Tribunal: TJPA
Processo: 0801399-08.2021.8.14.0009
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão julgador: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2025-06-23

Ementa:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ SECRETARIA ÚNICA DE DIREITO PÚBLICO E PRIVADO 1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO RECURSO DE APELAÇÃO PROCESSO Nº 0801399-08.2021.8.14.0009 APELANTE: MUNICÍPIO DE TRACUATEUA APELADO: TAMARIZ CAVALCANTE E MELLO FILHO RELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MÁ EXECUÇÃO DE OBRA PÚBLICA. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta pelo Município de Tracuateua contra sentença da 1ª Vara Cível e Empresarial de Bragança/PA que julgou improcedentes os pedidos formulados em Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa movida contra o ex-prefeito Tamariz Cavalcante e Mello Filho. O Município alegou má execução da obra referente ao Convênio nº 26314-PAC 2 (FNDE), apontando vícios estruturais e risco à população, apesar de a obra ter sido atestada como concluída. Pleiteou a condenação do ex-gestor com base nos artigos 10, X, XI e XIX, e 11, II, da LIA. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em definir se a emissão de atestado de conclusão de obra pública com defeitos estruturais, na gestão do apelado, configura ato de improbidade administrativa, à luz da Lei nº 14.230/2021, diante da necessidade de demonstração de dolo específico e efetivo prejuízo ao erário. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A Lei nº 14.230/2021 exige, para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa, a demonstração de dolo específico, afastando expressamente a responsabilidade por culpa. 4. A jurisprudência consolidada do STF (Tema 1199) e do STJ determina que não se admite presunção de dolo, sendo imprescindível a demonstração clara da vontade de alcançar resultado ilícito. 5. A prova dos autos não revela conduta dolosa por parte do recorrido, tampouco sua responsabilidade técnica pela fiscalização da obra, função atribuída a fiscais formalmente designados. 6. A mera emissão de atestado de conclusão, sem comprovação de má-fé, enriquecimento ilícito ou violação deliberada aos princípios da Administração Pública, não autoriza a responsabilização por improbidade. 7. A ausência de demonstração de dano efetivo ao erário e de benefício pessoal inviabiliza a configuração do ato ímprobo. 8. A finalidade da LIA não é punir o gestor inábil, mas o agente desonesto, má-fé que não se evidenciou no caso concreto. IV. DISPOSITIVO E TESE 9. Recurso desprovido. Tese de julgamento: 1. A responsabilização por ato de improbidade administrativa exige a demonstração do dolo específico, não se admitindo presunção de má-fé. 2. A emissão de atestado de conclusão de obra, sem prova de autoria técnica e dolo direcionado à prática de ilícito, não configura improbidade administrativa. 3. A inexistência de prejuízo efetivo ao erário e de enriquecimento ilícito impede a aplicação das sanções previstas na LIA. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, §4º; Lei nº 8.429/1992, arts. 1º, §1º e §2º, 10, 11, e 12; CPC, arts. 81, §§ 2º e 3º, e 1.026. Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989 (Tema 1199); STJ, REsp 1512085/SP, DJe 10.10.2016; STJ, EDcl no AgInt no REsp 1184981/SP, DJe 17.10.2024; STJ, REsp 1663430/AP, DJe 11.12.2018; STJ, AgInt no AREsp 1125411/AL, DJe 30.06.2022. Vistos etc. Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, em conhecer do recurso interposto, porém lhe negar provimento, nos termos do voto da Magistrada Relatora. Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos vinte e três dias do junho do ano de dois mil e vinte e cinco (23/06/2025). Julgamento presidido pela Excelentíssima Senhora Desembargadora Ezilda Pastana Mutran.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0801399-08.2021.8.14.0009

APELANTE: MUNICIPIO DE TRACUATEUA

APELADO: TAMARIZ CAVALCANTE E MELLO FILHO

RELATOR(A):
Desembargadora ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

SECRETARIA ÚNICA DE DIREITO PÚBLICO E PRIVADO

1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO

RECURSO DE APELAÇÃO

PROCESSO Nº 0801399-08.2021.8.14.0009

APELANTE: MUNICÍPIO DE TRACUATEUA

APELADO: TAMARIZ CAVALCANTE E MELLO FILHO

RELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MÁ EXECUÇÃO DE OBRA PÚBLICA. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta pelo Município de Tracuateua contra sentença da 1ª Vara Cível e Empresarial de Bragança/PA que julgou improcedentes os pedidos formulados em Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa movida contra o ex-prefeito Tamariz Cavalcante e Mello Filho. O Município alegou má execução da obra referente ao Convênio nº 26314-PAC 2 (FNDE), apontando vícios estruturais e risco à população, apesar de a obra ter sido atestada como concluída. Pleiteou a condenação do ex-gestor com base nos artigos 10, X, XI e XIX, e 11, II, da LIA.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

