Tribunal: TJPA
Processo: 0800019-50.2021.8.14.0105
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): JOSE MARIA TEIXEIRA DO ROSARIO
Órgão julgador: JOSE MARIA TEIXEIRA DO ROSARIO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2025-04-07

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. INAPLICABILIDADE DO REGIME ANTERIOR. REFORMA DA SENTENÇA. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou parcialmente procedente ação de improbidade administrativa, reconhecendo condutas do apelante, então Prefeito de Concórdia do Pará, como enquadráveis nos artigos 10, incisos VIII e XII, e 11, incisos I e IV, da Lei n.º 8.429/92, e aplicando sanções do artigo 12, III, da mesma norma, em razão de irregularidades em procedimento licitatório para locação de veículos e máquinas pesadas. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em saber se, após a promulgação da Lei n.º 14.230/2021, é possível manter condenação por ato de improbidade administrativa quando não demonstrado o dolo específico exigido pelo novo regime legal. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A Lei n.º 14.230/2021 promoveu alterações substanciais na Lei de Improbidade Administrativa, exigindo dolo específico para a configuração dos atos ímprobos previstos nos artigos 9º, 10 e 11. 4. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE 843.989 (Tema 1.199), firmou a tese da retroatividade da norma mais benéfica em matéria sancionatória, inclusive em sede de improbidade administrativa, quando inexistente coisa julgada. 5. A condenação foi fundada em irregularidades formais no procedimento licitatório, sem prova da intenção deliberada de lesar o erário ou violar princípios da administração pública. 6. Ausente o elemento subjetivo dolo específico, não se configura ato de improbidade administrativa nos termos da legislação vigente. IV. DISPOSITIVO E TESE 7. Apelação conhecida e provida para reformar integralmente a sentença e julgar improcedente a ação de improbidade administrativa. Tese de julgamento: 1. A configuração de ato de improbidade administrativa, após a Lei n.º 14.230/2021, exige a demonstração de dolo específico, não sendo suficiente a mera irregularidade formal. 2. A retroatividade da norma sancionatória mais benéfica impõe a análise do novo regime legal nos processos em curso, nos termos do Tema 1.199 do STF. ACORDAM os Exmos. Desembargadores que integram a egrégia 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, CONHECER DO RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL E DAR-LHE PROVIMENTO, nos termos do voto do relator. Plenário Virtual do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos sete dias do mês de abril do ano de dois mil e vinte e cinco . Esta Sessão foi presidida pelo(a) Exmo(a). Sr(a). Desembargador(a) Dr(a) Luzia Nadja Guimarães Nascimento .

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800019-50.2021.8.14.0105

APELANTE: ANTONIO NASCIMENTO GUIMARÂES

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA, ROBERTO C P DE SOUZA

RELATOR(A):
Desembargador JOSÉ MARIA TEIXEIRA DO ROSÁRIO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. INAPLICABILIDADE DO REGIME ANTERIOR. REFORMA DA SENTENÇA. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta contra sentença que julgou parcialmente procedente ação de improbidade administrativa, reconhecendo condutas do apelante, então Prefeito de Concórdia do Pará, como enquadráveis nos artigos 10, incisos VIII e XII, e 11, incisos I e IV, da Lei n.º 8.429/92, e aplicando sanções do artigo 12, III, da mesma norma, em razão de irregularidades em procedimento licitatório para locação de veículos e máquinas pesadas.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em saber se, após a promulgação da Lei n.º 14.230/2021, é possível manter condenação por ato de improbidade administrativa quando não demonstrado o dolo específico exigido pelo novo regime legal.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Lei n.º 14.230/2021 promoveu alterações substanciais na Lei de Improbidade Administrativa, exigindo dolo específico para a configuração dos atos ímprobos previstos nos artigos 9º, 10 e 11.

4. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE 843.989 (Tema 1.199), firmou a tese da retroatividade da norma mais benéfica em matéria sancionatória, inclusive em sede de improbidade administrativa, quando inexistente coisa julgada.
5. A condenação foi fundada em irregularidades formais no procedimento licitatório, sem prova da intenção deliberada de lesar o erário ou violar princípios da administração pública.
6. Ausente o elemento subjetivo dolo específico, não se configura ato de improbidade administrativa nos termos da legislação vigente.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Apelação conhecida e provida para reformar integralmente a sentença e julgar improcedente a ação de improbidade administrativa.

Tese de julgamento: 1. A configuração de ato de improbidade administrativa, após a Lei n.º 14.230/2021, exige a demonstração de dolo específico, não sendo suficiente a mera irregularidade formal. 2. A retroatividade da norma sancionatória mais benéfica impõe a análise do novo regime legal nos processos em curso, nos termos do Tema 1.199 do STF.

ACORDAM
os Exmos. Desembargadores que integram a egrégia 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos,
CONHECER DO RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL E DAR-LHE PROVIMENTO
, nos termos do voto do relator.

Plenário Virtual do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos sete dias do mês de abril do ano de dois mil e vinte e cinco .

Esta Sessão foi presidida pelo(a) Exmo(a). Sr(a). Desembargador(a) Dr(a) Luzia Nadja Guimarães Nascimento .

RELATÓRIO

Trata-se de recurso de Apelação Cível interposto por
Antônio do Nascimento Guimarães
em face de sentença proferida pelo Juízo da Vara Única de Concórdia do Pará, nos autos da ação de improbidade administrativa manejada pelo
Ministério Público do Estado do Pará
, exarada nos seguintes termos:

“I)JULGO EXTINTO O FEITO, com resolução de mérito, e JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE A PRETENSÃO INICIAL, com fundamento no art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil, bem como CONDENO:

a)ANTÔNIO NASCIMENTO GUIMARAES, devidamente qualificado em todo o feito, como incurso nas penas do art. 12, III, da Lei n. 8.429/92, impondo-lhe as sanções de: suspensão dos direitos políticos por 4 (quatro) anos; pagamento de multa civil no valor de 4 (quatro) vezes o valor de sua remuneração à época dos fatos, a ser revertida em favor do fundo a que se refere o art. 13 da 7347/1985; proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários, pelo prazo de cinco (05) anos.”

Inconformado,
Antônio Nascimento Guimarães interpôs o presente recurso relatando que fora ajuizada ação civil de improbidade administrativa alegando que, na condição de gestor público, teria violado regras licitatórias, para obter benefício, o que teria gerado prejuízo ao erário.

Afirma que restou comprovado junto ao Tribunal de Contas dos Município que, apesar dos erros administrativos, não houve desvio de verba pública e prejuízo ao erário.

Afirma que seria imprescindível o Apelado demonstrar que o Apelante agiu com vontade livre e consciente de buscar o resultado sabidamente ilícito, ou seja, teria que comprovar a existência de dolo específico, o que não ocorreu.

Sustenta a ocorrência de cerceamento de defesa, vez que não foi deferida a produção de prova testemunhal, havendo o julgamento antecipado da lide.

Afirma que o ajuizamento da ação tomou por base relatório de reprovação de contas pelo TCM, que não fora homologado pela Câmara Municipal.

Diz que não há comprovação de dolo ou culpa capaz de configurar a existência de improbidade administrativa, pois não haveria indícios de que o Apelante agiu de má-fé, dolo, desonestidade, imoralidade, ou então, que enriqueceu ilicitamente.

Nesse condão, destaca a inovação trazida pela Lei n.º 14.230/2021, de segundo a qual seria indispensável a comprovação do dolo específico, ou seja, a demonstração de que houve a vontade livre e consciente do agente na consecução do fim ilícito.

Argumenta a falta de justa causa para o prosseguimento da ação, pois não haveria provas suficientes para configurar o suposto ilícito.

No mérito, aduz que fora efetivada a pesquisa de mercado, sendo realizado o levantamento do quantitativo necessário a ser contratado e que a ausência de regularidade de FGTS não era uma análise de sua competência.

