Tribunal: TJPA
Processo: 0000423-59.2009.8.14.0072
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10205 - Prestação de Contas
Data de julgamento: 2025-03-31

Ementa:
DIREITO PÚBLICO. ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO. ATIPICIDADE DA CONDUTA. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI Nº 14.230/2021 (TEMA 1.199). IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO INICIAL. REFORMA DA SENTENÇA. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta por Maria Lenir Trevisan contra sentença que a condenou pela prática de atos de improbidade administrativa com fundamento nos arts. 10, inciso XI, e 11, inciso II, da Lei nº 8.429/1992, impondo-lhe sanções de suspensão dos direitos políticos, multa civil, proibição de contratar com o Poder Público e ressarcimento ao erário. A apelante arguiu, preliminarmente, cerceamento de defesa diante da ausência de julgamento das contas pelo TCE/PA. No mérito, sustentou a inexistência de dolo, a mudança indevida da capitulação legal pela sentença e a ausência de comprovação de malversação de recursos públicos. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se houve cerceamento de defesa em razão da ausência de julgamento das contas pela Corte de Contas estadual; e (ii) estabelecer se a conduta da apelante configura ato de improbidade administrativa, à luz das exigências de dolo introduzidas pela Lei nº 14.230/2021. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A qualificação jurídica dos fatos pelo juiz não caracteriza decisão extra petita, sendo lícito ao magistrado aplicar o direito ao caso concreto conforme o princípio iura novit curia. 4. A nova redação da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021) exige, para a configuração dos atos previstos nos arts. 10 e 11, a presença de dolo específico do agente público, afastando a responsabilização por mera culpa. 5. A ausência de prestação de contas, por si só, sem demonstração de má-fé ou intenção deliberada de lesar o erário, não configura improbidade administrativa, conforme jurisprudência consolidada do STJ. 6. A conduta imputada à apelante não se subsume aos tipos legais de improbidade administrativa, pois não restou comprovado o elemento subjetivo doloso necessário à configuração das condutas dos arts. 10, inciso XI, e 11, inciso II, da LIA. 7. O valor remanescente do convênio permaneceu aplicado em conta vinculada e ficou disponível à gestão sucessora, sendo desta a responsabilidade pela continuidade da obra e pela prestação de contas. 8. A jurisprudência do STF no Tema 1.199 reconhece a aplicação retroativa da Lei nº 14.230/2021 aos processos ainda não transitados em julgado, exigindo a demonstração de dolo para configuração da improbidade. IV. DISPOSITIVO E TESE 9. Recurso provido. Tese de julgamento: 1. A ausência de prestação de contas, sem demonstração de dolo específico, não configura ato de improbidade administrativa. 2. A responsabilização por ato ímprobo exige a demonstração de conduta dolosa, conforme exigência introduzida pela Lei nº 14.230/2021. 3. A Lei nº 14.230/2021 aplica-se retroativamente aos processos em curso, desde que não haja condenação transitada em julgado, nos termos do Tema 1.199 do STF. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, os Desembargadores da 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, em Sessão Virtual, a unanimidade, acordam em conhecer e dar provimento ao recurso de apelação para reformar a sentença nos termos do voto da eminente relatora. Belém/PA, data e hora registradas eletronicamente pelo sistema. Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0000423-59.2009.8.14.0072

APELANTE: MARIA LENIR TREVISAN

APELADO: MUNICIPIO DE MEDICILANDIA

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

DIREITO PÚBLICO.

ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO. ATIPICIDADE DA CONDUTA. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI Nº 14.230/2021 (TEMA 1.199). IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO INICIAL. REFORMA DA SENTENÇA.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta por Maria Lenir Trevisan contra sentença que a condenou pela prática de atos de improbidade administrativa com fundamento nos arts. 10, inciso XI, e 11, inciso II, da Lei nº 8.429/1992, impondo-lhe sanções de suspensão dos direitos políticos, multa civil, proibição de contratar com o Poder Público e ressarcimento ao erário. A apelante arguiu, preliminarmente, cerceamento de defesa diante da ausência de julgamento das contas pelo TCE/PA. No mérito, sustentou a inexistência de dolo, a mudança indevida da capitulação legal pela sentença e a ausência de comprovação de malversação de recursos públicos.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se houve cerceamento de defesa em razão da ausência de julgamento das contas pela Corte de Contas estadual; e (ii) estabelecer se a conduta da apelante configura ato de improbidade administrativa, à luz das exigências de dolo introduzidas pela Lei nº 14.230/2021.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A qualificação jurídica dos fatos pelo juiz não caracteriza decisão extra petita, sendo lícito ao magistrado aplicar o direito ao caso concreto conforme o princípio iura novit curia.

