Tribunal: TJPA
Processo: 0801104-77.2021.8.14.0006
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 11847 - Assistência Social
Data de julgamento: 2025-03-24

Ementa:
EMENTA DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. IMPLEMENTAÇÃO DE CENTRO DE REFERÊNCIA PARA ATENDIMENTO DA MULHER, CASA-ABRIGO E EQUIPE MULTIDISCIPLINAR. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERATIVOS. INEXISTÊNCIA DE OMISSÃO ABSOLUTA. SEPARAÇÃO DOS PODERES. RESERVA DO POSSÍVEL. INTERVENÇÃO JUDICIAL EXCEPCIONAL. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO NÃO PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Pará contra sentença que julgou improcedente ação civil pública proposta contra o Município de Ananindeua e o Estado do Pará, visando à implementação de um Centro de Referência para Atendimento da Mulher, Casa-Abrigo e equipe multidisciplinar para atendimento da vítima e do agressor, nos termos do art. 35 da Lei nº 11.340/2006 (Lei Maria da Penha). A sentença considerou que os serviços já são prestados, ainda que com deficiências, e afastou a possibilidade de ingerência judicial na gestão administrativa. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) verificar se há omissão estatal na implementação de políticas públicas voltadas ao atendimento de mulheres vítimas de violência doméstica; (ii) definir se o Poder Judiciário pode determinar a adoção das providências requeridas, à luz dos princípios da separação dos Poderes e da reserva do possível. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O Estado do Pará possui legitimidade para figurar no polo passivo, pois a Lei Maria da Penha prevê a responsabilidade solidária da União, Estados e Municípios na implementação das políticas públicas de enfrentamento à violência contra a mulher. 4. A ingerência do Poder Judiciário na formulação e execução de políticas públicas somente se justifica em casos de omissão absoluta e manifesta violação de direitos fundamentais mínimos, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal. 5. A jurisprudência reconhece que a atuação judicial na implementação de políticas públicas deve ser excepcional e pautada pela razoabilidade, não cabendo ao Judiciário impor ao Executivo a execução de medidas administrativas específicas. 6. O princípio da reserva do possível impõe a necessidade de compatibilização da concretização de direitos sociais com a realidade orçamentária e as prioridades do Poder Executivo, nos termos do art. 165 da Constituição Federal. 7. No caso concreto, há comprovação de que tanto o Município de Ananindeua quanto o Estado do Pará adotam medidas voltadas ao atendimento de mulheres vítimas de violência, como a existência da Secretaria da Mulher e o processo licitatório para a construção da Casa da Mulher Brasileira, afastando a hipótese de inércia estatal. 8. A mera insatisfação do autor da ação quanto à forma de execução das políticas públicas não justifica a intervenção judicial para compelir a Administração Pública a adotar providências específicas. IV. DISPOSITIVO E TESE 9. Recurso não provido. Tese de julgamento: 1. Os entes federativos possuem responsabilidade solidária na implementação de políticas públicas de enfrentamento à violência contra a mulher, nos termos da Lei nº 11.340/2006. 2. A intervenção judicial na execução de políticas públicas só se justifica em casos de omissão estatal absoluta e violação de direitos fundamentais mínimos, observados os limites da separação dos Poderes. 3. O princípio da reserva do possível deve ser considerado na análise da implementação de políticas públicas, impondo a compatibilização entre a concretização de direitos sociais e a capacidade orçamentária e administrativa do ente público. 4. A existência de políticas públicas em andamento, ainda que com eventuais deficiências, afasta a possibilidade de imposição judicial de medidas administrativas específicas. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 5º, I e XLVIII; 6º; 165; 226, § 8º. Lei nº 11.340/2006 (Lei Maria da Penha), arts. 8º, 9º e 35. Lei nº 8.742/1993 (Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS). CPC/2015, art. 487, I. Jurisprudência relevante citada: STF, RE 592.581, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 06.10.2010. STF, RE 684612, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, j. 03.07.2023. STJ, REsp 2100322, Rel. Min. Regina Helena Costa, j. 30.10.2023. TJPA, AI nº 0003757-79.2016.8.14.0000, Rel. Des. Luiz Gonzaga da Costa Neto, j. 15.10.2019. TJPA, AC nº 0800283-96.2022.8.14.0084, Rel. Desa. Luzia Nadja Guimarães Nascimento, j. 04.11.2024. TJPA, AC nº 0800490-77.2018.8.14.0006, Rel. Des. José Maria Teixeira do Rosário, j. 05.12.2022. ACÓRDÃO Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, por unanimidade, conhecer e negar provimento à apelação, na conformidade do Relatório e Voto, que passam a integrar o presente Acórdão.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0801104-77.2021.8.14.0006

APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

APELADO: MUNICIPIO DE ANANINDEUA PA, ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. IMPLEMENTAÇÃO DE CENTRO DE REFERÊNCIA PARA ATENDIMENTO DA MULHER, CASA-ABRIGO E EQUIPE MULTIDISCIPLINAR. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERATIVOS. INEXISTÊNCIA DE OMISSÃO ABSOLUTA. SEPARAÇÃO DOS PODERES. RESERVA DO POSSÍVEL. INTERVENÇÃO JUDICIAL EXCEPCIONAL. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Pará contra sentença que julgou improcedente ação civil pública proposta contra o Município de Ananindeua e o Estado do Pará, visando à implementação de um Centro de Referência para Atendimento da Mulher, Casa-Abrigo e equipe multidisciplinar para atendimento da vítima e do agressor, nos termos do art. 35 da Lei nº 11.340/2006 (Lei Maria da Penha). A sentença considerou que os serviços já são prestados, ainda que com deficiências, e afastou a possibilidade de ingerência judicial na gestão administrativa.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) verificar se há omissão estatal na implementação de políticas públicas voltadas ao atendimento de mulheres vítimas de violência doméstica; (ii) definir se o Poder Judiciário pode determinar a adoção das providências requeridas, à luz dos princípios da separação dos Poderes e da reserva do possível.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

O Estado do Pará possui legitimidade para figurar no polo passivo, pois a Lei Maria da Penha prevê a responsabilidade solidária da União, Estados e Municípios na implementação das políticas públicas de enfrentamento à violência contra a mulher.

4.

A ingerência do Poder Judiciário na formulação e execução de políticas públicas somente se justifica em casos de omissão absoluta e manifesta violação de direitos fundamentais mínimos, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal.

5.

A jurisprudência reconhece que a atuação judicial na implementação de políticas públicas deve ser excepcional e pautada pela razoabilidade, não cabendo ao Judiciário impor ao Executivo a execução de medidas administrativas específicas.

6.

O princípio da reserva do possível impõe a necessidade de compatibilização da concretização de direitos sociais com a realidade orçamentária e as prioridades do Poder Executivo, nos termos do art. 165 da Constituição Federal.

7.

No caso concreto, há comprovação de que tanto o Município de Ananindeua quanto o Estado do Pará adotam medidas voltadas ao atendimento de mulheres vítimas de violência, como a existência da Secretaria da Mulher e o processo licitatório para a construção da Casa da Mulher Brasileira, afastando a hipótese de inércia estatal.

8.

A mera insatisfação do autor da ação quanto à forma de execução das políticas públicas não justifica a intervenção judicial para compelir a Administração Pública a adotar providências específicas.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.

Recurso não provido.

Tese de julgamento
:

1.

Os entes federativos possuem responsabilidade solidária na implementação de políticas públicas de enfrentamento à violência contra a mulher, nos termos da Lei nº 11.340/2006.

2.

A intervenção judicial na execução de políticas públicas só se justifica em casos de omissão estatal absoluta e violação de direitos fundamentais mínimos, observados os limites da separação dos Poderes.

3.

O princípio da reserva do possível deve ser considerado na análise da implementação de políticas públicas, impondo a compatibilização entre a concretização de direitos sociais e a capacidade orçamentária e administrativa do ente público.

4.

A existência de políticas públicas em andamento, ainda que com eventuais deficiências, afasta a possibilidade de imposição judicial de medidas administrativas específicas.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 5º, I e XLVIII; 6º; 165; 226, § 8º. Lei nº 11.340/2006 (Lei Maria da Penha), arts. 8º, 9º e 35. Lei nº 8.742/1993 (Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS). CPC/2015, art. 487, I.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE 592.581, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 06.10.2010. STF, RE 684612, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, j. 03.07.2023. STJ, REsp 2100322, Rel. Min. Regina Helena Costa, j. 30.10.2023. TJPA, AI nº 0003757-79.2016.8.14.0000, Rel. Des. Luiz Gonzaga da Costa Neto, j. 15.10.2019. TJPA, AC nº 0800283-96.2022.8.14.0084, Rel. Desa. Luzia Nadja Guimarães Nascimento, j. 04.11.2024. TJPA, AC nº 0800490-77.2018.8.14.0006, Rel. Des. José Maria Teixeira do Rosário, j. 05.12.2022.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, por unanimidade, conhecer e negar provimento
à apelação, na conformidade do Relatório e Voto, que passam a integrar o presente Acórdão.