A questão em discussão consiste em definir se a emissão de atestado de conclusão de obra pública com defeitos estruturais, na gestão do apelado, configura ato de improbidade administrativa, à luz da Lei nº 14.230/2021, diante da necessidade de demonstração de dolo específico e efetivo prejuízo ao erário.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A Lei nº 14.230/2021 exige, para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa, a demonstração de dolo específico, afastando expressamente a responsabilidade por culpa.

4.

A jurisprudência consolidada do STF (Tema 1199) e do STJ determina que não se admite presunção de dolo, sendo imprescindível a demonstração clara da vontade de alcançar resultado ilícito.

5.

A prova dos autos não revela conduta dolosa por parte do recorrido, tampouco sua responsabilidade técnica pela fiscalização da obra, função atribuída a fiscais formalmente designados.

6.

A mera emissão de atestado de conclusão, sem comprovação de má-fé, enriquecimento ilícito ou violação deliberada aos princípios da Administração Pública, não autoriza a responsabilização por improbidade.

7.

A ausência de demonstração de dano efetivo ao erário e de benefício pessoal inviabiliza a configuração do ato ímprobo.

8.

A finalidade da LIA não é punir o gestor inábil, mas o agente desonesto, má-fé que não se evidenciou no caso concreto.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1.

A responsabilização por ato de improbidade administrativa exige a demonstração do dolo específico, não se admitindo presunção de má-fé.

2.

A emissão de atestado de conclusão de obra, sem prova de autoria técnica e dolo direcionado à prática de ilícito, não configura improbidade administrativa.

3.

A inexistência de prejuízo efetivo ao erário e de enriquecimento ilícito impede a aplicação das sanções previstas na LIA.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, §4º; Lei nº 8.429/1992, arts. 1º, §1º e §2º, 10, 11, e 12; CPC, arts. 81, §§ 2º e 3º, e 1.026.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ARE 843.989 (Tema 1199); STJ, REsp 1512085/SP, DJe 10.10.2016; STJ, EDcl no AgInt no REsp 1184981/SP, DJe 17.10.2024; STJ, REsp 1663430/AP, DJe 11.12.2018; STJ, AgInt no AREsp 1125411/AL, DJe 30.06.2022.

Vistos etc.

Acordam os
Excelentíssimos
Senhores Desembargadores componentes da
1ª Turma de Direito Público
, por unanimidade de votos, em conhecer do recurso interposto, porém lhe negar provimento, nos termos do voto da Magistrada Relatora.

Plenário Virtual da
1ª Turma de Direito Público
do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos vinte e três dias do junho do ano de dois mil e vinte e cinco (23/06/2025).

Julgamento presidido pela Excelentíssima Senhora Desembargadora Ezilda Pastana Mutran
.

RELATÓRIO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Trata-se de recurso de APELAÇÃO CÍVEL interposto pelo MUNICÍPIO DE TRACUATEUA, contra a sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Cível e Empresarial da Comarca de Bragança/PA, que nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, julgou improcedentes os pedidos formulados na inicial.

Historiando os fatos, o MUNICÍPIO DE TRACUATEUA ajuizou a ação suso mencionada, na qual narrou que, ao assumir a nova gestão em janeiro de 2021, deparou-se com inúmeras irregularidades administrativas oriundas da gestão anterior. Dentre elas, destacou-se a execução do Convênio nº 26314-PAC 2, firmado com o FNDE, para construção de cobertura de quadra escolar pequena, com valor estimado em R$ 186.888,41 (cento e oitenta e seis mil, oitocentos e oitenta e oito reais e quarenta e um centavos).

Segundo a municipalidade, a obra foi dada como concluída no sistema SIMEC do Ministério da Educação, porém apresentava sérios problemas estruturais, expondo a população local a riscos e configurando desperdício de recursos públicos.

Na exordial, imputou ao requerido, então prefeito à época da celebração e execução do contrato, a prática de atos de improbidade administrativa, nos moldes dos artigos 10, incisos X, XI e XIX, e artigo 11, inciso II, da Lei n.º 8.429/92, requerendo sua condenação às sanções previstas no artigo 12, incisos II e III da mesma lei.