4.

A nova redação da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021) exige, para a configuração dos atos previstos nos arts. 10 e 11, a presença de dolo específico do agente público, afastando a responsabilização por mera culpa.

5.

A ausência de prestação de contas, por si só, sem demonstração de má-fé ou intenção deliberada de lesar o erário, não configura improbidade administrativa, conforme jurisprudência consolidada do STJ.

6.

A conduta imputada à apelante não se subsume aos tipos legais de improbidade administrativa, pois não restou comprovado o elemento subjetivo doloso necessário à configuração das condutas dos arts. 10, inciso XI, e 11, inciso II, da LIA.

7.

O valor remanescente do convênio permaneceu aplicado em conta vinculada e ficou disponível à gestão sucessora, sendo desta a responsabilidade pela continuidade da obra e pela prestação de contas.

8.

A jurisprudência do STF no Tema 1.199 reconhece a aplicação retroativa da Lei nº 14.230/2021 aos processos ainda não transitados em julgado, exigindo a demonstração de dolo para configuração da improbidade.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.

Recurso provido.

Tese de julgamento
:

1.

A ausência de prestação de contas, sem demonstração de dolo específico, não configura ato de improbidade administrativa.

2.

A responsabilização por ato ímprobo exige a demonstração de conduta dolosa, conforme exigência introduzida pela Lei nº 14.230/2021.

3.

A Lei nº 14.230/2021 aplica-se retroativamente aos processos em curso, desde que não haja condenação transitada em julgado, nos termos do Tema 1.199 do STF.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, os Desembargadores da 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, em Sessão Virtual, a unanimidade, acordam em conhecer e dar provimento ao recurso de apelação para reformar a sentença nos termos do voto da eminente relatora.

Belém/PA, data e hora registradas eletronicamente pelo sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

RELATÓRIO

2ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO – APELAÇÃO CÍVEL N° 0000423-59.2009.8.14.0072

RELATORA: DESEMBARGADORA LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

APELANTE: MARIA LENIR TREVISAN

ADVOGADAS: MARLEY FABÍOLA DE SOUSA PEREIRA (OAB/PA 27.695); LORENA CARNEIRO GUIMARÃES (OAB/PA 29.416) e KAMILA LOBATO BARROSO (OAB/PA 30.124)

APELADO: MUNICÍPIO DE MEDICILÂNDIA

PROCURADOR DE JUSTIÇA: ISAÍAS MEDEIROS DE OLIVEIRA

A senhora Maria Lenir Trevisan interpôs recurso de apelação contra a sentença que a condenou pela prática de atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 10, inciso XI, e 11, inciso II, da Lei nº 8.429/1992, impondo-lhe as seguintes sanções: suspensão dos direitos políticos por 5 (cinco) anos; pagamento de multa civil no valor de R$ 61.431,86 (sessenta e um mil, quatrocentos e trinta e um reais e oitenta e seis centavos); proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, inclusive por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de cinco anos; e ressarcimento integral do dano, ou seja, R$ 61.431,86 (sessenta e um mil, quatrocentos e trinta e um reais e oitenta e seis centavos), atualizado monetariamente pelo INPC e acrescido de juros de mora de 1% (um por cento) ao mês, devidos a partir da citação.

Preliminarmente, arguiu cerceamento de defesa, sob o argumento de que suas contas ainda não haviam sido julgadas pelo Tribunal de Contas do Estado do Pará (TCE/PA), de modo que o Juízo de primeiro grau se precipitou ao julgar a lide.