RELATÓRIO

2ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO – APELAÇÃO CÍVEL Nº
0801104-77.2021.8.14.0006

RELATORA: DESEMBARGADORA LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

APELANTE:
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

PROMOTORA DE JUSTIÇA:
FÁBIA MUSSI DE OLIVEIRA LIMA

APELADO:
ESTADO DO PARÁ

PROCURADOR DO ESTADO:
GEORGE AUGUSTO VIANA SILVA (OAB/PA nº 24.661)

APELADO:
MUNICÍPIO DE ANANINDEUA

PROCURADORES MUNICIPAL:
DAVID REALE DA MOTA (OAB/PA nº 19.206) e LÍVIA DUARTE RIBEIRO (OAB/PA nº OAB 31.993)

ADVOGADOS:
FELIPE WALLAN DA COSTA NAZARETH (OAB/PA Nº 25.071) E HELEN CRISTINA AGUIAR DA SILVA (OAB/PA Nº 11.192)

PROCURADOR DE JUSTIÇA:
NELSON PEREIRA MEDRADO

RELATÓRIO

A SENHORA DESEMBARGADORA LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO (Relatora):

Trata-se de
Apelação Cível
interposta pelo
Ministério Público do Estado do Pará
em face da sentença proferida pelo Juízo de Direito da Vara competente da Comarca de Ananindeua/PA, que, nos autos da
Ação Civil Pública
proposta contra o
Município de Ananindeua
e o
Estado do Pará
,
julgou improcedente o pedido
formulado pelo Parquet, extinguindo o feito com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC.

Na origem,
o
Ministério Público Estadual

ajuizou a ação visando à
implementação de um Centro de Referência para Atendimento da Mulher, Casa-Abrigo, e equipe multidisciplinar para atendimento da vítima e do agressor
,
com fundamento no
art. 35, incisos I a V, da Lei nº 11.340/2006 (Lei Maria da Penha).
Alegou que tais medidas são essenciais para a proteção dos direitos das mulheres vítimas de violência doméstica e familiar, sendo dever do Poder Público sua implementação.

A sentença julgou improcedente a ação sob os seguintes fundamentos:

“ (...)

Portanto, apenas em caso de total ausência de tais serviços públicos, o Judiciário estaria autorizado a obrigar a parte Requerida a implementar tais serviços. No entanto, como se observa dos documentos anexos, que integraram a exordial da presente ação civil pública, e da própria narrativa da peça inicial, verifica-se que não é o presente caso, no qual existe, porém com deficiências, agravando-se o problema no período de pandemia.

Assim, não há ausência dos serviços de Atendimento da Mulher, Casa-Abrigo, equipe multidisciplinar para atendimento da vítima e do agressor, mas insatisfação da parte Autora de como se apresenta tal serviço, que, frise-se, se estendem por todo o Estado e País, e não apenas na área especificada nos autos.

Nesse caso, não deve haver abertura para a intervenção judicial, sob pena de o Judiciário se imiscuir na discricionariedade administrativa, na medida em que cabe à Administração Pública a escolha quanto à forma de prestação dos serviços, devendo ser ponderado pelo administrador os custos de eventuais obras e serviços, seu impacto sobre o meio ambiente e viabilidade técnica da adoção de um método ou outro de prestação dos serviços, na tentativa de garantir um mínimo de direitos atendidos, que demandem um bem comum maior, segundo a teoria da reserva do possível.

Por fim, frise-se que não pode o Judiciário criar precedente para que a tutela jurisdicional garanta toda política pública que cada indivíduo acredita que lhe seja negada pelo Poder Público.

Diante do exposto, JULGO IMPROCEDENTE o pedido formulado na presente AÇÃO CIVIL PÚBLICA, pelas razões expostas, extinguindo o processo com resolução do mérito, com fulcro no art. 487, I, do CPC.

Sem custas, na forma do art.18 da Lei 7.347 /85.

Publique-se. Registre-se. Intime-se. Após, o trânsito em julgado,
ARQUIVE-SE
, dando-se a competente baixa processual.”

Inconformado, o Ministério Público Estadual interpôs apelação, sustentando, em suas razões recursais: a obrigatoriedade do Estado na implementação das políticas previstas na Lei Maria da Penha, não sendo discricionária a escolha de implementá-las ou não; a existência de omissão estatal, evidenciada pela ausência de centros de referência e casas-abrigo em Ananindeua, o que comprometeria a eficácia das políticas de enfrentamento à violência doméstica; a inexistência de violação ao princípio da separação dos Poderes, uma vez que a atuação do Judiciário visa à concretização de direitos fundamentais já previstos em legislação específica; a insuficiência das medidas adotadas pelo Município e pelo Estado, as quais seriam genéricas e não atenderiam à demanda específica por serviços especializados no atendimento às mulheres vítimas de violência. Pugna pela reforma da sentença, com a condenação do Município de Ananindeua e do Estado do Pará à implementação das medidas postuladas na inicial.

O Estado do Pará, em contrarrazões, suscitou preliminar de ilegitimidade passiva, argumentando que a criação e manutenção de centros especializados são de competência exclusiva dos Municípios, conforme disposto na Lei nº 8.742/93 (Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS). No mérito, reiterou a necessidade de respeito aos princípios da reserva do possível e da separação dos Poderes. Pugna pela manutenção da sentença recorrida.

