Tribunal: TJPA
Processo: 0807037-40.2022.8.14.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA
Órgão julgador: MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10288 - Sistema Remuneratório e Benefícios
Data de julgamento: 2025-03-31

Ementa:
Ementa: direito administrativo e constitucional. Agravo interno em apelação cível. Servidor público municipal. Agente comunitário de saúde. Incentivo financeiro adicional. Existência de lei municipal específica. Pagamento devido. Recurso não provido. I. Caso em exame 1. Agravo interno interposto pelo Município de Trairão contra decisão monocrática que deu provimento à apelação cível para julgar procedente o pedido inicial e condenar o Ente Municipal ao pagamento do incentivo financeiro adicional anual à servidora ocupante do cargo de Agente Comunitário de Saúde, com base na Lei Municipal nº 418/2023, observada a prescrição quinquenal. II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em verificar se é devido o pagamento do incentivo financeiro adicional anual aos Agentes Comunitários de Saúde à luz da Lei Municipal nº 418/2023. III. Razões de decidir 3. A remuneração de servidores públicos somente pode ser instituída ou alterada por meio de lei específica, conforme exige o art. 37, X, da Constituição Federal, sendo vedado às portarias ministeriais criarem obrigações de natureza remuneratória aos entes federados. 4. As portarias do Ministério da Saúde que instituíram o incentivo financeiro adicional têm natureza de normas infralegais, com finalidade voltada ao fortalecimento das políticas públicas de saúde, não podendo, por si sós, gerar direito subjetivo a pagamento em favor dos agentes comunitários. 5. A promulgação da Lei Municipal nº 418/2023, em 27/07/2023, conferiu fundamento legal expresso à obrigação do Município de Trairão de repassar aos Agentes Comunitários de Saúde o incentivo financeiro adicional, inclusive de forma retroativa. IV. Dispositivo 6.Recurso desprovido. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, à unanimidade, em CONHECER e NEGAR PROVIMENTO ao RECURSO, nos termos do voto da eminente Desembargadora Relatora. Julgamento ocorrido na 9ª Sessão Ordinária do Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público, Tribunal de Justiça do Estado do Pará, ocorrida no período de 31 de março a 07 de abril de 2025. ELVINA GEMAQUE TAVEIRA Desembargadora Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0807037-40.2022.8.14.0024

APELANTE: JOVELINA AMARO GUILHERME DE AGUIAR

APELADO: MUNICIPIO DE TRAIRAO

RELATOR(A):
Desembargadora MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA

EMENTA

Ementa
:
direito administrativo e constitucional. Agravo interno em apelação cível. Servidor público municipal. Agente comunitário de saúde. Incentivo financeiro adicional. Existência de lei municipal específica. Pagamento devido. Recurso não provido.

I.
Caso em exame

1.

Agravo interno interposto pelo Município de Trairão contra decisão monocrática que deu provimento à apelação cível para julgar procedente o pedido inicial e condenar o Ente Municipal ao pagamento do incentivo financeiro adicional anual à servidora ocupante do cargo de Agente Comunitário de Saúde, com base na Lei Municipal nº 418/2023, observada a prescrição quinquenal.

II.
Questão em discussão

2.

A questão em discussão consiste em verificar se é devido o pagamento do incentivo financeiro adicional anual aos Agentes Comunitários de Saúde à luz da Lei Municipal nº 418/2023.

III.
Razões de decidir

3.

A remuneração de servidores públicos somente pode ser instituída ou alterada por meio de lei específica, conforme exige o art. 37, X, da Constituição Federal, sendo vedado às portarias ministeriais criarem obrigações de natureza remuneratória aos entes federados.

4.

As portarias do Ministério da Saúde que instituíram o incentivo financeiro adicional têm natureza de normas infralegais, com finalidade voltada ao fortalecimento das políticas públicas de saúde, não podendo, por si sós, gerar direito subjetivo a pagamento em favor dos agentes comunitários.

5.

A promulgação da Lei Municipal nº 418/2023, em 27/07/2023, conferiu fundamento legal expresso à obrigação do Município de Trairão de repassar aos Agentes Comunitários de Saúde o incentivo financeiro adicional, inclusive de forma retroativa.

