Tribunal: TJPA
Processo: 0800549-13.2021.8.14.0054
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO
Órgão julgador: CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10309 - Adicional de Produtividade
Data de julgamento: 2025-09-29

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO. AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE E DE COMBATE ÀS ENDEMIAS. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL. NATUREZA INDENIZATÓRIA. AUSÊNCIA DE LEI MUNICIPAL ESPECÍFICA. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME Agravo interno interposto por servidores públicos municipais ocupantes dos cargos de Agente Comunitário de Saúde (ACS) e Agente de Combate às Endemias (ACE), em face de decisão monocrática que negou provimento à apelação e manteve a improcedência dos pedidos formulados em ação de cobrança ajuizada contra o Município de Brejo Grande do Araguaia. Os agravantes requereram o pagamento do incentivo adicional anual previsto nas Portarias nº 1.350/2002 e nº 674/2003 do Ministério da Saúde, referente aos exercícios de 2016 a 2020, sob a alegação de que os valores foram indevidamente utilizados pelo município para custeio do 13º salário. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) definir se o incentivo adicional previsto em portarias do Ministério da Saúde e na Lei Federal nº 12.994/2014 possui natureza remuneratória e deve ser repassado diretamente aos ACS e ACE; (ii) estabelecer se é possível o pagamento da verba pleiteada sem previsão em lei municipal específica. III. RAZÕES DE DECIDIR A jurisprudência do STJ, do TST e de diversos tribunais estaduais reconhece que o incentivo adicional instituído pelas Portarias nº 1.350/2002 e nº 674/2003 possui natureza de custeio e caráter indenizatório, não se incorporando à remuneração dos servidores. O art. 37, X, da Constituição Federal exige lei específica para criação ou alteração de qualquer vantagem pecuniária a servidores públicos, sendo inadmissível que portarias ministeriais, normas infralegais, instituam obrigações remuneratórias aos entes federativos. A Lei nº 12.994/2014, ao incluir o art. 9º-F na Lei nº 11.350/2006, apenas tratou do impacto orçamentário do incentivo no limite de gastos com pessoal, sem prever direito subjetivo dos agentes ao recebimento direto da verba. A ausência de lei municipal específica que regulamente o pagamento do incentivo adicional como verba remuneratória impede a procedência da pretensão dos agravantes. A destinação dos recursos federais aos municípios visa fortalecer ações de saúde pública, não havendo vinculação legal que obrigue o repasse direto aos agentes na forma de décima terceira parcela ou 14º salário. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso conhecido e desprovido. Tese de julgamento: O incentivo adicional previsto nas Portarias nº 1.350/2002 e nº 674/2003 do Ministério da Saúde possui natureza indenizatória e de custeio, não remuneratória. A criação de vantagem pecuniária a servidores públicos exige lei específica do respectivo ente federado, conforme o art. 37, X, da Constituição Federal. A Lei nº 12.994/2014 não confere direito subjetivo ao recebimento direto do incentivo adicional pelos ACS e ACE, tampouco substitui a exigência de lei municipal específica. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, X; Lei nº 11.350/2006, art. 9º-F; Lei nº 12.994/2014. Jurisprudência relevante citada: TJPA, Apelação Cível nº 0800425-43.2020.8.14.0061, Rel. Des. Roberto Gonçalves de Moura, j. 06.06.2022; TJTO, AC nº 0033140-37.2019.8.27.0000, Rel. Des. Etelvina Maria Sampaio Felipe; TJRO, RI nº 7002071-26.2017.8.22.0015, Rel. Juiz Audarzean Santana da Silva, j. 29.12.2020. Acordam os Excelentíssimos Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, na 34ª Sessão Ordinária do seu Plenário Virtual, realizada no período de 29/09/2025 a 06/10/2025, à unanimidade, em conhecer e negar provimento ao recurso. Desembargadora CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800549-13.2021.8.14.0054

APELANTE: CERLIGIA LIMA MOREIRA FAGUNDES, EDINA PEREIRA DOS SANTOS, LUCINEIDE DA SILVA OLIVEIRA, ELIELTON DOS SANTOS MEDEIROS

APELADO: MUNICIPIO DE BREJO GRANDE DO ARAGUAIA

RELATOR(A):
Desembargadora CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO

EMENTA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO. AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE E DE COMBATE ÀS ENDEMIAS. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL. NATUREZA INDENIZATÓRIA. AUSÊNCIA DE LEI MUNICIPAL ESPECÍFICA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Agravo interno interposto por servidores públicos municipais ocupantes dos cargos de Agente Comunitário de Saúde (ACS) e Agente de Combate às Endemias (ACE), em face de decisão monocrática que negou provimento à apelação e manteve a improcedência dos pedidos formulados em ação de cobrança ajuizada contra o Município de Brejo Grande do Araguaia. Os agravantes requereram o pagamento do incentivo adicional anual previsto nas Portarias nº 1.350/2002 e nº 674/2003 do Ministério da Saúde, referente aos exercícios de 2016 a 2020, sob a alegação de que os valores foram indevidamente utilizados pelo município para custeio do 13º salário.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se o incentivo adicional previsto em portarias do Ministério da Saúde e na Lei Federal nº 12.994/2014 possui natureza remuneratória e deve ser repassado diretamente aos ACS e ACE; (ii) estabelecer se é possível o pagamento da verba pleiteada sem previsão em lei municipal específica.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A jurisprudência do STJ, do TST e de diversos tribunais estaduais reconhece que o incentivo adicional instituído pelas Portarias nº 1.350/2002 e nº 674/2003 possui natureza de custeio e caráter indenizatório, não se incorporando à remuneração dos servidores.

O art. 37, X, da Constituição Federal exige lei específica para criação ou alteração de qualquer vantagem pecuniária a servidores públicos, sendo inadmissível que portarias ministeriais, normas infralegais, instituam obrigações remuneratórias aos entes federativos.

A Lei nº 12.994/2014, ao incluir o art. 9º-F na Lei nº 11.350/2006, apenas tratou do impacto orçamentário do incentivo no limite de gastos com pessoal, sem prever direito subjetivo dos agentes ao recebimento direto da verba.

A ausência de lei municipal específica que regulamente o pagamento do incentivo adicional como verba remuneratória impede a procedência da pretensão dos agravantes.

A destinação dos recursos federais aos municípios visa fortalecer ações de saúde pública, não havendo vinculação legal que obrigue o repasse direto aos agentes na forma de décima terceira parcela ou 14º salário.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso conhecido e desprovido.

Tese de julgamento
:

O incentivo adicional previsto nas Portarias nº 1.350/2002 e nº 674/2003 do Ministério da Saúde possui natureza indenizatória e de custeio, não remuneratória.

A criação de vantagem pecuniária a servidores públicos exige lei específica do respectivo ente federado, conforme o art. 37, X, da Constituição Federal.

A Lei nº 12.994/2014 não confere direito subjetivo ao recebimento direto do incentivo adicional pelos ACS e ACE, tampouco substitui a exigência de lei municipal específica.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, X; Lei nº 11.350/2006, art. 9º-F; Lei nº 12.994/2014.

Jurisprudência relevante citada
:
TJPA, Apelação Cível nº 0800425-43.2020.8.14.0061, Rel. Des. Roberto Gonçalves de Moura, j. 06.06.2022;
TJTO, AC nº 0033140-37.2019.8.27.0000, Rel. Des. Etelvina Maria Sampaio Felipe;
TJRO, RI nº 7002071-26.2017.8.22.0015, Rel. Juiz Audarzean Santana da Silva, j. 29.12.2020.

Acordam os Excelentíssimos Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, na 34ª Sessão Ordinária do seu Plenário Virtual, realizada no período de 29/09/2025 a 06/10/2025, à unanimidade, em conhecer e negar provimento ao recurso.

Desembargadora CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO

Relatora

RELATÓRIO

A EXCELENTÍSSIMA SENHORA DESEMBARGADORA CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO (Relatora):

Trata-se de recurso de
AGRAVO INTERNO
interposto por
CERLIGIA LIMA MOREIRA FAGUNDES

E OUTROS
em face da decisão monocrática desta Relatoria (ID 27711653) que negou provimento ao recurso, mantendo a improcedência dos pedidos deduzidos na ação de cobrança ajuizada contra o Município de Brejo Grande do Araguaia.

Na ação originária, os agravantes, servidores ocupantes dos cargos de Agentes Comunitários de Saúde (ACS) e Agentes de Combate às Endemias (ACE), postularam o pagamento do incentivo adicional previsto nas Portarias nº 1.350/2002 e nº 674/2003 do Ministério da Saúde, alegando que o ente municipal deixou de repassar os valores correspondentes aos exercícios de 2016 a 2020, utilizando-os para custeio do 13º salário.

Irresignados, os agravantes interpuseram o presente agravo interno (ID 28260873), sustentando, em síntese: (i) que o incentivo adicional possui previsão na Lei Federal nº 12.994/2014, a qual teria natureza cogente, obrigando o repasse direto aos ACS e ACE; (ii) que o Tribunal de Contas do Estado do Pará e outros Tribunais têm reconhecido a natureza remuneratória da verba, que não pode ser utilizada como compensação do 13º salário; (iii) que a decisão monocrática teria restringido indevidamente a aplicação da lei federal e da própria Constituição, que assegura a valorização da categoria.

