Tribunal: TJPA
Processo: 0001315-45.2010.8.14.0035
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão julgador: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10671 - Obrigação de Fazer / Não Fazer
Data de julgamento: 2025-06-23

Ementa:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ SECRETARIA ÚNICA DE DIREITO PÚBLICO E PRIVADO 1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO RECURSO DE APELAÇÃO PROCESSO Nº 0001315-45.2010.8.14.0035 APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ APELADO: JAIME BARBOSA DA SILVA APELADO: SIMÃO ROBSON DE OLIVEIRA JATENE APELADO: ANA JÚLIA DE VASCONCELOS CAREPA APELADO: MARILÚCIA SOUZA SANTANA APELADO: PAULO SÉRGIO DE OLIVEIRA APELADO: MUNICÍPIO DE ÓBIDOS APELADO: ESTADO DO PARÁ RELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EXECUÇÃO DE OBRA PÚBLICA. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO MANTIDA. I. CASO EM EXAME 1. Recurso de Apelação Cível interposto pelo Ministério Público do Estado do Pará contra sentença que julgou improcedente a Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa c/c Obrigação de Fazer e Pedido de Liminar, ajuizada em razão de supostas irregularidades na execução da obra do Terminal Hidroviário do Município de Óbidos, vinculada ao Convênio nº 018/2006. O parquet alegou dolo e má-fé dos gestores públicos, com prejuízo ao erário e afronta aos princípios da Administração Pública. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a ausência de demonstração do dolo específico impede a responsabilização por improbidade administrativa; (ii) estabelecer se a má gestão da obra pública, por si só, é suficiente para configurar ato de improbidade administrativa. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O dolo específico constitui elemento subjetivo indispensável à tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigência que, embora positivada expressamente pela Lei nº 14.230/2021, já integrava o entendimento consolidado pelo STJ e pelo STF. 4. A mera ineficiência administrativa ou omissão na gestão pública, sem prova de intenção deliberada de lesar o erário ou violar princípios administrativos, não configura improbidade, nos termos da jurisprudência dominante. 5. A ação de improbidade não visa punir a inabilidade ou imperícia, mas sim o comportamento doloso, desonesto e malicioso do agente público. 6. A ausência de impugnação específica a fundamentos da sentença recorrida atrai a incidência do princípio da dialeticidade recursal, impedindo o conhecimento integral do recurso. 7. As provas produzidas nos autos são insuficientes para caracterizar o dolo específico dos réus ou a intenção de enriquecimento ilícito, tornando incabível a condenação por improbidade. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso parcialmente conhecido e desprovido no mérito. Tese de julgamento: 1. A responsabilização por improbidade administrativa exige a demonstração do dolo específico, consubstanciado na vontade livre e consciente de atingir resultado ilícito. 2. A má gestão administrativa, sem demonstração de intenção dolosa, não caracteriza ato de improbidade administrativa. 3. A ausência de impugnação específica aos fundamentos da sentença inviabiliza o conhecimento integral do recurso de apelação. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XXXVI; art. 37, §4º; CPC, arts. 1.010, II e III; 5º e 6º; LIA (Lei nº 8.429/1992), arts. 9º, 10 e 11; com alterações da Lei nº 14.230/2021, art. 1º, §2º. Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989 (Tema 1199); STJ, REsp 1512085/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 10/10/2016; STJ, REsp 1663430/AP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, DJe 11/12/2018; STJ, EDcl no AgInt no REsp 1184981/SP, Rel. Min. Afrânio Vilela, DJe 17/10/2024; STJ, AgInt no AREsp 1125411/AL, DJe 30/06/2022; TJPA, AC 0081847-08.2015.8.14.0301, Rel. Des. Ezilda Pastana Mutran, j. 30/05/2022. Vistos etc. Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, em conhecer parcialmente do recurso interposto, negando provimento no mérito, nos termos do voto da Magistrada Relatora. Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos vinte e três dias do junho do ano de dois mil e vinte e cinco (23/06/2025). Julgamento presidido pela Excelentíssima Senhora Desembargadora Ezilda Pastana Mutran.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0001315-45.2010.8.14.0035

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA

APELADO: JAIME BARBOSA DA SILVA, SIMAO ROBISON DE OLIVEIRA JATENE, PAULO SERGIO DE OLIVEIRA, MARILUCIA SOUZA SANTANA, ANA JULIA DE VASCONCELOS CAREPA, ESTADO DO PARÁ, MUNICIPIO DE OBIDOS

REPRESENTANTE: DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DO PARA

RELATOR(A):
Desembargadora ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

SECRETARIA ÚNICA DE DIREITO PÚBLICO E PRIVADO

1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO

RECURSO DE APELAÇÃO

PROCESSO Nº 0001315-45.2010.8.14.0035

APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

APELADO: JAIME BARBOSA DA SILVA

APELADO: SIMÃO ROBSON DE OLIVEIRA JATENE

APELADO: ANA JÚLIA DE VASCONCELOS CAREPA

APELADO: MARILÚCIA SOUZA SANTANA

APELADO: PAULO SÉRGIO DE OLIVEIRA

APELADO: MUNICÍPIO DE ÓBIDOS

APELADO: ESTADO DO PARÁ

RELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EXECUÇÃO DE OBRA PÚBLICA. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO MANTIDA.

