Tribunal: TJPA
Processo: 0003952-05.2014.8.14.0301
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO
Órgão julgador: CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10421 - Contratos Administrativos
Data de julgamento: 2025-10-06

Ementa:
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. CONTRATAÇÃO E PRORROGAÇÃO DE SERVIÇOS MÉDICOS E PSICOLÓGICOS PARA EMISSÃO DE CNH. ALEGAÇÃO DE IRREGULARIDADES EM CONTRATO E CREDENCIAMENTO EXCLUSIVO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DANO AO ERÁRIO. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA EM REMESSA NECESSÁRIA. APELAÇÃO DA EMPRESA RÉ PLEITEANDO CONDENAÇÃO DO AUTOR POR LITIGÂNCIA DE MÁ-FÉ. INEXISTÊNCIA DE MÁ-FÉ PROCESSUAL. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME Ação popular ajuizada por cidadão visando à nulidade da Portaria nº 3481/2013/DG, do DETRAN/PA, que credenciou exclusivamente a empresa ré para prestação de serviços médicos e psicológicos para emissão de CNH, após sucessivas prorrogações contratuais. Alegação de ilegalidade, vício de forma, desvio de finalidade e lesividade ao patrimônio público. Sentença julgou o Estado do Pará parte ilegítima, rejeitou o pedido e afastou condenação em custas e honorários. Em apelação, a empresa requerida sustentou litigância de má-fé do autor popular e pleiteou sua condenação em multa, honorários e custas. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) definir se a prorrogação contratual e o credenciamento exclusivo da empresa ré configuram ato lesivo ao patrimônio público a justificar a procedência da ação popular; (ii) estabelecer se o ajuizamento da demanda caracteriza litigância de má-fé a ensejar condenação do autor ao pagamento de custas e honorários. III. RAZÕES DE DECIDIR A procedência da ação popular exige a demonstração cumulativa de ilegalidade e lesividade ao patrimônio público (CF, art. 5º, LXXIII; Lei nº 4.717/65, arts. 1º e 2º). A mera irregularidade administrativa, consistente em sucessivas prorrogações contratuais e credenciamento exclusivo, não comprova, por si só, dano ao erário. Restou evidenciada a efetiva prestação dos serviços pela empresa contratada, inexistindo provas de superfaturamento, enriquecimento ilícito ou inexecução contratual. A jurisprudência do STJ e de tribunais estaduais veda a condenação à restituição de valores quando há contraprestação, sob pena de enriquecimento sem causa da Administração (STJ, AgRg no AREsp 785.192/SP). A condenação do autor popular em custas e honorários depende de comprovação de má-fé, não configurada no caso, pois a ação foi manejada em defesa do patrimônio público, ainda que improcedente (CF, art. 5º, LXXIII). A simples repetição de ações semelhantes não basta para caracterizar litigância de má-fé sem prova de dolo processual ou abuso do direito de ação. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Sentença mantida em remessa necessária. Tese de julgamento: A ação popular exige demonstração de lesividade concreta ao patrimônio público, não bastando a mera irregularidade administrativa. A efetiva prestação de serviços afasta a devolução de valores pagos, sob pena de enriquecimento ilícito da Administração. A condenação do autor popular em custas e honorários depende da comprovação de má-fé processual, não configurada pelo simples ajuizamento de demanda improcedente. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LXXIII; Lei nº 4.717/65, arts. 1º, 2º, 13 e 19; Lei nº 8.666/93, arts. 57, § 4º, e 59, parágrafo único; CPC, arts. 80, II e III, 81 e 485, VI. Jurisprudência relevante citada: STJ, AgRg no AREsp 785.192/SP, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, j. 01.10.2015; STJ, EDcl no REsp 1553899/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 17.12.2015; TJ-MG, Ap Cível nº 00073640520198130427, Rel. Des. Maria Inês Souza, j. 10.09.2024; TJ-PR, Ap Cível nº 00009309520248160053, Rel. Des. Leonel Cunha, j. 16.12.2024; TJ-SP, Ap Cível nº 00024009420018260246, Rel. Des. Rebouças de Carvalho, j. 05.07.2024. Vistos, relatados e discutidos os autos. Acordam os Excelentíssimos Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, na 35ª Sessão Ordinária do seu Plenário Virtual decorrida no período de 06 a 14/10/2025, à unanimidade, em conhecer e negar provimento ao recurso de apelação; em remessa necessária, confirmar a sentença, nos termos da fundamentação. Desembargadora CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0003952-05.2014.8.14.0301

APELANTE: SCE MÉDICOS LTDA - CLIMEPT

APELADO: DEPARTAMENTO DE TRANSITO DO ESTADO DO PARA - DETRAN - PA, EMANUEL SILVA FREITAS, ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargadora CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO

