Tribunal: TJPA
Processo: 0800016-95.2021.8.14.0105
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2025-06-09

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO IRREGULAR. AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO. NECESSIDADE DE DOLO ESPECÍFICO. REFORMA DA SENTENÇA. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta contra sentença que, nos autos de ação civil pública por ato de improbidade administrativa, condenou os recorrentes com base na Lei nº 8.429/92, em razão de irregularidades em processo licitatório para aquisição de pneus e câmaras de ar pela Prefeitura Municipal de Concórdia do Pará. 2. A sentença reconheceu a frustração da licitude do certame e impôs penalidades previstas no art. 12, II e III, da Lei de Improbidade Administrativa, incluindo suspensão de direitos políticos, proibição de contratar com o Poder Público, aplicação de multa civil e ressarcimento ao erário. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. A controvérsia cinge-se à (i) ocorrência de cerceamento de defesa pelo indeferimento da prova testemunhal; (ii) necessidade de comprovação de dolo específico na prática do ato ímprobo, diante das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021; e (iii) exigência de efetivo dano ao erário para configuração de improbidade administrativa. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. O indeferimento da prova testemunhal pelo juízo de primeiro grau não caracteriza cerceamento de defesa quando os elementos documentais constantes dos autos forem suficientes para a formação do convencimento judicial, nos termos do art. 330, I, do CPC. 5. Com a superveniência da Lei nº 14.230/2021, a caracterização de ato de improbidade administrativa exige a comprovação de dolo específico, não sendo suficiente a mera irregularidade ou ilegalidade, nos termos dos arts. 1º, §2º, e 10 da LIA. 6. O simples descumprimento de regras licitatórias, sem prova de conduta dolosa voltada ao fim ilícito, não configura improbidade administrativa, conforme entendimento consolidado pelo STJ e STF. 7. A condenação por improbidade administrativa não pode ser baseada exclusivamente na negligência ou imprudência do agente público, pois a nova redação da Lei nº 8.429/92 exige dolo específico, afastando a responsabilidade por mera culpa grave. 8. A ausência de comprovação de enriquecimento ilícito ou dano efetivo ao erário impossibilita a aplicação das sanções previstas no art. 12 da LIA, conforme precedentes jurisprudenciais. IV. DISPOSITIVO E TESE 9. Apelações cíveis conhecidas e providas, para reformar a sentença e afastar as penalidades impostas aos recorrentes. Tese de julgamento: "A configuração de ato de improbidade administrativa nos termos da Lei nº 14.230/2021 exige a comprovação de dolo específico e efetivo dano ao erário, sendo insuficiente a mera irregularidade administrativa." ACÓRDÃO ACORDAM os Exmos. Desembargadores que integram a 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, conhecer dos recursos, dando-lhes provimento, nos termos do voto da relatora. Belém(PA), data de registro no sistema. Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800016-95.2021.8.14.0105

APELANTE: ANTONIO DO NASCIMENTO GUIMARAES, F. R. DA SILVA MARTINS LTDA

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO IRREGULAR. AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO. NECESSIDADE DE DOLO ESPECÍFICO. REFORMA DA SENTENÇA.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta contra sentença que, nos autos de ação civil pública por ato de improbidade administrativa, condenou os recorrentes com base na Lei nº 8.429/92, em razão de irregularidades em processo licitatório para aquisição de pneus e câmaras de ar pela Prefeitura Municipal de Concórdia do Pará.

2.

A sentença reconheceu a frustração da licitude do certame e impôs penalidades previstas no art. 12, II e III, da Lei de Improbidade Administrativa, incluindo suspensão de direitos políticos, proibição de contratar com o Poder Público, aplicação de multa civil e ressarcimento ao erário.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
3. A controvérsia cinge-se à (i) ocorrência de cerceamento de defesa pelo indeferimento da prova testemunhal; (ii) necessidade de comprovação de dolo específico na prática do ato ímprobo, diante das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021; e (iii) exigência de efetivo dano ao erário para configuração de improbidade administrativa.