I. CASO EM EXAME

1.

Recurso de Apelação Cível interposto pelo Ministério Público do Estado do Pará contra sentença que julgou improcedente a Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa c/c Obrigação de Fazer e Pedido de Liminar, ajuizada em razão de supostas irregularidades na execução da obra do Terminal Hidroviário do Município de Óbidos, vinculada ao Convênio nº 018/2006. O parquet alegou dolo e má-fé dos gestores públicos, com prejuízo ao erário e afronta aos princípios da Administração Pública.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se a ausência de demonstração do dolo específico impede a responsabilização por improbidade administrativa; (ii) estabelecer se a má gestão da obra pública, por si só, é suficiente para configurar ato de improbidade administrativa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

O dolo específico constitui elemento subjetivo indispensável à tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigência que, embora positivada expressamente pela Lei nº 14.230/2021, já integrava o entendimento consolidado pelo STJ e pelo STF.

4.

A mera ineficiência administrativa ou omissão na gestão pública, sem prova de intenção deliberada de lesar o erário ou violar princípios administrativos, não configura improbidade, nos termos da jurisprudência dominante.

5.

A ação de improbidade não visa punir a inabilidade ou imperícia, mas sim o comportamento doloso, desonesto e malicioso do agente público.

6.

A ausência de impugnação específica a fundamentos da sentença recorrida atrai a incidência do princípio da dialeticidade recursal, impedindo o conhecimento integral do recurso.

7.

As provas produzidas nos autos são insuficientes para caracterizar o dolo específico dos réus ou a intenção de enriquecimento ilícito, tornando incabível a condenação por improbidade.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8.

Recurso parcialmente conhecido e desprovido no mérito.

Tese de julgamento
:

1.

A responsabilização por improbidade administrativa exige a demonstração do dolo específico, consubstanciado na vontade livre e consciente de atingir resultado ilícito.

2.

A má gestão administrativa, sem demonstração de intenção dolosa, não caracteriza ato de improbidade administrativa.

3.

A ausência de impugnação específica aos fundamentos da sentença inviabiliza o conhecimento integral do recurso de apelação.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, XXXVI; art. 37, §4º; CPC, arts. 1.010, II e III; 5º e 6º; LIA (Lei nº 8.429/1992), arts. 9º, 10 e 11; com alterações da Lei nº 14.230/2021, art. 1º, §2º.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ARE 843.989 (Tema 1199); STJ, REsp 1512085/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 10/10/2016; STJ, REsp 1663430/AP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, DJe 11/12/2018; STJ, EDcl no AgInt no REsp 1184981/SP, Rel. Min. Afrânio Vilela, DJe 17/10/2024; STJ, AgInt no AREsp 1125411/AL, DJe 30/06/2022; TJPA, AC 0081847-08.2015.8.14.0301, Rel. Des. Ezilda Pastana Mutran, j. 30/05/2022.

Vistos etc.

Acordam os
Excelentíssimos
Senhores Desembargadores componentes da
1ª Turma de Direito Público
, por unanimidade de votos, em conhecer parcialmente do recurso interposto, negando provimento no mérito, nos termos do voto da Magistrada Relatora.

Plenário Virtual da
1ª Turma de Direito Público
do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos vinte e três dias do junho do ano de dois mil e vinte e cinco (23/06/2025).

Julgamento presidido pela Excelentíssima Senhora Desembargadora Ezilda Pastana Mutran
.

RELATÓRIO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Trata-se de recurso de APELAÇÃO CÍVEL interposto pelo Ministério Público do Estado do Pará, contra a sentença proferida pelo juízo de Direito da Vara Única da Comarca de Óbidos, que, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa c/c Obrigação de Fazer e Pedido de Liminar, julgou improcedentes os pedidos formulados.

Historiando os fatos, o Ministério Público do Estado do Pará ajuizou a ação suso mencionada, na qual narrou que os réus, no exercício de funções públicas, promoveram a execução da obra do Terminal Hidroviário do Município de Óbidos, vinculado ao Convênio nº 018/2006 celebrado com o Governo do Estado do Pará, com indícios de desvio de recursos públicos.

A petição inicial sustentou que houve dolo e má-fé na condução do projeto, resultando em prejuízo ao erário e em afronta aos princípios da Administração Pública. Requereu, assim, a condenação dos requeridos pela prática de atos de improbidade administrativa e o ressarcimento integral dos danos ao erário.

A ação seguiu seu regular processamento, até a prolação da sentença que julgou o feito nos seguintes termos:

“III - DISPOSITIVO

Ante o exposto, JULGO IMPROCEDENTE o pedido formulado na presente ação, uma vez que não restou comprovado o dolo específico por parte dos réus na execução da obra pública.

Sem custas.

P.R.I.” (ID 26006007
)

Inconformado com a sentença, o Ministério Público do Estado do Pará interpôs recurso de apelação.