IV.
Dispositivo

6.Recurso desprovido.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da
1ª Turma de Direito Público
, à unanimidade, em CONHECER e NEGAR PROVIMENTO ao RECURSO,

nos termos do voto da eminente Desembargadora Relatora.

Julgamento ocorrido na 9ª Sessão Ordinária do Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público, Tribunal de Justiça do Estado do Pará, ocorrida no período de 31 de março a 07 de abril de 2025.

ELVINA GEMAQUE TAVEIRA

Desembargadora Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de AGRAVO INTERNO (Processo 0807037-40.2022.8.14.0024
- PJE
) interposta pelo MUNICÍPIO DE TRAIRÃO contra
JOVELINA AMARO GUILHERME DE AGUIAR,

diante da decisão monocrática com a seguinte conclusão:

“Ante o exposto, CONHEÇO E DOU PROVIMENTO à Apelação Cível, para julgar procedente o pedido da inicial e condenar o Município ao pagamento do incentivo financeiro adicional anual, conforme a Lei Municipal nº 418/2023, devendo ser observada a prescrição quinquenal, nos termos da fundamentação.

(...)”

Em razões recursais, o Município afirma que o incentivo financeiro não é um repasse complementar em relação à assistência financeira complementar, tendo previsão, destinação e objetivo distintos deste repasse legal, portanto, não pode, o Município de Trairão, compor pagamento de natureza salarial não previsto em lei.

Alega que incentivo financeiro previsto no art. 9º-D nº 11.305/2006 é um repasse legal destinado aos entes públicos, e não aos servidores ocupantes dos cargos de ACE e de ACS, cujo objetivo é o fortalecimento das políticas públicas de saúde referentes à atuação desses servidores, sem qualquer vinculação necessária de natureza remuneratória.

De forma subsidiária pede que seja limitado ao pedido condenatório para o período em que foram iniciados efetivamente os repasses de incentivo financeiro. Isso porque o art. 9º-D da Lei nº 11.350/2006 foi acrescentado apenas com a edição da Lei nº 12.994/2014, que entrou em vigor em 18/06/2014, e, ainda assim, os repasses apenas foram efetivados após a regulamentação infralegal e a edição das respectivas portarias do Ministério da Saúde autorizando a transferência.

É o relato do essencial.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade recursal, CONHEÇO DO RECURSO, passando a apreciá-lo

A questão reside em verificar se a agravada faz jus ao recebimento do Adicional de Incentivo Financeiro por ocupar o cargo de Agente Comunitário de Saúde.

Segundo a agravada, o Adicional em questão está
previsto em Portarias do Ministério da Saúde e repassado pela União aos Municípios, com destinação à remuneração dos Agentes Comunitários de Saúde.

Para melhor compreensão do caso, faz-se necessário um apanhado acerca das modificações legislativas.

O
Adicional de Incentivo Financeiro
foi instituído pela Portaria GM/MS nº 1.350/2002, posteriormente, revogada pela Portaria GM/MS nº 674/2003, ambas do Ministério da Saúde, consistindo em um repasse financeiro realizado pela União, como modo de proporcionar o melhor desempenho da atividade exercida pelos Agentes Comunitários de Saúde.

A Portaria GM/MS nº 674/2003, em seu artigo 3º, prevê que o “incentivo adicional” deve ser pago para o Agente Comunitário de Saúde, com periodicidade anual, como uma espécie de 13º salário, senão vejamos:

Art. 3º
Definir que o
incentivo
adicional representa uma décima terceira parcela a ser paga para o agente comunitário de saúde
.

§1º O valor do incentivo adicional de que trata esse artigo é de R$ 240,00 (duzentos e quarenta reais) por agente comunitário de saúde / ano.

§2º O valor do incentivo adicional será transferido do Fundo Nacional de Saúde para os Fundos Municipais de Saúde ou, em caráter excepcional, para os Fundos Estaduais de Saúde, em uma única parcela, no último trimestre de cada ano.