III. RAZÕES DE DECIDIR
4. O indeferimento da prova testemunhal pelo juízo de primeiro grau não caracteriza cerceamento de defesa quando os elementos documentais constantes dos autos forem suficientes para a formação do convencimento judicial, nos termos do art. 330, I, do CPC.
5. Com a superveniência da Lei nº 14.230/2021, a caracterização de ato de improbidade administrativa exige a comprovação de dolo específico, não sendo suficiente a mera irregularidade ou ilegalidade, nos termos dos arts. 1º, §2º, e 10 da LIA.
6. O simples descumprimento de regras licitatórias, sem prova de conduta dolosa voltada ao fim ilícito, não configura improbidade administrativa, conforme entendimento consolidado pelo STJ e STF.
7. A condenação por improbidade administrativa não pode ser baseada exclusivamente na negligência ou imprudência do agente público, pois a nova redação da Lei nº 8.429/92 exige dolo específico, afastando a responsabilidade por mera culpa grave.
8. A ausência de comprovação de enriquecimento ilícito ou dano efetivo ao erário impossibilita a aplicação das sanções previstas no art. 12 da LIA, conforme precedentes jurisprudenciais.

IV. DISPOSITIVO E TESE
9. Apelações cíveis conhecidas e providas, para reformar a sentença e afastar as penalidades impostas aos recorrentes.

Tese de julgamento:
"A configuração de ato de improbidade administrativa nos termos da Lei nº 14.230/2021 exige a comprovação de dolo específico e efetivo dano ao erário, sendo insuficiente a mera irregularidade administrativa."

ACÓRDÃO

ACORDAM
os Exmos. Desembargadores que integram a 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos,
conhecer dos recursos, dando-lhes proviment
o, nos termos do voto da relatora.

Belém(PA), data de registro no sistema.

Desembargadora
EZILDA
PASTANA

MUTRAN

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de
Apelação Cível
interposta por
Antônio Nascimento Guimarães e B. M. DA SILVA MARTINS EIRELI - ME
, inconformados com a sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Concórdia do Pará, que, nos autos da
Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa nº 0800016-95.2021.8.14.0105
, movida pelo
Ministério Público do Estado do Pará
, condenou os recorrentes com fundamento na
Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92)
.

O
Ministério Público do Estado do Pará
propôs Ação Civil Pública por Improbidade Administrativa em desfavor dos apelantes, alegando irregularidades na licitação do
Procedimento Administrativo nº 9/2013-0807002
, que resultou na
contratação da empresa B. M. DA SILVA MARTINS EIRELI - ME
, por meio do
Contrato nº 2013/0298
, para fornecimento de pneus e câmaras de ar à Prefeitura Municipal de Concórdia do Pará e suas secretarias.

A peça inicial sustentou que a licitação fora realizada sem observância às normas da
Lei nº 8.666/93
, caracterizando violação aos princípios da
legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade
, resultando em prejuízo ao erário no valor de
R$ 416.526,60
.

Descreve que foram realizadas seis licitações com irregularidades em violação aos procedimentos, sendo
ausência de atestado de capacidade técnica, ausência de pesquisa de preço, ausência de publicação, ausência de pesquisa de mercado e outros
. Justifica que somente é necessário o dolo geral, sendo dispensado o dolo específico de prejudicar o erário. O Ministério Público requereu a condenação dos réus nos termos do
art. 10 e art. 11 da Lei nº 8.429/92
, com a consequente
reparação dos danos ao erário e aplicação das penalidades previstas no art. 12, II, da referida lei
.

Devidamente instruído o feito, o magistrado
a quo
julgou procedente a inicial, nos seguintes termos:

Diante de todo o exposto, JULGO PROCEDENTE A PRETENSÃO INICIAL, bem como CONDENO:

a) ANTONIO DO NASCIMENTO GUIMARÃES, devidamente qualificado nos autos, como incurso nas penas do art. 12, II, da Lei n. 8.429/92, pela prática da conduta descrita no art. 10, VIII, da Lei n. 8.429/92, IMPONDO-LHE as sanções de multa civil no valor equivalente ao valor do dano, a ser revertida em favor do fundo a que se refere o art. 13 da 7347/1985; suspensão dos direitos políticos por 4 (quatro) anos e a proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários, pelo prazo de cinco (05) anos; ressarcimento ao erário em favor do Município de Concórdia do Pará no valor de R$ 318,777,40 (Trezentos e dezoito mil, setecentos e setenta e sete reais e quarenta centavos).

b) B. M. DA SILVA MARTINS EIRELI-ME, devidamente qualificada nos autos, como incurso nas penas do art. 12, III, da Lei n. 8.429/92, pela prática da conduta descrita no art. 10, VIII, da Lei n. 8.429/92, IMPONDO-LHE as sanções de multa civil no valor equivalente ao valor do dano, a ser revertida em favor do fundo a que se refere o art. 13 da 7347/1985; suspensão dos direitos políticos por 4 (quatro) anos e a proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários, pelo prazo de cinco (05) anos; ressarcimento ao erário em favor do Município de Concórdia do Pará no valor de R$ 318,777,40 (Trezentos e dezoito mil, setecentos e setenta e sete reais e quarenta centavos).