No mérito, aduziu que o Juízo singular proferiu decisão de natureza diversa da pedida, uma vez que alterou a capitulação legal, atribuindo à apelante conduta distinta da que fora apontada na petição inicial.

Defendeu que, para um ato ser considerado ímprobo, deve ficar provada, de forma incontroversa, a intenção dolosa na prática de conduta ilegal, acompanhada da má-fé e da desonestidade do agente.

Ressaltou que o enquadramento na conduta prevista no art. 10, inciso XI, da LIA exige a plena consciência da ilegitimidade da despesa ordenada e o dolo do agente.

Sustentou que, durante sua gestão, foram aplicados 37,36% dos recursos liberados, ficando o restante depositado em conta bancária específica para que o novo prefeito — que assumiu o cargo em 1º de janeiro de 2009 — continuasse a execução da obra e realizasse a prestação de contas.

Acrescentou que o autor não apresentou um único elemento de prova capaz de indicar transgressão a qualquer princípio administrativo ou malversação de recursos do convênio, razão pela qual não houve subsunção de sua conduta ao tipo previsto no art. 11, inciso II, da Lei de Improbidade Administrativa.

Conclusivamente, requereu o provimento do recurso, para acolher a preliminar aventada, anulando a sentença ou, alternativamente, reformá-la.

O apelado não apresentou contrarrazões (ID 5670987).

Apenas em relação ao capítulo da sentença que suspendeu os direitos políticos da apelante, o recurso foi recebido no duplo efeito, com fulcro no art. 20 da Lei nº 8.429/92 e no art. 1.012, caput, do CPC; nos demais, apenas no efeito devolutivo. Contra essa decisão, foi interposto agravo interno (ID 4978792).

A Procuradoria de Justiça manifestou-se pelo conhecimento e desprovimento da apelação.

É o relatório.

VOTO

A EXCELENTÍSSIMA SENHORA DESEMBARGADORA LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO - RELATORA:

Preenchidos os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.

De início, consigno a prejudicialidade do agravo interno
(ID 4978792), em razão deste julgamento.

A matéria ventilada na preliminar de cerceamento de defesa tem relação direta com o mérito da controvérsia recursal e será apreciada juntamente com ele.

O Município de Medicilândia ajuizou ação de improbidade, alegando que a ex-gestora, no período de 2005 a 2008, firmou com o Estado do Pará o Convênio FDE 006/2008, visando à obtenção de subsídios para a construção do prédio da Câmara Municipal de Medicilândia, no valor de R$ 485.000,00 (quatrocentos e oitenta e cinco mil reais).

Aduziu que, segundo o laudo de vistoria final (24/06/2009), foram executados apenas 37,36% da obra, e que os 62,64% restantes, correspondentes a R$ 313.200,00 (trezentos e treze mil e duzentos reais), atualizados e acrescidos de juros legais, naquele momento correspondiam ao montante de R$ 389.199,44 (trezentos e oitenta e nove mil, cento e noventa e nove reais e quarenta e quatro centavos), valor que estava sendo solicitado em devolução ao Fundo de Desenvolvimento Econômico do Estado do Pará — FDE, haja vista que a ex-gestora não teria prestado contas no prazo de 60 dias após o término da vigência do aludido convênio.

Em face disso, o autor alegou a ocorrência de improbidade administrativa, precisamente nas condutas descritas no art. 9º, incisos IV e XI, e no art. 11, inciso I, ambos da Lei nº 8.429/1992.

O Juízo de primeiro grau consignou, inicialmente, não ter ocorrido a prática de ato de improbidade por enriquecimento ilícito, uma vez que não visualizou, nos autos, a comprovação de que a requerida ou terceiro tenham recebido vantagem indevida. No entanto, entendeu que os fatos narrados pelo autor da ação faziam referência a outras espécies de improbidade: ato causador de prejuízo ao erário, previsto no art. 10, inciso XI (liberação de verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes); e ato que violou os princípios da administração pública, previsto no art. 11, inciso II (retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício), razão pela qual julgou parcialmente procedente o pedido.

