Tribunal: TJPA
Processo: 0000217-82.2005.8.14.0105
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10011 - Improbidade Administrativa
Data de julgamento: 2025-06-30

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. REFORMA DA SENTENÇA. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou parcialmente procedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa, condenando ex-prefeito municipal com base no art. 12, III, da Lei nº 8.429/1992, por supostas irregularidades em procedimentos licitatórios durante sua gestão, com fundamento em acórdão do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Pará. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em saber se é possível manter a condenação por improbidade administrativa prevista no art. 11 da LIA, diante da ausência de demonstração de dolo específico exigido pela nova redação da Lei nº 8.429/1992 (Lei nº 14.230/2021), com aplicação retroativa da norma mais benéfica aos processos em curso. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A Lei nº 14.230/2021 alterou substancialmente o regime jurídico da improbidade administrativa, exigindo a presença de dolo específico para configuração dos atos previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA. 4. Conforme fixado pelo STF no Tema 1199 da repercussão geral (RE 843.989), é necessária a comprovação de dolo específico para responsabilização por ato ímprobo, sendo inaplicável a modalidade culposa revogada. 5. No caso concreto, as irregularidades licitatórias apontadas não foram acompanhadas de prova suficiente de que o apelante tenha agido com a intenção consciente de alcançar resultado ilícito. 6. A sentença não analisou o elemento subjetivo exigido pela legislação vigente, tampouco individualizou a conduta dolosa do agente, o que inviabiliza a manutenção da condenação. 7. A retroatividade da norma mais benéfica no âmbito do direito administrativo sancionador impõe o reconhecimento da improcedência da ação, nos termos do art. 1º, §§ 1º a 3º da LIA. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Apelação cível conhecida e provida. Sentença reformada. Ação de improbidade administrativa julgada improcedente. Tese de julgamento: 1. A responsabilização por ato de improbidade administrativa, nos termos da Lei nº 8.429/1992, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021, exige a demonstração de dolo específico. 2. A norma mais benéfica aplica-se retroativamente aos processos em curso, desde que ausente trânsito em julgado, nos termos do Tema 1199 do STF. ACÓRDÃO ACORDAM os Exmos. Desembargadores que integram a 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, conhecer dos recursos, dando-lhes provimento, nos termos do voto da relatora. Belém/PA, data de registro no sistema. Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0000217-82.2005.8.14.0105

APELANTE: RENATO CORADASSI

APELADO: MUNICÍPIO DE CONCÓRDIA DO PARÁ

PROCURADOR: NIVALDO RIBEIRO MENDONCA FILHO

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. REFORMA DA SENTENÇA. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou parcialmente procedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa, condenando ex-prefeito municipal com base no art. 12, III, da Lei nº 8.429/1992, por supostas irregularidades em procedimentos licitatórios durante sua gestão, com fundamento em acórdão do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Pará.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em saber se é possível manter a condenação por improbidade administrativa prevista no art. 11 da LIA, diante da ausência de demonstração de dolo específico exigido pela nova redação da Lei nº 8.429/1992 (Lei nº 14.230/2021), com aplicação retroativa da norma mais benéfica aos processos em curso.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Lei nº 14.230/2021 alterou substancialmente o regime jurídico da improbidade administrativa, exigindo a presença de dolo específico para configuração dos atos previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA.

4. Conforme fixado pelo STF no Tema 1199 da repercussão geral (RE 843.989), é necessária a comprovação de dolo específico para responsabilização por ato ímprobo, sendo inaplicável a modalidade culposa revogada.

5. No caso concreto, as irregularidades licitatórias apontadas não foram acompanhadas de prova suficiente de que o apelante tenha agido com a intenção consciente de alcançar resultado ilícito.

6. A sentença não analisou o elemento subjetivo exigido pela legislação vigente, tampouco individualizou a conduta dolosa do agente, o que inviabiliza a manutenção da condenação.

7. A retroatividade da norma mais benéfica no âmbito do direito administrativo sancionador impõe o reconhecimento da improcedência da ação, nos termos do art. 1º, §§ 1º a 3º da LIA.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Apelação cível conhecida e provida. Sentença reformada. Ação de improbidade administrativa julgada improcedente.