A ação seguiu seu regular processamento, até a prolação da sentença que julgou o feito nos seguintes termos:

“Ante o exposto,
JULGAM-SE IMPROCEDENTES
os pedidos iniciais formulados por MUNICÍPIO DE TRACUATEUA em face de
TAMARIZ CAVALCANTE E MELLO FILHO
, nos termos do artigo 487, inciso I do Código de Processo Civil e artigo 17, §11, da LIA.

Sem custas processuais e condenação de honorários advocatícios, nos moldes legais.

Sentença não sujeita à remessa necessária, nos termos do artigo 17, § 19, IV da LIA.

Intimem-se.” (ID 24712649
)

Inconformado com a sentença, o MUNICÍPIO DE TRACUATEUA interpôs recurso de apelação.

Em suas razões recursais, o ente público reiterou que a ação foi movida em razão da má execução da obra contratada, que mesmo declarada como finalizada, apresentava evidentes defeitos estruturais.

Argumentou que o requerido, na qualidade de prefeito, atestou a conclusão da obra, fato que, aliado aos vícios construtivos, demonstra sua responsabilidade por ato ímprobo.

Defendeu que, conforme entendimento jurisprudencial consolidado, não é exigido o dolo específico para caracterização do ato de improbidade, sendo suficiente o dolo genérico ou eventual. Invocou, ainda, precedentes jurisprudenciais do Superior Tribunal de Justiça e de Tribunais Regionais Federais que reconhecem o ato ímprobo em hipóteses de inexecução parcial de obras públicas, com consequente dano ao erário e violação aos princípios da administração.

Ao final, requereu o conhecimento e o provimento do recurso, com a consequente reforma da sentença, para que sejam julgados procedentes os pedidos iniciais, reconhecendo-se a prática de ato de improbidade administrativa por parte do recorrido.

Em contrarrazões, o recorrido TAMARIZ CAVALCANTE E MELLO FILHO, por meio de seu procurador, pugnou pela manutenção da sentença. Sustentou que, embora a obra apresentasse falhas, estas não poderiam ser imputadas a ele, pois não era fiscal do contrato nem detinha atribuição técnica para atestar a conformidade da execução da obra.

Assegurou que os recursos foram regularmente empregados, e que não houve demonstração de dolo específico ou prejuízo efetivo à Administração Pública. Apontou que, nos termos da Lei nº 14.230/2021, vigente à época do julgamento, é imprescindível a demonstração do elemento subjetivo do dolo específico para configuração do ato de improbidade, o que não se verificou nos autos.

Ademais, defendeu que eventual condenação com base em argumentos genéricos configuraria responsabilização objetiva, vedada pelo ordenamento jurídico.

Por fim, o Ministério Público do Estado do Pará, no exercício de suas atribuições institucionais, manifestou-se pelo conhecimento do recurso, mas opinou pelo seu desprovimento.

Destacou que a exordial não apresentou prova robusta de que o apelado tenha atuado com dolo específico para causar prejuízo ao erário ou violar os princípios da administração pública. Ressaltou que, nos termos da nova redação da Lei de Improbidade Administrativa, exige-se demonstração clara e individualizada da conduta dolosa do agente público, o que não foi comprovado no caso concreto.

É o relatório.

VOTO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Cuida-se de recurso de apelação interposto pelo MUNICÍPIO DE TRACUATEUA contra sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Cível e Empresarial da Comarca de Bragança/PA, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada em desfavor do ex-Prefeito TAMARIZ CAVALCANTE E MELLO FILHO, que julgou improcedentes os pedidos iniciais, ao fundamento de inexistência de comprovação quanto ao dolo e à ocorrência de efetivo prejuízo ao erário.

Recebo o recurso, por estarem preenchidos os requisitos de admissibilidade.

No mérito, contudo, a insurgência recursal não comporta acolhimento.

A presente demanda foi proposta sob a égide da redação originária da Lei nº 8.429/1992, tendo seu julgamento ocorrido já sob a vigência da Lei nº 14.230/2021, diploma normativo que promoveu profundas modificações no regime jurídico da improbidade administrativa.

A nova legislação passou a exigir, como elemento indispensável à caracterização de qualquer das modalidades de improbidade, a presença do dolo específico, afastando expressamente a modalidade culposa, bem como a necessidade de demonstração de lesividade relevante ao bem jurídico protegido (art. 1º, §1º, e art. 11, §§1º a 4º, da LIA).