No que tange à alegação preliminar de que o Juízo singular proferiu decisão de natureza diversa da pedida, uma vez que alterou a capitulação legal apontada na petição inicial do autor, deve-se rejeitá-la, visto que a ré se defendeu dos fatos. Ademais, a qualificação jurídica da conduta é inerente ao ofício judicante —
iura novit curia
.

Quanto ao mérito recursal, a sentença reconheceu a prática de ato de improbidade administrativa tipificado no art. 10, inciso XI, e no art. 11, inciso II, ambos na redação anterior da Lei nº 8.429/1992, substancialmente alterada pela Lei nº 14.230/2021.

Dentre as alterações, destacaram-se o fim da modalidade culposa de improbidade administrativa, a exigência de dolo específico para a caracterização do ato ímprobo, a revogação dos incisos I e II do art. 11 e, ainda, a adoção de um rol taxativo — e não mais exemplificativo — das condutas que atentam contra os princípios da administração pública.

É importante destacar que, antes dessas modificações, a Lei de Improbidade já não tinha por objetivo punir administradores ou gestores públicos inábeis ou inexperientes na prática de atos administrativos, desde que não agissem com má-fé ou com a intenção deliberada de lesar o patrimônio público. Nesse sentido:

“AÇÃO DE IMPROBIDADE ORIGINÁRIA CONTRA MEMBROS DO TRIBUNAL REGIONAL DO TRABALHO. LEI 8.429/92. LEGITIMIDADE DO REGIME SANCIONATÓRIO. EDIÇÃO DE PORTARIA COM CONTEÚDO CORRECIONAL NÃO PREVISTO NA LEGISLAÇÃO. AUSÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO DA CONDUTA. INEXISTÊNCIA DE IMPROBIDADE.

A jurisprudência firmada pela Corte Especial do STJ é no sentido de que, excetuada a hipótese de atos de improbidade praticados pelo Presidente da República (art. 85, V), cujo julgamento se dá em regime especial pelo Senado Federal (art. 86), não há norma constitucional alguma que imunize os agentes políticos, sujeitos a crime de responsabilidade, de qualquer das sanções por ato de improbidade previstas no art. 37, § 4.º. Seria incompatível com a Constituição eventual preceito normativo infraconstitucional que impusesse imunidade dessa natureza (Rcl 2.790/SC, DJe de 04/03/2010).

Não se pode confundir improbidade com simples ilegalidade. A improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. Por isso mesmo, a jurisprudência do STJ considera indispensável, para a caracterização de improbidade, que a conduta do agente seja dolosa, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10
.

No caso, aos demandados são imputadas condutas capituladas no art. 11 da Lei 8.429/92 por terem, no exercício da Presidência de Tribunal Regional do Trabalho, editado Portarias afastando temporariamente juízes de primeiro grau do exercício de suas funções, para que proferissem sentenças em processos pendentes.

Embora enfatize a ilegalidade dessas Portarias, a petição inicial não descreve nem demonstra a existência de qualquer circunstância indicativa de conduta dolosa ou mesmo culposa dos demandados.

Ação de improbidade rejeitada (art. 17, § 8º, da Lei 8.429/92).”
(AIA n. 30/AM, relator Ministro Teori Albino Zavascki, Corte Especial, julgado em 21/9/2011, DJe de 28/9/2011.)

Como já referido, não existe mais a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa (art. 10). Além disso, para as hipóteses alegadamente causadoras de prejuízo ao erário, a novel legislação (Lei nº 14.230/2021) inseriu, no caput do art. 10 da LIA, a exigência de efetiva e comprovada perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos haveres das entidades mencionadas no art. 1º da referida norma.

Trago à lume o ensinamento doutrinário de Daniel Amorim Assumpção Neves e Rafael Carvalho Rezende Oliveira acerca do art. 10 da LIA:

“Na redação originária do citado dispositivo legal, não constava a exigência de efetiva e comprovada lesão ao erário, o que gerava o debate sobre a possibilidade de aplicação das sanções de improbidade por dano presumido ao erário (in re ipsa). A partir da nova redação do art. 10 da LIA, a configuração da improbidade por lesão ao erário, ao menos nos termos literais do dispositivo, exigirá a efetiva e comprovada lesão ao erário, o que afastaria a improbidade por dano presumido.”
(Improbidade Administrativa, direito material e processual. Editora Forense, 10ª edição, 2024 p. 107).