O Município de Ananindeua, por sua vez, sustentou que não restou configurada omissão administrativa, uma vez que já foram adotadas medidas concretas para a proteção das mulheres em situação de vulnerabilidade, tais como a criação da Secretaria da Mulher e a realização de processo licitatório para a construção da Casa da Mulher Brasileira. Defendeu, ainda, que a implementação de políticas públicas deve observar a capacidade orçamentária e os planejamentos governamentais. Pugna, ao final, o não provimento do recurso.

Regulamente distribuída a apelação, coube-me sua relatoria, ocasião em que a recebi apenas no
apenas no efeito devolutivo (ID. 13396341)
.

Na qualidade de custos legis,
o Ministério Público manifestou-se pelo conhecimento e provimento recursal
(ID. 14317469).

É o relatório

VOTO

2ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO – APELAÇÃO CÍVEL Nº
0801104-77.2021.8.14.0006

RELATORA: DESEMBARGADORA LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

APELANTE:
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

PROMOTORA DE JUSTIÇA:
FÁBIA MUSSI DE OLIVEIRA LIMA

APELADO:
ESTADO DO PARÁ

PROCURADOR DO ESTADO:
GEORGE AUGUSTO VIANA SILVA (OAB/PA nº 24.661)

APELADO:
MUNICÍPIO DE ANANINDEUA

PROCURADORES MUNICIPAL:
DAVID REALE DA MOTA (OAB/PA nº 19.206) e LÍVIA DUARTE RIBEIRO (OAB/PA nº OAB 31.993)

ADVOGADOS:
FELIPE WALLAN DA COSTA NAZARETH (OAB/PA Nº 25.071) E HELEN CRISTINA AGUIAR DA SILVA (OAB/PA Nº 11.192)

PROCURADOR DE JUSTIÇA:
NELSON PEREIRA MEDRADO

EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. IMPLEMENTAÇÃO DE CENTRO DE REFERÊNCIA PARA ATENDIMENTO DA MULHER, CASA-ABRIGO E EQUIPE MULTIDISCIPLINAR. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERATIVOS. INEXISTÊNCIA DE OMISSÃO ABSOLUTA. SEPARAÇÃO DOS PODERES. RESERVA DO POSSÍVEL. INTERVENÇÃO JUDICIAL EXCEPCIONAL. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Pará contra sentença que julgou improcedente ação civil pública proposta contra o Município de Ananindeua e o Estado do Pará, visando à implementação de um Centro de Referência para Atendimento da Mulher, Casa-Abrigo e equipe multidisciplinar para atendimento da vítima e do agressor, nos termos do art. 35 da Lei nº 11.340/2006 (Lei Maria da Penha). A sentença considerou que os serviços já são prestados, ainda que com deficiências, e afastou a possibilidade de ingerência judicial na gestão administrativa.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) verificar se há omissão estatal na implementação de políticas públicas voltadas ao atendimento de mulheres vítimas de violência doméstica; (ii) definir se o Poder Judiciário pode determinar a adoção das providências requeridas, à luz dos princípios da separação dos Poderes e da reserva do possível.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

O Estado do Pará possui legitimidade para figurar no polo passivo, pois a Lei Maria da Penha prevê a responsabilidade solidária da União, Estados e Municípios na implementação das políticas públicas de enfrentamento à violência contra a mulher.

4.

A ingerência do Poder Judiciário na formulação e execução de políticas públicas somente se justifica em casos de omissão absoluta e manifesta violação de direitos fundamentais mínimos, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal.

5.

A jurisprudência reconhece que a atuação judicial na implementação de políticas públicas deve ser excepcional e pautada pela razoabilidade, não cabendo ao Judiciário impor ao Executivo a execução de medidas administrativas específicas.

6.

O princípio da reserva do possível impõe a necessidade de compatibilização da concretização de direitos sociais com a realidade orçamentária e as prioridades do Poder Executivo, nos termos do art. 165 da Constituição Federal.

7.

No caso concreto, há comprovação de que tanto o Município de Ananindeua quanto o Estado do Pará adotam medidas voltadas ao atendimento de mulheres vítimas de violência, como a existência da Secretaria da Mulher e o processo licitatório para a construção da Casa da Mulher Brasileira, afastando a hipótese de inércia estatal.

8.

A mera insatisfação do autor da ação quanto à forma de execução das políticas públicas não justifica a intervenção judicial para compelir a Administração Pública a adotar providências específicas.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.

Recurso não provido.

Tese de julgamento
:

1.

Os entes federativos possuem responsabilidade solidária na implementação de políticas públicas de enfrentamento à violência contra a mulher, nos termos da Lei nº 11.340/2006.