Por fim, requer o provimento do recurso.

Não foram apresentadas as contrarrazões (ID 29682692).

É o relatório.

VOTO

A EXCELENTÍSSIMA SENHORA DESEMBARGADORA CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO (Relatora):

De antemão, observo que o presente recurso preenche os requisitos processuais correlatos, razão pela qual entendo pelo seu conhecimento.

A controvérsia devolvida ao Colegiado consiste em definir se os Agentes Comunitários de Saúde e os Agentes de Combate às Endemias fazem jus ao recebimento do incentivo adicional anual, instituído pelas Portarias nº 1.350/2002 e nº 674/2003 do Ministério da Saúde, e posteriormente referido na Lei nº 12.994/2014, independentemente de lei municipal específica.

DO REGIME JURÍDICO DO INCENTIVO ADICIONAL

O cerne da questão reside na natureza jurídica do incentivo financeiro adicional destinado aos Agentes Comunitários de Saúde (ACS) e Agentes de Combate às Endemias (ACE). Este incentivo foi inicialmente instituído pela Portaria MS/GM nº 1.350/2002 e, posteriormente, revisto pela Portaria MS/GM nº 674/2003.

Conforme o Art. 3º da Portaria MS/GM nº 674/2003, o incentivo adicional representa uma
“décima terceira parcela a ser paga para o agente comunitário de saúde”.
Contudo, a jurisprudência pátria, especialmente do Superior Tribunal de Justiça (STJ) e do Tribunal Superior do Trabalho (TST), tem consolidado o entendimento de que essa verba possui natureza indenizatória ou de custeio, e não salarial. Ou seja, não se incorpora à remuneração dos servidores nem se confunde com o 13º salário, que possui natureza remuneratória e é devido por força de lei.

O objetivo do incentivo financeiro adicional, conforme as portarias ministeriais, é o de fortalecer as ações de saúde pública e valorizar o trabalho dos ACS e ACE, sendo um repasse de recursos federais aos municípios para custeio das atividades desses profissionais. Não se trata, portanto, de uma verba de caráter remuneratório que se incorpore ao vencimento ou salário dos agentes.

Contudo, a Constituição Federal, em seu Art. 37, inciso X, estabelece o princípio da legalidade estrita para a remuneração dos servidores públicos, determinando que
“a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso”
.

Em doutrina, Hely Lopes Meirelles leciona que:

“A legalidade, como princípio de administração (CF, art. 37, caput), significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.”
.

Nesse sentido, a jurisprudência tem reiterado que, para que uma verba de natureza indenizatória se incorpore à remuneração do servidor, é imprescindível a existência de lei municipal específica que assim o determine. A mera previsão em portaria ministerial não é suficiente para conferir caráter remuneratório e obrigar o município a pagar a verba como se fosse parte integrante do salário ou como um 13º salário.

Este Egrégio Tribunal, em diversos julgados, tem se posicionado no sentido de que o incentivo financeiro adicional não se incorpora à remuneração dos agentes, e que a sua destinação é para o custeio das ações de saúde pública, não configurando direito subjetivo dos agentes ao recebimento direto da verba como parcela salarial.

Vejamos:

PROCESSUAL CIVIL. RECURSO DE APELAÇÃO. AÇÃO DE COBRANÇA. AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE . INCENTIVO FINANCEIRO INSTITUÍDO POR PORTARIA DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. AUSÊNCIA DE LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA. VIGÊNCIA DA LEI Nº 12.994/14 . AUSÊNCIA DE PREVISÃO QUANTO À DESTINAÇÃO DIRETA AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE (ACSs) E AGENTES DE COMBATE À ENDEMIAS (ACEs). PAGAMENTO INDEVIDO FACE A FINALIDADE DIVERSA DADA PELA LEGISLAÇÃO
...Ver ementa completaCITADA PARA TAL INCENTIVO. PRECEDENTES DE OUTRAS CORTES. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. SENTENÇA MODIFICADA INTEGRALMENTE . DECISÃO UNÂNIME. 1.
As Portarias do Ministério da Saúde que instituíram os incentivos financeiros adicionais têm o objetivo único de fixar a importância que o Ministério da Saúde deve repassar aos entes públicos com o intuito de incrementar ações e projetos direcionados à saúde da população. Por outro lado, as referidas portarias não podem instituir vantagem pecuniária aos agentes comunitários de saúde, porquanto a concessão de aumento na remuneração ou de vantagens pecuniárias depende de expressa autorização legislativa, nos termos do art . 37, X, da Constituição
(TJ-PA 08004254320208140061, Relator.: ROBERTO GONCALVES DE MOURA, Data de Julgamento: 06/06/2022, 1Âª Turma de Direito PÃºblico, Data de Publicação: 17/06/2022) (grifo nosso)