MANTENHO integralmente os termos da tutela antecipada deferida nos autos (ID 91465581).

Inconformado com a decisão,
Antônio Nascimento Guimarães
interpôs
recurso de apelação
, alegando:
Nulidade da sentença por cerceamento de defesa
- Argumenta que o juízo de primeiro grau indeferiu
a produção de prova testemunhal essencial
para comprovar a regularidade do processo licitatório e a inexistência de dano ao erário.
Ausência de dolo e prejuízo ao erário
- Sustenta que não houve dolo na sua conduta, pois a contratação ocorreu dentro dos parâmetros legais e os serviços contratados foram efetivamente prestados.
Incompetência do Tribunal de Contas dos Municípios (TCM/PA)
- Alega que a condenação baseou-se exclusivamente em parecer do TCM, mas que suas contas
não foram rejeitadas pela Câmara Municipal
, órgão competente para tal julgamento.
Alterações trazidas pela Lei nº 14.230/2021
- Argumenta que a reforma da Lei de Improbidade Administrativa passou a exigir a comprovação de
dolo específico
, o que não teria sido demonstrado na sentença. Requer a reforma da sentença.

A empresa B. M. da Silva Martins EIRELI - ME, também recorrente, apresentou
recurso de apelação
, sustentando os seguintes pontos:
Nulidade da sentença por cerceamento de defesa
- Alega que o juízo de primeiro grau indeferiu
a produção de provas
que poderiam demonstrar a regularidade da contratação e a inexistência de qualquer conduta ilícita;
Inexistência de participação dolosa na irregularidade licitatória
- Argumenta que
não teve qualquer influência na condução da licitação
, tendo apenas participado do certame regularmente e prestado os serviços contratados;
Ausência de prova de prejuízo ao erário
- Defende que
não houve enriquecimento ilícito
, tampouco dano concreto ao patrimônio público, pois todos os produtos contratados foram efetivamente entregues;
Irregularidade administrativa não caracteriza improbidade
- Sustenta que eventuais falhas formais na licitação
não são suficientes para a condenação por improbidade administrativa
, conforme entendimento recente dos Tribunais Superiores.

O
Ministério Público do Estado do Pará
, em suas contrarrazões, defendeu a
manutenção integral da sentença
, alegando: A existência de provas documentais que demonstram
direcionamento indevido na licitação
; A
ineficácia do argumento de que não houve dolo
, pois o simples descumprimento das regras licitatórias já caracteriza improbidade administrativa; Que
o julgamento das contas pela Câmara Municipal não é requisito essencial
para a propositura da Ação de Improbidade Administrativa; Que a Lei nº 14.230/2021
não pode retroagir para beneficiar os apelantes
.

Instado a se manifestar o
custos legis,
o representante ministerial opinou pelo improvimento dos recursos.

Vieram os autos conclusos.

É o relatório.

VOTO

Presentes os pressupostos
de
admissibilidade recursal, conheço dos presentes recursos e passo a apreciá-los.

Havendo preliminar, passo a apreciação.

DA PRELIMINAR DE CERCEAMENTO DE DEFESA

Sustenta o APELANTE a necessidade de anulação da sentença porque houve cerceamento de defesa, precisamente quanto a produção de prova testemunhal requerida, o que tornaria o julgado
nulo
. Relata que houve pedido expresso e que o Juízo a quo não poderia ter proferido a sentença.

Já antecipo que este argumento não merece prosperar, tendo em vista que a matéria exposta nos autos necessita de apenas prova documental pré constituída, pois refere-se a comprovação de despesas realizadas por meio dos agentes públicos do Município de Concórdia do Pará. Entendo que não faria o menor sentido requerer prova testemunhal quanto a este ponto, ou seja, este detalhe não influi na
ratio decidendi
do julgamento.

Acrescento que o pedido de provas específico não vincula o Juízo, pois este conduz a instrução processual para formar seu próprio convencimento, já que é o destinatário da prova, podendo indeferi-las caso as considere protelatórias ou inservíveis para o julgamento, assim o fez com amparo do Código de Processo Civil.

O juiz prolator da sentença expôs claramente que as provas produzidas nos autos são suficientes para formar seu entendimento, explicando que para o julgamento da lide há apenas a necessidade de prova documental já produzida. Transcrevo trecho referente da decisão:

“
Neste viés, verifico que o processo se encontra suficientemente instruído com a prova documental necessária.