Tese de julgamento:

1. A responsabilização por ato de improbidade administrativa, nos termos da Lei nº 8.429/1992, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021, exige a demonstração de dolo específico.

2. A norma mais benéfica aplica-se retroativamente aos processos em curso, desde que ausente trânsito em julgado, nos termos do Tema 1199 do STF.

ACÓRDÃO

ACORDAM os Exmos. Desembargadores que integram a 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, conhecer dos recursos, dando-lhes provimento, nos termos do voto da relatora.

Belém/PA, data de registro no sistema.

Desembargadora
EZILDA PASTANA MUTRAN

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível, nº 0000217-82.2005.8.14.0105, interposta por RENATO CORADASSI contra sentença proferida nos autos da Ação de Improbidade Administrativa ajuizada pelo MUNICÍPIO DE CONCÓRDIA DO PARÁ.

Na origem, a ação foi proposta pelo Município em desfavor do então ex-prefeito municipal, ora apelante, sob a alegação de que este deixou de prestar contas relativas aos Convênios n.º 167/2004 e 211/2004, firmados com a Secretaria de Estado de Educação do Pará – SEDUC, nos valores de R$ 55.355,00 e R$ 40.000,00, respectivamente, durante sua gestão no período de 2002 a 2004.

O juízo a quo julgou procedente a ação e condenou o requerido nas sanções do art. 11, VI, da Lei n.º 8.429/1992, notadamente: (i) ressarcimento ao erário no valor de R$ 40.000,00; (ii) multa civil de R$ 10.000,00; (iii) suspensão dos direitos políticos por cinco anos; e (iv) proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios fiscais pelo prazo de três anos, nos seguintes termos:

“Finalmente, constata-se que não restou comprovado a aplicação da quantia de R$ 40.000,00 (quarenta mil reais), do valor recebido pela Prefeitura Municipal em decorrência do Convênio 211/2004, podendo-se concluir que tal valor não foi aplicado no objetivo do convênio, com possibilidade de apropriação indevida, havendo assim dano ao erário, de

responsabilidade do Requerido, Prefeito e gestor da Prefeitura Municipal à época.

Em relação às penas aplicáveis, o art. 12, inciso, III, da Lei n° 8.429/92, prevê ao infrator as penas de ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de 3 (três) a 5 (cinco) anos, pagamento de multa civil de até 100 (cem) vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 3 (três) anos, as quais serão aplicadas levando-se em conta a extensão do dano causado e como o proveito patrimonial obtido pelo agente.

Não restou comprovado que o requerido tenha obtido proveito patrimonial com a não prestação de contas dos convênios. Entretanto, houve considerável prejuízo ao erário, impondo-se a aplicação da pena de ressarcimento do dano e de multa.

Considerando a gravidade da conduta, impõe-se a suspensão temporária dos direitos políticos. Considerando que o réu atualmente não ocupa cargo público, descabe a pena de perda da função pública.

ISTO POSTO, julgo PROCEDENTE a presente Ação de Improbidade Administrativa e CONDENO o Requerido RENATO CORADASSI por atos de improbidade administrativa previsto no inciso VI, do art. 11, da Lei n° 8.429/1992, aplicando-lhe pena de RESSARCIMENTO AOS COFRES PÚBLICOS da PREFEITURA MUNICIPAL da quantia de R$ 40.000,00 (quarenta mil reais); pena de MULTA pecuniária no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais), em prol do Conselho Municipal de Direitos; a SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS pelo prazo de 05 (cinco) anos, a contar do trânsito em julgado do feito; proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos; tudo nos termos do art. 12 da Lei n° 8.429/1992. Incide sobre os valores das condenações correção monetária pelo INPC e juros simples de 1% ao mês, contados o valor a ser ressarcido a partir de 31/01/2005, e a pena de multa a partir desta data, até o efetivo pagamento.”