EMENTA

Ementa
: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. CONTRATAÇÃO E PRORROGAÇÃO DE SERVIÇOS MÉDICOS E PSICOLÓGICOS PARA EMISSÃO DE CNH. ALEGAÇÃO DE IRREGULARIDADES EM CONTRATO E CREDENCIAMENTO EXCLUSIVO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DANO AO ERÁRIO. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA EM REMESSA NECESSÁRIA. APELAÇÃO DA EMPRESA RÉ PLEITEANDO CONDENAÇÃO DO AUTOR POR LITIGÂNCIA DE MÁ-FÉ. INEXISTÊNCIA DE MÁ-FÉ PROCESSUAL. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Ação popular ajuizada por cidadão visando à nulidade da Portaria nº 3481/2013/DG, do DETRAN/PA, que credenciou exclusivamente a empresa ré para prestação de serviços médicos e psicológicos para emissão de CNH, após sucessivas prorrogações contratuais. Alegação de ilegalidade, vício de forma, desvio de finalidade e lesividade ao patrimônio público. Sentença julgou o Estado do Pará parte ilegítima, rejeitou o pedido e afastou condenação em custas e honorários. Em apelação, a empresa requerida sustentou litigância de má-fé do autor popular e pleiteou sua condenação em multa, honorários e custas.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão:

(i) definir se a prorrogação contratual e o credenciamento exclusivo da empresa ré configuram ato lesivo ao patrimônio público a justificar a procedência da ação popular;
(ii) estabelecer se o ajuizamento da demanda caracteriza litigância de má-fé a ensejar condenação do autor ao pagamento de custas e honorários.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A procedência da ação popular exige a demonstração cumulativa de ilegalidade e lesividade ao patrimônio público (CF, art. 5º, LXXIII; Lei nº 4.717/65, arts. 1º e 2º).

A mera irregularidade administrativa, consistente em sucessivas prorrogações contratuais e credenciamento exclusivo, não comprova, por si só, dano ao erário.

Restou evidenciada a efetiva prestação dos serviços pela empresa contratada, inexistindo provas de superfaturamento, enriquecimento ilícito ou inexecução contratual.

A jurisprudência do STJ e de tribunais estaduais veda a condenação à restituição de valores quando há contraprestação, sob pena de enriquecimento sem causa da Administração (STJ, AgRg no AREsp 785.192/SP).

A condenação do autor popular em custas e honorários depende de comprovação de má-fé, não configurada no caso, pois a ação foi manejada em defesa do patrimônio público, ainda que improcedente (CF, art. 5º, LXXIII).

A simples repetição de ações semelhantes não basta para caracterizar litigância de má-fé sem prova de dolo processual ou abuso do direito de ação.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido. Sentença mantida em remessa necessária.

Tese de julgamento
:

A ação popular exige demonstração de lesividade concreta ao patrimônio público, não bastando a mera irregularidade administrativa.

A efetiva prestação de serviços afasta a devolução de valores pagos, sob pena de enriquecimento ilícito da Administração.

A condenação do autor popular em custas e honorários depende da comprovação de má-fé processual, não configurada pelo simples ajuizamento de demanda improcedente.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, LXXIII; Lei nº 4.717/65, arts. 1º, 2º, 13 e 19; Lei nº 8.666/93, arts. 57, § 4º, e 59, parágrafo único; CPC, arts. 80, II e III, 81 e 485, VI.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, AgRg no AREsp 785.192/SP, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, j. 01.10.2015; STJ, EDcl no REsp 1553899/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 17.12.2015; TJ-MG, Ap Cível nº 00073640520198130427, Rel. Des. Maria Inês Souza, j. 10.09.2024; TJ-PR, Ap Cível nº 00009309520248160053, Rel. Des. Leonel Cunha, j. 16.12.2024; TJ-SP, Ap Cível nº 00024009420018260246, Rel. Des. Rebouças de Carvalho, j. 05.07.2024.

Vistos, relatados e discutidos os autos.

Acordam os Excelentíssimos Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, na 35ª Sessão Ordinária do seu Plenário Virtual decorrida no período de 06 a 14/10/2025, à unanimidade, em conhecer e negar provimento ao recurso de apelação; em remessa necessária, confirmar a sentença, nos termos da fundamentação.