APELAÇÃO. AÇÃO DE COBRANÇA. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL INSTITUÍDO POR PORTARIA DO MINISTÉRIO DA SAÚDE . AUSÊNCIA DE LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA. INCENTIVO FINANCEIRO CRIADO PELA LEI Nº 12.994/14. AUSÊNCIA DE PREVISÃO QUANTO À DESTINAÇÃO DIRETA AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE (ACS) E AGENTES DE COMBATE ÀS ENDEMIAS (ACE) . PAGAMENTO INDEVIDO. 1.
À luz dos arts. 37, X, 61, § 1º, II, \"a\", e 169 da Constituição Federal, a concessão de qualquer vantagem ou aumento aos servidores públicos somente poderá ocorrer mediante autorização prévia conferida por lei específica, sendo necessário, para tanto, a observância da dotação orçamentária e os limites previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal . Precedentes do TST. 2. O incentivo financeiro adicional criado pela Portaria nº 1.350/2002 do Ministério da Saúde, muito embora seja repassado aos fundos municipais de saúde em razão do número de agentes comunitários admitidos por cada ente federado, não constitui espécie remuneratória, mas verba destinada à melhoria, promoção e incremento da atividade desses servidores . 3. Não havendo expressa autorização legislativa, portanto, resta inviável o reconhecimento do incentivo financeiro adicional como vantagem pecuniária a ser paga aos agentes comunitários e saúde, com ou sem cunho salarial.
4. O incentivo financeiro criado pela Lei nº 12 .994/14, que incluiu o art. 9º-D na Lei nº 11.350/2006, foi concebido visando o fortalecimento de políticas afetas à atuação dos ACS e ACE, contudo, não menciona em nenhum momento o direito a um incentivo adicional (ou 14º salário) destinado diretamente a estas categorias. 5 . Apelo conhecido e não provido. Sentença mantida. (TJ-TO - AC: 00331403720198270000, Relator.: ETELVINA MARIA SAMPAIO FELIPE) (grifo nosso)

Recurso inominado. Agente comunitário de saúde. Incentivo adicional. Pagamento indevido .O Incentivo Adicional consiste em um incentivo financeiro do Ministério da Saúde em favor dos municípios e do Distrito Federal para o custeio das estratégias do Programa Agente Comunitário de Saúde – PACS, não sendo destinado diretamente aos agentes comunitários de saúde como verba adicional.
RECURSO INOMINADO CÍVEL, Processo nº 7002071-26.2017.822 .0015, Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia, Turma Recursal, Relator (a) do Acórdão: Juiz Audarzean Santana da Silva, Data de julgamento: 29/12/2020 (TJ-RO - RI: 70020712620178220015, Relator.: Juiz Audarzean Santana da Silva, Data de Julgamento: 29/12/2020) (grifo nosso)

Desta feita, portarias ministeriais, enquanto normas infralegais, não possuem força normativa para criar obrigação remuneratória a servidores municipais.

DO CASO CONCRETO

Os agravantes sustentam que a Lei nº 12.994/2014 teria incluído no ordenamento previsão vinculante ao repasse direto da verba. Todavia, o referido diploma legal apenas incluiu o art. 9º-F à Lei nº 11.350/2006, dispondo sobre o cômputo dos valores no limite de gastos com pessoal do ente federado, sem instituir, de forma expressa, direito subjetivo dos ACS e ACE ao recebimento direto.

Nesse sentido, a ausência de lei municipal específica que regulamente o repasse impede o reconhecimento do pleito. O Município de Brejo Grande do Araguaia não editou norma própria incorporando o incentivo adicional como verba remuneratória dos agentes.

Assim, embora se reconheça a relevância social do trabalho dos Agentes Comunitários de Saúde e de Combate às Endemias, o ordenamento jurídico brasileiro não autoriza que portarias ministeriais criem vantagens pecuniárias, exigindo-se lei em sentido estrito, em atenção ao princípio da legalidade.

Diante disso, não se verifica motivo para reformar a decisão monocrática, devendo prevalecer a sentença de improcedência.

DISPOSITIVO

Ante o exposto,
voto pelo conhecimento e desprovimento do recurso
, mantendo integralmente a decisão monocrática que negou provimento à apelação.

É o voto.

Belém, 29 de setembro de 2025.

Desembargadora
CÉLIA
REGINA DE LIMA
PINHEIRO

Relatora

Belém, 06/10/2025