Portanto, o julgamento antecipado da lide não afronta o princípio do contraditório e da ampla defesa, nem fere o dever de cooperação processual quando a prova documental for suficiente para a busca da verdade.

No que tange a prova testemunhal postulada pela parte requerida Antônio Nascimento Guimarães (ID 87760036, pgs. 32/33 e 35, e 94360779), tenho que a ação civil pública de improbidade administrativa é essencialmente lastreada em documentos públicos que, no caso concreto, instruem os autos do Processo nº 880012013-00 encaminhado pelo Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Pará (ID 82563671) ao Ministério Público do Estado, acostado à petição inicial.

Nesse contexto, oportuno ponderar também que a presente demanda versa sobre a frustração da licitude de processo licitatório, qual seja, 9/2013-0807002 (Contrato 20130298) que embasou a contratação da empresa B.M.DA SILVA MARTINS EIRELI-ME, para aquisição de pneus e câmara para atender a demanda da Prefeitura municipal e demais Secretarias, de modo que as provas necessárias ao delinde do feito são eminentemente documentais, até em face dos princípios que norteiam as licitações e contratos da Administração Pública, previstos no art. 3
o
da Lei 8666/1993.”

Não verifico ainda qualquer prejuízo -
pas de nullité sans grief-
com o julgamento da lide sem a realização de prova testemunhal, pois o Juízo justificou que já não carecia mais de produção desta prova, sendo esta uma faculdade concedida pela lei ao Juiz Presidente do Processo.

Art. 330. O juiz conhecerá diretamente do pedido, proferindo sentença:

I - Quando a questão de mérito for unicamente de direito, ou, sendo de direito e de fato, não houver necessidade de produzir prova em audiência;

Portanto, o Juiz agiu dentro de suas faculdades, sob o manto da lei processual, não havendo qualquer ilegalidade ou afronta a dispositivo literal de lei que justifique a anulação de sua decisão.

Nesse sentido, vejamos a pacífica jurisprudência do STJ e demais tribunais.

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. DIREITO À SAÚDE. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO. INOCORRÊNCIA DE CERCEAMENTO DE DEFESA.
DESNECESSIDADE DE REALIZAÇÃO DE PERÍCIA
MÉDICA. PRINCÍPIO DO LIVRE CONVENCIMENTO MOTIVADO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.

1.

A jurisprudência desta Corte pacificou o entendimento de que o Tribunal de origem é soberano na análise das provas, podendo, portanto, concluir pela desnecessidade da produção de provas periciais e documentais. Isso porque, o art. 130 do Código de Processo Civil consagra o princípio do livre convencimento motivado, segundo o qual o Magistrado fica habilitado a valorar as provas apresentadas e sua suficiência ao deslinde da causa.

(...) (AgRg no REsp 1173795/RS, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 13/05/2014, DJe 21/05/2014).

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. FORNECIMENTO DE ENERGIA ELÉTRICA. REENQUADRAMENTO TARIFÁRIO. REPETIÇÃO DOS VALORES COBRADOS A MAIOR ANTERIORMENTE.

TRIBUNAL DE ORIGEM QUE CONCLUIU PELA DESNECESSIDADE DE REALIZAÇÃO DE PERÍCIA. LIVRE CONVENCIMENTO DO JUIZ. ALEGAÇÃO DE CERCEAMENTO DE DEFESA. SÚMULA 7/STJ. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.

1. É
firme o entendimento deste Superior Tribunal de Justiça de que a Corte de origem é soberana na análise das provas, podendo, portanto, concluir pela desnecessidade da produção de provas periciais, documentais e testemunhais. Isso porque, o art. 130 do Código de Processo Civil consagra o princípio do livre convencimento motivado, segundo o qual o Juiz é livre para apreciar as provas produzidas, bem como a necessidade de produção das que forem requeridas pelas partes.
(...) (AgRg no AREsp 393.358/RS, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 13/05/2014, DJe 20/05/2014)