2.

A intervenção judicial na execução de políticas públicas só se justifica em casos de omissão estatal absoluta e violação de direitos fundamentais mínimos, observados os limites da separação dos Poderes.

3.

O princípio da reserva do possível deve ser considerado na análise da implementação de políticas públicas, impondo a compatibilização entre a concretização de direitos sociais e a capacidade orçamentária e administrativa do ente público.

4.

A existência de políticas públicas em andamento, ainda que com eventuais deficiências, afasta a possibilidade de imposição judicial de medidas administrativas específicas.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 5º, I e XLVIII; 6º; 165; 226, § 8º. Lei nº 11.340/2006 (Lei Maria da Penha), arts. 8º, 9º e 35. Lei nº 8.742/1993 (Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS). CPC/2015, art. 487, I.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE 592.581, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 06.10.2010. STF, RE 684612, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, j. 03.07.2023. STJ, REsp 2100322, Rel. Min. Regina Helena Costa, j. 30.10.2023. TJPA, AI nº 0003757-79.2016.8.14.0000, Rel. Des. Luiz Gonzaga da Costa Neto, j. 15.10.2019. TJPA, AC nº 0800283-96.2022.8.14.0084, Rel. Desa. Luzia Nadja Guimarães Nascimento, j. 04.11.2024. TJPA, AC nº 0800490-77.2018.8.14.0006, Rel. Des. José Maria Teixeira do Rosário, j. 05.12.2022.

RELATÓRIO

A SENHORA DESEMBARGADORA LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO (Relatora):

Trata-se de
Apelação Cível
interposta pelo
Ministério Público do Estado do Pará
em face da sentença proferida pelo Juízo de Direito da Vara competente da Comarca de Ananindeua/PA, que, nos autos da
Ação Civil Pública
proposta contra o
Município de Ananindeua
e o
Estado do Pará
,
julgou improcedente o pedido
formulado pelo Parquet, extinguindo o feito com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC.

Na origem,
o
Ministério Público Estadual

ajuizou a ação visando à
implementação de um Centro de Referência para Atendimento da Mulher, Casa-Abrigo, e equipe multidisciplinar para atendimento da vítima e do agressor
,
com fundamento no
art. 35, incisos I a V, da Lei nº 11.340/2006 (Lei Maria da Penha).
Alegou que tais medidas são essenciais para a proteção dos direitos das mulheres vítimas de violência doméstica e familiar, sendo dever do Poder Público sua implementação.

A sentença julgou improcedente a ação sob os seguintes fundamentos:

“ (...)

Portanto, apenas em caso de total ausência de tais serviços públicos, o Judiciário estaria autorizado a obrigar a parte Requerida a implementar tais serviços. No entanto, como se observa dos documentos anexos, que integraram a exordial da presente ação civil pública, e da própria narrativa da peça inicial, verifica-se que não é o presente caso, no qual existe, porém com deficiências, agravando-se o problema no período de pandemia.

Assim, não há ausência dos serviços de Atendimento da Mulher, Casa-Abrigo, equipe multidisciplinar para atendimento da vítima e do agressor, mas insatisfação da parte Autora de como se apresenta tal serviço, que, frise-se, se estendem por todo o Estado e País, e não apenas na área especificada nos autos.

Nesse caso, não deve haver abertura para a intervenção judicial, sob pena de o Judiciário se imiscuir na discricionariedade administrativa, na medida em que cabe à Administração Pública a escolha quanto à forma de prestação dos serviços, devendo ser ponderado pelo administrador os custos de eventuais obras e serviços, seu impacto sobre o meio ambiente e viabilidade técnica da adoção de um método ou outro de prestação dos serviços, na tentativa de garantir um mínimo de direitos atendidos, que demandem um bem comum maior, segundo a teoria da reserva do possível.

Por fim, frise-se que não pode o Judiciário criar precedente para que a tutela jurisdicional garanta toda política pública que cada indivíduo acredita que lhe seja negada pelo Poder Público.

Diante do exposto, JULGO IMPROCEDENTE o pedido formulado na presente AÇÃO CIVIL PÚBLICA, pelas razões expostas, extinguindo o processo com resolução do mérito, com fulcro no art. 487, I, do CPC.

Sem custas, na forma do art.18 da Lei 7.347 /85.

Publique-se. Registre-se. Intime-se. Após, o trânsito em julgado,
ARQUIVE-SE
, dando-se a competente baixa processual.”

