribunal: TJPA
Processo: 0802203-11.2023.8.14.0201
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 12005 - Outras medidas de proteção
Data de julgamento: 2025-08-18

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO À ASSISTÊNCIA SOCIAL. REESTRUTURAÇÃO DO CREAS. OBRIGAÇÃO DE FAZER. ATUAÇÃO DO JUDICIÁRIO EM FACE DE OMISSÃO ESTATAL. CONSTITUCIONALIDADE DA INTERVENÇÃO JUDICIAL. REJEIÇÃO DE PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA. SENTENÇA MANTIDA. I. CASO EM EXAME 1. Ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará visando à reestruturação do CREAS José Carlos Pacheco, no Distrito de Icoaraci, e à implantação de nova unidade no Distrito de Outeiro, diante de deficiências estruturais, funcionais e operacionais no atendimento socioassistencial a crianças e adolescentes em situação de risco. Sentença de procedência com fixação de obrigações de fazer, cronograma e multa. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. As questões em discussão consistem em: (i) saber se o Município de Belém detém legitimidade passiva para responder por omissões relativas à estrutura de unidades vinculadas à FUNPAPA; (ii) saber se há violação ao princípio da separação dos poderes na imposição judicial de obrigações administrativas específicas e prazos para cumprimento de políticas públicas; (iii) saber se a sentença viola a reserva do possível diante de alegadas limitações orçamentárias. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O Município de Belém é parte legítima para responder pela gestão da política de assistência social, na condição de ente federado responsável direto pela manutenção e estruturação dos CREAS, ainda que por meio de entidade descentralizada. 4. A intervenção judicial em face da omissão estatal no cumprimento de dever constitucional de proteção à infância e juventude não configura violação ao princípio da separação dos poderes, mas exercício do controle judicial de efetividade dos direitos fundamentais. 5. A fixação de prazos e medidas concretas para reestruturação de equipamentos públicos sociais visa à realização de comandos constitucionais já existentes, sem interferir no modo de execução. 6. A reserva do possível não pode ser oposta como escudo para justificar omissões reiteradas na implementação de políticas públicas obrigatórias, especialmente aquelas que envolvem prioridade absoluta da criança e do adolescente. 7. Demonstrada a inércia administrativa, a atuação judicial é legítima e necessária para assegurar a proteção integral e prioritária dos direitos infantojuvenis, nos termos do art. 227 da CF/1988 e art. 4º do ECA. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Apelação cível conhecida e desprovida. Tese de julgamento: 1. O Município é parte legítima para figurar no polo passivo de ação civil pública que vise à adequação de equipamentos públicos de assistência social sob sua gestão direta ou indireta. 2. A atuação judicial que determina medidas de estruturação de serviços públicos essenciais não ofende o princípio da separação dos poderes, quando fundada em omissão estatal inconstitucional. 3. A insuficiência orçamentária não justifica a omissão do ente público na garantia de direitos fundamentais de crianças e adolescentes, que gozam de prioridade absoluta. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos os presentes autos de Apelação Cível nº 0801071-73. 0802203-11.2023.8.14.0201. ACORDAM os Exmos. Desembargadores que integram a egrégia 1ª Turma de direito público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, conhecer do recurso e negar-lhe provimento, nos termos do voto da relatora. Belém(PA), data de registro do sistema. Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0802203-11.2023.8.14.0201

APELANTE: MUNICÍPIO DE BELÉM

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO À ASSISTÊNCIA SOCIAL. REESTRUTURAÇÃO DO CREAS. OBRIGAÇÃO DE FAZER. ATUAÇÃO DO JUDICIÁRIO EM FACE DE OMISSÃO ESTATAL. CONSTITUCIONALIDADE DA INTERVENÇÃO JUDICIAL. REJEIÇÃO DE PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA. SENTENÇA MANTIDA.

I. CASO EM EXAME

1.

Ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará visando à reestruturação do CREAS José Carlos Pacheco, no Distrito de Icoaraci, e à implantação de nova unidade no Distrito de Outeiro, diante de deficiências estruturais, funcionais e operacionais no atendimento socioassistencial a crianças e adolescentes em situação de risco. Sentença de procedência com fixação de obrigações de fazer, cronograma e multa.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. As questões em discussão consistem em:
(i) saber se o Município de Belém detém legitimidade passiva para responder por omissões relativas à estrutura de unidades vinculadas à FUNPAPA;

(ii) saber se há violação ao princípio da separação dos poderes na imposição judicial de obrigações administrativas específicas e prazos para cumprimento de políticas públicas;

(iii) saber se a sentença viola a reserva do possível diante de alegadas limitações orçamentárias.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O Município de Belém é parte legítima para responder pela gestão da política de assistência social, na condição de ente federado responsável direto pela manutenção e estruturação dos CREAS, ainda que por meio de entidade descentralizada.

4. A intervenção judicial em face da omissão estatal no cumprimento de dever constitucional de proteção à infância e juventude não configura violação ao princípio da separação dos poderes, mas exercício do controle judicial de efetividade dos direitos fundamentais.

5. A fixação de prazos e medidas concretas para reestruturação de equipamentos públicos sociais visa à realização de comandos constitucionais já existentes, sem interferir no modo de execução.

6. A reserva do possível não pode ser oposta como escudo para justificar omissões reiteradas na implementação de políticas públicas obrigatórias, especialmente aquelas que envolvem prioridade absoluta da criança e do adolescente.

7. Demonstrada a inércia administrativa, a atuação judicial é legítima e necessária para assegurar a proteção integral e prioritária dos direitos infantojuvenis, nos termos do art. 227 da CF/1988 e art. 4º do ECA.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Apelação cível conhecida e desprovida.

Tese de julgamento:

1. O Município é parte legítima para figurar no polo passivo de ação civil pública que vise à adequação de equipamentos públicos de assistência social sob sua gestão direta ou indireta.
2. A atuação judicial que determina medidas de estruturação de serviços públicos essenciais não ofende o princípio da separação dos poderes, quando fundada em omissão estatal inconstitucional.
3. A insuficiência orçamentária não justifica a omissão do ente público na garantia de direitos fundamentais de crianças e adolescentes, que gozam de prioridade absoluta.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos de Apelação Cível nº 0801071-73.

0802203-11.2023.8.14.0201.

ACORDAM
os Exmos. Desembargadores que integram a egrégia 1ª Turma de direito público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos,
conhecer do recurso e negar-lhe provimento,
nos termos do voto da relatora.

Belém(PA), data de registro do sistema.

Desembargadora EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de
APELAÇÃO CÍVEL
interposta
pelo
MUNICÍPIO DE BELÉM e FUNDAÇÃO PAPA JOÃO XXII - FUNPAPA,

contra sentença proferida pelo Juízo de Direito da Vara da Infância e Juventude Distrital de Icoaraci/Pa, nos autos da
AÇÃO CIVIL PÚBLICA Nº 0802203-11.2023.8.14.0201
, movida pelo
MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARÁ
.

Em síntese, conforme a petição inicial, o Ministério Público propôs ação civil pública objetivando a reestruturação do CREAS José Carlos Pacheco, localizado em Icoaraci, e a implantação de um novo CREAS no Distrito de Outeiro, ante a constatação de graves deficiências no atendimento a crianças e adolescentes em situação de risco e vulnerabilidade.

D
entre os principais problemas apontados pelo MPPA na inicial, incluem:
Demora excessiva nos atendimentos iniciais
, dificultando o acesso da população aos serviços de assistência social;
Número insuficiente de profissionais
, devido à alta demanda e à redução do quadro funcional;
Falta de estrutura administrativa e operacional
, prejudicando a continuidade dos serviços prestados.

Destaca que, mesmo após diversas tentativas extrajudiciais de solução, inclusive com sugestão de celebração de TAC, a omissão persistiu.

Pleiteou, então, a condenação do município a (i) contratar profissionais técnicos suficientes (psicólogos e assistentes sociais), (ii) adequar o espaço físico do CREAS, (iii) reduzir o tempo de atendimento inicial e (iv) implantar novo CREAS no Distrito de Outeiro.

Apresentada Contestação, o Município de Belém alegou sua ilegitimidade passiva, argumentando, ainda, que a FUNPAPA tem atuado de forma firme para o CREAS cumpra seu intento, não sendo legal e razoável a intervenção judicial requerida.