Por fim, ressalta que não houve conduta ilícita de descumprimento da lei de licitações.

Destarte, pleiteia reforma da sentença.

O Autor da Ação apresentou contrarrazões ao recurso (Id. 10934456) e o Ministério Público de 2º Grau ofertou parecer pugnando pelo conhecimento e desprovimento do Apelo (Id. 13960654).

Em petição de Id. 24949121, o Apelado requer a observância das novas regras da Lei de Improbidade.

É o relatório necessário.

À Secretaria para inclusão
do feito em pauta para julgamento em Plenário Virtual.

VOTO

Preenchidos os pressupostos processuais, conheço do Recurso de Apelação interposto.

A controvérsia recursal reside em analisar se é devida a condenação do apelante, Sr. Antônio Nascimento Guimarães, pela prática de ato de improbidade administrativa, em relação a suposta prática de irregularidades em Procedimento Licitatório 7/2013-2502001 para locação de veículos automotores e máquinas pesadas, durante a sua gestão como Prefeito Municipal de Concórdia do Pará.

A sentença julgou parcialmente procedente a ação de improbidade administrativa, apontando que as condutas praticadas pelo Apelante amoldam-se ao art. 10, incisos VIII e XII e art. 11, incisos I e IV, da Lei n.º 8.429/92, incidindo a aplicação das sanções previstas no art. 12, inciso III, da referida norma.

Ocorre que, com a promulgação da Lei n.º 14.230/2021, foram realizadas alterações substanciais no regime jurídico da improbidade administrativa
. Nesse contexto, ocorreram eliminações de condutas que eram consideradas ímprobas e introduziu a
exigência de dolo específico como elemento indispensável para a configuração dos atos de improbidade previstos nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA.

Estas questões foram apreciadas pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE 843.989 (Tema 1.199 da Repercussão Geral), no qual restou assentado que:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA a presença do elemento subjetivo dolo;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, é irretroativa, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do tipo culposo, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Cuida-se, portanto, de norma de natureza sancionatória, cuja aplicação retroativa é admitida em benefício do réu, inclusive aos processos ainda em curso, em conformidade com o princípio da retroatividade da
lex mitior
, aplicável tanto ao direito penal quanto ao direito sancionador administrativo, conforme entendimento pacificado na jurisprudência do STF.

Destarte, considerando que a aplicação da sanção decorreu da suposta prática de atos descritos no artigo 10, incisos VIII e XII e

no artigo 11, incisos I e IV, e a alteração legislativa resultou na revogação do inciso I, do art. 11 da LIA, tem-se que pelo menos já não seria mais possível imputar penalidade pela prática de tal conduta.

Nesse contexto de modificações, houve também a eliminação da figura culposa, sendo que a Lei de Improbidade Administrativa inovou sobre a caracterização do dolo.

A novel regulamentação estabeleceu que todas as condutas ímprobas descritas nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA exigem dolo específico para a sua configuração, de acordo com o disciplinado no art. 1º, §§ 2º e 3º da referida norma. Veja-se:

Art. 1º. (...)

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.

Destarte, é possível constatar que na sentença ficou consignada que a condenação do apelante se fundou em irregularidades formais no procedimento de licitação que resultou na contratação da sociedade empresária ROBERTO C.P. DE SOUZA ME, mas sem a demonstração de elemento que indicasse
intenção deliberada e consciente de violar os princípios da Administração Pública, tampouco de causar lesão ao erário.

Impende consignar que, para que subsista a condenação do Recorrente, é imprescindível que seja evidenciado nos autos prova de que o apelante tenha atuado com dolo, ou seja, com vontade livre e consciente de alcançar um resultado ilícito ou de burlar os deveres legais de gestor público.

Todavia, não havendo indicação de que tenha obtido vantagem pessoal, tampouco de que tenha causado lesão efetiva ao patrimônio público com
animus
doloso, não é possível a manutenção da condenação.

