Tribunal: TJPA
Processo: 0004531-49.2019.8.14.0083
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão julgador: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10014 - Violação dos Princípios Administrativos
Data de julgamento: 2025-06-23

Ementa:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ SECRETARIA ÚNICA DE DIREITO PÚBLICO E PRIVADO 1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO RECURSO DE APELAÇÃO PROCESSO Nº 0004531-49.2019.8.14.0083 APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ APELADO: JOSÉ LEONALDO DOS SANTOS ARRUDA RELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OMISSÃO NA PRESTAÇÃO DE INFORMAÇÕES AO SIOPE. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Pará contra sentença da Vara Única da Comarca de Curralinho que, nos autos de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, julgou improcedente o pedido formulado contra José Leonaldo dos Santos Arruda, ex-prefeito municipal, em razão de suposta omissão na alimentação do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE) no exercício de 2013. O Ministério Público alegou que a omissão teria causado prejuízo presumido à Administração Pública, violando princípios constitucionais e justificando a imposição das sanções previstas no art. 12 da Lei nº 8.429/1992. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em determinar se a omissão do ex-gestor municipal em alimentar o SIOPE no exercício de 2013 configura ato de improbidade administrativa, à luz das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, especialmente quanto à exigência de dolo específico para a responsabilização. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A responsabilização por ato de improbidade administrativa exige, conforme a nova redação da Lei nº 8.429/1992, a demonstração de dolo específico, caracterizado pela vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito. 4. A jurisprudência consolidada do STF (Tema 1199 da Repercussão Geral) e do STJ reafirma a imprescindibilidade do dolo, afastando a responsabilidade objetiva e vedando a presunção de má-fé. 5. No caso concreto, não foram produzidas provas suficientes para demonstrar que o requerido agiu com dolo específico; a inicial apresentou apenas narrativas genéricas e não individualizou condutas que evidenciassem má-fé ou intenção de lesar o erário. 6. A tentativa de presumir prejuízo ao erário ou dolo a partir da simples omissão administrativa é incompatível com o novo regime jurídico da improbidade, que exige prova robusta e individualizada do elemento subjetivo. 7. A ausência de comprovação de enriquecimento ilícito, dano efetivo ao erário ou benefício a terceiros reforça a conclusão de que não houve conduta dolosa nos moldes exigidos pela legislação vigente. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso desprovido. Tese de julgamento: 1. A configuração do ato de improbidade administrativa exige a demonstração concreta de dolo específico, sendo inadmissível a responsabilização com base em culpa, presunção de dolo ou omissão genérica. 2. A ausência de alimentação do SIOPE, desacompanhada de prova da intenção deliberada de lesar o erário ou violar princípios administrativos, não configura ato ímprobo. 3. A ação por improbidade administrativa deve ser instruída com indícios suficientes de dolo ou razões fundamentadas que justifiquem sua ausência, sob pena de improcedência do pedido. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, §4º; Lei nº 8.429/1992 (com redação dada pela Lei nº 14.230/2021), arts. 1º, §2º; 11; 12, III; 17, §6º e §16; CPC, art. 373, I. Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989 (Tema 1199 da Repercussão Geral); STJ, REsp 1512085/SP, j. 02.08.2016; STJ, EDcl no AgInt no REsp 1184981/SP, j. 15.10.2024; STJ, AgInt no AREsp 1125411/AL, j. 23.06.2022; STJ, REsp 1663430/AP, j. 04.12.2018. Vistos etc. Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, em conhecer do recurso interposto, negando provimento, nos termos do voto da Magistrada Relatora. Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos vinte e três dias do junho do ano de dois mil e vinte e cinco (23/06/2025). Julgamento presidido pela Excelentíssima Senhora Desembargadora Ezilda Pastana Mutran.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0004531-49.2019.8.14.0083

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA, MUNICÍPIO DE CURRALINHO - PA

APELADO: JOSE LEONALDO DOS SANTOS ARRUDA

RELATOR(A):
Desembargadora ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

SECRETARIA ÚNICA DE DIREITO PÚBLICO E PRIVADO

1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO

RECURSO DE APELAÇÃO

PROCESSO Nº 0004531-49.2019.8.14.0083

APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

APELADO: JOSÉ LEONALDO DOS SANTOS ARRUDA

RELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OMISSÃO NA PRESTAÇÃO DE INFORMAÇÕES AO SIOPE. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Pará contra sentença da Vara Única da Comarca de Curralinho que, nos autos de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, julgou improcedente o pedido formulado contra José Leonaldo dos Santos Arruda, ex-prefeito municipal, em razão de suposta omissão na alimentação do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE) no exercício de 2013. O Ministério Público alegou que a omissão teria causado prejuízo presumido à Administração Pública, violando princípios constitucionais e justificando a imposição das sanções previstas no art. 12 da Lei nº 8.429/1992.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