A Constituição Federal, em seu art. 37, §4º, estabelece de forma expressa que os atos de improbidade sujeitam seus autores a sanções severas. Em consonância com este mandamento constitucional, a Lei nº 8.429/1992 — especialmente após a profunda reforma promovida pela Lei nº 14.230/2021 — exige, em todos os seus tipos sancionatórios,
a comprovação de dolo
, não sendo mais admissível a responsabilização por condutas meramente culposas.

Com efeito, o novo §2º do art. 1º da LIA é inequívoco ao condicionar a responsabilização à demonstração da “vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado”. Tal alteração não apenas positivou entendimento já consolidado na jurisprudência, como também conferiu maior rigor técnico ao instituto, compatibilizando-o com os princípios do devido processo legal, da legalidade estrita e da proporcionalidade.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do
Tema 1199 da Repercussão Geral (ARE 843.989)
, reafirmou esse entendimento ao fixar as seguintes teses:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei nº 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça já vinha consolidando, antes mesmo da alteração legislativa, a compreensão de que a responsabilização por improbidade administrativa exige a demonstração do dolo, ao menos genérico, nos artigos 9º e 11 da LIA, e de culpa apenas nas hipóteses do art. 10 (posição hoje superada com a nova redação legal). Nesse sentido:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÕES SEM CONCURSO PÚBLICO. OFENSA À EXIGÊNCIA CONSTITUCIONAL E AOS PRINCÍPIOS QUE REGEM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ART. 11 DA LEI 8.429/1992. RECONHECIMENTO DE DOLO GENÉRICO. 1. Cuida-se, na origem, de Ação de Improbidade Administrativa proposta pelo Ministério Público estadual contra o ora recorrente, objetivando a condenação pela prática de ato ímprobo, consistente na contratação de servidores sem concurso público. 2.
O entendimento do STJ é no sentido de que, para que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu como incurso nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10
. 3. Com efeito, a contratação irregular sem a realização de concurso público pode se caracterizar como ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/92, mas, para tanto, é imprescindível a demonstração de dolo, ao menos genérico, do agente. 4. Na hipótese em exame, a Corte de origem, embora tenha consignado que era prescindível a demonstração de dolo ou culpa do agente, reconheceu expressamente que "a atividade do Réu manifesta-se em dissonância da Legalidade, visto que agiu em desobediência aos princípios norteadores do direito administrativo, em desacordo com o interesse público, tão-somente favorecendo os servidores contratados ilegalmente" (fl. 1.087, e-STJ), razão por que não há falar na ausência do elemento doloso. 5. Recurso Especial não provido.

(STJ - REsp: 1512085/SP 2015/0009055-2, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 02/08/2016, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 10/10/2016)

A reforma introduzida pela Lei nº 14.230/2021, portanto, operou verdadeira inflexão interpretativa, consolidando que não mais se admite a punição com base em culpa, desídia, imperícia ou simples irregularidade administrativa. A improbidade exige, para sua configuração, conduta dolosa, consciente e direcionada à obtenção de resultado ilícito.

No caso concreto, o acervo probatório constante dos autos não se revela suficiente para afirmar, com o grau de certeza exigido em sede de responsabilização sancionatória, a prática de conduta dolosa por parte do recorrido. A emissão do atestado de conclusão da obra, conquanto ocorrida durante sua gestão, não configura, por si só, prova de autoria direta ou de responsabilidade técnica pela fiscalização da execução contratual, atribuição esta legalmente conferida aos servidores formalmente designados como fiscais de contrato, nos moldes do art. 67 da revogada Lei nº 8.666/1993.

Consoante bem destacado na sentença vergastada e corroborado por parecer técnico ministerial, inexiste nos autos qualquer elemento que evidencie benefício pessoal auferido pelo réu em razão dos recursos públicos envolvidos, tampouco se verifica qualquer indicativo de que tenha ele, deliberadamente, contribuído para eventual má execução da obra. Também não restou comprovado que tenha infringido dever funcional com o propósito de atentar contra os princípios da Administração Pública.