Desembargadora
CÉLIA
REGINA DE LIMA
PINHEIRO

Relatora

RELATÓRIO

A EXCELENTÍSSIMA SENHORA DESEMBARGADORA CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO (RELATORA):

Trata-se de recurso de apelação (Id 27892658) interposto por
SCE MÉDICOS LTDA - CLIMEPT
contra sentença (Id 27892650) prolatada pelo Juízo de Direito da 5ª Vara da Fazenda Pública e Tutelas Coletivas da Capital que, nos autos da Ação Popular proposta por Emanuel Silva Freitas em face de Estado do Pará, do DETRAN e da apelante, julgou improcedente o pedido inicial e declarou a ilegitimidade passiva do Estado do Pará.

Em suas razões, a apelante sustenta que caracterizada a litigância de má-fé do autor, por fazer uso abusivo da presente ação, assim como fez da Ação Popular de nº 0042496- 96.2013.8.14.0301, ao alegar o cometimento de supostos atos lesivos contra o patrimônio público, sem demonstrar qualquer fundamento para suas alegações; que o Recorrido faltou com a verdade ao afirmar que Autarquia e a empresa Requerida/Apelante agiram ao arrepio da lei ao efetivarem o credenciamento para continuidade da prestação do serviço público.

Requer o provimento do recurso para condenação do autor ao pagamento de multa por litigância de má-fé; honorários advocatícios a ser fixado por equidade; e ao décuplo das custas processuais, nos termos do art. art. 80, II e III, 81, 85, §10, do CPC e art. 13 da Lei nº 4.717/65.

Certificado o decurso do prazo sem apresentação de contrarrazões (Id 27892665).

O Ministério Público deixa de opinar, alegando ausência de interesse institucional (Id 28198020).

É o relatório.

VOTO

A EXCELENTÍSSIMA SENHORA DESEMBARGADORA CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO (RELATORA):

Admissibilidade

O art.19 da Lei nº.4.717/65 prevê que, nas ações populares, as sentenças de improcedência ou extinção do processo sem resolução do mérito estão sujeitas obrigatoriamente ao duplo grau de jurisdição, em função da relevância da demanda que é um meio de controlar os atos administrativos bem como a defesa de direitos difusos.

Por oportuno, transcrevo a referida norma:

“Art. 19. A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal; da que julgar a ação procedente caberá apelação, com efeito suspensivo.”

Nesses termos, é imperiosa a análise do julgado em remessa necessária, conforme determinado pelo juízo
a quo
.

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço da remessa necessária e do recurso de apelação
.

Dos autos, extrai-se que o cidadão, Sr. Emanuel Silva Freitas, ajuizou ação popular em 29.01.2014, alegando que, em 02.07.2007, o Departamento de Trânsito do Pará — Detran, celebrou contrato administrativo, mediante processo licitatório de concorrência n° 002/2006, com a empresa SCE Médicos S/C Ltda. - Climept, cujo objeto era a prestação de serviços de clínica médica e psicológica para emissão de carteira de habilitação; que o referido contrato, válido por um ano, teve 7 (sete) aditivos, prorrogando a prestação de serviço da empresa por 72 (setenta e dois) meses, o que violara a Lei de Licitações, especialmente a excepcionalidade prevista no §4° do art. 57 da Lei 8.666/93. Ainda, que, após expirado o prazo do último contrato, foi aberto novo credenciamento, sendo, de forma graciosa e tendenciosa, credenciada isoladamente, através da Portaria de n° 3481/2013/DG - publicada no D.O.E em 30/12/2013, apenas a empresa SCE MÉDICOS S/C LTDA - CLIMEPT, considerada a única apta a prestar tais serviços, em detrimento das demais empresas que manifestaram interesse na referida habilitação.

Aduzindo a nulidade do ato por vício de forma, violação à lei devido às prorrogações do contrato, desvio de finalidade; bem como a lesividade ao patrimônio público, postulou pela procedência da ação para declaração de nulidade da Portaria nº 3481/2013/DG, com restituição dos valores pagos à empresa requerida.

Em contestação, os réus alegaram: a perda superveniente de objeto, pois a portaria teria caráter temporário, e fora revogada posteriormente pela Portaria 874/2014; a legalidade do credenciamento provisório, previsto na Portaria 3427/2013, respaldada pela Resolução 425/2012 do CONTRAN; a inexistência de prova de dano patrimonial; e a necessidade de continuidade dos serviços públicos essenciais à população.

A sentença declara a ilegitimidade do Estado do Pará e, no mérito, julga improcedente a ação, conforme se destaca:

“(...) No que se refere à ilegitimidade passiva, alegado pelo Estado do Pará, assimilo que merece acolhimento. É que, tal como mencionado pelo Ministério Público, é fato latente que o Detran, em sendo uma autarquia com plena autonomia administrativa e financeira, possuía todas os requisitos administrativos para realizar o ato que se pretendeu impugnar e, por óbvio, também para desfazê-lo, acaso assim entendesse.