A questão em discussão consiste em determinar se a omissão do ex-gestor municipal em alimentar o SIOPE no exercício de 2013 configura ato de improbidade administrativa, à luz das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, especialmente quanto à exigência de dolo específico para a responsabilização.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A responsabilização por ato de improbidade administrativa exige, conforme a nova redação da Lei nº 8.429/1992, a demonstração de dolo específico, caracterizado pela vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito.

4.

A jurisprudência consolidada do STF (Tema 1199 da Repercussão Geral) e do STJ reafirma a imprescindibilidade do dolo, afastando a responsabilidade objetiva e vedando a presunção de má-fé.

5.

No caso concreto, não foram produzidas provas suficientes para demonstrar que o requerido agiu com dolo específico; a inicial apresentou apenas narrativas genéricas e não individualizou condutas que evidenciassem má-fé ou intenção de lesar o erário.

6.

A tentativa de presumir prejuízo ao erário ou dolo a partir da simples omissão administrativa é incompatível com o novo regime jurídico da improbidade, que exige prova robusta e individualizada do elemento subjetivo.

7.

A ausência de comprovação de enriquecimento ilícito, dano efetivo ao erário ou benefício a terceiros reforça a conclusão de que não houve conduta dolosa nos moldes exigidos pela legislação vigente.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1.

A configuração do ato de improbidade administrativa exige a demonstração concreta de dolo específico, sendo inadmissível a responsabilização com base em culpa, presunção de dolo ou omissão genérica.

2.

A ausência de alimentação do SIOPE, desacompanhada de prova da intenção deliberada de lesar o erário ou violar princípios administrativos, não configura ato ímprobo.

3.

A ação por improbidade administrativa deve ser instruída com indícios suficientes de dolo ou razões fundamentadas que justifiquem sua ausência, sob pena de improcedência do pedido.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, §4º; Lei nº 8.429/1992 (com redação dada pela Lei nº 14.230/2021), arts. 1º, §2º; 11; 12, III; 17, §6º e §16; CPC, art. 373, I.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ARE 843.989 (Tema 1199 da Repercussão Geral); STJ, REsp 1512085/SP, j. 02.08.2016; STJ, EDcl no AgInt no REsp 1184981/SP, j. 15.10.2024; STJ, AgInt no AREsp 1125411/AL, j. 23.06.2022; STJ, REsp 1663430/AP, j. 04.12.2018.

Vistos etc.

Acordam os
Excelentíssimos
Senhores Desembargadores componentes da
1ª Turma de Direito Público
, por unanimidade de votos, em conhecer do recurso interposto, negando provimento, nos termos do voto da Magistrada Relatora.

Plenário Virtual da
1ª Turma de Direito Público
do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos vinte e três dias do junho do ano de dois mil e vinte e cinco (23/06/2025).

Julgamento presidido pela Excelentíssima Senhora Desembargadora Ezilda Pastana Mutran
.

RELATÓRIO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Trata-se de recurso de APELAÇÃO CÍVEL interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ, contra a sentença proferida pelo juízo da Vara Única da Comarca de Curralinho – PA, que nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, julgou improcedente o pedido.

Historiando os fatos, o MUNICÍPIO DE CURRALINHO ajuizou a ação suso mencionada, na qual narrou que o então gestor municipal, JOSÉ LEONALDO DOS SANTOS ARRUDA, teria se omitido quanto à transmissão de informações ao Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE) no exercício de 2013.

Segundo o
Parquet
, tal omissão gerou um prejuízo presumido à Administração Pública e configurou violação aos princípios da moralidade, legalidade e eficiência e que a ausência do envio dessas informações, impactou negativamente na transparência e no controle social das despesas públicas, requerendo a condenação do requerido às sanções previstas no art. 12 da Lei nº 8.429/1992.

A ação seguiu seu regular processamento, até a prolação da sentença que julgou o feito nos seguintes termos:

“Isto posto, na forma do que dispõe o artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil,
JULGO IMPROCEDENTE O PEDIDO
.

