Tribunal: TJPA
Processo: 0002809-77.2019.8.14.0083
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ROBERTO GONCALVES DE MOURA
Órgão julgador: ROBERTO GONCALVES DE MOURA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10671 - Obrigação de Fazer / Não Fazer
Data de julgamento: 2025-04-28

Ementa:
EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONSELHO TUTELAR. OBRIGAÇÃO DE FAZER. REFORMA DE UNIDADE E FORNECIMENTO DE ESTRUTURA ADEQUADA. MULTA COMINATÓRIA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO PARCIALMENTE. DECISÃO UNÂNIME. I. Caso em exame. 1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou procedente pedido formulado em ação civil pública, condenando o Município à obrigação de fazer consistente na reforma estrutural e fornecimento de condições adequadas para funcionamento do Conselho Tutelar. II. Questão em discussão. 2. Há três questões em discussão: (i) saber se houve perda superveniente do objeto da ação por cumprimento da obrigação durante o curso processual; (ii) saber se é lícita a intervenção judicial em políticas públicas sob os fundamentos da separação de poderes e da reserva do possível; (iii) saber se subsiste a cominação de multa após o cumprimento da obrigação. III. Razões de decidir. 3. A superveniência de cumprimento da tutela provisória não implica, por si só, perda do objeto da ação, sendo necessária a apreciação do mérito. 4. A atuação judicial em matéria de direitos fundamentais é legítima diante da omissão ou deficiência grave do poder público, não havendo violação ao princípio da separação dos poderes. 5. A reserva do possível não pode ser alegada genericamente como excludente de responsabilidade estatal, devendo haver prova efetiva da incapacidade financeira. 6. Comprovado o cumprimento da obrigação principal, resta esvaziada a necessidade de manutenção da multa cominatória, a qual deve ser excluída. IV. Dispositivo e tese. 7. Recurso parcialmente provido, tão somente para excluir a multa cominatória imposta. Tese de julgamento: "1. O cumprimento da tutela provisória não enseja perda do objeto, sendo necessário o julgamento de mérito. 2. A intervenção judicial em políticas públicas é legítima para assegurar direitos fundamentais diante da omissão estatal. 3. A reserva do possível exige prova efetiva da incapacidade financeira. 4. A multa cominatória deve ser excluída se comprovado o cumprimento da obrigação principal." Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 2º e 227; ECA, arts. 88, I e II, e 134, parágrafo único; CPC, arts. 296 e 537, § 1º, II. Jurisprudência relevante citada: STF, RE 684.612/RJ, Rel. Min. Roberto Barroso, j. 30/06/2023; STJ, REsp 1.645.812/MG, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 19/04/2017; STF, ARE 1269451 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, j. 15/09/2021. Acórdão Vistos, etc. Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da Primeira Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, conhecer o recurso de apelação interposto e lhe dar parcial provimento, tudo de acordo com o voto Desembargador Relator. Plenário virtual da 1ª (Primeira) Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, sessão realizada no período de vinte e oito do mês de abril aos sete dias do mês de maio do ano de dois mil e vinte e cinco. Turma julgadora: Desembargadores Ezilda Pastana Mutran (Presidente/Vogal), Roberto Gonçalves de Moura (Relator) e Rosileide Maria da Costa Cunha (Vogal). Belém/PA, data registrada no sistema. Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA Relator

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0002809-77.2019.8.14.0083

APELANTE: MUNICIPIO DE CURRALINHO

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

EMENTA

EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONSELHO TUTELAR. OBRIGAÇÃO DE FAZER. REFORMA DE UNIDADE E FORNECIMENTO DE ESTRUTURA ADEQUADA. MULTA COMINATÓRIA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO PARCIALMENTE. DECISÃO UNÂNIME.

I. Caso em exame.

1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou procedente pedido formulado em ação civil pública, condenando o Município à obrigação de fazer consistente na reforma estrutural e fornecimento de condições adequadas para funcionamento do Conselho Tutelar.