Em suas razões recursais, prequestiona a necessidade de interpretação conforme a Convenção de Mérida, promulgada pelo Decreto nº 5.687/2006, com status supralegal, exigindo a adoção de medidas eficazes contra a corrupção, criticando a interpretação restritiva do Juízo
a quo
quanto às alterações da Lei nº 14.230/2021.

Sustenta a inaplicabilidade da prescrição intercorrente ao caso concreto, sob os fundamentos da irretroatividade das leis (art. 6º da LINDB) e do princípio
tempus regit actum
(art. 14 do CPC), afirmando que o reconhecimento da prescrição intercorrente após a edição da nova lei configura retrocesso inconstitucional e afronta ao princípio da inafastabilidade da jurisdição.

No mérito, argumenta que, mesmo sob a égide da nova legislação, há prova nos autos de condutas omissivas que, por sua gravidade, revelam o dolo específico necessário à configuração do ato de improbidade, demonstrando má gestão dos recursos públicos e prejuízo ao erário. Destaca que a não conclusão da obra pública resultou em dano efetivo ao interesse público, requerendo, assim, o provimento da apelação para reformar a sentença e reconhecer a prática de atos de improbidade administrativa.

Em contrarrazões, o Município de Óbidos sustenta a inexistência de ilegalidades ou dolo específico por parte dos réus. Rebate os argumentos do
Parquet
, alegando que o recurso se fundamenta em discordância genérica quanto às alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, sem demonstração concreta de erro na sentença.

Defende a aplicabilidade imediata da prescrição intercorrente, nos termos do art. 23, §8º, da Lei nº 8.429/92, e reafirma que não houve paralisação do processo por culpa da parte autora, tampouco elementos probatórios aptos a demonstrar má-fé ou desonestidade por parte dos réus.

O Ministério Público de segundo grau, ao analisar os autos, manifestou-se pelo conhecimento do recurso e, no mérito, pugnou por seu provimento, reiterando os fundamentos já lançados na peça recursal.

É o relatório.

VOTO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Trata-se de Apelação Cível interposta contra sentença proferida nos autos de Ação Civil Pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ em desfavor dos ora apelados, em virtude de supostas irregularidades na execução da obra do Terminal Hidroviário de Óbidos, empreendimento custeado por meio do Convênio nº 018/2006, celebrado entre o Município de Óbidos e o Governo do Estado do Pará.

O Ministério Público, inconformado, interpôs apelação. Em suas razões, sustenta, preliminarmente, a inaplicabilidade da prescrição intercorrente ao caso concreto. No mérito, defende a impossibilidade de aplicação retroativa da exigência de dolo específico introduzida pela nova Lei de Improbidade Administrativa, invocando, para tanto, dispositivos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (Convenção de Mérida). Alega, ainda, que a conduta omissiva dos requeridos, consubstanciada na não conclusão da obra pública, evidenciaria má-fé e dolo suficiente à responsabilização.

Pois bem. Conforme se constata da simples leitura da sentença proferida nos autos, a controvérsia foi decidida à luz da ausência de demonstração do dolo específico por parte dos réus. Assim, revela-se deslocado, nesta instância revisora, o enfrentamento de questões não abordadas na origem, de modo que o recurso merece ser conhecido apenas em parte.

Isso porque determinadas alegações trazidas na peça recursal não guardam pertinência temática com os fundamentos da sentença recorrida, notadamente no que se refere à prescrição intercorrente e à tese abstrata de violação à Convenção de Mérida. Tais matérias, como dito, não utilizadas como argumentos de convencimento na sentença, foram suscitadas de maneira genérica e dissociada da
ratio decidendi
da decisão impugnada, o que atrai a incidência da violação ao princípio da dialeticidade recursal, consagrado no artigo 1.010, II e III, do Código de Processo Civil.

É entendimento consolidado da jurisprudência pátria que o recurso deve impugnar de forma específica os fundamentos da decisão recorrida. A ausência de correlação direta entre os fundamentos da apelação e os termos da sentença configura deficiência recursal, apta a ensejar o não conhecimento do apelo neste ponto.

Ademais, no que tange à suposta violação à Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção — Convenção de Mérida —, cumpre ressaltar que o Brasil, na qualidade de signatário do referido tratado internacional - o qual, inclusive, foi internalizado com status supralegal —, incorporou ao seu ordenamento jurídico dispositivos constitucionais e legais que evidenciam seu compromisso inequívoco com o combate à improbidade administrativa.

A Constituição da República, em seu art. 37, §4º, estabelece a obrigatoriedade de aplicação de sanções rigorosas aos agentes públicos que atentem contra os princípios da Administração, sendo que, em complemento, a Lei nº 8.429/1992, com as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021, disciplina de forma expressa os atos de improbidade, sua tipificação, o devido processo legal e as respectivas sanções.