PROCESSO CIVIL E TRIBUTÁRIO. RECURSO ESPECIAL. JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE. ARTIGO 330, I, DO CPC. CONVICÇÃO DO MAGISTRADO ACERCA DA SUFICIÊNCIA DAS PROVAS APRESENTADAS E PRODUZIDAS NO PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL. ARTIGO 131, DO CPC. ALEGAÇÃO DE EXISTÊNCIA DA CLÁUSULA FOB. SÚMULA 7/STJ. ARTIGO 123, DO CTN.
1. O cerceamento de defesa não resta configurado quando desnecessária a produção da prova pretendida pela parte, impondo-se o julgamento antecipado da lide em que se controverte apenas sobre matéria de direito, em obediência aos princípios da economia e da celeridade processuais (REsp 797.184/DF, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJ de 09 de abril de 2008; REsp 897.499/SP, Rel. Ministro João Otávio de Noronha, Segunda Turma, DJ de 20 de abril de 2007; e REsp 536.585/ES, Rel. Ministro Sálvio de Figueiredo Teixeira, Quarta Turma, DJ de 06 de outubro de 2003). 2. O artigo 131 do CPC consagra o princípio da persuasão racional, habilitando o magistrado a valer-se do seu convencimento, à luz dos fatos, provas, jurisprudência, aspectos pertinentes ao tema e da legislação que entender aplicável ao caso concreto, constantes dos autos. Nada obstante, compete-lhe rejeitar diligências que delonguem desnecessariamente o julgamento, a fim de garantir a observância do princípio da celeridade processual
. (...) (STJ - REsp: 896045 RN 2006/0229086-1, Relator: Ministro LUIZ FUX, Data de Julgamento: 18/09/2008, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 15/10/2008)

Dessa forma, pelos argumentos expostos, rejeito a preliminar de cerceamento de defesa.

MÉRITO

Cumpre pontuar que a superveniência da Lei 14.230/2021, trouxe extensas alterações na Lei de Improbidade Administrativa.

Assim, os
dispositivos da LIA passaram a exibir a seguinte redação
:

“Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

Parágrafo único (Revogado). (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 1º
Consideram-se atos de improbidade administrativa
as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei
, ressalvados tipos previstos em leis especiais. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º
Considera-se dolo
a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei
, não bastando a voluntariedade do agente. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 3º
O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

(...)

Art. 9º
Constitui ato de improbidade administrativa
importando em enriquecimento ilícito auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida
em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: omissis

Art. 10.
Constitui ato de improbidade administrativa
que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje,
efetiva e comprovadamente
, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades
referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: omissis

§ 2º A mera perda patrimonial decorrente da atividade econômica não acarretará improbidade administrativa, salvo se comprovado ato doloso praticado com essa finalidade.

Art. 11
.
Constitui ato de improbidade administrativa
que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade
, caracterizada por uma das seguintes condutas: omissis

§ 5º Não se configurará improbidade a mera nomeação ou indicação política por parte dos detentores de mandatos eletivos, sendo necessária a aferição de dolo com finalidade ilícita por parte do agente.

(...)

Art. 17.

(...)

§ 6º
A petição inicial
observará o seguinte: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

I -
deverá
individualizar a conduta
do réu e apontar os elementos probatórios mínimos que demonstrem a ocorrência das hipóteses dos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei e de sua autoria, salvo impossibilidade devidamente fundamentad
a; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

II - será instruída com documentos ou justificação que contenham
indícios suficientes da veracidade dos fatos e do dolo imputado ou com razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação
de qualquer dessas provas, observada a legislação vigente, inclusive as disposições constantes dos arts. 77 e 80 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil). (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

Art. 17-C.

§ 1º
A ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade.
“

Compulsando os autos, denota-se que todos os atos que deflagraram a condenação em sentença são oriundos de licitações realizadas de forma errônea, com evidente descumprimento a lei e de forma imprudente ou negligente, eis que são de atos em prejuízo a Administração Pública.

Não destoando, a sentença prolatada fundamentou seu entendimento em
dano presumido
com relação as expectativas de nove licitações que ocorreram de forma incorreta, atribuindo dolo genérico,
sem qualquer comprovação do elemento subjetivo dolo específico
.

Conforme a Lei 14.230/2021 agora torna imprescindível, senão vejamos alguns trechos do julgado:

Já quanto ao artigo 11, basta o
dolo genérico
, mesmo sem lesão, desde que a conduta do agente viole os princípios administrativos,

(...)

Ainda que não fosse possível concluir pelo dolo do requerido na qualidade de ex-prefeito, esta caracterizada a sua culpa grave na condução da coisa pública, em função de sua negligência.”

(grifos meus)

Com efeito,
ausente o essencial o elemento subjetivo do dolo, nos termos das Teses fixadas pelo STF não há que se falar em condenação por improbidade administrativa no caso em comento.

Por derradeiro, apenas para fins de argumentação, dentre as diversas alterações ocorridas na Lei de Improbidade Administrativa repisa-se a retirada das hipóteses culposas (negligência, imprudência e imperícia) para a configuração do ato improbo. Somente o dolo específico tem o condão de ensejar a aplicação da lei.