O juízo de origem julgou totalmente procedente o pedido, condenando os réus à obrigação de fazer, consistente na reestruturação do CREAS José Carlos Pacheco, com apresentação de cronograma em 90 dias e conclusão das obras em 180 dias, sob pena de multa diária de R$ 1.000,00, limitada a R$ 100.000,00.

Face a sentença, Município de Belém e a FUNPAPA interpuseram a presente Apelação Cível, aduzindo, preliminarmente, a ilegitimidade passiva do ente municipal. Afirma que a Fundação Papa João XXIII, detém personalidade jurídica própria, responsável, portanto, pelos seus atos, tendo inclusive autonomia administrativa e financeira.

Em mérito, alega que a sentença viola o princípio da separação dos poderes, defendendo que a determinação judicial para a implementação de medidas administrativas específicas e a fixação de prazos para obras públicas configuram ingerência indevida do Poder Judiciário nas atribuições do Executivo.

Sustenta que a sentença extrapolou os limites do controle judicial, ao fixar providências pontuais e imediatas.

Destaca que a FUNPAPA vem adotando medidas para atender às demandas sociais, apesar das limitações orçamentárias e do aumento da população em situação de vulnerabilidade social, promovendo, inclusive, com mutirões, inclusão de novos profissionais e estruturação técnica conforme os protocolos do SUS.

Requer o provimento do recurso, com acolhimento da preliminar de ilegitimidade passiva ou, alternativamente, a reforma da sentença por vício de inconstitucionalidade e ilegalidade.

Apresentadas Contrarrazões, o Ministério Público do Estado do Pará, defende a rejeição da preliminar de ilegitimidade passiva, sob o fundamento de que este é o ente federativo titular da política de assistência social, cabendo-lhe estruturar e garantir a prestação adequada dos serviços socioassistenciais, inclusive por meio de sua entidade descentralizada, a FUNPAPA.

E
nfatiza que não se trata de responsabilização pessoal, mas institucional, e que a jurisprudência pátria reconhece a legitimidade do ente federado nessas circunstâncias.

No mérito, sustenta-se a constitucionalidade da sentença, argumentando que não houve violação ao princípio da separação dos poderes, mas, ao contrário, o Poder Judiciário exerceu seu dever de assegurar a efetividade de direitos fundamentais, como o direito à assistência social, à infância e à dignidade humana.

Reitera-se que os elementos constantes nos autos demonstram de forma inequívoca a precariedade da estrutura do CREAS José Carlos Pacheco, comprometendo a efetividade do PAEFI, essencial à proteção de crianças e adolescentes em situação de risco pessoal ou social, e ao fim, pugna pela manutenção integral da sentença, com o desprovimento da apelação, a fim de assegurar a efetividade da política de assistência social e a proteção integral de crianças e adolescentes.

Instado a se manifestar, o
parquet
ratificou integralmente as contrarrazões apresentadas, destacando que o art. 4º da Recomendação 34/2016 do Conselho Nacional do Ministério Público, autoriza a não atuação simultânea de Membros do Ministério Público, com o fim de evitar repetição de argumentos.

Vieram os autos conclusos.

É o relatório.

VOTO

Presentes os pressupostos recursais, conheço do recurso.

A apelação sustenta, em síntese: (i) ilegitimidade passiva do Município de Belém; (ii) violação ao princípio da separação dos poderes diante da imposição judicial de medidas administrativas e fixação de prazos para execução de políticas públicas; (iii) impossibilidade de ingerência do Poder Judiciário em razão de limitações orçamentárias e alegada adoção de medidas administrativas suficientes pela FUNPAPA.

Havendo preliminar suscitada, passo a apreciá-la.

DA PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DO ENTE MUNICIPAL

Em que pese a irresignação do ente apelante, não merece acolhida a preliminar ventilada.

Constituição Federal, em seu art. 204, inciso I, expressamente confere aos Municípios a competência para executar, gerir e implementar políticas de assistência social, cabendo ao ente federativo garantir a prestação adequada e efetiva dos serviços socioassistenciais, inclusive mediante descentralização administrativa por meio de fundações ou autarquias vinculadas, como é o caso da FUNPAPA.

A fundação pública, ainda que dotada de personalidade jurídica própria, atua sob a égide e comando do ente municipal, não havendo que se cogitar de autonomia plena capaz de afastar a legitimidade do Município em demandas que visam o funcionamento e adequação de equipamentos públicos integrantes de sua política socioassistencial.