Efetivamente, esse tipo de movimento administrativo não apenas não prescinde da intervenção do ente federado como também não está sujeito à sua submissão. Em outras palavras, nada justifica a inserção do Estado do Pará no polo passivo, já que este não poderia ser responsabilizado pelos efeitos jurídicos do ato impugnado, os quais dizem respeito somente ao órgão de trânsito.

Com suporte nas razões ora declinadas, acolho a tese preliminar, reconhecendo a ilegitimidade passiva do Estado do Pará.

...

2.2 – Dano ao Patrimônio Público. Ausência de Indícios Ao analisar o presente caso com a devida acuidade não há como dissociá-lo do debate proposto pelo autor popular no âmbito do Proc. nº 0042496-96.2013.814.0301, também julgado por este juízo. Em concreto, naquele feito o demandante sustentou a existência de irregularidades que resultaram na contratação da empresa SCE Médicos S/C Ltda., sem o prévio procedimento licitatório. Aqui, com base na mesma situação de fato, o demandante postulou a nulidade da portaria de credenciamento da referida empresa, junto ao Detran, com a restituição dos valores por ela recebidos.

Nesse contexto, como o outro feito já foi julgado em seu mérito, torna-se imperioso destacar as partes mais expressivas das razões de decidir ali consignadas, conforme abaixo:

[...]

Depreende-se da peça de ingresso que a irresignação autoral diz respeito às irregularidades que resultaram na contratação, sem procedimento licitatório, da empresa SCE — Médicos S/S Ltda. para realizar serviços de clínica médica e psicológica em vista da emissão de carteira de habilitação aos usuários. Ao analisar com a devida acuidade a narrativa autoral em cotejo com os documentos adicionados ao processo, percebe-se que alguns fatos merecem destaque, a saber:

a) A empresa SCE — Médicos S/S Ltda. realmente foi contratada pela primeira vez em 2007. Em seguida, o contrato foi aditivado seguidas vezes, de modo que a última prorrogação o estendeu até o ano de 2013.

b) As justificativas da empresa ré para as seguidas renovações estão baseadas na alegação da sua exclusividade na execução do tipo de serviço contratado;

c) A justificativa do órgão de trânsito para realizar a última renovação contratual, em 2013, foi no sentido da necessidade de evitar a interrupção do serviço, a fim de não causar prejuízos aos usuários, uma vez que o procedimento licitatória não foi finalizado a tempo.

d) O valor da contratação, segundo o Detran, estava dentro de padrões razoáveis, já que a previsão seria da elaboração mensal de 11.956 exames de sanidade física e mental e 8.738 exames de avaliação psicológica. Como se vê, não há dúvida acerca de uma anomalia administrativa praticada pelo órgão de trânsito. Com efeito, somente em 2012, o Detran iniciou um procedimento licitatório “... inicialmente concorrência e depois transformado em credenciamento visando a contratar os serviços de exames médicos e psicológicos ...” (sic). Mesmo assim, tal procedimento não foi concluído a tempo de evitar a necessidade de mais uma prorrogação contratual, em 2103. Não obstante, a fim de evitar uma solução de continuidade na prestação do serviço, o próprio Ministério Público editou a Recomendação nº 001/2013-MP/3ªPJDCF, mediante a qual anuiu com a última dispensa da licitação para a contratação do serviço de exames necessários para a emissão da CNH. Portanto, restou evidente a incapacidade e/ou incompetência dos dirigentes do órgão de trânsito, desde 2007, para promover um efetivo e transparente procedimento licitatório.

As circunstâncias antecedentes, todavia, ainda que escancarem a desídia administrativa, não revelam, por si só, a ocorrência de efetivo prejuízo ao patrimônio material da autarquia de trânsito, sendo oportuno registrar as seguintes observações:

Primeiro. Embora o valor global do contrato seja bastante significativo (R$19.640.071,50), passados mais de 10 anos do ajuizamento da ação, não há qualquer informação dando conta de que houve um superfaturamento em relação aos valores contratados com a empresa ré;

Segundo. A mesma razão temporal pode ser apontada para dizer que não há qualquer referência acerca da inexecução total ou parcial do contrato pela ré ou mesmo que os serviços tenham sido prestados de forma deficiente, em prejuízo da autarquia ou dos usuários.

Terceiro. A partir do ajuizamento da ação, em 14.08.2013, o contrato perdurou apenas mais alguns meses, tendo sido encerrado em 27.12.2013, conforme declinou o órgão de trânsito (ID nº 19109962).