Outrossim, a norma alterada expressamente dispõe quanto ao
enquadramento individualizado da conduta imputada, o que não houve nos autos em relação a ANTONIO DO NASCIMENTO GUIMARÃES
, posto que a inicial
se limita a abordar fatos ocorridos em licitações, que se trata de atos causadores de graves danos ao erário.

Insta acrescentar que são descritos fatos de negligência com a coisa pública, demonstrando claramente a má gestão e inaptidão para o cargo. Dentre os fatos, podemos elencar
ausência de documentos importantes, como: exposição de motivos e justificação para comprar/contratar, bem como a prova de pesquisa de valores de mercado.

Assim,
muito embora os documentos não tenham sido juntados e as contas tenham obtido parecer desfavorável para aprovação junto ao Tribunal de Contas do Estado, entendo que o gestor foi inábil, pois logo no início de seu mandato publicou DECRETO MUNICIPAL Nº 001 de 02/01/2013, decretando estado de emergência e enumerando a necessidade de rápida intervenção em diversos setores da Administração Pública, incluindo o que aqui se analisa.

DECRETO Municipal N° 001l DE 02 DE JANEÍRO DE 20h13.

O Prefeito Municipal do Concórdia do Pará. Estado do Pará_ no uso de suas atribuições Legais conferidas pela Constituição da República Federativa do Brasil e pela Lei Orgânica do Município CÓNISIDERANDO a ineficaz transição de Governo Municipal no âmbito da Prefeitura Municipal de Concórdia do Pará com ausência de informações precisas especialmente acerca da parte contábil, financeira e folha de pagamento de servidores por fatores imputáveis exclusivamente a Administração Municipal anterior;

C0NSIDERANDO a urgência necessária à retomada da normalidade dos serviços essenciais prestados à coletividade pelo Poder Local que demanda a decretação sob todos os aspectos, do presente ato;

CONSIDERANDO que a não adoção de medidas capazes de evitar irreparáveis danos à saúde e segurança pública ‘acarretará risco iminente à população;

CONSIDERAND0, excesso de lixo e sujeira nas ruas do município;

CONSIDERADO o caos existente na rede hospitalar do Município de Concórdia do Pará decorrente da falta de equipamentos médicos e medicamentos hospitalares, material laboratorial, material de limpeza, infra-estrutura sucateada, bem como a necessidade de contratação imediata de médicos, enfermeiros e técnicos de enfermagem, necessária para o funcionamento adequado da rede hospitalar, a fim de prestar à coletividade os serviços de atendimento médico, consultas, exames e atendimento de urgência e emergência;

CONSIDERANDO o sucateamento de veículos pertencentes ao município, notadamente na área da saúde, quanto na área da educação;

CONSIDERANDO o sucateamento administrativo, com a ausência de equipamentos de 'informática 'utilizados na confecção da folha de pagamento bem como a ausência de dados relativos aos funcionários municipais;

CONSIDERANDO a mingua de documentos referentes à contabilidade, à administração de pessoal, patrimônio público, contratos, convênios, enfim, diante da ausência total de documentos relativos ao Município;

CONSIDERANDO a situação precária em que se encontram os órgãos da Administração Direta do Município de Concórdia do Pará, em que especial os prédios públicos, os logradouros públicos, os prédios e imóveis locados, para fins específicos de prestação de serviços nas áreas de saúde, educação e atendimento à coletividade;

CONSIDERANDO a situação precária em se encontram as vias de acesso aos povoados distantes da sede do Município, pondo em risco a vida da população que se desloca pelas vias terrestres;

C0NSIDERANDO que houve a destruição elou desaparição de bens públicos documentos públicos. arquivos de informática equipamentos de informática, etc;

CONSIDERANDO finalmente, que as medidas emergenciais são de exclusiva competência dos órgãos governamentais e que a sua não adoção poderá ocasionar prejuízos irreparáveis ou comprometer a segurança das pessoas, obras, bens, serviços e equipamentos. DECRETA:

Art. 1° - Fica declarada, no âmbito do Município de Concórdia da Pará, Estado do Pará, por contingencia dos fatos descritos no preâmbulo deste Decreto, Situação de Emergência pelo prazo de 45 -(quarenta e cinco) dias; prorrogáveis por igual período, caso persistam as situações de risco onde quer que tenha havido solução de continuidade ou comprometimento da segurança, saúde: e educação das pessoas a integridade de obras bens serviços e equipamentos públicos.