Sem ônus sucumbencial, considerada a natureza da ação e a inexistência de evidências de má fé (artigo 23-B, §2º, da Lei nº 8.429/92).

Sem remessa necessária, nos termos do artigo 17, §19, inciso IV, c/c o artigo 17-C, §3º, ambos da Lei nº 8.429/92.

Publique-se. Registre-se. Intimem-se. Cumpra-se. (ID 26155236
)

Inconformado com a sentença, o Ministério Público do Estado do Pará interpôs recurso de apelação. Em suas razões recursais, combate a interpretação do Juízo
a quo
sobre a necessidade de dolo específico para a configuração do ato de improbidade.

Sustenta que, diante das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, embora a nova redação da Lei nº 8.429/1992 exija dolo, este pode ser genérico ou eventual, especialmente em casos de omissão deliberada como o dos autos. Aponta que o réu, ciente de seu dever legal, deliberadamente deixou de cumprir sua obrigação, caracterizando-se, assim, no mínimo, dolo eventual.

Defende, também, que o dano ao erário, nas hipóteses de ausência de prestação de contas, pode ser presumido, o que justifica a configuração de ato ímprobo ainda que não comprovado prejuízo concreto.

Aduz que a conversão da ação em ação civil pública para ressarcimento ao erário, como sugerido na sentença, não se aplica ao caso, pois houve omissão dolosa, e não mera irregularidade administrativa. Cita o art. 17, §16 da LIA, ressaltando que tal conversão só é cabível quando inexistem requisitos para imposição de sanções.

Alega ainda que a improcedência do pedido, com base na ausência de provas do dolo, não se sustenta, uma vez que a omissão reiterada configura dolo presumido, e caberia ao réu demonstrar sua boa-fé, nos termos do art. 373, I do CPC, o que não ocorreu.

Sublinha, por fim, que o enriquecimento ilícito não é requisito indispensável à configuração do ato de improbidade, conforme previsto no art. 11 da LIA.

Ao final, requer o conhecimento e o provimento da apelação para que seja reformada a sentença e condenado o requerido nos termos do art. 12, III, da Lei nº 8.429/1992.

Consta nos autos que o apelado, regularmente intimado, não apresentou contrarrazões (certidão de ID 26155246).

O Ministério Público, por meio da Procuradoria de Justiça Cível, ratificou integralmente as razões de apelação apresentadas pelo Promotor de Justiça da Comarca de Curralinho, abstendo-se de adentrar no mérito recursal, nos termos da Recomendação nº 57, art. 17, §3º, e da Recomendação nº 34, art. 4º, ambas do CNMP, por entender prescindível a intervenção da instância superior em ações nas quais o MP é parte em ambas as instâncias.

É o relatório.

VOTO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Cuida-se de recurso de Apelação Cível interposto pelo Ministério Público do Estado do Pará contra a respeitável sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Curralinho, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada em face de José Leonaldo dos Santos Arruda, ex-prefeito municipal, em razão de suposta omissão quanto ao dever de alimentar o Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE), no exercício de 2013. Segundo o Parquet, tal conduta configuraria ato de improbidade administrativa.

Contudo, não obstante a legitimidade do Ministério Público para a propositura da ação, observa-se que não houve produção de provas suficientes a demonstrar a presença do dolo específico, elemento indispensável à configuração de ato de improbidade administrativa, conforme determina a legislação vigente.

A Constituição Federal, em seu art. 37, §4º, estabelece de forma expressa que os atos de improbidade sujeitam seus autores a sanções severas. Em consonância com este mandamento constitucional, a Lei nº 8.429/1992 — especialmente após a profunda reforma promovida pela Lei nº 14.230/2021 — exige, em todos os seus tipos sancionatórios,
a comprovação de dolo
, não sendo mais admissível a responsabilização por condutas meramente culposas.