Inconformado, o Ministério Público Estadual interpôs apelação, sustentando, em suas razões recursais: a obrigatoriedade do Estado na implementação das políticas previstas na Lei Maria da Penha, não sendo discricionária a escolha de implementá-las ou não; a existência de omissão estatal, evidenciada pela ausência de centros de referência e casas-abrigo em Ananindeua, o que comprometeria a eficácia das políticas de enfrentamento à violência doméstica; a inexistência de violação ao princípio da separação dos Poderes, uma vez que a atuação do Judiciário visa à concretização de direitos fundamentais já previstos em legislação específica; a insuficiência das medidas adotadas pelo Município e pelo Estado, as quais seriam genéricas e não atenderiam à demanda específica por serviços especializados no atendimento às mulheres vítimas de violência. Pugna pela reforma da sentença, com a condenação do Município de Ananindeua e do Estado do Pará à implementação das medidas postuladas na inicial.

O Estado do Pará, em contrarrazões, suscitou preliminar de ilegitimidade passiva, argumentando que a criação e manutenção de centros especializados são de competência exclusiva dos Municípios, conforme disposto na Lei nº 8.742/93 (Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS). No mérito, reiterou a necessidade de respeito aos princípios da reserva do possível e da separação dos Poderes. Pugna pela manutenção da sentença recorrida.

O Município de Ananindeua, por sua vez, sustentou que não restou configurada omissão administrativa, uma vez que já foram adotadas medidas concretas para a proteção das mulheres em situação de vulnerabilidade, tais como a criação da Secretaria da Mulher e a realização de processo licitatório para a construção da Casa da Mulher Brasileira. Defendeu, ainda, que a implementação de políticas públicas deve observar a capacidade orçamentária e os planejamentos governamentais. Pugna, ao final, o não provimento do recurso.

Regulamente distribuída a apelação, coube-me sua relatoria, ocasião em que a recebi apenas no
apenas no efeito devolutivo (ID. 13396341)
.

Na qualidade de custos legis,
o Ministério Público manifestou-se pelo conhecimento e provimento recursal
(ID. 14317469).

É o relatório

VOTO

A SENHORA DESEMBARGADORA LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO (Relatora):

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.

A controvérsia devolvida à apreciação deste Colegiado consiste em verificar a existência de omissão estatal na implementação de políticas públicas voltadas ao atendimento de mulheres vítimas de violência doméstica e, por consequência, a possibilidade de o Poder Judiciário determinar a adoção das providências requeridas pelo Ministério Público do Estado do Pará.

A questão recursal centra-se na possibilidade de imposição judicial ao Município de Ananindeua e ao Estado do Pará da obrigação de implementar Centro de Referência para Atendimento da Mulher, Casa-Abrigo e equipe multidisciplinar para atendimento da vítima e do agressor, conforme disposto no art. 35 da Lei nº 11.340/2006 (Lei Maria da Penha).

Examinadas as razões recursais, as contrarrazões e os documentos constantes dos autos, entendo que o recurso não merece provimento, pelos fundamentos que passo a expor.

Antes de adentrar ao mérito, analiso a preliminar suscitada pelo Estado do Pará, que alegou sua ilegitimidade passiva, sob o argumento de que a criação e manutenção de centros especializados de atendimento à mulher seriam de competência exclusiva dos Municípios, conforme disposto na Lei nº 8.742/1993 (Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS).

A tese não merece acolhimento. Embora a LOAS atribua aos Municípios a gestão de serviços assistenciais, a política de enfrentamento à violência contra a mulher é estruturada de forma integrada entre União, Estados e Municípios, nos termos dos arts. 8º e 9º da Lei Maria da Penha. Dessa forma, os Estados possuem responsabilidade solidária na implementação das medidas de proteção às vítimas, justificando sua permanência no polo passivo da demanda.

Além disso, a Lei Maria da Penha (Lei nº 11.340/2006) impõe deveres conjuntos aos entes federativos na implementação de políticas públicas destinadas ao enfrentamento da violência doméstica. O art. 35 prevê expressamente que União, Estados e Municípios poderão criar e promover:

I - Centros de atendimento integral e multidisciplinar para mulheres em situação de violência doméstica e familiar;
II - Casas-abrigo para mulheres e respectivos dependentes menores em situação de violência doméstica e familiar;
III - Delegacias, núcleos de defensoria pública, serviços de saúde e centros de perícia médico-legal especializados no atendimento à mulher em situação de violência doméstica e familiar;
IV - Programas e campanhas de enfrentamento da violência doméstica e familiar;
V - Centros de educação e de reabilitação para os agressores.

Portanto, a legislação não atribui exclusivamente aos Municípios a responsabilidade pela implementação desses serviços, cabendo também aos Estados e à União o dever de contribuir para a execução das políticas públicas.

Diante disso, afasto a preliminar de ilegitimidade passiva do Estado do Pará, devendo o mérito ser analisado.

A sentença recorrida fundamentou-se na inexistência da omissão estatal e na impossibilidade de ingerência do judiciário em políticas públicas, com base nos princípios da separação dos Poderes e da reserva do possível.