Art. 2° - O Poder Público Municipal adotará todas as providências e coordenará as ações que se fizerem necessárias para minimizar os problemas ensejadores da Situação de Emergência de que trata esse Decreto;

Parágrafo Único. Os procedimentos administrativos devem ser simplificados é agilizados para o atendimento das ações de emergências que se dizerem necessárias, observando-se, no que couber, o disposto no artigo 24. lV, da Lei n° 8.666. de 21 de junho de1993.

Art. 3° - Fica o Poder Executivo autorizado a |lançar mão da Legislação vigente para que possa atender às necessidades resultantes da situação de emergência declarada, dentro dos limites de competência da Administração Pública.

Art. 4° - O Chefe do Poder Executivo abrirá crédito no Orçamento Geral do Município para fazer face às despesas decorrentes deste Decreto, caso necessário.

Não bastasse, da narrativa fática e dos documentos acostados aos autos não se verificam indícios de acréscimo patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres da
rés publica,
como condição essencial introduzida pela Lei Federal nº 14.
14.230/2021.

Dessa forma, considerando a ausência de individualização de condutas, e as alegações de dolo genérico, entendo que não há que se falar em presença de dolo que justifique a condenação por improbidade administrativa, nos termos da lei e jurisprudências atuais.

Desta feita,
por todo o exposto,
CONHEÇO

DAS APELAÇÕES CÍVEIS, DANDO-LHES PROVIMENTO, para modificar a decisão de primeiro grau,
nos termos da fundamentação acima citada.

É como voto.

P. R. I.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria nº 3731/2015-GP.

Belém/Pa, data de registro no sistema.

Desembargadora
EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Relatora

MÉRITO

Inicialmente,
é importante mencionar que embora a ação tenha sido ajuizada antes das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, ainda sob a égide da Lei nº 8.429/92, as normas de conteúdo processual têm aplicação imediata ao processo, de forma não retroativa, e em relação às normas sancionadoras, é cabível a sua aplicação retroativa para beneficiar o requerido.

Nesse compasso, importante destacar que dentre as diversas alterações ocorridas na Lei de Improbidade Administrativa, a superveniência da norma retirou as hipóteses culposas (negligência, imprudência e imperícia) para sua configuração, de modo que somente o dolo específico tem o condão de ensejar a aplicação da lei.

É o que se observa a partir dos trechos transcritos a seguir:

“Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

Parágrafo único. (Revogado).

(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.

(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.

(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.”

O art. 1º, §2º da Lei faz referência a necessidade de dolo específico, e não mais o dolo genérico (agente age voluntariamente, mas sem finalidade específica de agir), que na lição de Marçal Justen Filho (Reforma da Lei de Improbidade Administrativa Comparada e Comentada, Rio de Janeiro: Forense, 2022) se caracteriza pelo seguinte:

“
O dolo se configura não apenas como a vontade livre de praticar um ato subsumível à tipificação material prevista em lei. É indispensável a consciência quanto à ilicitude e a vontade de produzir o resultado reprovado pela ordem jurídica.

(...) Se o sujeito tinha consciência e vontade de praticar a conduta (contratação sem a necessária licitação), mas sem se orientar a produzir o resultado específico (prejuízo pra o erário ou benefício a um particular), então a improbidade não está configurada.”

O entendimento consolidado é que a improbidade é uma espécie de ilegalidade qualificada pela intenção (dolo ou, excepcionalmente, culpa grave) de violar a legislação e pela gravidade da lesão à ordem jurídica, e a tipificação da improbidade depende da demonstração da má-fé ou da desonestidade, não se limitando à mera ilegalidade, bem como da grave lesão aos bens tutelados. Portanto, a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé.

Portanto, considerando que a Ação de Improbidade foi ajuizada antes das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei nº 8.429/92, o Ministério Público fundamentou
suas alegações na existência de dolo genérico, da conduta de prestar contas com atraso.