II. Questão em discussão.

2. Há três questões em discussão: (i) saber se houve perda superveniente do objeto da ação por cumprimento da obrigação durante o curso processual; (ii) saber se é lícita a intervenção judicial em políticas públicas sob os fundamentos da separação de poderes e da reserva do possível; (iii) saber se subsiste a cominação de multa após o cumprimento da obrigação.

III. Razões de decidir.

3. A superveniência de cumprimento da tutela provisória não implica, por si só, perda do objeto da ação, sendo necessária a apreciação do mérito.

4. A atuação judicial em matéria de direitos fundamentais é legítima diante da omissão ou deficiência grave do poder público, não havendo violação ao princípio da separação dos poderes.

5. A reserva do possível não pode ser alegada genericamente como excludente de responsabilidade estatal, devendo haver prova efetiva da incapacidade financeira.

6. Comprovado o cumprimento da obrigação principal, resta esvaziada a necessidade de manutenção da multa cominatória, a qual deve ser excluída.

IV. Dispositivo e tese.

7. Recurso parcialmente provido, tão somente para excluir a multa cominatória imposta.

Tese de julgamento: "1. O cumprimento da tutela provisória não enseja perda do objeto, sendo necessário o julgamento de mérito. 2. A intervenção judicial em políticas públicas é legítima para assegurar direitos fundamentais diante da omissão estatal. 3. A reserva do possível exige prova efetiva da incapacidade financeira. 4. A multa cominatória deve ser excluída se comprovado o cumprimento da obrigação principal."

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 2º e 227; ECA, arts. 88, I e II, e 134, parágrafo único; CPC, arts. 296 e 537, § 1º, II.

Jurisprudência relevante citada: STF, RE 684.612/RJ, Rel. Min. Roberto Barroso, j. 30/06/2023; STJ, REsp 1.645.812/MG, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 19/04/2017; STF, ARE 1269451 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, j. 15/09/2021.

Acórdão

Vistos, etc.

Acordam os Excelentíssimos

Senhores Desembargadores componentes da Primeira Turma de Direito Público, por unanimidade de votos,

conhecer o recurso de apelação interposto e lhe dar parcial provimento, tudo de acordo com o voto Desembargador Relator.

Plenário virtual da 1ª (Primeira) Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, sessão realizada no período de vinte e oito do mês de abril aos sete dias do mês de maio do ano de dois mil e vinte e cinco.

Turma julgadora: Desembargadores Ezilda Pastana Mutran (Presidente/Vogal), Roberto Gonçalves de Moura (Relator) e Rosileide Maria da Costa Cunha (Vogal).

Belém/PA, data registrada no sistema.

Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

Relator

RELATÓRIO

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR ROBERTO GONÇALVES DE MOURA (RELATOR):

Trata-se de APELAÇÃO CÍVEL interposta pelo MUNICÍPIO DE CURRALINHO visando à reforma da sentença proferida pelo Juiz da Vara Única da Comarca de mesmo nome que, nos autos da AÇÃO CIVIL PÚBLICA, proc. nº 0002809-77.2019.8.14.0083, ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL, julgou procedente o pedido.

Em suas razões (id. 25044104, págs. 1/24), historiou o apelante que o apelado ajuizou a ação ao norte mencionada com o objetivo de o compelir a realizar obrigação de fazer consistente no fornecimento de recursos, estrutura, limpeza e manutenção para o funcionamento do Conselho Tutelar.

Alegou que após o tramite processual o juiz de origem proferiu sentença e julgou parcialmente procedente o pedido, obrigando-o a proceder a realização das reformas necessárias na unidade em que funciona o Conselho Tutelar.

Suscitou a ocorrência de perda de objeto da ação em razão do cumprimento da obrigação, aduzindo, nesse ponto, que houve o efetivo ajuste e manutenção do imóvel em que funciona o conselho tutelar, bem como o custeio de deslocamento de vítimas de abuso sexual para realização de exame sexológico.

Mencionou que haveria necessidade de extinção da ação originária sem julgamento do mérito nos moldes do artigo 485, VI, do CPC.