Quarto. Nem na peça de ingresso e tampouco durante todos esses anos também foi ventilada a prática de um conluio entre os agentes públicos e os representantes da empresa contratada. Por conseguinte, o que se tem, até este momento, é apenas uma constatação de desídia, mas não de ações dolosas, voltadas a usurpar os cofres públicos.

Portanto, ainda que a incompetência e/ou a negligência sejam evidentes, tais circunstâncias não conduzem, necessariamente, à conclusão de que os atos administrativos foram praticados com o intuito deliberado da locupletação. É nesse cenário que cabe realçar o teor do art. 22, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (introduzido pela Lei Federal nº 13.655/2018), ao dispor que “na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados”. Em concreto, para além dos aspectos formais, hão de ser sopesadas todas as demais circunstâncias fáticas que envolvem a concretização dos atos tidos como ilegais e/ou irregulares.

Interessa destacar que a ação popular é instrumento jurídico-político legítimo para combater os atos lesivos ao patrimônio público e/ou à moralidade administrativa, bem como ao patrimônio cultural, ao meio ambiente etc. Portanto, é um importante mecanismo processual (e democrático) para o controle dos atos do Poder Público. Presentemente, contudo, tem-se apenas as constatações da irregularidade administrativa, mas não da existência de dano efetivo ao patrimônio público. Vale acrescentar: não se pode supor que todo erro imputado aos agentes públicos esteja associado à busca de finalidades escusas, pois a desonestidade (e, por derivação, a improbidade) não se presume.

Feitas as anotações precedentes, ressoa evidente a ausência de provas quanto à lesividade material do ato que se pretendia impugnar. Além do mais, como o contrato foi inteiramente cumprido e não há notícias dando conta de sua inexecução e/ou de superfaturamento, seria incoerente determinar a devolução dos valores pagos à empresa, porquanto tal medida poderia caracterizar um enriquecimento indevido por parte do órgão estatal. [...]

Como se vê, embora subsistissem sinais de desídia administrativa, aparentemente, não houve conluio e/ou locupletação em desfavor do erário.

Não obstante a eloquência do autor popular, ao asseverar ser “... sabido que outras empresas já protocolaram credenciamento para se habilitarem em prestar os mesmos serviços prestados pela Contratada SCE MÉDICOS S/C LTDA – CLIMEPT ...” (sic), tal fato, qual seja, a existência de outras empresas aptas ao credenciamento, não se configurou como provado. Em sua defesa, o órgão de trânsito foi bastante enfático, ao mencionar que as demais empresas que requereram o credenciamento “... não possuíam a estrutura exigida pela Resolução 425/2012 – Conatran, motivo pelo qual foi realizado o credenciamento provisório da empresa Climepet ...” (sic). Assim, se as empresas diretamente interessadas não desafiaram a decisão administrativa (ou se o fizeram não obtiveram êxito judicial), seria irrazoável aceitar como provada a existência de outras empresas realmente habilitadas a realizar os serviços contratados.

Vale repisar, contudo, que a simples circunstância de terem sido realizadas várias prorrogações do contrato, tal como assinalado na sentença do processo aforado em 2013, ainda que configure um forte indicativo de negligência e desídia, não se revela algo patrimonialmente danoso ao erário, já que os serviços foram efetivamente prestados ao longo dos anos.

Ao adotar esse recorte interpretativo, não há razões para aderir à tese autoral, porquanto os fundamentos aplicados no caso paradigma (Proc. nº 0042496- 96.2013.814.0301), relativos à ausência de dano patrimonial, também são perfeitamente aplicáveis no presente feito.

3 - Dispositivo

Em consonância com as razões assinaladas, julgo improcedentes os pedidos o processo com resolução do mérito, na forma do art. 487, I, do CPC. Quanto ao Estado do Pará, julgo o processo sem resolução de mérito, por reconhecimento da ilegitimidade passiva (art. 485, VI, do CPC).

Sem custas e sem honorários.

Publicar. Registrar. Intimar.

Ciência ao Ministério Público.

Em atenção à regra do art. 19 da Lei da ação Popular, o feito deverá ser submetido à análise da Segunda Instância.

Sucedendo o trânsito em julgado, arquivar os autos.” (com grifos)

O juízo de origem consignou que, embora houvesse indícios de desídia administrativa e de irregularidades na forma de contratação, não restou comprovada a ocorrência de lesividade ao patrimônio público, requisito essencial para a procedência da ação popular (art. 1º da Lei nº 4.717/65). Destacou que os serviços foram prestados regularmente, sem demonstração de superfaturamento ou enriquecimento ilícito.

Em sede de remessa necessária, cabe aferir a correção do julgado.

