Tribunal: TJPA
Processo: 0800651-02.2023.8.14.0301
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10671 - Obrigação de Fazer / Não Fazer
Data de julgamento: 2025-08-25

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO FUNDAMENTAL À EDUCAÇÃO. OMISSÃO ESTATAL. INFRAESTRUTURA ESCOLAR PRECÁRIA. INTERVENÇÃO JUDICIAL LEGÍTIMA. MÍNIMO EXISTENCIAL. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta pelo Estado do Pará contra sentença que julgou parcialmente procedente ação civil pública promovida pelo Ministério Público estadual, para determinar a apresentação de projeto de reforma e climatização de unidade escolar pública, diante de precariedade constatada nas instalações da Escola Estadual Graziela Moura Ribeiro, impondo obrigação de fazer e multa diária em caso de descumprimento. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em verificar: (i) se houve violação ao princípio da separação dos poderes pela imposição de obrigação de fazer à Administração Pública; (ii) se a reserva do possível e a ausência de dotação orçamentária obstam o cumprimento da ordem judicial; (iii) se a multa diária fixada na sentença é desproporcional ou carece de fundamentação. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A Constituição Federal impõe ao Estado o dever de assegurar a educação como direito social fundamental (arts. 6º, 205 e 208 da CF), cuja efetividade não pode ser condicionada exclusivamente à conveniência administrativa ou à discricionariedade orçamentária. 4. A atuação judicial é legítima quando dirigida a suprir omissão administrativa que compromete a concretização de direitos fundamentais, não se confundindo com indevida ingerência na discricionariedade do gestor público, especialmente quando mantida a liberdade de escolha dos meios executivos. 5. A invocação da reserva do possível não prevalece frente à obrigação estatal de assegurar o mínimo existencial, sobretudo no contexto da educação básica gratuita, cuja prestação é constitucionalmente vinculada. 6. A sentença respeitou os ritos legais e não impôs condutas específicas que comprometessem a legalidade ou o devido processo licitatório, limitando-se a exigir a superação da inércia estatal mediante apresentação de projeto e cronograma de execução. 7. A multa cominatória no valor de R$ 2.000,00 por dia, limitada a R$ 80.000,00, revela-se razoável e proporcional, considerando a omissão reiterada do Estado e a urgência de garantir ambiente escolar adequado, compatível com a dignidade da criança e do adolescente. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Apelação cível conhecida e desprovida. Tese de julgamento: 1. A omissão estatal no dever de assegurar infraestrutura escolar adequada autoriza a intervenção judicial para garantir o direito fundamental à educação, sem que isso represente violação ao princípio da separação dos poderes. 2. A reserva do possível não pode ser invocada para justificar a inércia estatal na prestação de serviços essenciais, como o ensino básico gratuito. 3. A multa cominatória fixada judicialmente é instrumento legítimo de coerção e se revela adequada à gravidade da situação e à necessidade de efetividade da prestação jurisdicional. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos os presentes autos de Apelação Cível nº 0800651-02.2023.8.14.0301. ACORDAM os Exmos. Desembargadores que integram a egrégia 1ª Turma de direito público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, conhecer do recurso e negar-lhe provimento, nos termos do voto da relatora. Belém(PA), data de registro do sistema. Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800651-02.2023.8.14.0301

APELANTE: ESTADO DO PARÁ

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ MPPA

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO FUNDAMENTAL À EDUCAÇÃO. OMISSÃO ESTATAL. INFRAESTRUTURA ESCOLAR PRECÁRIA. INTERVENÇÃO JUDICIAL LEGÍTIMA. MÍNIMO EXISTENCIAL. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta pelo Estado do Pará contra sentença que julgou parcialmente procedente ação civil pública promovida pelo Ministério Público estadual, para determinar a apresentação de projeto de reforma e climatização de unidade escolar pública, diante de precariedade constatada nas instalações da Escola Estadual Graziela Moura Ribeiro, impondo obrigação de fazer e multa diária em caso de descumprimento.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em verificar:

(i) se houve violação ao princípio da separação dos poderes pela imposição de obrigação de fazer à Administração Pública;
(ii) se a reserva do possível e a ausência de dotação orçamentária obstam o cumprimento da ordem judicial;
(iii) se a multa diária fixada na sentença é desproporcional ou carece de fundamentação.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Constituição Federal impõe ao Estado o dever de assegurar a educação como direito social fundamental (arts. 6º, 205 e 208 da CF), cuja efetividade não pode ser condicionada exclusivamente à conveniência administrativa ou à discricionariedade orçamentária.