Com efeito, o novo §2º do art. 1º da LIA é inequívoco ao condicionar a responsabilização à demonstração da “vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado”. Tal alteração não apenas positivou entendimento já consolidado na jurisprudência, como também conferiu maior rigor técnico ao instituto, compatibilizando-o com os princípios do devido processo legal, da legalidade estrita e da proporcionalidade.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do
Tema 1199 da Repercussão Geral (ARE 843.989)
, reafirmou esse entendimento ao fixar as seguintes teses:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei nº 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça já vinha consolidando, antes mesmo da alteração legislativa, a compreensão de que a responsabilização por improbidade administrativa exige a demonstração do dolo, ao menos genérico, nos artigos 9º e 11 da LIA, e de culpa apenas nas hipóteses do art. 10 (posição hoje superada com a nova redação legal). Nesse sentido:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÕES SEM CONCURSO PÚBLICO. OFENSA À EXIGÊNCIA CONSTITUCIONAL E AOS PRINCÍPIOS QUE REGEM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ART. 11 DA LEI 8.429/1992. RECONHECIMENTO DE DOLO GENÉRICO. 1. Cuida-se, na origem, de Ação de Improbidade Administrativa proposta pelo Ministério Público estadual contra o ora recorrente, objetivando a condenação pela prática de ato ímprobo, consistente na contratação de servidores sem concurso público. 2.
O entendimento do STJ é no sentido de que, para que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu como incurso nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10
. 3. Com efeito, a contratação irregular sem a realização de concurso público pode se caracterizar como ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/92, mas, para tanto, é imprescindível a demonstração de dolo, ao menos genérico, do agente. 4. Na hipótese em exame, a Corte de origem, embora tenha consignado que era prescindível a demonstração de dolo ou culpa do agente, reconheceu expressamente que "a atividade do Réu manifesta-se em dissonância da Legalidade, visto que agiu em desobediência aos princípios norteadores do direito administrativo, em desacordo com o interesse público, tão-somente favorecendo os servidores contratados ilegalmente" (fl. 1.087, e-STJ), razão por que não há falar na ausência do elemento doloso. 5. Recurso Especial não provido.

(STJ - REsp: 1512085/SP 2015/0009055-2, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 02/08/2016, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 10/10/2016)

A reforma introduzida pela Lei nº 14.230/2021, portanto, operou verdadeira inflexão interpretativa, consolidando que não mais se admite a punição com base em culpa, desídia, imperícia ou simples irregularidade administrativa. A improbidade exige, para sua configuração, conduta dolosa, consciente e direcionada à obtenção de resultado ilícito.

No caso concreto, como bem observou o juízo de origem, a inicial acusatória limita-se a narrativas genéricas e abstratas, sem apresentar elementos probatórios concretos capazes de demonstrar que o requerido tenha agido com dolo específico ao deixar de alimentar o sistema SIOPE no exercício de 2013. A sentença foi precisa ao consignar que:

“Para o demandante, o parâmetro fático capaz de sustentar a incidência da improbidade administrativa, derivou apenas e tão-somente da suposta ausência da prestação de contas. Essa alegada omissão, entretanto, o autor não se deu ao trabalho de demonstrar. Por isso, desbordou do comando expresso no §6º, do art. 17, da Lei Federal nº 8.429/92 que determinada o dever de instruir a ação
“
com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da existência do ato de improbidade ou com razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação de qualquer dessas provas
”
.

Além do mais, a peça de ingresso não faz referências
objetivas
a eventuais benefícios (econômicos ou mesmo de outra natureza) que teriam sido auferidos pelo réu, seja de forma direta ou indireta. Nem sequer o favorecimento de terceiros foi desenhado, na medida em que não há descrição das condutas de supostos favorecidos por atos ilícitos e/ou por benefícios indevidos.

É oportuno destacar que,
assim como ocorre com qualquer tipo de ação, a ação por ato de improbidade administrativa é imprescindível de uma narrativa lógica (e calcada em provas) para que seja capaz de caracterizar a lesão ao patrimônio público
.”

(ID 26006007 – evento Sentença, p. 2).

A jurisprudência da Corte da Cidadania é categórica ao afirmar que
“a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé”
(
REsp 1.849.513/RO
, rel. Min. Herman Benjamin, j. 24/11/2020, DJe 18/12/2020)