Nos termos da Lei nº 8.666/93, o art. 57, § 4º admite a prorrogação contratual por prazo superior a 60 meses em casos excepcionais devidamente justificados e autorizados. Vejamos:

“Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos:

...

II - à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada a sessenta meses;

...

§ 4º Em caráter excepcional, devidamente justificado e mediante autorização da autoridade superior, o prazo de que trata o inciso II do caput deste artigo poderá ser prorrogado por até doze meses.”

Com efeito, a Lei nº 4.717/65 é clara ao condicionar a procedência da ação à comprovação de lesão ao patrimônio público ou a princípios caros da Administração (legalidade, moralidade, impessoalidade). O art. 2º da referida lei elenca hipóteses de nulidade, mas o art. 1º condiciona a legitimidade da ação à defesa do patrimônio público ou da moralidade administrativa.

Destaco os citados dispositivos da lei que regula a ação popular:

“Art. 1º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista
(Constituição, art. 141, § 38)
, de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.

Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:

a) incompetência;

b) vício de forma;

c) ilegalidade do objeto;

d) inexistência dos motivos;

e) desvio de finalidade.”

No caso, as renovações de contratação da empresa demandada foram objeto de outra ação proposta pelo mesmo autor (Proc. nº 0042496-96.2013.814.0301) no qual foi descartada a ocorrência de prejuízo aos cofres públicos, porquanto os serviços terem sido, efetivamente, prestados ao longo dos anos; bem como pelo fato de não haver provas de que o ato impugnado (Portaria de n° 3481/2013/DG - publicada no D.O.E em 30/12/2013) tenha sido contestado pelas demais empresas que, conforme o órgão de trânsito, não atendiam às exigências da Resolução nº 425/2012 do Contran, razão pela qual não poderiam ser habilitadas.

Nesses termos, conquanto a renovação sucessiva de contratos sem licitação e o credenciamento exclusivo possam suscitar críticas administrativas, não há, nos autos, elementos que comprovem dano efetivo, superfaturamento ou má-fé por parte dos agentes públicos ou da empresa contratada. Ao contrário, os serviços essenciais foram efetivamente prestados, beneficiando a coletividade.

Depreende-se que houve a esperada prestação do serviço pela contratada, no período em que a contratação produziu efeitos. Daí porque, nos termos do art. 59, parágrafo único, da Lei n. 8.666/1993, não há falar em prejuízo ao erário.

Nesse sentido, é o entendimento do STJ:

"AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. CONTRATO NULO. SERVIÇOS PRESTADOS. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. SÚMULA 7 DO STJ.

Ainda que declarado nulo o contrato, deve-se evitar o enriquecimento ilícito da Administração Pública, razão pela qual é cabível o pagamento pelos serviços efetivamente prestados, com fundamento na vedação ao enriquecimento sem causa.

A análise acerca do efetivo benefício à Administração pelo serviço prestado demanda o revolvimento do conjunto fático-probatório dos autos, o que é inviável em sede de recurso especial, conforme a Súmula 7 do STJ.

Agravo regimental não provido." (AgRg no AREsp 785.192/SP, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 01/10/2015, DJe 07/10/2015).”

A procedência da ação popular depende da demonstração não apenas da ilegalidade do ato, mas também de sua lesividade ao patrimônio público, sendo a ausência de comprovação do dano suficiente para a improcedência da demanda. A jurisprudência tem entendido que a mera irregularidade formal não autoriza a procedência da ação popular se não evidenciado prejuízo concreto ao erário.

Nesse sentido:

“EMENTA: REMESSA NECESSÁRIA - APELAÇÃO - AÇÃO POPULAR - PROCEDIMENTOS LICITATÓRIO - IRREGULARIDADE - CONTRATAÇÃO DE ADVOGADA - OCORRÊNCIA DO TERMO FINAL DO CONTRATO IMPUGNADO - PERDA SUPERVENIENTE DE OBJETO - EXTINÇÃO DO FEITO - DANO AO ERÁRIO - SERVIÇO EFETIVAMENTE PRESTADO - RESTITUIÇÃO DOS VALORES - DESCABIMENTO - SENTENÇA CONFIRMADA, EM REMESSA - RECURSO PREJUDICADO. 1- A ação popular é o meio constitucional de que dispõe o cidadão - isto é, a pessoa física que esteja no gozo dos seus direitos políticos - para anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o estado faça parte, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural ( CF, art. 5º, LXXIII). 2- As condições da ação devem subsistir até o momento de prolação da sentença . 3- O fato superveniente consistente no encerramento do contrato, em dezembro de 2019, importa em inutilidade do provimento jurisdicional buscado com o ajuizamento da presente demanda, motivo pelo qual o feito deve ser extinto, sem resolução do mérito. 4- Tendo em vista que os serviços contratados pelo ente público foram efetivamente prestados pela parte beneficiária do contrato, descabida a imposição da pena de devolução dos valores percebidos ao erário, sob pena de locupletamento sem causa da Administração Pública. 5- Sentença confirmada, na remessa necessária. Recurso prejudicado (TJ-MG - Ap Cível: 00073640520198130427 Montalvânia, Relator.: Des.(a) Maria Inês Souza, Data de Julgamento: 10/09/2024, Câmaras Cíveis / 2ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 12/09/2024)”