4. A atuação judicial é legítima quando dirigida a suprir omissão administrativa que compromete a concretização de direitos fundamentais, não se confundindo com indevida ingerência na discricionariedade do gestor público, especialmente quando mantida a liberdade de escolha dos meios executivos.

5. A invocação da reserva do possível não prevalece frente à obrigação estatal de assegurar o mínimo existencial, sobretudo no contexto da educação básica gratuita, cuja prestação é constitucionalmente vinculada.

6. A sentença respeitou os ritos legais e não impôs condutas específicas que comprometessem a legalidade ou o devido processo licitatório, limitando-se a exigir a superação da inércia estatal mediante apresentação de projeto e cronograma de execução.

7. A multa cominatória no valor de R$ 2.000,00 por dia, limitada a R$ 80.000,00, revela-se razoável e proporcional, considerando a omissão reiterada do Estado e a urgência de garantir ambiente escolar adequado, compatível com a dignidade da criança e do adolescente.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Apelação cível conhecida e desprovida.

Tese de julgamento:

1. A omissão estatal no dever de assegurar infraestrutura escolar adequada autoriza a intervenção judicial para garantir o direito fundamental à educação, sem que isso represente violação ao princípio da separação dos poderes.

2. A reserva do possível não pode ser invocada para justificar a inércia estatal na prestação de serviços essenciais, como o ensino básico gratuito.

3. A multa cominatória fixada judicialmente é instrumento legítimo de coerção e se revela adequada à gravidade da situação e à necessidade de efetividade da prestação jurisdicional.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos de Apelação Cível nº

0800651-02.2023.8.14.0301.

ACORDAM
os Exmos. Desembargadores que integram a egrégia 1ª Turma de direito público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos,
conhecer do recurso e negar-lhe provimento,
nos termos do voto da relatora.

Belém(PA), data de registro do sistema.

Desembargadora EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de
APELAÇÃO CÍVEL
interposta pelo
ESTADO DO PARÁ
contra sentença proferida pelo Juízo da 5ª Vara da Fazenda Pública e Tutelas Coletivas da Comarca de Belém, nos autos da
Ação Civil Pública nº 0800651-02.2023.8.14.0301
, ajuizada pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ
, em face do
ESTADO DO PARÁ
.

Em síntese, conforme a petição inicial, o Ministério Público narra que, diante das precárias condições estruturais da Escola Estadual de Ensino Fundamental e Médio Graziela Moura Ribeiro, instaurou o Procedimento Administrativo nº 000725-125/2022/MP/1ªPJ/DCF/DH, visando acompanhar e buscar soluções para os problemas enfrentados na unidade escolar.

Destaca que, após visitas técnicas e reiteradas tentativas extrajudiciais de resolução junto à Secretaria Estadual de Educação (SEDUC), persistiram problemas como falta de manutenção dos muros, pintura, acessibilidade, climatização dos ambientes e condições inadequadas de alimentação dos alunos, circunstâncias estas que colocam em risco o direito fundamental à educação e a dignidade dos envolvidos.

Diante da inércia administrativa, a via judicial se impôs como última alternativa, sendo requerida a imposição de obrigação de fazer ao Estado do Pará para conclusão das reformas e climatização da escola, além da fixação de multa diária para o caso de descumprimento.

Em Contestação, o Estado do Pará sustentou a impossibilidade jurídica do pedido em razão dos princípios da reserva do possível, da separação dos poderes e dos limites orçamentários. Alegou não caber ao Poder Judiciário interferir nas escolhas discricionárias da Administração quanto à alocação de recursos públicos, sob pena de violação dos arts. 37, II e XXI, 167, 169, §1º, e 165, I, da Constituição Federal. Ressaltou, ainda, que decisões judiciais dessa natureza poderiam comprometer o equilíbrio fiscal e o planejamento das políticas pública.

Após réplica do Ministério Público, sobreveio sentença julgando procedente em parte os pedidos, confirmando a tutela liminar anteriormente deferida, para determinar que o Estado, em até 60 dias, apresentasse projeto de reforma do prédio da escola, contemplando a climatização, acompanhado do cronograma das obras, sob pena de multa diária de R$2.000,00 limitada a R$80.000,00.

Face a sentença, o Estado do Pará interpôs a presente Apelação Cível, argumentando, em suma, que não houve tentativa de solução administrativa adequada antes do ajuizamento da ação, pois não teria sido oportunizada a celebração de Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) ou outra alternativa administrativa, e que a atuação do Judiciário não deve invadir a esfera de decisão do gestor público, devendo-se respeitar a autonomia administrativa e o planejamento orçamentário do Estado.