Não vislumbro razão para reforma da decisão. O Município de Ananindeua e o Estado do Pará demonstraram nos autos que já adotam medidas voltadas à proteção das mulheres (SEMMU) e a realização de processo licitatório para a construção da Casa da Mulher Brasileira.

Tais medidas evidenciam que o Município e o Estado não permanecem inertes frente ao problema e que, dentro das possibilidades buscam implementar políticas públicas para amparar mulheres em situação de vulnerabilidade.

A Constituição Federal de 1988 estabelece como dever do Estado a promoção dos direitos fundamentais, incluindo a proteção das mulheres contra a violência doméstica e familiar (arts. 5º, I e XLVIII, 6º e 226, § 8º). A Lei Maria da Penha, em seu art. 35, prevê que os entes federados devem criar e manter serviços especializados, como centros de referência e casas-abrigo.

Entretanto, a controvérsia não versa sobre a completa ausência de tais serviços, mas sim sobre a alegada insuficiência das políticas públicas implementadas pelos apelados. Conforme bem fundamentado na sentença recorrida, a jurisprudência pátria tem se posicionado no sentido de que o controle judicial sobre políticas públicas deve respeitar os limites da separação dos Poderes, sob pena de indevida interferência na discricionariedade administrativa.

O Supremo Tribunal Federal, em diversas oportunidades, assentou que a atuação do Judiciário no controle de políticas públicas só se justifica em casos de
absoluta omissão estatal
ou manifesta violação de direitos fundamentais mínimos. Não cabe ao Poder Judiciário determinar a melhor forma de execução de políticas já existentes.

Nesse sentido, aplica-se a tese da reserva do possível, segundo a qual a concretização de direitos sociais deve ser compatibilizada com a realidade orçamentária e as prioridades do Poder Executivo, nos termos do art. 165 da Constituição Federal.

A título ilustrativo, cito o seguinte julgado do STF:

A cláusula da 'reserva do possível' deve ser levada em consideração pelo Poder Judiciário, especialmente no tocante à implementação de políticas públicas, sob pena de se desorganizar o planejamento e a execução orçamentária do Estado.
(STF, RE 592.581, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 06.10.2010).

No caso concreto, os autos demonstram que tanto o Estado do Pará quanto o Município de Ananindeua já implementaram ações voltadas ao atendimento de mulheres vítimas de violência, ainda que possam ser aperfeiçoadas.

O Município demonstrou a existência da Secretaria da Mulher e o andamento de processo licitatório para a construção da Casa da Mulher Brasileira. O Estado, por sua vez, apontou a existência de programas estaduais destinados ao enfrentamento da violência de gênero inclusive com casas-abrigo.

Dessa forma, não se trata de omissão absoluta que justifique a intervenção judicial, mas de eventual insatisfação do apelante quanto à forma como as políticas públicas vêm sendo executadas, o que escapa ao controle jurisdicional.

A ingerência do Poder Judiciário na formulação e execução de políticas públicas deve ser realizada com extrema cautela, sob pena de violação ao princípio da separação dos Poderes. O Supremo Tribunal Federal reconhece a possibilidade de intervenção judicial em casos de omissão inconstitucional do Estado, desde que demonstrada inércia deliberada e absoluta, o que não se verifica no presente caso. Vejamos:

Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde.

1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina.

2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal,especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento.

3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

4.
A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador.

5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 6. Fixação das seguintes teses de julgamento:

“1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais
, em caso de ausência ou deficiência grave
do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)”.

(STF - RE: 684612 RJ, Relator: RICARDO LEWANDOWSKI, Data de Julgamento: 03/07/2023, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-s/n DIVULG 04-08-2023 PUBLIC 07-08-2023)
(grifado).

***

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. ATUAÇÃO EXCEPCIONAL. AUSÊNCIA DE OMISSÃO PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA... Embora esta Corte entenda que cabe ao Poder Judiciário determinar à administração pública a adoção de medidas que viabilizem políticas públicas,
sua atuação será excepcional em razão de omissão da administração... a disponibilidade orçamentária, dentre outros aspectos, e não compete ao Poder Judiciário intervir em decisões desse tipo da Administração Pública

(STJ - REsp: 2100322, Relator: Ministra REGINA HELENA COSTA, Data de Publicação: Data da Publicação DJ 30/10/2023)
(grifado).

De igual modo é o entendimento desta corte:

PROCESSO CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. TUTELA CONCEDIDA DETERMINANDO A FISCALIZAÇÃO DE TRÃNSITO NO MUNICÍPIO DE SÃO GERALDO DO ARAGUAIA. SITUAÇÕES EXCEPCIONAIS PARA CONTROLE JUDICIAL. NÃO CONFIGURAÇÃO. DECISÃO CASSADA. RECURSO PROVIDO.