Defendeu fundamentos a respeito da autonomia e discricionariedade administrativa e da reserva do possível, frisando que na ocasião da vistoria realizada pelo apelado no imóvel objeto da lide, as patologias estruturais apresentadas não indicavam perigo de risco grave.

Asseverou que as melhorias foram realizadas, sendo tal fato aferido em 16/10/2024.

Discorreu que a sentença importou em ofensa ao princípio da separação dos poderes previsto no artigo 2º da CR/88.

Mencionou jurisprudências favoráveis aos seus argumentos.

Apresentou ainda fundamentos sobre a reserva do possível, dizendo que os recursos públicos são finitos, sendo inviável a intervenção judicial no caso em espécie, conforme doutrinas e jurisprudências que cita.

Argumentou acerca da inexigibilidade cominação de astreintes.

Ao final, postulou o conhecimento do recurso e o seu total provimento, reformando-se a sentença guerreada com a improcedência do pedido.

Apelo tempestivo (id. 25044105, pág. 1).

Em suas contrarrazões (id. 25044107, págs. 1/14), o Ministério Público rechaçou os argumentos e postulou o não provimento do recurso.

Apelo recebido no efeito devolutivo (id. 25288154, pág. 1).

Instado a se manifestar, o Ministério Público com assento neste grau, em parecer inserido no id. 25410508, págs. 1/5, ratificou o entendimento explanado pelo representante do “Parquet” na origem.

É o relato do necessário.

VOTO

VOTO

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR ROBERTO GONÇALVES DE MOURA (RELATOR):

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço o recurso.

Com a ação intentada postulou o Ministério Público compelir o Município de Curralinho à obrigação de fazer consistente no fornecimento de recursos, estrutura, limpeza e manutenção necessárias ao funcionamento do Conselho Tutelar da cidade.

Havendo preliminar suscitada, passo a sua apreciação.

PRELIMINAR DE PERDA DE OBJETO DA DEMANDA.

Sobre essa prefacial, defendeu o recorrente que o cumprimento da obrigação enseja a ausência de interesse processual do apelado, atraindo, na espécie, a regra prevista no artigo 485, VI, do CPC.

Vale destacar que o cumprimento da ordem assinalada em tutela provisória não induz a perda superveniente do objeto. Isto porque a medida é revestida de provisoriedade, devendo ser confirmada aquando do julgamento final, conforme artigo 296, do CPC, “verbis”:

Art. 296. A tutela provisória conserva sua eficácia na pendência do processo, mas pode, a qualquer tempo, ser revogada ou modificada.

Outrossim, “o simples fato do cumprimento da ordem em antecipação de tutela, não implica a perda do objeto da demanda ou a falta de interesse processual, sendo necessário o julgamento do mérito da causa, para definir se a parte beneficiada, de fato, fazia jus a tal pretensão". (STJ, REsp 1.645.812/MG, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 19/4/2017).

Rejeito, portanto, a preliminar arguida.

MÉRITO.

Em seu recurso, defendeu o apelante o não cabimento de judicialização de políticas públicas, sob pena de ofensa aos princípios da separação dos poderes, reserva do possível e impossibilidade de realização de despesa sem a dotação orçamentária e que já efetuou as ações estruturais na unidade em que funciona o Conselho Tutelar objeto da lide originária.

No que tange aos fundamentos referentes à impossibilidade de judicialização de políticas públicas, sob pena de malferimento ao princípio da separação dos poderes, não se desconhece a sensibilidade da temática. Contudo, não é de se olvidar que a intervenção judicial realizada para a salvaguarda de direitos fundamentais não importa em infringência ao axioma mencionado.

Nessa seara, o Supremo Tribunal Federal (STF), nos autos do RE nº 684.612/RJ, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 30/6/2023, assentou em precedente qualificado que

“1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. (...)”

Na hipótese dos autos, conforme apurado pelo Ministério Público, comprovou-se a necessidade de reforma estrutural no Conselho Tutelar do Município de Curralinho, a fim de assegurar o adequado atendimento à população e às condições dignas de trabalho aos funcionários.