A jurisprudência da Corte da Cidadania é categórica ao afirmar que
“a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé”
(
REsp 1.849.513/RO
, rel. Min. Herman Benjamin, j. 24/11/2020, DJe 18/12/2020)

Na mesma linha, decidiu o STJ:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. ART. 1.022 DO CPC. OMISSÃO.
EXISTÊNCIA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÕES DE EMPREGADOS, POR SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA, SEM PRÉVIO CONCURSO PÚBLICO. CONDENAÇÃO FUNDAMENTADA NO ART. 11, V, DA LEI 8.429/1992, SEM O RECONHECIMENTO DE DOLO NA CONDUTA DO AGENTE. IMPOSSIBILIDADE. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS, COM EFEITOS INFRINGENTES
. 1. Nos termos do art. 1.022 do Código de Processo Civil, os embargos de declaração têm o objetivo de introduzir o estritamente necessário para esclarecer obscuridade, eliminar contradição ou suprir omissão existente no julgado, além de corrigir erro material, não permitindo em seu bojo a rediscussão da matéria. 2. O acórdão embargado incorreu em omissão, pois deixou de apreciar as alegações do embargante, no sentido de que sua condenação por ato de improbidade administrativa teria ocorrido sem a efetiva demonstração de dolo em sua conduta. 3.
A jurisprudência deste Superior Tribunal é firme no sentido de que "a improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente" (AIA n. 30/AM, relator Ministro Teori Albino Zavascki, Corte Especial, julgado em 21/9/2011, DJe de 28/9/2011), pois "a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé" (REsp n. 1.849.513/RO, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 24/11/2020, DJe de 18/12/2020).
4.
A Primeira Seção deste Superior Tribunal definiu que "o dolo não pode ser subentendido [...] devendo ser explicitado pelo julgador, sob pena de ensejar punição por ato ímprobo com base em responsabilidade objetiva, o que não é admitido"
(EREsp n. 908.790/RN, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, julgado em 12/6/2024, DJe de 18/6/2024). 5. No caso, o acórdão recorrido, sem afirmar a existência de má-fé na conduta do embargante ou que as nomeações impugnadas tenham sido realizadas dolosamente, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros, manteve a condenação por ato de improbidade administrativa, por considerar ilegais as nomeações realizadas por sociedade de economia mista sem prévio concurso público. Houve, na verdade, presunção de dolo, o que contraria a jurisprudência desta Corte. 6. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos infringentes.

(STJ - EDcl no AgInt no REsp: 1184981 SP 2010/0046480-4, Relator: Ministro AFRÂNIO VILELA, Data de Julgamento: 15/10/2024, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 17/10/2024)

ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. AÇÃO DE IMPROBIDADE AJUIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE ALAGOAS EM DESFAVOR DO ENTÃO PREFEITO DO MUNICÍPIO DE MATRIZ DE CAMARAGIBE/AL, POR TER CONTRATADO DIRETAMENTE QUATRO AGENTES PARA SERVIÇO TEMPORÁRIO, MAS COM BASE EM AUTORIZAÇÃO DA LEI MUNICIPAL 328/1997. CONDENAÇÃO ADVENIENTE DA CORTE ALAGOANA COM ESTEIO EM DOLO GENÉRICO, EM REVERSÃO À SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. CONDENAÇÃO INSUSTENTÁVEL, POR NÃO SER POSSÍVEL, EM CASOS TAIS, DESSUMIR O DOLO ESPECÍFICO DO GESTOR PÚBLICO NAS CONTRATAÇÕES, NOS TERMOS DO TEMA 1.108 JULGADO SOB O RITO DOS RECURSOS REPETITIVOS. SENTENÇA ABSOLUTÓRIA RESTABELECIDA. 1.
Trata-se, na origem, de ação civil pública por ato de improbidade administrativa apresentada pelo Ministério Público do Estado de Alagoas em desfavor do então prefeito do Município de Matriz de Camaragibe/AL, em razão de suposto ato ímprobo, consistente na nomeação irregular de agentes públicos sem prévio certame
. Cuidou-se de contratação direta de quatro agentes que remonta aos anos de 1997 a 2001, sendo um para a função de censor escolar, dois para servente de pedreiro e uma para agente de limpeza urbana. A questão prendeu a atenção do órgão acusador quando os referidos agentes foram buscar, na Justiça do Trabalho, verbas alusivas à rescisão dos contratos, operada em 2005 e 2006. 2.
A imputação se deu no tipo do art. 11, V, da Lei 8.429/1992, alusiva à ofensa a princípios reitores administrativos por frustração de licitude de concurso público
. Houve sentença absolutória, na qual o douto magistrado de primeiro grau entendeu que eventual realização de concurso público para ocupação de apenas quatro vagas, sendo uma de censor escolar, duas de servente de pedreiro, e uma de gari, pelo Município de Matriz de Camaragibe/AL, já carente de recursos, implicaria em real afronta ao Princípio da Eficiência (fl. 532). 3. Lado outro, o acórdão do egrégio TJAL reformou a sentença, para aplicar, ao ex-gestor, a Lei 8.429/1992, ao entendimento de que a contratação sem determinação de tempo, perdurando-se por longo período e sem qualquer demonstração da real excepcionalidade daquela necessidade, é apta a demonstrar o dolo genérico como integrante da conduta administrativa, tendo em vista que o Recorrido, deliberadamente, frustrou a licitude do processo licitatório diante da não observância das regras legais e morais que lhe são ínsitas, ainda que não se tenha efetivamente demonstrada a lesão aos cofres público (fl. 599). 4. Ao receber o recurso especial do então prefeito, solução unipessoal desta Corte Superior manteve o juízo condenatório, ao anotar que a Corte local reconheceu o dolo apto a justificar a condenação, no presente caso. Entendimento diverso, conforme pretendido, implicaria o reexame do contexto fático-probatório dos autos (fl. 719). Persiste o então alcaide, na insurgência dirigida ao colegiado, em argumentar a ausência do fato típico ímprobo. 5.
De fato, a questão acerca das contratações diretas e temporárias efetuadas por gestores da coisa pública, especialmente os mandatários do poder político, têm sido prodigamente analisada pelo Superior Tribunal de Justiça, sobretudo nas situações em que ronda a narrativa factual a existência de lei municipal que autorize o administrador a efetuar as contratações
. 6. Em casos tais, tradicionalmente,
o Tribunal da Cidadania tem entendido que não é possível identificar a presença do chamado dolo genérico, justamente por haver chancela legal que aparta a exigência de prévio concurso público para o ato administrativo de contratação
. Dada a multiplicidade de casos símiles, e frente à já conhecida compreensão da Corte Superior, a Primeira Seção do STJ afetou, para julgamento repetitivo, os REsp 1.926.832/TO, REsp 1.930.054/SE, e REsp 1.913.638/MA, todos de relatoria do Ministro GURGEL DE FARIA, que deram origem ao Tema 1.108. 7. No aludido tema repetitivo, julgado em 11.05.2022 e com publicação de acórdão em 24.05.2022,
proclamou-se a tese de que a contratação de servidores públicos temporários sem concurso público, mas baseada em legislação local, por si só, não configura a improbidade administrativa prevista no art. 11 da Lei 8.429/1992, por estar ausente o elemento subjetivo (dolo) necessário para a configuração do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública
. 8. Como
ratio decidendi
, o condutor do voto, Ministro GURGEL DE FARIA, registrou que o afastamento do elemento subjetivo de tal conduta dá-se em razão da dificuldade de identificar o dolo genérico, situação que foi alterada com a edição da Lei n. 14.230/2021, que conferiu tratamento mais rigoroso para o reconhecimento da improbidade, ao estabelecer não mais o dolo genérico, mas o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa. 9. No caso concreto, observa-se que a condenação do então prefeito levou em consideração que o agente público, mesmo lançando mão da Lei 328/97, editada pela municipalidade alagoana, teria pautado suas providências sob o móvel do dolo genérico. Porém, cuida-se elementar que já não era aceita pelo entendimento do STJ na situação analisada (contratação direta com esteio em lei municipal autorizadora), circunstância realçada pelo advento das alterações na Lei 8.429/1992, processadas pela Lei 14.230/2021. 10.
Sobreleva perceber que a modificação legal passou a exigir, para qualquer demanda de improbidade, o dolo específico do agente, no intuito de reforçar a necessidade de ser identificada a especial nota de má-fé do administrador público como causa material de condenação às sanções da Lei 8.429/1992, evitando-se implicar o agente público em somenos.
11.
Por razões tais, incide inteiramente à espécie o desfecho do julgado repetitivo do Superior Tribunal de Justiça, para ser proclamada a absolvição do então alcaide da urbe alagoana.
12. Agravo interno provido para conhecer do agravo e prover o recurso especial da parte ré.