Dessa forma, resta evidenciado que o ordenamento jurídico pátrio não apenas recepcionou os comandos normativos internacionais, mas também os positivou com densidade normativa suficiente, assegurando meios efetivos de responsabilização dos agentes ímprobos. Todavia, a eficácia dessas normas depende, naturalmente, da atuação proativa, diligente e técnica dos legitimados processuais.

No caso sub judice, constata-se que o Ministério Público, embora revestido de legitimidade ativa para a propositura da presente demanda, não logrou êxito em produzir prova suficiente a demonstrar a existência de dolo específico, elemento essencial para a configuração dos atos de improbidade administrativa sob a égide da legislação vigente.

Tal deficiência instrutória não pode ser imputada ao Magistrado de primeiro grau, cuja função precípua é interpretar e aplicar a lei ao caso concreto, com base no conjunto probatório efetivamente produzido nos autos. A ausência de elementos que evidenciem, de forma clara e objetiva, a intenção deliberada de lesar o erário ou de violar os princípios da Administração Pública, impõe a rejeição da pretensão punitiva.

Deste modo, deixo de conhecer o recurso na parte em que se insurge contra temas não enfrentados na origem, por ausência de impugnação específica.

No tocante ao mérito propriamente dito, também não assiste razão ao apelante.

A r. sentença recorrida, como se vê, rejeitou o pedido inaugural com base na inexistência de comprovação do dolo específico, independentemente do regime normativo aplicável. Ainda sob a égide da redação original da Lei nº 8.429/1992, o dolo sempre se impôs como requisito essencial à tipificação dos atos de improbidade administrativa descritos nos artigos 9º, 10 e 11, entendimento esse reiteradamente confirmado pelo Superior Tribunal de Justiça e, mais recentemente, pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1199 da Repercussão Geral.

Com o advento da Lei nº 14.230/2021, tal exigência foi apenas positivada de maneira expressa, exigindo-se a demonstração da “vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado” (art. 1º, §2º). O novo texto legal conferiu maior precisão técnica ao instituto, mas não inovou substancialmente no que diz respeito ao dolo como elemento subjetivo indispensável à responsabilização.

A análise detida dos autos, aliada à moderna interpretação da Lei nº 8.429/1992, reformada pela Lei nº 14.230/2021, revela que não se encontram presentes os requisitos essenciais à configuração do ato de improbidade, razão pela qual a sentença deve ser mantida por seus próprios e bem lançados fundamentos.

Inicialmente, importante referir que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE 843.989 (Tema 1199), fixou a seguinte tese:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei nº 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”

A Suprema Corte firmou entendimento quanto à irretroatividade da nova lei nos aspectos supramencionados, ressalvando, contudo, a sua retroação benéfica apenas em relação à revogação da modalidade culposa do ato de improbidade, para que seja verificada a presença de dolo, e limitada tal retroatividade aos casos pendentes de julgamento ou já resolvidos, mas sem condenação transitada em julgado.

Desse modo, considerando a retroatividade da nova Lei de Improbidade Administrativa, passo a análise do presente recurso.

Aliás, conforme acima referido, antes mesmo da alteração promovida pela Lei Federal nº 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa, o Superior Tribunal de Justiça havia consolidado o entendimento de que, para a tipificação da conduta do agente público nas regras estabelecidas na Lei nº 8.429/1992, era indispensável a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos pela culpa, nas hipóteses do art. 10. Neste sentido:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÕES SEM CONCURSO PÚBLICO. OFENSA À EXIGÊNCIA CONSTITUCIONAL E AOS PRINCÍPIOS QUE REGEM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ART. 11 DA LEI 8.429/1992. RECONHECIMENTO DE DOLO GENÉRICO. 1. Cuida-se, na origem, de Ação de Improbidade Administrativa proposta pelo Ministério Público estadual contra o ora recorrente, objetivando a condenação pela prática de ato ímprobo, consistente na contratação de servidores sem concurso público. 2.
O entendimento do STJ é no sentido de que, para que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu como incurso nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10
. 3. Com efeito, a contratação irregular sem a realização de concurso público pode se caracterizar como ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/92, mas, para tanto, é imprescindível a demonstração de dolo, ao menos genérico, do agente. 4. Na hipótese em exame, a Corte de origem, embora tenha consignado que era prescindível a demonstração de dolo ou culpa do agente, reconheceu expressamente que "a atividade do Réu manifesta-se em dissonância da Legalidade, visto que agiu em desobediência aos princípios norteadores do direito administrativo, em desacordo com o interesse público, tão-somente favorecendo os servidores contratados ilegalmente" (fl. 1.087, e-STJ), razão por que não há falar na ausência do elemento doloso. 5. Recurso Especial não provido.

(STJ - REsp: 1512085 SP 2015/0009055-2, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 02/08/2016, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 10/10/2016)

A reforma introduzida pela Lei nº 14.230/2021 promoveu verdadeira inflexão hermenêutica na disciplina da improbidade administrativa, exigindo a comprovação de dolo específico para a responsabilização do agente público. A nova redação dos artigos 9º, 10 e 11 da LIA abandonou a figura da improbidade culposa e excluiu a possibilidade de punição com base apenas em desídia, imperícia ou mera irregularidade administrativa.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1199 da Repercussão Geral, conforme já pontuado acima, determinou que “é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo dolo” (ARE 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 18/08/2022, publ. 12/12/2022). Em outras palavras, a improbidade passou a demandar, além da ilicitude formal, a demonstração de intenção qualificada de lesar o interesse público.