Na mesma linha, decidiu o STJ:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. ART. 1.022 DO CPC. OMISSÃO.
EXISTÊNCIA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÕES DE EMPREGADOS, POR SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA, SEM PRÉVIO CONCURSO PÚBLICO. CONDENAÇÃO FUNDAMENTADA NO ART. 11, V, DA LEI 8.429/1992, SEM O RECONHECIMENTO DE DOLO NA CONDUTA DO AGENTE. IMPOSSIBILIDADE. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS, COM EFEITOS INFRINGENTES
. 1. Nos termos do art. 1.022 do Código de Processo Civil, os embargos de declaração têm o objetivo de introduzir o estritamente necessário para esclarecer obscuridade, eliminar contradição ou suprir omissão existente no julgado, além de corrigir erro material, não permitindo em seu bojo a rediscussão da matéria. 2. O acórdão embargado incorreu em omissão, pois deixou de apreciar as alegações do embargante, no sentido de que sua condenação por ato de improbidade administrativa teria ocorrido sem a efetiva demonstração de dolo em sua conduta. 3.
A jurisprudência deste Superior Tribunal é firme no sentido de que "a improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente" (AIA n. 30/AM, relator Ministro Teori Albino Zavascki, Corte Especial, julgado em 21/9/2011, DJe de 28/9/2011), pois "a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé" (REsp n. 1.849.513/RO, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 24/11/2020, DJe de 18/12/2020).
4.
A Primeira Seção deste Superior Tribunal definiu que "o dolo não pode ser subentendido [...] devendo ser explicitado pelo julgador, sob pena de ensejar punição por ato ímprobo com base em responsabilidade objetiva, o que não é admitido"
(EREsp n. 908.790/RN, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, julgado em 12/6/2024, DJe de 18/6/2024). 5. No caso, o acórdão recorrido, sem afirmar a existência de má-fé na conduta do embargante ou que as nomeações impugnadas tenham sido realizadas dolosamente, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros, manteve a condenação por ato de improbidade administrativa, por considerar ilegais as nomeações realizadas por sociedade de economia mista sem prévio concurso público. Houve, na verdade, presunção de dolo, o que contraria a jurisprudência desta Corte. 6. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos infringentes.

(STJ - EDcl no AgInt no REsp: 1184981 SP 2010/0046480-4, Relator: Ministro AFRÂNIO VILELA, Data de Julgamento: 15/10/2024, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 17/10/2024)

ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. AÇÃO DE IMPROBIDADE AJUIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE ALAGOAS EM DESFAVOR DO ENTÃO PREFEITO DO MUNICÍPIO DE MATRIZ DE CAMARAGIBE/AL, POR TER CONTRATADO DIRETAMENTE QUATRO AGENTES PARA SERVIÇO TEMPORÁRIO, MAS COM BASE EM AUTORIZAÇÃO DA LEI MUNICIPAL 328/1997. CONDENAÇÃO ADVENIENTE DA CORTE ALAGOANA COM ESTEIO EM DOLO GENÉRICO, EM REVERSÃO À SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. CONDENAÇÃO INSUSTENTÁVEL, POR NÃO SER POSSÍVEL, EM CASOS TAIS, DESSUMIR O DOLO ESPECÍFICO DO GESTOR PÚBLICO NAS CONTRATAÇÕES, NOS TERMOS DO TEMA 1.108 JULGADO SOB O RITO DOS RECURSOS REPETITIVOS. SENTENÇA ABSOLUTÓRIA RESTABELECIDA. 1.
Trata-se, na origem, de ação civil pública por ato de improbidade administrativa apresentada pelo Ministério Público do Estado de Alagoas em desfavor do então prefeito do Município de Matriz de Camaragibe/AL, em razão de suposto ato ímprobo, consistente na nomeação irregular de agentes públicos sem prévio certame
. Cuidou-se de contratação direta de quatro agentes que remonta aos anos de 1997 a 2001, sendo um para a função de censor escolar, dois para servente de pedreiro e uma para agente de limpeza urbana. A questão prendeu a atenção do órgão acusador quando os referidos agentes foram buscar, na Justiça do Trabalho, verbas alusivas à rescisão dos contratos, operada em 2005 e 2006. 2.
A imputação se deu no tipo do art. 11, V, da Lei 8.429/1992, alusiva à ofensa a princípios reitores administrativos por frustração de licitude de concurso público
. Houve sentença absolutória, na qual o douto magistrado de primeiro grau entendeu que eventual realização de concurso público para ocupação de apenas quatro vagas, sendo uma de censor escolar, duas de servente de pedreiro, e uma de gari, pelo Município de Matriz de Camaragibe/AL, já carente de recursos, implicaria em real afronta ao Princípio da Eficiência (fl. 532). 3. Lado outro, o acórdão do egrégio TJAL reformou a sentença, para aplicar, ao ex-gestor, a Lei 8.429/1992, ao entendimento de que a contratação sem determinação de tempo, perdurando-se por longo período e sem qualquer demonstração da real excepcionalidade daquela necessidade, é apta a demonstrar o dolo genérico como integrante da conduta administrativa, tendo em vista que o Recorrido, deliberadamente, frustrou a licitude do processo licitatório diante da não observância das regras legais e morais que lhe são ínsitas, ainda que não se tenha efetivamente demonstrada a lesão aos cofres público (fl. 599). 4. Ao receber o recurso especial do então prefeito, solução unipessoal desta Corte Superior manteve o juízo condenatório, ao anotar que a Corte local reconheceu o dolo apto a justificar a condenação, no presente caso. Entendimento diverso, conforme pretendido, implicaria o reexame do contexto fático-probatório dos autos (fl. 719). Persiste o então alcaide, na insurgência dirigida ao colegiado, em argumentar a ausência do fato típico ímprobo. 5.
De fato, a questão acerca das contratações diretas e temporárias efetuadas por gestores da coisa pública, especialmente os mandatários do poder político, têm sido prodigamente analisada pelo Superior Tribunal de Justiça, sobretudo nas situações em que ronda a narrativa factual a existência de lei municipal que autorize o administrador a efetuar as contratações
. 6. Em casos tais, tradicionalmente,
o Tribunal da Cidadania tem entendido que não é possível identificar a presença do chamado dolo genérico, justamente por haver chancela legal que aparta a exigência de prévio concurso público para o ato administrativo de contratação
. Dada a multiplicidade de casos símiles, e frente à já conhecida compreensão da Corte Superior, a Primeira Seção do STJ afetou, para julgamento repetitivo, os REsp 1.926.832/TO, REsp 1.930.054/SE, e REsp 1.913.638/MA, todos de relatoria do Ministro GURGEL DE FARIA, que deram origem ao Tema 1.108. 7. No aludido tema repetitivo, julgado em 11.05.2022 e com publicação de acórdão em 24.05.2022,
proclamou-se a tese de que a contratação de servidores públicos temporários sem concurso público, mas baseada em legislação local, por si só, não configura a improbidade administrativa prevista no art. 11 da Lei 8.429/1992, por estar ausente o elemento subjetivo (dolo) necessário para a configuração do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública
. 8. Como
ratio decidendi
, o condutor do voto, Ministro GURGEL DE FARIA, registrou que o afastamento do elemento subjetivo de tal conduta dá-se em razão da dificuldade de identificar o dolo genérico, situação que foi alterada com a edição da Lei n. 14.230/2021, que conferiu tratamento mais rigoroso para o reconhecimento da improbidade, ao estabelecer não mais o dolo genérico, mas o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa. 9. No caso concreto, observa-se que a condenação do então prefeito levou em consideração que o agente público, mesmo lançando mão da Lei 328/97, editada pela municipalidade alagoana, teria pautado suas providências sob o móvel do dolo genérico. Porém, cuida-se elementar que já não era aceita pelo entendimento do STJ na situação analisada (contratação direta com esteio em lei municipal autorizadora), circunstância realçada pelo advento das alterações na Lei 8.429/1992, processadas pela Lei 14.230/2021. 10.
Sobreleva perceber que a modificação legal passou a exigir, para qualquer demanda de improbidade, o dolo específico do agente, no intuito de reforçar a necessidade de ser identificada a especial nota de má-fé do administrador público como causa material de condenação às sanções da Lei 8.429/1992, evitando-se implicar o agente público em somenos.
11.
Por razões tais, incide inteiramente à espécie o desfecho do julgado repetitivo do Superior Tribunal de Justiça, para ser proclamada a absolvição do então alcaide da urbe alagoana.
12. Agravo interno provido para conhecer do agravo e prover o recurso especial da parte ré.