Defende que cabe à Administração indicar os meios para atingir a finalidade pretendida, e não ao Judiciário determinar medidas pontuais e específicas.

O Estado do Pará destaca, ainda, que a realização de reforma e climatização na escola depende de prévia dotação orçamentária e do regular procedimento licitatório, ambos previstos constitucionalmente, sendo impossível executar tal obrigação em prazo tão exíguo, sob pena de violar a legalidade, a moralidade administrativa e o interesse público.

A apelação também ataca a multa cominada (astreinte), argumentando que o valor estabelecido (R$ 2.000,00 por dia, limitada a R$ 80.000,00) é desproporcional e não observou critérios de razoabilidade e proporcionalidade. Ressalta que a multa deve ser fixada com objetivo coercitivo, e não punitivo ou de enriquecimento sem causa da parte contrária, podendo ser revista ou reduzida conforme o caso concreto e a realidade da administração pública.

Ao final, requer o total provimento da apelação, para que a sentença seja reformada ou declarada nula, com a consequente extinção do processo sem resolução do mérito.

Apresentadas Contrarrazões, o Ministério Público defende a manutenção da sentença recorrida, sustentando que, diante do quadro fático comprovado nos autos e do esgotamento das vias extrajudiciais, tornou-se legítima a intervenção judicial para assegurar o direito fundamental à educação, especialmente diante da omissão administrativa reiterada.

Alega que a sentença está em consonância com a legislação e a jurisprudência consolidada, não havendo que se falar em afronta à separação dos poderes, visto que o Judiciário apenas atuou para garantir direito subjetivo indisponível, não se imiscuindo no mérito da escolha administrativa, mas exigindo o cumprimento de um dever constitucional mínimo.

Instado a se manifestar, o
parquet
ratificou integralmente os termos das contrarrazões apresentadas.

É o relatório.

VOTO

Presentes os requisitos processuais correlatos, conheço do recurso e passo a apreciá-lo.

A controvérsia devolvida à apreciação diz respeito à obrigação do Estado do Pará de prover infraestrutura adequada a uma escola pública do ensino fundamental, frente às condições documentadas pela Promotoria.

Inicialmente, destaco que a Constituição Federal determina que compete ao Estado
(lato sensu
) assegurar o acesso à educação de qualidade a todos os interessados, sobretudo aos mais carentes, haja vista que a educação ocupa um importante papel de afirmação da dignidade da pessoa humana, conforme alinhavado em linhas pretéritas, além de contribuir para o desenvolvimento nacional, senão vejamos:

Art. 205
. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.

Art. 208
. O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de:

I -
educação básica obrigatória e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, assegurada inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela não tiveram acesso na idade própria;

II -
progressiva universalização do ensino médio gratuito;

III -
atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência, preferencialmente na rede regular de ensino;

IV -
educação infantil, em creche e pré-escola, às crianças até 5 (cinco) anos de idade;

V -
acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criação artística, segundo a capacidade de cada um;

VI -
oferta de ensino noturno regular, adequado às condições do educando;

VII -
atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de material didático escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde.

Art. 227
. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão.

Na mesma linha, o Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA praticamente reproduz a norma constitucional em seu artigo 4º e, especialmente no que se refere à educação, no artigo 53, senão vejamos:

Art. 4º.
É dever da família, da comunidade, da sociedade em geral e do poder público assegurar, com absoluta prioridade, a efetivação dos direitos referentes à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao esporte, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária.

Art. 53
. A criança e o adolescente têm direito à educação, visando ao pleno desenvolvimento de sua pessoa, preparo para o exercício da cidadania e qualificação para o trabalho, assegurando-se-lhes:

I - igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;

II - direito de ser respeitado por seus educadores;

III - direito de contestar critérios avaliativos, podendo recorrer às instâncias escolares superiores;

IV - direito de organização e participação em entidades estudantis;

V - acesso à escola pública e gratuita próxima de sua residência.

Neste contexto, é dever do Estado prover os recursos necessários à efetiva garantia do acesso à educação, com o escopo de promover verdadeira inclusão social do estudante.