Em suas razões recursais, o apelante sustenta, em síntese, a ausência de dolo na conduta imputada, alegando que as irregularidades decorrem de falhas atribuídas ao setor contábil da Prefeitura e aos responsáveis pela execução dos serviços conveniados. Pugna, assim, pela improcedência da ação.

Em contrarrazões, o Município de Concórdia do Pará aduz que restou comprovado nos autos o não cumprimento dos deveres legais por parte do recorrente, especialmente quanto à omissão na prestação de contas, sendo tal conduta tipificada como ato de improbidade administrativa. Requer, portanto, a manutenção da sentença por seus próprios fundamentos.

O Ministério Público do Estado do Pará, manifestou-se pelo CONHECIMENTO e PROVIMENTO do recurso.

Em seu parecer, destacou a necessidade de comprovação de dolo específico, exigência introduzida pela Lei nº 14.230/2021, que reformou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa.

Ressaltou que, no caso concreto, a sentença recorrida não demonstrou a existência de dolo específico na conduta do apelante, sendo inadmissível a condenação com base em dolo genérico. Por conseguinte, pugnou pela reforma da sentença, nos termos do entendimento firmado pelo STF no Tema 1.199 da repercussão geral.

Os autos vieram conclusos para julgamento.

É o relatório.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade recursal, conheço dos presentes recursos e passo a apreciá-los.

A matéria devolvida à apreciação recursal, envolve a análise da validade da condenação por improbidade administrativa fundada em omissão no dever de prestar contas, em consonância com os novos paradigmas normativos e jurisprudenciais que regem o sistema de improbidade administrativa no Brasil.

O recorrente alega que a sentença proferiu a condenação do apelante sem prova de
enriquecimento ilícito ou prejuízo efetivo ao erário
, e
sem demonstração de dolo específico
, portanto alegou insuficientes para a condenação por improbidade administrativa.

Com o advento da
Lei nº 14.230/2021
, a Lei de Improbidade Administrativa passou a exigir, de forma
inequívoca
, a presença do
dolo
como requisito para configuração de qualquer ato de improbidade, inclusive os previstos no art. 11 da LIA, conforme expressamente exige o novo § 2º do art. 1º da Lei nº 8.429/1992, que define dolo como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito”

Como se observa, o regime jurídico da improbidade administrativa fora substancialmente alterado, passando-se a exigir a demonstração de dolo específico para configuração dos atos previstos nos Arts. 9º, 10, 11 e 17 da Lei nº 8.429/1992, conforme entendimento sedimentado no
Tema 1199 do STF.

Assim, os
dispositivos da LIA passaram a exibir a seguinte redação
:

“Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.”

(...)

Art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa importando em enriquecimento ilícito auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;

II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1° por preço superior ao valor de mercado;

III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado;

(...)

“Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:”

(...)

“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:”

(...)

“Art. 17. A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei.

(...)

§ 6º A petição inicial observará o seguinte:

I - deverá individualizar a conduta do réu e apontar os elementos probatórios mínimos que demonstrem a ocorrência das hipóteses dos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei e de sua autoria, salvo impossibilidade devidamente fundamentada;

II - será instruída com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da veracidade dos fatos e do dolo imputado ou com razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação de qualquer dessas provas, observada a legislação vigente, inclusive as disposições constantes dos
arts. 77
e
80 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015
(Código de Processo Civil).”

Entre as alterações mais significativas está a introdução da exigência de dolo específico como elemento indispensável para a configuração dos atos de improbidade previstos nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA.

Esta exigência foi consolidada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE 843.989 (
Tema 1.199 da Repercussão Geral
), no qual restou assentado que:

'Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199.

Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199:

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

(ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18-08-2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022)

No caso concreto, embora se tenha constatado irregularidades formais nos atos administrativos, não houve demonstração de que o gestor tenha agido com
dolo específico
para violar princípios administrativos ou causar prejuízo.

No presente caso, o Convênio 167/2004 teve prestação de contas realizada com atraso, sem prejuízo ao erário, sendo as contas aprovadas com ressalvas pelo TCE/PA.

Todavia, a sentença de origem não examinou o elemento subjetivo da conduta do gestor, limitando-se a considerar a omissão como suficiente para atrair a tipicidade do art. 11, VI, da LIA.