No presente caso, não há nos autos qualquer prova robusta de que os agentes públicos tenham agido com o propósito deliberado de causar dano ao erário ou de auferir vantagem indevida. A sentença foi clara ao consignar que “as condutas indicadas no processo, ainda que passíveis de críticas sob o aspecto administrativo, não configuram, por si sós, a intenção de causar dano ao erário ou agir com desonestidade” (ID 26006007 – evento Sentença, p. 2).

A mera ineficiência ou omissão na gestão pública, embora politicamente reprovável e administrativamente censurável sob a ótica da boa governança, não se reveste, por si só, da gravidade exigida para atrair a incidência das sanções da LIA, cuja aplicação requer prova inequívoca da intenção dolosa. O sistema jurídico brasileiro repele a banalização do instituto da improbidade, sob pena de desvirtuamento de seu caráter sancionador, que se assenta na excepcionalidade e na rigorosa observância do devido processo legal.

O próprio Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o REsp 1663430/AP, consignou que a ação de improbidade deve ser rejeitada quando inexistir justa causa, caracterizada pela ausência de conduta dolosa, individualizada e dotada de potencial lesivo à moralidade administrativa.

O entendimento jurisprudencial associa a improbidade administrativa à noção de desonestidade, de má-fé do agente público, visto que a aplicação das sanções previstas na Lei nº 8.429/92 somente se justifica quando o agente público, no seu agir, é refratário, provocando dano ao erário e recebendo correspondente vantagem em detrimento de ente público.

É preciso reafirmar, com ênfase, que a finalidade da Lei de Improbidade não é punir o gestor inábil, mas sim o gestor desonesto. A omissão administrativa, para ser sancionável, deve ser dolosa, deliberada, consciente e direcionada à obtenção de vantagem indevida ou à burla das normas que regem a Administração.

Em reforço deste entendimento:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. ART. 1.022 DO CPC. OMISSÃO.
EXISTÊNCIA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÕES DE EMPREGADOS, POR SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA, SEM PRÉVIO CONCURSO PÚBLICO. CONDENAÇÃO FUNDAMENTADA NO ART. 11, V, DA LEI 8.429/1992, SEM O RECONHECIMENTO DE DOLO NA CONDUTA DO AGENTE. IMPOSSIBILIDADE. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS, COM EFEITOS INFRINGENTES
. 1. Nos termos do art. 1.022 do Código de Processo Civil, os embargos de declaração têm o objetivo de introduzir o estritamente necessário para esclarecer obscuridade, eliminar contradição ou suprir omissão existente no julgado, além de corrigir erro material, não permitindo em seu bojo a rediscussão da matéria. 2. O acórdão embargado incorreu em omissão, pois deixou de apreciar as alegações do embargante, no sentido de que sua condenação por ato de improbidade administrativa teria ocorrido sem a efetiva demonstração de dolo em sua conduta. 3.
A jurisprudência deste Superior Tribunal é firme no sentido de que "a improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente" (AIA n. 30/AM, relator Ministro Teori Albino Zavascki, Corte Especial, julgado em 21/9/2011, DJe de 28/9/2011), pois "a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé" (REsp n. 1.849.513/RO, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 24/11/2020, DJe de 18/12/2020).
4.
A Primeira Seção deste Superior Tribunal definiu que "o dolo não pode ser subentendido [...] devendo ser explicitado pelo julgador, sob pena de ensejar punição por ato ímprobo com base em responsabilidade objetiva, o que não é admitido"
(EREsp n. 908.790/RN, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, julgado em 12/6/2024, DJe de 18/6/2024). 5. No caso, o acórdão recorrido, sem afirmar a existência de má-fé na conduta do embargante ou que as nomeações impugnadas tenham sido realizadas dolosamente, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros, manteve a condenação por ato de improbidade administrativa, por considerar ilegais as nomeações realizadas por sociedade de economia mista sem prévio concurso público. Houve, na verdade, presunção de dolo, o que contraria a jurisprudência desta Corte. 6. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos infringentes.