Nesse cenário, tem-se que a atuação ministerial se deu para assegurar a dignidade das crianças e adolescentes atendidas no âmbito da estrutura dos serviçoes prestados pelo ente público apelante, de modo que o adequado funcionamento da unidade se mostrava essencial para a efetivação de políticas públicas voltadas à categoria dos servidores incumbidos da tarefa, destacando-se que a pretensão autoral visa resguardar direito fundamental previsto no artigo 227 da CR/88,
verbis
:

Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão.

Por sua vez, no âmbito infraconstitucional há responsabilidade municipal pelo atendimento, sendo os Municípios responsáveis pela execução da política de atendimento à criança e adolescente. Eis o que disciplina o artigo 88, I e II, da Lei nº 8.069/90,
verbis
:

Art. 88. São diretrizes da política de atendimento:

I - municipalização do atendimento;

II - criação de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criança e do adolescente, órgãos deliberativos e controladores das ações em todos os níveis, assegurada a participação popular paritária por meio de organizações representativas, segundo leis federal, estaduais e municipais;

Por sua vez, os Municípios devem garantir a infraestrutura necessária ao funcionamento do Conselho Tutelar, devendo incluir na proposta orçamentária anual, a verba necessária para tal, conforme redação do artigo 134º parágrafo único, da Lei nº 8.069/90,
verbis:

Art. 134. Lei municipal ou distrital disporá sobre o local, dia e horário de funcionamento do Conselho Tutelar, inclusive quanto à remuneração dos respectivos membros, aos quais é assegurado o direito a:

(...)

Parágrafo único. Constará da lei orçamentária municipal e da do Distrito Federal previsão dos recursos necessários ao funcionamento do Conselho Tutelar e à remuneração e formação continuada dos conselheiros tutelares.

Deveras, no que diz respeito às limitações de ordem orçamentária, não se revela lícito ao poder público se escusar de sua obrigação constitucional, sobretudo quando a alegação é desprovida de prova incontroversa da incapacidade financeira.

Sobre a temática, cito o precedente do Supremo Tribunal Federal (STF):

AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRAS DE INFRAESTRUTURA DE MOBILIDADE URBANA. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. SÚMULA 280. SUPOSTA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL. IMPROCEDÊNCIA. PRECEDENTES.

(...)

2. Inexistência, no caso, de violação ao princípio da reserva do possível, visto que não cabe sua invocação quando o Estado se omite na promoção de direitos constitucionalmente garantidos.

(...)

(ARE 1269451 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, julgado em 15-09-2021)

Em suma, a invocação da reserva do possível não pode consistir em mera alegação que isenta, por si só, o poder público de suas obrigações. Somente justo motivo, objetivamente aferido, tem tal valia.

No mais, no que diz respeito à multa em caso de descumprimento da obrigação, comporta modificação a sentença nesse ponto, porquanto denota-se dos autos que houve o cumprimento da obrigação, de modo que a medida coercitiva se mostra esvaziada, conforme disposição do artigo 537, § 1º, II, do CPC,
verbis:

Art. 537. A multa independe de requerimento da parte e poderá ser aplicada na fase de conhecimento, em tutela provisória ou na sentença, ou na fase de execução, desde que seja suficiente e compatível com a obrigação e que se determine prazo razoável para cumprimento do preceito.

§ 1º O juiz poderá, de ofício ou a requerimento, modificar o valor ou a periodicidade da multa vincenda ou excluí-la, caso verifique que:

(...)

II - o obrigado demonstrou cumprimento parcial superveniente da obrigação ou justa causa para o descumprimento.

Nesse cenário, comporta provimento em parte o recurso.

Ante o exposto, DOU PARCIAL PROVIMENTO ao recurso interposto para, reformando a sentença no ponto, isentar o recorrente do pagamento da multa que lhe foi imposta, ante o cumprimento da obrigação.

Belém, PA, data registrada no sistema.

Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

Relator

Belém, 09/05/2025