A jurisprudência desta Corte, em consonância com o novo marco legal, tem reformado decisões que aplicaram a antiga redação da LIA sem observar a necessidade de dolo:

“APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONDUTA DOLOSA NÃO DEMONSTRADA. AUSÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NOVA REDAÇÃO DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. OFENSA AO ARTIGO 11, VI, DA LEI 8.429/92 VIGENTE AO TEMPO DOS FATOS. NOVA LEI DE IMPROBIDADE 14.230/21. RETROATIVIDADE. POSSIBILIDADE AO CASO CONCRETO. BALIZAS DECISÃO DO STF NO ARE 8843989 – TEMA 1199. DOLO. INEXISTÊNCIA NA ESPÉCIE. APELAÇÃO DA RÉ PROVIDA. 1. Sentença que condenou o apelante pela prática do ato de improbidade administrativa consubstanciado na ausência de prestação de contas referente aos exercícios de 2005 e 2006 com o Fundo de Desenvolvimento da Educação.
2 É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;
3 - O STF, em repercussão geral, no julgamento do RE 843.989/PR (tema 1199), à unanimidade, fixou tese no sentido de que: 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10, 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14 .230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;
3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;
4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. 4 - Na nova redação do inciso VI do art . 11 da Lei 8.429/92 introduzida pela Lei 14.230/21, apenas restará configurado o ato de improbidade por ausência de prestação de contas se o responsável detinha todas as condições necessárias para efetivá-las, mas não o fez conscientemente, buscando a ocultação de possíveis irregularidades. 5 - In casu, não houve comprovação da existência do elemento subjetivo dolo na suposta ausência de prestação de contas, com o fim de ocultar eventuais irregularidades. 6 - A Jurisprudência do TJPA vem admitindo a aplicação imediata das alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021 na lei de improbidade administrativa 5. Recurso CONHECIDO e PROVIDO. À UNANIMIDADE. (TJ-PA - APELAÇÃO CÍVEL: 00001273920098140136 19266085, Relator.: MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA, Data de Julgamento: 01/04/2024, 1ª Turma de Direito Público)”

“PROCESSUAL CIVIL. RECURSOS ADMINISTRATIVOS. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONDUTA INCURSA NOS ART. 10, VIII E XII E ART. 11, I, DA LEI Nº 8.429/92. LICITAÇÃO IRREGULAR. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. DECISÃO FUNDAMENTADA NA OCORRÊNCIA DE DOLO GENÉRICO. ATO ÍMPROBO NÃO COMPROVADO. EXIGÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DO DOLO ESPECÍFICO ANTE A ALTERAÇÃO DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA DADA PELA LEI Nº 14.230/21. SUPRESSÃO DA MODALIDADE TIDA COMO ILÍCITA, EM RAZÃO DA SUPERVENIÊNCIA DA LEI Nº 14.230/2021. RETROATIVIDADE DA NORMA, CONSIDERANDO-SE O SEU CARÁTER SANCIONATÓRIO E POR NÃO HAVER DECISÃO JUDICIAL COM TRÂNSITO EM JULGADO. PRECEDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF) E DESTE TJ/PA. REFORMA DA SENTENÇA QUE SE IMPÕE. RECURSOS CONHECIDOS E PROVIDOS. DECISÃO UNÂNIME.

(Processo
0800018-65.2021.8.14.010
, Relator: Desembargador Roberto Gonçalves de Moura, 1ª Turma de Direito Público, datat 14/11/2023)”

Portanto,
considerando a ausência de comprovação do elemento subjetivo dolo específico, exigido pela nova redação da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n.º 14.230/2021),
a manutenção da condenação implicaria em violação ao princípio da legalidade estrita em matéria sancionatória e ao novo regime jurídico vigente, além de contrariar entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal.

Ante o exposto,
CONHEÇO DA APELAÇÃO E DOU-LHE PROVIMENTO
, para
reformar integralmente a sentença de primeiro grau e julgar improcedente a Ação de Improbidade Administrativa.

É como voto.

JOSÉ MARIA TEIXEIRA DO ROSÁRIO

Desembargador Relator

Belém, 15/04/2025