Neste particular, o
Superior Tribunal de Justiça

já se posicionou no sentido de que a não prestação de contas ou a prestação de contas em atraso, por si só, não configura ato ímprobo sendo necessário, para a adequação da conduta ao art. 11, VI, da Lei n. 8.429/1992, a demonstração de dolo, ainda que genérico, só configura ato de improbidade administrativa quando verificada a existência do elemento subjetivo na conduta do agente, consubstanciado no dolo, ou a existência de má-fé, senão vejamos:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OFENSA AO ART. 11 DA LEI 8.429/1992. AUSÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO. REVISÃO DAS CONCLUSÕES DO TRIBUNAL DE ORIGEM. INVIABILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. 1. A jurisprudência do STJ se firmou no sentido de que o ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei n. 8.429/1992 exige a demonstração de dolo, o qual, contudo, não precisa ser específico, sendo suficiente o dolo genérico ( AgRg no AREsp 673.946/RN, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 13/12/2016, DJe 19/12/2016). 2. No que diz respeito à configuração de ato de improbidade administrativa em razão do atraso na prestação de contas, esta Corte Superior já se posicionou no sentido de que não configura ato ímprobo o mero atraso na prestação de contas pelo gestor público, sendo necessário, para a adequação da conduta ao art. 11, VI, da Lei n. 8.429/1992, a demonstração de dolo, ainda que genérico, o que não ocorreu no caso. 3. No caso dos autos, a Corte a quo, embora tenha afirmado a ilegalidade na conduta da parte recorrente, não reconheceu a presença de conduta dolosa indispensável à configuração de ato de improbidade administrativa violador dos princípios da administração pública (art. 11 da Lei n. 8.429/1992). 4. Nesse contexto, a revisão de tal conclusão implicaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que é defeso na via eleita devido ao enunciado da Súmula 7 do STJ. 5. Agravo interno a que se nega provimento.

(STJ - AgInt no REsp: 1767529 TO 2018/0002865-9, Data de Julgamento: 10/08/2021, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 13/12/2022)

No caso em tela, trata-se exatamente da hipótese do precedente citado, posto que o descumprimento do prazo não se mostrou associado a qualquer violação aos deveres de honestidade e imparcialidade, tampouco restou demonstrado que o requerido/apelante tenha agido com o intuito de beneficiar-se, pelo que não ficou caracterizado o ato de improbidade administrativa, descrito no art. 11, VI, da Lei 8.429/1992.

Ademais, a prestação de contas, ainda que tardia, ocorreu antes da propositura da ação de Improbidade Administrativa, de modo que não resta configurada má-fé do apelante.

Assim, para a correta fundamentação da condenação por improbidade administrativa, é imprescindível, além da subsunção do fato à norma, estar caracterizada a presença do elemento subjetivo. A razão para tanto é que a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé. Precedentes: AgRg no REsp 1.500.812/SE, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 28/5/2015; REsp 1.512.047/PE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 30/6/2015; AgRg no REsp 1.397.590/CE, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 5/3/2015; AgRg no AREsp 532.421/PE, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 28/8/2014.

Não obstante, é importante mencionar também que
o STJ entende ser é indevido o ressarcimento ao Erário dos valores gastos com contratações, pelo agente público responsável quando efetivamente houve contraprestação dos serviços, por não configurar enriquecimento ilícito da Administração, conforme os precedentes (EREsp 575.551/SP, Rel. Ministra Nancy Andrighi, Corte Especial, DJe 30/04/2009; AgRg no AREsp 488.608/RN, Rel. Ministra Marga Tessler, Juíza Federal Convocada do TRF 4a região, Primeira Turma, DJe 19/12/2014; REsp 1200379/MG, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 23/10/2013; REsp 1214605/SP, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 13/06/2013; REsp 878.506/SP, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 14/09/2009: REsp 1.659.553/RJ, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 20/6/2017, DJe 30/6/2017)

Desta feita, vislumbro que ao analisar a controvérsia, o magistrado
a quo
em contrassenso ao entendimento estabelecido, fundamentou suas razões de decidir no sentido de que o mero atraso na prestação de contas configura conduta ímproba, o que culminou na aplicação de sansões sem a devida observância aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.

Merece, portanto, ser reformada a sentença, afastando a imputação do Art. 10, XI e Art. 11 incisos II (revogado) e VI, e consequentemente, a incursão nas às penas previstas no art. 12, II e III, da Lei nº 8.429/92.

Por fim, destaco que até a interposição do recurso, as contas do ex gestor ainda não havia sido definitivamente julgadas para apreciar se houve, ou não, aplicação irregular de verba pública do convênio ou se liberada sem a estrita observância, o que reforça a fundamentação tecida, especificamente quanto a ausência de comprovação de efetivo dano ao erário público e mal barateamento da coisa pública.

Desta feita,
por todo o exposto,
CONHEÇO

DAS APELAÇÃO CÍVEL, DANDO-LHE PROVIMENTO,
para reformar a sentença
a quo
, indeferindo os pedidos autorais,
nos termos da fundamentação acima citada.

É como voto.

P. R. I.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria nº 3731/2015-GP.

Belém/Pa, data de registro no sistema.

Desembargadora
EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Relatora

Belém, 17/06/2025