§3º O valor a ser transferido a título do incentivo tratado neste artigo será calculado com base no número de agentes comunitários de saúde registrados no cadastro de equipes e profissionais do Sistema de Informação de Atenção Básica - SIAB, no mês de agosto de cada ano. (grifei).

A Portaria mencionada foi revogada pela Portaria nº 648/2006 do Ministério da Saúde, que por sua vez foi revogada pela Portaria nº 2.488/2011, cujo regramento atual prevê que o Ministério da Saúde repassará aos Municípios valores à título de custeio dos programas de saúde básica,
cabendo ao Município decidir a destinação da receita
.

Assim, as Portarias do Ministério da Saúde não poderiam ter criado parcela remuneratória de servidor público a ser pago pelos Municípios, porquanto se trata de matéria de reserva legal, prevista no art. 37, X, da Constituição Federal,
in verbis
:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices;

Com efeito, somente a lei criada pelo respectivo ente público a que o servidor é vinculado poderia criar verbas salariais, observando-se a dotação orçamentária.

Neste sentido, esta Egrégia Corte Estadual assim decidiu:

PROCESSUAL CIVIL. RECURSO DE APELAÇÃO. AÇÃO DE COBRANÇA. AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO INSTITUÍDO POR PORTARIA DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. AUSÊNCIA DE LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA. VIGÊNCIA DA LEI Nº 12.994/14. AUSÊNCIA DE PREVISÃO QUANTO À DESTINAÇÃO DIRETA AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE (ACSs) E AGENTES DE COMBATE À ENDEMIAS (ACEs). PAGAMENTO INDEVIDO FACE A FINALIDADE DIVERSA DADA PELA LEGISLAÇÃO CITADA PARA TAL INCENTIVO. PRECEDENTES DE OUTRAS CORTES. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. DECISÃO UNÂNIME.

1.
As Portarias do Ministério da Saúde que instituíram os incentivos financeiros adicionais têm o objetivo único de fixar a importância que o Ministério da Saúde deve repassar aos entes públicos com o intuito de incrementar ações e projetos direcionados à saúde da população. 2 – A concessão de aumento na remuneração ou de vantagens pecuniárias depende de expressa autorização legislativa, nos termos do art. 37, X, da Constituição Federal, de forma que não cabe ao Ministério da Saúde instituir verba remuneratória de servidores, tendo em vista, conforme resta claro, que a medida só pode ser instituída por meio de Lei local específica para tanto
. Precedentes. 3. Nessas circunstâncias, ao condenar o Município recorrente ao pagamento do incentivo financeiro adicional, o juízo primevo proferiu decisão que viola o art. 37, X, da Constituição Federal. 3. Recurso conhecido e provido. À unanimidade.

(TJ-PA - AC: 08008754920218140061, Relator: EZILDA PASTANA MUTRAN, Data de Julgamento: 07/11/2022, 1ª Turma de Direito Público, Data de Publicação: 22/11/2022 - grifei).

EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. RECURSO DE APELAÇÃO. AÇÃO DE COBRANÇA. AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO INSTITUÍDO POR PORTARIA DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. AUSÊNCIA DE LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA. VIGÊNCIA DA LEI Nº 12.994/14. AUSÊNCIA DE PREVISÃO QUANTO À DESTINAÇÃO DIRETA AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE (ACSs) E AGENTES DE COMBATE À ENDEMIAS (ACEs). PAGAMENTO INDEVIDO FACE A FINALIDADE DIVERSA DADA PELA LEGISLAÇÃO CITADA PARA TAL INCENTIVO. PRECEDENTES DE OUTRAS CORTES. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. SENTENÇA MODIFICADA INTEGRALMENTE. DECISÃO UNÂNIME.

1. As Portarias do Ministério da Saúde que instituíram os incentivos financeiros adicionais têm o objetivo único de fixar a importância que o Ministério da Saúde deve repassar aos entes públicos com o intuito de incrementar ações e projetos direcionados à saúde da população. Por outro lado, as referidas portarias não podem instituir vantagem pecuniária aos agentes comunitários de saúde, porquanto a concessão de aumento na remuneração ou de vantagens pecuniárias depende de expressa autorização legislativa, nos termos do art. 37, X, da Constituição Federal
. 2. Nessas circunstâncias, ao condenar o Município recorrente ao pagamento do incentivo financeiro adicional, o juízo primevo proferiu decisão que viola o art. 37, X, da Constituição Federal. 3. Recurso conhecido e provido. Sentença alterada. À unanimidade.