(STJ - AgInt no AREsp: 1125411 AL 2017/0153190-6, Data de Julgamento: 23/06/2022, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 30/06/2022
)

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FASE PRELIMINAR. JUSTA CAUSA. AUSÊNCIA. 1. Hipótese em que a inicial imputa ao réu a prática de ato de improbidade administrativa por haver, na condição de Governador, assinado acordo de pagamento parcelado de débitos do estado, que foi seguido pelo inadimplemento de uma de suas parcelas. 2. A ação de improbidade deve ser rejeitada após a defesa preliminar quando inexistir ato de improbidade administrativa, de manifesta improcedência da ação ou de inadequação da via, nos termos do § 8º do art. 17 da Lei n. 8.429/1992. 3.
Para que se processe a ação de improbidade administrativa é preciso que a inicial: (a) descreva adequadamente a ação/omissão capaz de configurar a improbidade administrativa; (b) venha respaldada por indícios suficientes de autoria e materialidade ou acompanhada de razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação, neste momento processual, de qualquer dessas provas (art. 16, § 6º, da Lei n. 8.429/1992). Só assim estará presente a justa causa para o recebimento da ação e improbidade administrativa, que só se processa quando há viabilidade condenatória
. 4. No caso dos autos, as imputações ao recorrido deram-se de forma abstrata, não se evidenciando a justa causa para o recebimento da ação de improbidade. 5. Recurso especial provido para, desde logo, rejeitar a ação de improbidade.

(STJ - REsp: 1663430 AP 2017/0067306-5, Relator: Ministro BENEDITO GONÇALVES, Data de Julgamento: 04/12/2018, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 11/12/2018)

Grifei.

Ressalte-se que a tentativa de se sustentar a existência de prejuízo presumido ao erário revela-se incompatível com o novo regime da LIA. Exige-se, agora, não apenas o dolo comprovado, mas também a efetiva demonstração do dano, quando esse constituir elemento do tipo. Trata-se de uma reorientação sistemática que visa evitar o uso desvirtuado da ação de improbidade como ferramenta punitiva generalizante, o que comprometeria sua legitimidade institucional.

Precedente ilustrativo é o julgado do REsp 1663430/AP, rel. Min. Benedito Gonçalves, em que o STJ entendeu que a ação de improbidade deve ser rejeitada desde logo quando não houver justa causa, caracterizada pela ausência de conduta dolosa, individualizada e dotada de potencial lesivo à moralidade administrativa.

Diversos Tribunais, inclusive esta Corte, têm se pronunciado no mesmo sentido:

DIREITO ADMINISTRATIVO.
APELAÇÃO CÍVEL
.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI Nº 8.429/92. CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES TEMPORÁRIOS SEM CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO). PRECEDENTES STJ
. SENTENÇA REFORMADA. PRELIMINARES SE CONFUNDEM COM MÉRITO.
APELAÇÃO CONHECIDA E PROVIDA
. 1.
O Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de que para a tipificação da conduta do agente público nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é imprescindível a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos. 9º e 11 da mencionada legislação
. 2. As provas produzidas nos autos são insuficientes para caracterizar o elemento subjetivo (dolo), mesmo que genérico, indispensável a caracterização do ato de improbidade por ofensa aos princípios da administração, pois não há a demonstração inequívoca de que as contratações dos servidores temporários foram realizadas com a intenção de frustrar a licitude de concurso público (art. 11, V, Lei 8.429/92), tendo em vista a exceção prevista na Constituição Federal autorizando a medida. Precedentes deste Egrégio Tribunal em ações semelhantes. 3. A Colenda Corte posiciona-se no sentido de que não caracteriza ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/92, a contratação de servidores sem concurso público baseada na constituição federal, por ser difícil de identificar a presença do elemento subjetivo necessário (dolo genérico) para a caracterização do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública, diante da presunção de constitucionalidade da legislação municipal. Precedentes do STJ e desta Corte. 4. Apelação conhecida e provida. À UNANIMIDADE.

(TJ-PA - AC: 00818470820158140301, Relator: EZILDA PASTANA MUTRAN, Data de Julgamento: 30/05/2022, 1ª Turma de Direito Público, Data de Publicação: 03/06/2022)

APELAÇÃO CÍVEL. APLICAÇÃO DA LEI PROCESSUAL NO CASO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DE SERVIDOR SEM CONCURSO PÚBLICO. OFENSA AO ARTIGO 11 DA LEI 8429/92. AUSÊNCIA DE DOLO GENÉRICO DO RÉU. CONTRATAÇÃO EFETIVADA COM BASE EM LEI DO MUNICÍPIO. AUSÊNCIA DE ATO IMPROBO. PRECEDENTES DO STJ E DESTE TJ. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. DECISÃO UNÂNIME. I. Ante o disposto no art. 14, do CPC/2015, tem-se que a norma processual não retroagirá, de maneira que devem ser respeitados os atos processuais e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da lei revogada. Desse modo, hão de ser aplicados os comandos insertos no CPC/1973, vigente por ocasião da publicação e da intimação da decisão guerreada. II.
A contratação temporária de agentes públicos, com fulcro no art. 37, IX, da Constituição Federal e lastreada em lei municipal não se configura como ato ímprobo, ante a ausência do dolo. Precedentes do STJ e deste TJ. III. Apelação conhecida e provida. À Unanimidade.