1. O Poder Judiciário,
em situações excepcionais
, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da harmonia e independência dos poderes, consagrado no artigo 2º, da Constituição Federal
, não havendo, no caso, a configuração para interferência, pelo que resta viável a cassação da decisão.

2. Agravo de Instrumento conhecido e provido.

(TJPA, Agravo de Instrumento nº 0003757-79.2016.8.14.0000, Rel. Des. LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO, 2ª Turma de Direito Público, Data de Julgamento: 15/10/2019)
(grifado).

***

Ementa: Direito administrativo e constitucional. Apelação cível. Ação civil pública. Municipalização do trânsito. Discricionariedade administrativa. Impossibilidade de intervenção judicial. Recurso conhecido e desprovido.

I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Pará contra sentença que julgou improcedente ação civil pública proposta contra o Município de Faro, visando a implementação obrigatória da municipalização do trânsito local, com fundamento no art. 24 do Código de Trânsito Brasileiro ( CTB). A sentença reconheceu que a municipalização do trânsito é uma atribuição discricionária do gestor público, sujeita à avaliação de conveniência e oportunidade, especialmente considerando as limitações administrativas e financeiras do ente municipal. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a municipalização do trânsito constitui obrigação legal compulsória ou discricionariedade administrativa; (ii) estabelecer se o Poder Judiciário pode intervir em políticas públicas para compelir a municipalização do trânsito, considerando a separação dos poderes. III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O art. 24 do CTB atribui competências aos municípios quanto à gestão do trânsito, mas não impõe a obrigatoriedade imediata da municipalização, sendo esta uma decisão que depende da avaliação de conveniência e oportunidade pela administração pública.

4. A discricionariedade administrativa confere ao gestor público a prerrogativa de analisar a viabilidade financeira e estrutural para a implementação de políticas públicas, inclusive a municipalização do trânsito
.

5.
O Poder Judiciário pode intervir em políticas públicas apenas em situações excepcionais, como inércia total do Executivo em face de direitos fundamentais. No presente caso, a ausência de municipalização não caracteriza omissão absoluta ou violação de direitos fundamentais.

6.
A imposição judicial de medidas administrativas que dependem de juízo discricionário, como a criação de órgãos executivos de trânsito, violaria o princípio da separação dos poderes, conforme jurisprudência consolidada.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Recurso conhecido e não provido. Tese de julgamento: 1. A municipalização do trânsito, conforme o art. 24 do Código de Trânsito Brasileiro, constitui atribuição discricionária dos municípios, sujeita à avaliação de conveniência e oportunidade do gestor público. 2. A intervenção judicial em políticas públicas só é admissível em casos de omissão inconstitucional ou violação direta de direitos fundamentais, não sendo possível compelir a municipalização do trânsito sem a devida análise da viabilidade administrativa e financeira do ente municipal. ACÓRDÃO Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, por unanimidade, conhecer e negar provimento à apelação, na conformidade do Relatório e Voto, que passam a integrar o presente Acórdão. Participaram do julgamento os Excelentíssimos Desembargadores José Maria Teixeira do Rosário (Presidente), Luzia Nadja Guimarães Nascimento (Relatora) e Luiz Gonzaga da Costa Neto. 39ª sessão do Plenário Virtual da 2ª Turma de Direito Público, no período de 04 a 11/11/2024. Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema. DESA. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO Relatora

(TJ-PA - APELAÇÃO CÍVEL: 08002839620228140084 23188731, Relator: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO, Data de Julgamento: 04/11/2024, 2ª Turma de Direito Público)

***

DIREITO PÚBLICO. APELAÇÃO CIVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRETENSÃO DE CONDENAÇÃO DO PODER EXECUTIVO A REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO
. MÉRITO ADMINISTRATIVO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. IMPOSSIBILIDADE DE INGERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO.
PRECEDENTES. RECURSO DESPROVIDO. ACÓRDÃO Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, por unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso de apelação, nos termos do volto do relator. Julgamento Virtual do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos cinco dias do mês de dezembro do ano de dois mil e vinte e dois. Esta Sessão foi presidida pelo (a) Exmo. (a) Sr. (a). Desembargador (a) Dr. (a) Luzia Nadja Guimarães Nascimento

(TJ-PA - APELAÇÃO CÍVEL: 08004907720188140006 12214628, Relator: JOSE MARIA TEIXEIRA DO ROSARIO, Data de Julgamento: 05/12/2022, 2ª Turma de Direito Público)
(grifado).

Nesse sentido, é inviável determinar, de forma impositiva, a criação de centros especializados e casas-abrigo sem considerar as limitações estruturais e orçamentárias do Município, sob pena de indevida interferência na gestão pública.

Ante o exposto, conheço do recurso de apelação e
nego-lhe provimento
, nos termos da fundamentação, para manter a sentença atacada em sua integralidade.

É como voto.

Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

Belém, 31/03/2025