(TJ-PA 08008486620218140061, Relator: ROBERTO GONCALVES DE MOURA, Data de Julgamento: 06/06/2022, 1Âª Turma de Direito PÃºblico, Data de Publicação: 17/06/2022 - grifei).

Os Tribunais Pátrios também asseguram a impossibilidade de o Ministério da Saúde instituir verba remuneratória de servidores, uma vez que tal medida só pode ser instituída por meio de Lei local específica para tanto, senão vejamos:

RECURSO INOMINADO. FAZENDA PÚBLICA. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER C/C COBRANÇA. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. INSURGÊNCIA RECURSAL DA PARTE AUTORA. SERVIDORA PÚBLICA DO MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DOS PINHAIS.
AGENTE COMUNITÁRIA DE SAÚDE. PRETENSÃO DE RECEBIMENTO DE INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL. PORTARIA Nº 1.350/2002 DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO QUE NÃO ESTÁ RELACIONADO ÀS VERBAS REMUNERATÓRIAS DOS SERVIDORES. INEXISTÊNCIA DE LEI MUNICIPAL ESPECÍFICA. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. PAGAMENTO INDEVIDO. CONDENAÇÃO AFASTADA
. SENTENÇA MANTIDA.

(...)

(TJ-PR - RI: 00009244720218160036 São José dos Pinhais 0000924-47.2021.8.16.0036 (Acórdão), Relator: Thalita Bizerril Duleba Mendes, Data de Julgamento: 13/02/2023, 3ª Turma Recursal Suplementar dos Juizados Especiais, Data de Publicação: 13/02/2023 - grifei).

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL INSTITUÍDO POR PORTARIA DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. AUSÊNCIA DE PREVISÃO QUANTO À DESTINAÇÃO DIRETA À REMUNERAÇÃO DOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. NECESSIDADE DE LEI PARA PREVISÃO DE VERBA SALARIAL. RECURSO NÃO PROVIDO. -
O incentivo financeiro adicional, previsto na Portaria nº 1.350/2002 do Ministério da Saúde, é destinado à promoção e incremento das políticas públicas relacionadas à área da saúde no Município, não consistindo em verba remuneratória aos agentes comunitários de saúde. - Para fixação de verba remuneratória, é imprescindível lei específica e prévia dotação orçamentária, nos termos dos arts. 37, X, e 61, § 1º, c da Constituição Federal. Somente lei do ente público ao qual é vinculado o servidor pode estabelecer verbas salariais, não sendo possível o seu estabelecimento por Portaria
. - Recurso não provido.

(TJ-TO - AC: 00043933220188272710, Relator: ADOLFO AMARO MENDES, TURMAS DAS CAMARAS CIVEIS - grifei).

Entretanto,
em 27/07/2023 foi promulgada a Lei nº 418/2023, que autoriza expressamente o Poder Executivo do Município de Trairão a efetuar o pagamento do incentivo adicional financeiro aos Agentes de Saúde e Agentes de Combate as Endemias e, garante o pagamento retroativo, nos seguintes termos:

Art. 1º Fica autorizado o Poder Executivo Municipal a efetuar pagamento aos Agentes Comunitários de Saúde - ACS e aos Agentes de Combate às Endemias ACE, à título de adicional, a parcela denominada incentivo financeiro adicional recebida anualmente do Ministério da Saúde, previsto na Lei Federal nº 12.994, alterada pela Lei nº 13.708/2018, visando estimular os profissionais que trabalham nos programas estratégicos da Política Nacional de Atenção Básica e fortalecimento da atuação de Agentes Comunitários de Saúde e de Combate às Endemias.