(2018.01709511-13, 189.183, Rel. ROBERTO GONCALVES DE MOURA, Órgão Julgador 1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO, Julgado em 2018-03-26, Publicado em 2018-05-02). Grifo nosso

AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL. DECISÃO QUE DEU PROVIMENTO AO APELO, JULGANDO IMPROCEDENTE A AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ARGUIÇÃO DE ATO ÍMPROBO. AFASTADA. CONTRATAÇÃO DE SERVIDORA TEMPORÁRIA SEM CONCURSO PÚBLICO COM FUNDAMENTO DA LEI MUNICIPAL Nº 3.120/1994. AUSÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO). PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. A decisão agravada deu provimento à Apelação interposta pelo Agravado, julgando improcedente a Ação de Improbidade Administrativa. 2.
Arguição de ato ímprobo. Segundo o Agravante, a contratação de servidores temporários quando ausentes os requisitos legais de excepcionalidade (artigo 11, caput, e inciso I, e ao art. 10, caput, ambos da Lei n.º 8.429/92), configura dolo, ainda que genérico
. 3.
O Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de que para a tipificação da conduta do agente público nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é imprescindível a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos. 9º e 11 da mencionada legislação
. 4.
O cotejo probatório não demonstra que a contratação temporária foi realizada com a intenção de frustrar a licitude de concurso público (art. 11, V, Lei 8.429/92), tendo em vista a exceção prevista na Constituição Federal e a existência da Lei Municipal nº 3.120/1994. Ausência de comprovação do elemento subjetivo (dolo), indispensável a caracterização do ato de improbidade por ofensa aos princípios da administração. Manutenção da decisão agravada. Precedentes
. 5. Registra-se que a nova Lei de Improbidade (Lei n.º 14.230/2021) não menciona mais o dolo genérico como forma de configuração de improbidade, havendo a necessidade de comprovação do dolo específico, de modo que, se a situação em epígrafe sequer configura dolo genérico, não há que falar em dolo específico. 6. Agravo Interno conhecido e não provido.

(TJ-PA - APELAÇÃO CÍVEL: 00438110920158140005 13128876, Relator: MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA, Data de Julgamento: 06/03/2023, 1ª Turma de Direito Público)

No caso em tela, a análise probatória revela que os elementos constantes dos autos não permitem afirmar, com a certeza necessária, que o requerido tenha agido com intenção deliberada de fraudar, enriquecer-se ilicitamente ou causar dano ao erário. A responsabilização por improbidade administrativa, por sua gravidade, demanda demonstração robusta, clara e individualizada da má-fé do agente público — o que manifestamente não ocorreu.

A própria evolução legislativa aponta no sentido de evitar que gestores públicos sejam punidos unicamente por atos administrativos falhos, mas sem conotação desonesta. A finalidade da Lei nº 8.429/1992 não é sancionar o administrador inábil, mas
o desonesto
,
o corrupto
,
o agente de má-fé
.
É a mácula na intenção, e não o desacerto na execução, que atrai a incidência do regime de improbidade
.

À luz de todo o exposto, reconhece-se a correção da sentença que julgou improcedente a demanda. A ausência de dolo específico, a inexistência de dano efetivo ao erário e a fragilidade dos elementos indiciários afastam, por completo, a incidência da Lei nº 8.429/1992.

Diante disso, CONHEÇO DO RECURSO DE APELAÇÃO, MAS NO MÉRITO
NEGO-LHE PROVIMENTO
, mantendo-se hígida a sentença de improcedência por seus próprios e bem fundamentados termos.

Considerando os deveres de boa-fé e de cooperação para a razoável duração do processo, expressamente previstos nos arts. 5º e 6º do CPC, ficam as partes advertidas de que a interposição de embargos de declaração manifestamente protelatórios, ou que promovam indevidamente rediscussões de mérito, poderá ensejar a aplicação das multas previstas nos §§ 2º e 3º do art. 81 e do art. 1026, ambos do CPC.

É como voto.

Belém/PA, data registrada no sistema.

ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Desembargadora Relatora

Belém, 30/06/2025