“EMENTA 1) DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO POPULAR. CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE AUDITORIA COM DISPENSA DE LICITAÇÃO E SEM FORMALIZAÇÃO DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. CONTRATAÇÕES EM VALORES ABAIXO DO LIMITE PARA DISPENSA DE LICITAÇÃO . SERVIÇOS EFETIVAMENTE PRESTADOS. AUSÊNCIA DE LESÃO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA QUE DEVE SER MANTIDA. a) A ação popular possui objeto específico, constitucionalmente previsto, de anulação de atos administrativos lesivos ao patrimônio público, dentre outros bens jurídicos difusos . b) Na hipótese, está demonstrado que a Casa Legislativa de Bela Vista do Paraíso procedeu a pesquisas de preços para serviços de auditoria e contratou as propostas com menor valor, bem como os serviços foram efetivamente prestados. c) Embora dispensáveis as licitações, não houve formalização dos procedimentos, tampouco dos contratos administrativos. Diante de reclamação, o TCE/PR concluiu pela ausência de dano ao erário e recomendou ao Órgão o aperfeiçoamento dos mecanismos de formalização de contratações. d) A ação popular destina-se à anulação de atos administrativos com vício de forma, para o que é requisito cumulativo e essencial à lesão ao patrimônio público, em sentido amplo . Ausente o dano, não é procedente o pedido autoral, conforme precedentes desta Câmara e do STJ. 2) SENTENÇA MANTIDA, EM REMESSA NECESSÁRIA.

(TJ-PR 00009309520248160053 Bela Vista do Paraíso, Relator.: Leonel Cunha, Data de Julgamento: 16/12/2024, 5ª Câmara Cível, Data de Publicação: 17/12/2024)”

“AÇÃO POPULAR - REEXAME NECESSÁRIO - Inadmissibilidade - Cabimento, apenas, nos casos de "carência ou improcedência da ação" Inteligência do art. 19 da Lei nº 4.717/1965 - Não conhecimento. AÇÃO POPULAR – CONTRATOS ADMINISTRATIVOS – Licitação – Modalidades carta convite – Autores populares que pretendem a invalidação dos contratos e a condenação dos réus a ressarcirem o erário público – Impossibilidade – Nenhum abuso ou ilegalidade, sequer lesão ao erário público foi demonstrado pelos autores – O panorama probatório acostado aos autos atesta a efetivação dos serviços prestados inexistindo lesão ao erário – Precedentes desta C . Câmara e Sodalício – Sentença de parcial procedência reformada para se julgar improcedente a ação – Recursos voluntários providos.

(TJ-SP - Apelação Cível: 00024009420018260246 Ilha Solteira, Relator.: Rebouças de Carvalho, Data de Julgamento: 05/07/2024, 9ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 05/07/2024)”

Conclui-se que a ação popular tem como objetivo a proteção do patrimônio público, que gera condenação de natureza necessariamente indenizatória (art. 11, da Lei Federal nº 4.717/65); sendo, portanto, a lesão ao patrimônio público, requisito cumulativo para que seja proferida sentença de procedência, não servindo, a ação constitucional, para a mera declaração de nulidade de atos administrativos irregulares.

Ressalto que, no caso concreto, a anulação da Portaria 3481/2013/DG, após o cumprimento do contrato, implicaria em instabilidade jurídica sem acréscimo à proteção do interesse público.

Nesse contexto, em remessa necessária, deve ser mantida a sentença que julgou improcedente a Ação Popular.

Passo à análise do recurso de apelação

A empresa
SCE MÉDICOS LTDA - CLIMEPT
recorre alegando estar caracterizada a litigância de má-fé do autor, por fazer uso abusivo da presente ação, assim como fez da Ação Popular de nº 0042496- 96.2013.8.14.0301, ao alegar o cometimento de supostos atos lesivos contra o patrimônio público, sem demonstrar qualquer fundamento para suas alegações; que o Recorrido faltou com a verdade ao afirmar que Autarquia e a empresa Requerida/Apelante agiram ao arrepio da lei ao efetivarem o credenciamento para continuidade da prestação do serviço público.