O próprio acervo probatório demonstra que todas as medidas e decisões estratégicas da FUNPAPA dependem de anuência, planejamento e suporte orçamentário do Município de Belém, tornando-o responsável direto pela ineficácia ou omissão constatada na gestão do CREAS José Carlos Pacheco e na implantação de novas unidades.

Portanto, ao contrário do alegado pelo Município de Belém, não se trata de responsabilização direta do gestor ou de violação à autonomia da entidade descentralizada, mas sim do reconhecimento de que o Município responde objetivamente, na condição de titular da política, pelas deficiências estruturais, funcionais e operacionais constatadas no CREAS em questão, as quais restaram devidamente demonstradas nos autos.

Assim,
rejeito a preliminar suscitada
.

MÉRITO

Conquanto os recorrentes defendam que a sentença teria violado o princípio da separação dos poderes, a alegação revela entendimento equivocado sobre a extensão e limites do controle jurisdicional sobre políticas públicas.

A Constituição Federal, em seu art. 5º, §1º, e art. 227, consagra a proteção integral da infância e da juventude como dever da família, da sociedade e do Estado, conferindo ao Judiciário o poder-dever de assegurar a efetividade dos direitos fundamentais diante da comprovada omissão ou inércia administrativa.

A atuação jurisdicional não significa ingerência indevida, mas sim o exercício da garantia da ordem constitucional, principalmente quando restar evidenciada a insuficiência dos serviços socioassistenciais, a omissão reiterada do Poder Público, a falta de resposta efetiva a expedientes ministeriais, e a recusa até mesmo em celebrar Termo de Ajustamento de Conduta para solução extrajudicial do conflito.

A fixação de obrigações de fazer e de prazos, em hipóteses como a presente, objetiva assegurar a proteção a direitos indisponíveis e não atinge a discricionariedade administrativa, pois não determina o modo, mas apenas o resultado mínimo exigido pela Constituição e pela legislação infraconstitucional.

Portanto, tenho certo que a decisão judicial ora hostilizada tão somente concretizou o dever já imposto pela legislação de regência, diante do comprovado descumprimento voluntário e injustificado dos responsáveis.

Neste ponto, relevo que embora os recorrentes afirmem que a FUNPAPA vem promovendo ações para a melhoria do serviço, apontando mutirões, inclusão de novos profissionais e suposta adequação à demanda crescente, a instrução probatória demonstra que as medidas adotadas foram insuficientes, pontuais e não alcançaram o patamar mínimo exigido para o atendimento tempestivo e digno de crianças e adolescentes em situação de risco, com tempo de espera que, em algumas hipóteses, ultrapassou quatro meses, como reconhecido nos próprios informes da FUNPAPA.

O argumento da "reserva do possível" não pode ser invocado para justificar omissão continuada, especialmente quando a própria legislação de regência impõe prioridade absoluta às crianças e adolescentes, e o serviço em questão apresenta grave déficit de estrutura, pessoal e atendimento, não obstante reiteradas tentativas de solução extrajudicial.

A alegação genérica de restrições orçamentárias não foi minimamente comprovada nos autos de modo a afastar a obrigação constitucional do ente federativo.

Desta feita, entendo improcedentes as razões recursais, sendo legítima a atuação jurisdicional diante da inércia administrativa e do prejuízo ao direito fundamental de crianças e adolescentes em situação de risco, assim como, as medidas determinadas na sentença encontram fundamento constitucional e legal, não havendo qualquer ilegalidade ou inconstitucionalidade no comando judicial impugnado.

Ante o exposto,
CONHEÇO DA APELAÇÃO CÍVEL, PORÉM, NEGO-LHE PROVIMENTO
,
mantendo a sentença irretocável
, conforme a fundamentação.

É como voto.

Considerando os deveres da boa-fé e da cooperação para a razoável duração do processo, expressamente previstos nos artigos 5º e 6º, do Código de Processo Civil, as partes ficam advertidas de que a interposição de Embargos de Declaração manifestamente protelatórios, ou que promovam indevidamente rediscussões de mérito, poderá ensejar a aplicação das multas previstas nos artigos 81 e 1.016, §2º e §3º, do CPC.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da portaria nº 3731/2015-GP.

Belém(PA), data de registro do sistema.

Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

Relator

Belém, 26/08/2025