Esse entendimento, atualmente, não encontra respaldo na nova legislação nem na jurisprudência vinculante do STF.

A conduta de deixar de prestar contas só se configura como improbidade quando dolosa e voltada à ocultação de irregularidades.

A simples omissão, sem prova da intenção de fraudar o controle público ou causar prejuízo deliberado, não configura improbidade, mas pode gerar responsabilidade administrativa ou civil ordinária.

No caso concreto, não há nos autos nenhuma evidência de que o apelante tenha agido com a finalidade consciente e deliberada de prejudicar o erário ou de ocultar desvio de finalidade.

A alegação de falhas administrativas, problemas na transição de governo ou falhas técnicas da empresa executora foram minimamente corroboradas nos autos, e o Ministério Público manifestou-se de forma clara pela ausência de dolo específico, o que corrobora a insuficiência probatória da imputação de improbidade.

Nessa linha de entendimento, transcrevo a jurisprudência desta E. Corte, vejamos:

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. NOVO REGIME DA LEI Nº 14.230/2021. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. PROVIMENTO DO RECURSO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta por ex-prefeito municipal contra sentença que julgou parcialmente procedente ação de improbidade administrativa, condenando-o com base no art. 11, II e VI, da Lei nº 8.429/1992, à suspensão dos direitos políticos, multa civil e proibição de contratar com o Poder Público, em razão da não prestação de contas relativas ao Convênio nº 114/2018.

2. Sustentou-se, em sede recursal, a ausência de individualização da conduta e inexistência de dolo específico, conforme exigência da nova redação da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021).

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3. A questão em discussão consiste em saber se a ausência de prestação de contas, desacompanhada de dolo específico, configura ato de improbidade administrativa nos termos da nova Lei nº 14.230/2021, com aplicação retroativa da norma mais benéfica.

III. RAZÕES DE DECIDIR

4. A nova redação da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021) exige, para configuração dos atos previstos no art. 11, a demonstração de dolo específico, afastando a responsabilização objetiva ou culposa.

5. Não restou comprovado nos autos que o apelante tenha agido com dolo, ou seja, com intenção deliberada de violar os princípios da Administração Pública ou de causar dano ao erário.

6. As irregularidades identificadas limitaram-se a falhas formais na prestação de contas, sem que se comprovasse desvio de recursos, enriquecimento ilícito ou prejuízo ao erário.
7. Jurisprudência consolidada do STF (Tema 1.199 – RE 843.989) e do TJPA reconhece a aplicação retroativa da nova Lei de Improbidade aos processos em curso, desde que ausente trânsito em julgado, exigindo-se o elemento subjetivo dolo.

8. A manutenção da condenação contrariaria os princípios da legalidade e da retroatividade da lex mitior no âmbito do direito administrativo sancionador.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Apelação conhecida e provida. Sentença reformada. Ação de improbidade administrativa julgada improcedente.
Tese de julgamento: 1. A configuração de ato de improbidade administrativa, nos termos da Lei nº 14.230/2021, exige a demonstração de dolo específico, não sendo suficiente a mera ausência de prestação de contas desacompanhada de intenção consciente de violar deveres funcionais. 2. A norma mais benéfica introduzida pela nova redação da Lei de Improbidade aplica-se retroativamente aos processos em curso, desde que ausente trânsito em julgado.

(TJPA – APELAÇÃO CÍVEL – Nº 0800561-34.2022.8.14.0105 – Relator(a): JOSE MARIA TEIXEIRA DO ROSARIO – 2ª Turma de Direito Público – Julgado em 14/04/2025)

DISPOSITIVO

Ante o exposto, na estira do parecer ministerial e nos termos do Tema 1199 do STF, conheço do recurso de Apelação e, no mérito, dou-lhe provimento, para reformar integralmente a sentença de primeiro grau e JULGAR IMPROCEDENTE a Ação de Improbidade Administrativa.

É como voto.

P.R.I.C.

Belém/PA, data de registro no sistema.

Desembargador
EZILDA PASTANA MUTRAN

Relatora

Belém, 08/07/2025