Requer o provimento do recurso para condenação do autor ao pagamento de multa por litigância de má-fé; honorários advocatícios a ser fixado por equidade; e ao décuplo das custas processuais, nos termos do art. art. 80, II e III, 81, 85, §10, do CPC e art. 13 da Lei nº 4.717/65.

A condenação em honorários e custas processuais em sede de ação popular só é cabível caso comprovada a má-fé do autor, conforme preconiza o art.5º, LXXIII da Constituição da República.

“Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;”

Nessa esteira, comporta-se a jurisprudência:

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO POPULAR. CONCESSÃO DE CERTIFICADO DE ENTIDADE BENEFICENTE DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (CEBAS) . AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE LESÃO AO ERÁRIO. SÚMULA 352/STJ.
CONDENAÇÃO DO AUTOR DA AÇÃO POPULAR EM HONORÁRIOS. IMPOSSIBILIDADE IN CASU
.

1. Em virtude do nítido caráter infringente, com fundamento no princípio da fungibilidade recursal, recebo os presentes Embargos como Agravo Regimental. 2. Na hipótese dos autos, o Sodalício a quo entendeu que a concessão do Cebas (Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social) importa, de forma automática, em prejuízo ao erário . Todavia, consoante entendimento do Superior Tribunal de Justiça, a simples concessão do certificado (Cebas) não importa automaticamente em tal lesão, sendo efetivamente apenas um dos requisitos para que a entidade beneficiária possa gozar do benefício isencional. 3. O STJ possui firme orientação de que um dos pressupostos da Ação Popular é a lesão ao patrimônio público, não comprovada na hipótese dos autos. 4 . Por outro lado,
não se verifica, in casu, judicialização temerária por parte do autor da Ação Popular que justifique sua condenação em honorários nos termos do art. 13 da Lei 4.717/1965
, merecendo acolhimento a pretensão recursal nesse ponto específico. 5 . Embargos de Declaração recebidos como Agravo Regimental, ao qual se dá parcial provimento.

(STJ - EDcl no REsp: 1553899 RS 2015/0223318-9, Relator.: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 17/12/2015, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 30/05/2016)”

“EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. AUSÊNCIA DE LESÃO À MORALIDADE ADMINISTRATIVA . AUSÊNCIA DE LESIVIDADE AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. NÃO CABIMENTO. SENTENÇA MANTIDA. -

A ação popular demanda, em regra, a demonstração de três requisitos: comprovação da condição de eleitor, ilegalidade e lesividade ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (art . 5º, LXXIII, da CF, e Lei nº 4.717/65)- Hipótese em que a ação popular foi intentada com o objetivo de anular cláusula de concurso público que estabelece critérios para o prosseguimento dos candidatos para as fases subsequentes, ausente a comprovação dos requisitos da ilegalidade e lesividade à moralidade administrativa, tampouco lesão ao patrimônio público
- A Constituição Federal prevê, em seu art. 5º, LXXIII, que a parte autora da ação popular, salvo comprovada má-fé, é isenta das custas e de honorários advocatícios - Inexistindo elementos para caracterizar a má-fé processual ou lide temerária, não há que se falar em condenação do autor ao pagamento das custas processuais.

(TJ-MG - AC: 50433559420228130024, Relator.: Des .(a) Roberto Apolinário de Castro (JD Convocado), Data de Julgamento: 09/05/2023, Câmaras Cíveis / 1ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 11/05/2023)”

Analisando o acervo probatório produzido, especialmente a petição inicial, observo que o autor ajuizou Ação Popular anunciando a ocorrência de situação irregular consubstanciada no credenciamento da ora apelante por meio da Portaria nº 3481/2013/DG, após sucessivas prorrogações contratuais.

Conforme já delineado alhures, a improcedência da ação, no caso concreto, se deve à ausência de prejuízo ao erário, considerando a efetiva prestação do serviço pela requerida, o que não afasta a irregularidade da situação anunciada pelo autor; restando descaracterizada a ocorrência de lide temerária a justificar a condenação do autor no ônus de sucumbência, vez que não comprovado a má-fé.

Assim, não há se falar em reforma da sentença que deixa de arbitrar multa por má-fé e honorários sucumbenciais para o autor da ação popular.

Ante o exposto
, conheço da remessa necessária e do recurso de apelação. Nego provimento ao recurso e, em reexame, mantenho integralmente os termos da sentença que julgou improcedente a ação.

É o voto.

Belém, 06 de outubro de 2025.

Desembargadora
CÉLIA
REGINA DE LIMA
PINHEIRO

Relatora

Belém, 15/10/2025