(STJ - EDcl no AgInt no REsp: 1184981 SP 2010/0046480-4, Relator: Ministro AFRÂNIO VILELA, Data de Julgamento: 15/10/2024, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 17/10/2024)

ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. AÇÃO DE IMPROBIDADE AJUIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE ALAGOAS EM DESFAVOR DO ENTÃO PREFEITO DO MUNICÍPIO DE MATRIZ DE CAMARAGIBE/AL, POR TER CONTRATADO DIRETAMENTE QUATRO AGENTES PARA SERVIÇO TEMPORÁRIO, MAS COM BASE EM AUTORIZAÇÃO DA LEI MUNICIPAL 328/1997. CONDENAÇÃO ADVENIENTE DA CORTE ALAGOANA COM ESTEIO EM DOLO GENÉRICO, EM REVERSÃO À SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. CONDENAÇÃO INSUSTENTÁVEL, POR NÃO SER POSSÍVEL, EM CASOS TAIS, DESSUMIR O DOLO ESPECÍFICO DO GESTOR PÚBLICO NAS CONTRATAÇÕES, NOS TERMOS DO TEMA 1.108 JULGADO SOB O RITO DOS RECURSOS REPETITIVOS. SENTENÇA ABSOLUTÓRIA RESTABELECIDA. 1.
Trata-se, na origem, de ação civil pública por ato de improbidade administrativa apresentada pelo Ministério Público do Estado de Alagoas em desfavor do então prefeito do Município de Matriz de Camaragibe/AL, em razão de suposto ato ímprobo, consistente na nomeação irregular de agentes públicos sem prévio certame
. Cuidou-se de contratação direta de quatro agentes que remonta aos anos de 1997 a 2001, sendo um para a função de censor escolar, dois para servente de pedreiro e uma para agente de limpeza urbana. A questão prendeu a atenção do órgão acusador quando os referidos agentes foram buscar, na Justiça do Trabalho, verbas alusivas à rescisão dos contratos, operada em 2005 e 2006. 2.
A imputação se deu no tipo do art. 11, V, da Lei 8.429/1992, alusiva à ofensa a princípios reitores administrativos por frustração de licitude de concurso público
. Houve sentença absolutória, na qual o douto magistrado de primeiro grau entendeu que eventual realização de concurso público para ocupação de apenas quatro vagas, sendo uma de censor escolar, duas de servente de pedreiro, e uma de gari, pelo Município de Matriz de Camaragibe/AL, já carente de recursos, implicaria em real afronta ao Princípio da Eficiência (fl. 532). 3. Lado outro, o acórdão do egrégio TJAL reformou a sentença, para aplicar, ao ex-gestor, a Lei 8.429/1992, ao entendimento de que a contratação sem determinação de tempo, perdurando-se por longo período e sem qualquer demonstração da real excepcionalidade daquela necessidade, é apta a demonstrar o dolo genérico como integrante da conduta administrativa, tendo em vista que o Recorrido, deliberadamente, frustrou a licitude do processo licitatório diante da não observância das regras legais e morais que lhe são ínsitas, ainda que não se tenha efetivamente demonstrada a lesão aos cofres público (fl. 599). 4. Ao receber o recurso especial do então prefeito, solução unipessoal desta Corte Superior manteve o juízo condenatório, ao anotar que a Corte local reconheceu o dolo apto a justificar a condenação, no presente caso. Entendimento diverso, conforme pretendido, implicaria o reexame do contexto fático-probatório dos autos (fl. 719). Persiste o então alcaide, na insurgência dirigida ao colegiado, em argumentar a ausência do fato típico ímprobo. 5.
De fato, a questão acerca das contratações diretas e temporárias efetuadas por gestores da coisa pública, especialmente os mandatários do poder político, têm sido prodigamente analisada pelo Superior Tribunal de Justiça, sobretudo nas situações em que ronda a narrativa factual a existência de lei municipal que autorize o administrador a efetuar as contratações
. 6. Em casos tais, tradicionalmente,
o Tribunal da Cidadania tem entendido que não é possível identificar a presença do chamado dolo genérico, justamente por haver chancela legal que aparta a exigência de prévio concurso público para o ato administrativo de contratação
. Dada a multiplicidade de casos símiles, e frente à já conhecida compreensão da Corte Superior, a Primeira Seção do STJ afetou, para julgamento repetitivo, os REsp 1.926.832/TO, REsp 1.930.054/SE, e REsp 1.913.638/MA, todos de relatoria do Ministro GURGEL DE FARIA, que deram origem ao Tema 1.108. 7. No aludido tema repetitivo, julgado em 11.05.2022 e com publicação de acórdão em 24.05.2022,
proclamou-se a tese de que a contratação de servidores públicos temporários sem concurso público, mas baseada em legislação local, por si só, não configura a improbidade administrativa prevista no art. 11 da Lei 8.429/1992, por estar ausente o elemento subjetivo (dolo) necessário para a configuração do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública
. 8. Como
ratio decidendi
, o condutor do voto, Ministro GURGEL DE FARIA, registrou que o afastamento do elemento subjetivo de tal conduta dá-se em razão da dificuldade de identificar o dolo genérico, situação que foi alterada com a edição da Lei n. 14.230/2021, que conferiu tratamento mais rigoroso para o reconhecimento da improbidade, ao estabelecer não mais o dolo genérico, mas o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa. 9. No caso concreto, observa-se que a condenação do então prefeito levou em consideração que o agente público, mesmo lançando mão da Lei 328/97, editada pela municipalidade alagoana, teria pautado suas providências sob o móvel do dolo genérico. Porém, cuida-se elementar que já não era aceita pelo entendimento do STJ na situação analisada (contratação direta com esteio em lei municipal autorizadora), circunstância realçada pelo advento das alterações na Lei 8.429/1992, processadas pela Lei 14.230/2021. 10.
Sobreleva perceber que a modificação legal passou a exigir, para qualquer demanda de improbidade, o dolo específico do agente, no intuito de reforçar a necessidade de ser identificada a especial nota de má-fé do administrador público como causa material de condenação às sanções da Lei 8.429/1992, evitando-se implicar o agente público em somenos.
11.
Por razões tais, incide inteiramente à espécie o desfecho do julgado repetitivo do Superior Tribunal de Justiça, para ser proclamada a absolvição do então alcaide da urbe alagoana.
12. Agravo interno provido para conhecer do agravo e prover o recurso especial da parte ré.