(STJ - AgInt no AREsp: 1125411 AL 2017/0153190-6, Data de Julgamento: 23/06/2022, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 30/06/2022
)

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FASE PRELIMINAR. JUSTA CAUSA. AUSÊNCIA. 1. Hipótese em que a inicial imputa ao réu a prática de ato de improbidade administrativa por haver, na condição de Governador, assinado acordo de pagamento parcelado de débitos do estado, que foi seguido pelo inadimplemento de uma de suas parcelas. 2. A ação de improbidade deve ser rejeitada após a defesa preliminar quando inexistir ato de improbidade administrativa, de manifesta improcedência da ação ou de inadequação da via, nos termos do § 8º do art. 17 da Lei n. 8.429/1992. 3.
Para que se processe a ação de improbidade administrativa é preciso que a inicial: (a) descreva adequadamente a ação/omissão capaz de configurar a improbidade administrativa; (b) venha respaldada por indícios suficientes de autoria e materialidade ou acompanhada de razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação, neste momento processual, de qualquer dessas provas (art. 16, § 6º, da Lei n. 8.429/1992). Só assim estará presente a justa causa para o recebimento da ação e improbidade administrativa, que só se processa quando há viabilidade condenatória
. 4. No caso dos autos, as imputações ao recorrido deram-se de forma abstrata, não se evidenciando a justa causa para o recebimento da ação de improbidade. 5. Recurso especial provido para, desde logo, rejeitar a ação de improbidade.

(STJ - REsp: 1663430 AP 2017/0067306-5, Relator: Ministro BENEDITO GONÇALVES, Data de Julgamento: 04/12/2018, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 11/12/2018)

Grifei.

Ressalte-se que a tentativa de se sustentar a existência de prejuízo presumido ao erário revela-se incompatível com o novo regime da LIA. Exige-se, agora, não apenas o dolo comprovado, mas também a efetiva demonstração do dano, quando esse constituir elemento do tipo. Trata-se de uma reorientação sistemática que visa evitar o uso desvirtuado da ação de improbidade como ferramenta punitiva generalizante, o que comprometeria sua legitimidade institucional.

Precedente ilustrativo é o julgado do REsp 1663430/AP, rel. Min. Benedito Gonçalves, em que o STJ entendeu que a ação de improbidade deve ser rejeitada desde logo quando não houver justa causa, caracterizada pela ausência de conduta dolosa, individualizada e dotada de potencial lesivo à moralidade administrativa.

Diversos Tribunais, inclusive esta Corte, têm se pronunciado no mesmo sentido:

DIREITO ADMINISTRATIVO.
APELAÇÃO CÍVEL
.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI Nº 8.429/92. CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES TEMPORÁRIOS SEM CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO). PRECEDENTES STJ
. SENTENÇA REFORMADA. PRELIMINARES SE CONFUNDEM COM MÉRITO.
APELAÇÃO CONHECIDA E PROVIDA
. 1.
O Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de que para a tipificação da conduta do agente público nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é imprescindível a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos. 9º e 11 da mencionada legislação
. 2. As provas produzidas nos autos são insuficientes para caracterizar o elemento subjetivo (dolo), mesmo que genérico, indispensável a caracterização do ato de improbidade por ofensa aos princípios da administração, pois não há a demonstração inequívoca de que as contratações dos servidores temporários foram realizadas com a intenção de frustrar a licitude de concurso público (art. 11, V, Lei 8.429/92), tendo em vista a exceção prevista na Constituição Federal autorizando a medida. Precedentes deste Egrégio Tribunal em ações semelhantes. 3. A Colenda Corte posiciona-se no sentido de que não caracteriza ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/92, a contratação de servidores sem concurso público baseada na constituição federal, por ser difícil de identificar a presença do elemento subjetivo necessário (dolo genérico) para a caracterização do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública, diante da presunção de constitucionalidade da legislação municipal. Precedentes do STJ e desta Corte. 4. Apelação conhecida e provida. À UNANIMIDADE.

(TJ-PA - AC: 00818470820158140301, Relator: EZILDA PASTANA MUTRAN, Data de Julgamento: 30/05/2022, 1ª Turma de Direito Público, Data de Publicação: 03/06/2022)

APELAÇÃO CÍVEL. APLICAÇÃO DA LEI PROCESSUAL NO CASO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DE SERVIDOR SEM CONCURSO PÚBLICO. OFENSA AO ARTIGO 11 DA LEI 8429/92. AUSÊNCIA DE DOLO GENÉRICO DO RÉU. CONTRATAÇÃO EFETIVADA COM BASE EM LEI DO MUNICÍPIO. AUSÊNCIA DE ATO IMPROBO. PRECEDENTES DO STJ E DESTE TJ. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. DECISÃO UNÂNIME. I. Ante o disposto no art. 14, do CPC/2015, tem-se que a norma processual não retroagirá, de maneira que devem ser respeitados os atos processuais e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da lei revogada. Desse modo, hão de ser aplicados os comandos insertos no CPC/1973, vigente por ocasião da publicação e da intimação da decisão guerreada. II.
A contratação temporária de agentes públicos, com fulcro no art. 37, IX, da Constituição Federal e lastreada em lei municipal não se configura como ato ímprobo, ante a ausência do dolo. Precedentes do STJ e deste TJ. III. Apelação conhecida e provida. À Unanimidade.