Não obstante o Estado do Pará sustente, de forma reiterada, a impossibilidade de cumprimento da decisão judicial sob o fundamento da reserva do possível e de alegadas restrições orçamentárias, relevo que a reserva do possível não se presta a justificar omissão estatal na garantia de direitos fundamentais, em especial o direito à educação, que, além de se qualificar como direito social de segunda dimensão, integra o núcleo do mínimo existencial assegurado constitucionalmente.

O argumento de insuficiência de recursos não é apto a eximir o Estado do dever constitucional de ofertar ensino regular e contínuo, especialmente quando restou comprovada a ausência do profissional e a omissão do ente estatal em suprir a carência, mesmo após diversas tentativas administrativas e extrajudiciais de resolução do problema.

O mínimo existencial não pode ser preterido por questões financeiras, sobretudo quando se trata da concretização do direito público subjetivo à educação.

Ainda que o Estado do Pará alegue que a decisão afronta a separação dos poderes, por supostamente impor ao Executivo a adoção de determinada política pública, tal argumento também não se sustenta.

Não há que se falar em indevida intervenção judicial quando o Poder Judiciário é provocado a atuar diante de comprovada omissão do Estado no cumprimento de dever constitucional.

O controle jurisdicional de políticas públicas, especialmente quando versa sobre direitos fundamentais, não configura violação à separação dos poderes, mas exercício regular da função jurisdicional para assegurar a efetividade dos direitos sociais previstos no texto constitucional.

Quanto ao argumento de que a sentença impôs obrigações sem respeito aos procedimentos licitatórios e à necessária previsão orçamentária (art. 167, I e II, e art. 37, XXI, da Constituição Federal), cabe observar que a sentença não determinou o descumprimento da legislação aplicável, tampouco afastou a necessidade de observância aos ritos legais.

A condenação imposta limita-se a assegurar o resultado final (reforma, mobiliário, acessibilidade e servidores), cabendo à Administração Pública, dentro de sua discricionariedade, adotar as providências necessárias para a execução das medidas, inclusive quanto ao procedimento licitatório e planejamento financeiro.

Não se exige, pois, atuação contrária ao ordenamento, mas sim a superação da inércia administrativa para garantir a efetivação de um direito fundamental, cuja natureza prioritária exige atuação imediata e eficaz do Poder Público.

A propósito, é de conhecimento que se admite a dispensa de licitação em casos de emergência ou calamidade pública, quando há necessidade de pronto atendimento a situações que possam comprometer a segurança de pessoas, bens ou serviços públicos. No caso concreto, resta demonstrada, por laudo técnico e relatório do Ministério Público, a situação de precariedade estrutural e comprometimento do direito à educação, o que autoriza a adoção das medidas cabíveis para resguardar o interesse público primário, que é o acesso a ensino de qualidade em ambiente seguro e adequado.

Por fim, quanto à multa diária fixada na sentença, no valor de R$ 2.000,00 ao dia, limitada a R$ 80.000,00, revela-se proporcional e necessária diante do histórico de omissão estatal e da gravidade da situação narrada, devendo ser vista como meio de coerção legítima para garantir a efetividade da tutela jurisdicional.

O valor arbitrado leva em conta não apenas a necessidade de compelir o Estado a cumprir obrigação de fazer de interesse coletivo, mas também a gravidade da omissão e os reiterados descumprimentos anteriores, inclusive frente à inércia diante das notificações administrativas.

A redução da multa ou sua exclusão, como pretendido pelo apelante, importaria em desestímulo ao cumprimento da decisão e perpetuação da situação lesiva ao direito fundamental à educação.

Ressalta-se que a multa não possui caráter punitivo, mas sim instrumental, voltado à concretização do comando judicial, tal como na espécie.

Portanto, resta não prosperam os argumentos deduzidos pelo Estado do Pará na Apelação, devendo ser mantida integralmente a sentença, por seus próprios fundamentos.

Ante o exposto,
CONHEÇO DA APELAÇÃO CÍVEL, PORÉM, NEGO-LHE PROVIMENTO
,
mantendo irretocável a sentença
a quo
, conforme a fundamentação.

É como voto.

Considerando os deveres da boa-fé e da cooperação para a razoável duração do processo, expressamente previstos nos artigos 5º e 6º, do Código de Processo Civil, as partes ficam advertidas de que a interposição de Embargos de Declaração manifestamente protelatórios, ou que promovam indevidamente rediscussões de mérito, poderá ensejar a aplicação das multas previstas nos artigos 81 e 1.016, §2º e §3º, do CPC.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da portaria nº 3731/2015-GP.

Belém(PA), data de registro do sistema.

Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

Relator

Belém, 01/09/2025