(STJ - AgInt no AREsp: 1125411 AL 2017/0153190-6, Data de Julgamento: 23/06/2022, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 30/06/2022
)

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FASE PRELIMINAR. JUSTA CAUSA. AUSÊNCIA. 1. Hipótese em que a inicial imputa ao réu a prática de ato de improbidade administrativa por haver, na condição de Governador, assinado acordo de pagamento parcelado de débitos do estado, que foi seguido pelo inadimplemento de uma de suas parcelas. 2. A ação de improbidade deve ser rejeitada após a defesa preliminar quando inexistir ato de improbidade administrativa, de manifesta improcedência da ação ou de inadequação da via, nos termos do § 8º do art. 17 da Lei n. 8.429/1992. 3.
Para que se processe a ação de improbidade administrativa é preciso que a inicial: (a) descreva adequadamente a ação/omissão capaz de configurar a improbidade administrativa; (b) venha respaldada por indícios suficientes de autoria e materialidade ou acompanhada de razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação, neste momento processual, de qualquer dessas provas (art. 16, § 6º, da Lei n. 8.429/1992). Só assim estará presente a justa causa para o recebimento da ação e improbidade administrativa, que só se processa quando há viabilidade condenatória
. 4. No caso dos autos, as imputações ao recorrido deram-se de forma abstrata, não se evidenciando a justa causa para o recebimento da ação de improbidade. 5. Recurso especial provido para, desde logo, rejeitar a ação de improbidade.

(STJ - REsp: 1663430 AP 2017/0067306-5, Relator: Ministro BENEDITO GONÇALVES, Data de Julgamento: 04/12/2018, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 11/12/2018)

Grifei.

Tal raciocínio foi reafirmado por esta Corte, nos precedentes que a seguir colaciono:

DIREITO ADMINISTRATIVO.
APELAÇÃO CÍVEL
.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI Nº 8.429/92. CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES TEMPORÁRIOS SEM CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO). PRECEDENTES STJ
. SENTENÇA REFORMADA. PRELIMINARES SE CONFUNDEM COM MÉRITO.
APELAÇÃO CONHECIDA E PROVIDA
. 1.
O Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de que para a tipificação da conduta do agente público nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é imprescindível a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos. 9º e 11 da mencionada legislação
. 2. As provas produzidas nos autos são insuficientes para caracterizar o elemento subjetivo (dolo), mesmo que genérico, indispensável a caracterização do ato de improbidade por ofensa aos princípios da administração, pois não há a demonstração inequívoca de que as contratações dos servidores temporários foram realizadas com a intenção de frustrar a licitude de concurso público (art. 11, V, Lei 8.429/92), tendo em vista a exceção prevista na Constituição Federal autorizando a medida. Precedentes deste Egrégio Tribunal em ações semelhantes. 3. A Colenda Corte posiciona-se no sentido de que não caracteriza ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/92, a contratação de servidores sem concurso público baseada na constituição federal, por ser difícil de identificar a presença do elemento subjetivo necessário (dolo genérico) para a caracterização do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública, diante da presunção de constitucionalidade da legislação municipal. Precedentes do STJ e desta Corte. 4. Apelação conhecida e provida. À UNANIMIDADE.

(TJ-PA - AC: 00818470820158140301, Relator: EZILDA PASTANA MUTRAN, Data de Julgamento: 30/05/2022, 1ª Turma de Direito Público, Data de Publicação: 03/06/2022)

APELAÇÃO CÍVEL. APLICAÇÃO DA LEI PROCESSUAL NO CASO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DE SERVIDOR SEM CONCURSO PÚBLICO. OFENSA AO ARTIGO 11 DA LEI 8429/92. AUSÊNCIA DE DOLO GENÉRICO DO RÉU. CONTRATAÇÃO EFETIVADA COM BASE EM LEI DO MUNICÍPIO. AUSÊNCIA DE ATO IMPROBO. PRECEDENTES DO STJ E DESTE TJ. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. DECISÃO UNÂNIME. I. Ante o disposto no art. 14, do CPC/2015, tem-se que a norma processual não retroagirá, de maneira que devem ser respeitados os atos processuais e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da lei revogada. Desse modo, hão de ser aplicados os comandos insertos no CPC/1973, vigente por ocasião da publicação e da intimação da decisão guerreada. II.
A contratação temporária de agentes públicos, com fulcro no art. 37, IX, da Constituição Federal e lastreada em lei municipal não se configura como ato ímprobo, ante a ausência do dolo. Precedentes do STJ e deste TJ. III. Apelação conhecida e provida. À Unanimidade.