§ 1º 0 repasse do incentivo financeiro adicional será efetuado uma vez por ano, no mês de dezembro, quando do crédito em conta da parcela adicional recebida, em parcela única e individualizada através de rateio entre os Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Combate às Endemias,

§ 2º Farão jus ao incentivo financeiro adicional previsto no caput deste artigo, todos os profissionais que se encontrem em pleno exercício de suas funções, que atinjam as metas estabelecidas pela Secretaria Municipal de Saúde e que estejam desenvolvendo participação efetiva de todas as atividades de fortalecimento e estímulos das práticas de prevenção e promoção da saúde, em prol da coletividade.

(...)

Art.
5º As despesas decorrentes dessa Lei correrão por dotação orçamentária enviada pelo MINISTÉRIO DA SAÚDE criado pela lei 12.994 e regulamentado pelo Decreto nº 8.474 de22 de junho de 2015 e definido pela Portaria nº 674, DE 03 de junho de 2003, desta forma não onera o orçamento municipal conforme emenda constitucional 120 de 05 de maio de 2022. Deste modo, que seja pago o incentivo retroativo, uma vez que os repasse federais tem caído em conta e não foram repassados ausência de regulamentação
.

Desta forma, observa-se que a agravada faz jus aos valores repassados pela União ao Município de Trairão a título de incentivo financeiro adicional anual, conforme ajustes estabelecidos na Lei Municipal nº 418/2023, devendo ainda, ser observada a prescrição quinquenal.

Em caso análogo, envolvendo o mesmo Município, esta Corte assim já decidiu, senão vejamos:

“Ressalto que no dia 27 de julho de 2023 foi promulgada a Lei Municipal nº 418/2023, autorizando expressamente o Poder Executivo do Município de Trairão a efetuar o pagamento do incentivo adicional financeiro aos Agentes de Saúde e Agentes de Combate às Endemias, garantindo o pagamento de valores retroativos. In verbis:

(...)

Assim, conclui-se que há previsão legal que fundamenta o repasse do Incentivo Financeiro Adicional diretamente aos Agentes Comunitários, nos moldes da Lei Municipal nº 418/2023, razão pela qual deve ser reformada a sentença recorrida.

Ante o exposto, CONHEÇO DO RECURSO E CONCEDO-LHE PROVIMENTO, reformando integralmente a sentença recorrida, nos moldes da fundamentação lançada.”

(TJPA, AP 0806090-83.2022.8.14.0024, Desa Relatora Ezilda Pastana Mutran, julgado em 16.11.2023)

“Cabe mencionar ainda, embora inicialmente o direito à verba pleiteada, instituída em portarias do Ministério da Saúde padecesse de legitimidade, afrontando preceitos constitucionais, que estabelecem que remuneração de servidores públicos somente podem ser alterados ou fixados mediante lei específica, desde que haja dotação orçamentária prévia, mediante estudo do impactos nas despesas com pessoal, no transcurso da lide Lei Municipal nº 418/2023, de 27/07/2023, autorizando o Poder Executivo Municipal a repassar Incentivo Financeiro Adicional aos Agentes Comunitários de Saúde- ACS, e aos Agentes de Combate às Endemias – ACE.

Dessa forma, negar o direito da autora ao recebimento do repasse das verbas oriundas do Ministério da Saúde incorreria em respaldar o enriquecimento ilícito do ente público municipal, que estaria recebendo uma verba federal com um fim específico e dando outra destinação, o que não é razoável sob o prisma do regime do Direito Administrativo.

(...)

Ante o exposto, CONHEÇO E DOU PROVIMENTO AO RECURSO DE APELAÇÃO, para reformar a sentença, a fim de reconhecer devido o Incentivo Financeiro Adicional à autora, condenando o ente municipal ao pagamento da referida verba observado o lustro prescricional.”

(TJPA, AP 0807040-92.2022.8.14.0024, Desa Relatora Ezilda Pastana Mutran, julgado em 23.11.2023)

Ante o exposto, CONHEÇO E NEGO PROVIMENTO AO AGRAVAO INTERNO, nos termos da fundamentação.

Alerta-se às partes que embargos declaratórios meramente protelatórios ensejarão a aplicação de multa, nos termos do artigo 1.026, §2º do CPC/15.

P.R.I.C.

Belém/PA.

ELVINA GEMAQUE TAVEIRA

Desembargadora relatora

Belém, 14/04/2025