(2018.01709511-13, 189.183, Rel. ROBERTO GONCALVES DE MOURA, Órgão Julgador 1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO, Julgado em 2018-03-26, Publicado em 2018-05-02). Grifo nosso

AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL. DECISÃO QUE DEU PROVIMENTO AO APELO, JULGANDO IMPROCEDENTE A AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ARGUIÇÃO DE ATO ÍMPROBO. AFASTADA. CONTRATAÇÃO DE SERVIDORA TEMPORÁRIA SEM CONCURSO PÚBLICO COM FUNDAMENTO DA LEI MUNICIPAL Nº 3.120/1994. AUSÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO). PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. A decisão agravada deu provimento à Apelação interposta pelo Agravado, julgando improcedente a Ação de Improbidade Administrativa. 2.
Arguição de ato ímprobo. Segundo o Agravante, a contratação de servidores temporários quando ausentes os requisitos legais de excepcionalidade (artigo 11, caput, e inciso I, e ao art. 10, caput, ambos da Lei n.º 8.429/92), configura dolo, ainda que genérico
. 3.
O Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de que para a tipificação da conduta do agente público nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é imprescindível a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos. 9º e 11 da mencionada legislação
. 4.
O cotejo probatório não demonstra que a contratação temporária foi realizada com a intenção de frustrar a licitude de concurso público (art. 11, V, Lei 8.429/92), tendo em vista a exceção prevista na Constituição Federal e a existência da Lei Municipal nº 3.120/1994. Ausência de comprovação do elemento subjetivo (dolo), indispensável a caracterização do ato de improbidade por ofensa aos princípios da administração. Manutenção da decisão agravada. Precedentes
. 5. Registra-se que a nova Lei de Improbidade (Lei n.º 14.230/2021) não menciona mais o dolo genérico como forma de configuração de improbidade, havendo a necessidade de comprovação do dolo específico, de modo que, se a situação em epígrafe sequer configura dolo genérico, não há que falar em dolo específico. 6. Agravo Interno conhecido e não provido.

(TJ-PA - APELAÇÃO CÍVEL: 00438110920158140005 13128876, Relator: MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA, Data de Julgamento: 06/03/2023, 1ª Turma de Direito Público)

No caso em tela, a análise probatória revela que os elementos constantes dos autos não permitem afirmar, com a certeza necessária, que o requerido tenha agido com intenção deliberada de fraudar, enriquecer-se ilicitamente ou causar dano ao erário. A responsabilização por improbidade administrativa, por sua gravidade, demanda demonstração robusta, clara e individualizada da má-fé do agente público — o que manifestamente não ocorreu.

A própria evolução legislativa aponta no sentido de evitar que gestores públicos sejam punidos unicamente por atos administrativos falhos, mas sem conotação desonesta. A finalidade da Lei nº 8.429/1992 não é sancionar o administrador inábil, mas
o desonesto
,
o corrupto
,
o agente de má-fé
.
É a mácula na intenção, e não o desacerto na execução, que atrai a incidência do regime de improbidade
.

À luz de todo o exposto, reconhece-se a correção da sentença que julgou improcedente a demanda. A ausência de dolo específico, a inexistência de dano efetivo ao erário e a fragilidade dos elementos indiciários afastam, por completo, a incidência da Lei nº 8.429/1992.

Diante disso, CONHEÇO DO RECURSO DE APELAÇÃO, MAS NO MÉRITO
NEGO-LHE PROVIMENTO
, mantendo-se hígida a sentença de improcedência por seus próprios e bem fundamentados termos.

Considerando os deveres de boa-fé e de cooperação para a razoável duração do processo, expressamente previstos nos arts. 5º e 6º do CPC, ficam as partes advertidas de que a interposição de embargos de declaração manifestamente protelatórios, ou que promovam indevidamente rediscussões de mérito, poderá ensejar a aplicação das multas previstas nos §§ 2º e 3º do art. 81 e do art. 1026, ambos do CPC.

É como voto.

Belém/PA, data registrada no sistema.

ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Desembargadora Relatora

Belém, 30/06/2025