(2018.01709511-13, 189.183, Rel. ROBERTO GONCALVES DE MOURA, Órgão Julgador 1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO, Julgado em 2018-03-26, Publicado em 2018-05-02). Grifo nosso

AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL. DECISÃO QUE DEU PROVIMENTO AO APELO, JULGANDO IMPROCEDENTE A AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ARGUIÇÃO DE ATO ÍMPROBO. AFASTADA. CONTRATAÇÃO DE SERVIDORA TEMPORÁRIA SEM CONCURSO PÚBLICO COM FUNDAMENTO DA LEI MUNICIPAL Nº 3.120/1994. AUSÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO). PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. A decisão agravada deu provimento à Apelação interposta pelo Agravado, julgando improcedente a Ação de Improbidade Administrativa. 2.
Arguição de ato ímprobo. Segundo o Agravante, a contratação de servidores temporários quando ausentes os requisitos legais de excepcionalidade (artigo 11, caput, e inciso I, e ao art. 10, caput, ambos da Lei n.º 8.429/92), configura dolo, ainda que genérico
. 3.
O Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de que para a tipificação da conduta do agente público nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é imprescindível a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos. 9º e 11 da mencionada legislação
. 4.
O cotejo probatório não demonstra que a contratação temporária foi realizada com a intenção de frustrar a licitude de concurso público (art. 11, V, Lei 8.429/92), tendo em vista a exceção prevista na Constituição Federal e a existência da Lei Municipal nº 3.120/1994. Ausência de comprovação do elemento subjetivo (dolo), indispensável a caracterização do ato de improbidade por ofensa aos princípios da administração. Manutenção da decisão agravada. Precedentes
. 5. Registra-se que a nova Lei de Improbidade (Lei n.º 14.230/2021) não menciona mais o dolo genérico como forma de configuração de improbidade, havendo a necessidade de comprovação do dolo específico, de modo que, se a situação em epígrafe sequer configura dolo genérico, não há que falar em dolo específico. 6. Agravo Interno conhecido e não provido.

(TJ-PA - APELAÇÃO CÍVEL: 00438110920158140005 13128876, Relator: MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA, Data de Julgamento: 06/03/2023, 1ª Turma de Direito Público)

Conforme fartamente demonstrado, a jurisprudência tem manifestado reiteradamente no sentido de que a responsabilidade por atos de improbidade administrativa requer a demonstração de dolo ou culpa específica dos agentes públicos, de forma individualizada.

De igual modo, a Lei nº 8.429/1992 sempre exigiu a comprovação de indícios mínimos que fundamentem as acusações de improbidade administrativa, o que inclui não apenas a descrição dos fatos, mas a sua vinculação às condutas do agente, bem como a demonstração deliberada de auferir ganho pessoal. No caso em apreço, as provas constantes nos autos, não foram suficientes para imputar aos réus o ato improbo, porquanto em que pese as condutas reprováveis, não se demonstrou o desvio dos recursos.

Conforme destacado, a ausência de detalhamento não permite afirmar, com a certeza necessária, que os apelados, no exercício de suas funções, tenham agido de maneira dolosa, que pudesse caracterizar improbidade administrativa. Inviável, inclusive, a condenação de gestor público, por negligência ou imperícia, porquanto o objetivo da lei, conforme já reiteradamente afirmado, é punir o desonesto, subornável e corruptível, deixando de fora a inabilidade e imperícia.

Conclui-se, pois, que as provas produzidas nos autos são insuficientes para caracterizar o elemento subjetivo (dolo), indispensável a caracterização do ato de improbidade administrativa, não tendo sido demonstrado a inequívoca intenção de enriquecimento ilícito por parte dos apelados.

À luz de todo o exposto, impõe-se reconhecer a correção da sentença que julgou improcedente a demanda. A ausência de dolo específico, a inexistência de dano efetivo ao erário e a fragilidade dos elementos indiciários afastam, por completo, a incidência da Lei nº 8.429/1992.

Ante o exposto,
CONHEÇO PARCIALMENTE O RECURSO DE APELAÇÃO, NEGO-LHE PROVIMENTO NO MÉRITO
, mantendo-se íntegra a sentença proferida, por seus próprios fundamentos, em consonância com a doutrina, a jurisprudência e os preceitos constitucionais que regem o direito sancionador.

Considerando os deveres de boa-fé e de cooperação para a razoável duração do processo, expressamente previstos nos arts. 5º e 6º do CPC, ficam as partes advertidas de que a interposição de embargos de declaração manifestamente protelatórios, ou que promovam indevidamente rediscussões de mérito, poderá ensejar a aplicação das multas previstas nos §§ 2º e 3º do art. 81 e do art. 1026, ambos do CPC.

É como voto.

Belém/PA, data registrada no sistema.

ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Desembargadora Relatora

Belém, 30/06/2025