E, no que concerne ao art. 11 da LIA, os mesmos doutrinadores asseveram:

“Antes da reforma da LIA, o referido dispositivo legal utilizava a expressão “notadamente”, que demonstrava, à época, o caráter exemplificativo das condutas.

Contudo, com a reforma introduzida pela Lei 14.230/2021, a expressão “notadamente” foi substituída pela expressão “caracterizada por uma das seguintes condutas” , o que revela a necessidade da prática de uma das condutas indicadas taxativamente nos incisos do art. 11 para configuração da improbidade por violação aos princípios.

Aliás, apesar da nomenclatura utilizada pelo legislador (“Dos Atos de Improbidade Administrativa que atentam contra Princípios da Administração Pública”), a improbidade em comento não se contenta com a violação aos princípios, exigindo-se a demonstração da prática de uma das condutas descritas nos incisos do art. 11 da LIA. A ausência da improbidade, é oportuno destacar, não afasta, naturalmente, a aplicação de sanções disciplinares aos agentes públicos envolvidos que violaram os princípios da Administração.

A intenção de descaracterizar a improbidade por violação genérica ao princípio da legalidade pode ser verificada, ainda, pela revogação de alguns dos incisos do art. 11 da LIA, tais como os incisos I (“praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência”) e II (“retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício”).

(...)

Com a revogação dos mencionados incisos e partir da taxatividade das condutas descritas nos incisos do art. 11 da LIA, com a reforma introduzida pela Lei 14.230/2021, revela-se possível a retroatividade da lei mais benéfica para impedir a continuidade das ações de improbidade administrativas ou para desfazer as condenações judiciais por improbidade, com fundamento nos incisos agora revogados, que não transitaram em julgado.”
(Improbidade Administrativa, direito material e processual. Editora Forense, 10ª edição, 2024 p. 118).

Em outras palavras, sem o reconhecimento do elemento subjetivo doloso e da perfeita subsunção aos tipos especificamente mencionados na norma, a ausência de prestação de contas não configura improbidade administrativa, mas apenas uma ilegalidade a ser corrigida por outras vias.

Neste sentido colaciono julgados do Superior Tribunal de Justiça:

“ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MERO ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. ART. 11, VI, DA LEI 8.429/1992. AUSÊNCIA DE IRREGULARIDADES NAS CONTAS TARDIAMENTE APRESENTADAS. ELEMENTO SUBJETIVO NÃO CONFIGURADO
.

1. É possível a esta Corte Superior, no âmbito do recurso especial, requalificar juridicamente o incontroverso quadro fático delineado pelas instâncias ordinárias, providência que não consubstancia afronta a Súmula 7/STJ.

2.
Não caracteriza ato ímprobo o atraso na prestação de contas sem que esteja presente intenção maliciosa por parte do administrador em omitir irregularidades
.

3.
A exegese das normas da Lei 8.429/1992, notadamente do seu art. 11, tendo em conta as severas sanções previstas na lei, há de ser parcimoniosa, evitando-se corrigir irregularidades ou ilegalidades não tonalizadas pela má-fé do administrador público com a força das penas previstas para as improbidades
.

4. Agravo interno a que se nega provimento.”
(AgInt no REsp n. 1.459.717/AL, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 4/6/2024, DJe de 10/6/2024.)

◊◊◊

“ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL.
ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. DOLO NÃO COMPROVADO. INEXISTÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE
. REEXAME DE PROVAS. SÚMULA 7/STJ.

1.
O entendimento desta Corte é que não configura ato ímprobo o mero atraso na prestação de contas pelo gestor público, sendo necessário, para a adequação da conduta ao art. 11, inc. VI, da Lei n. 8.429/1992, a demonstração de dolo, ainda que genérico
.

2. O acórdão recorrido não traz nenhum elemento fático que indique ação dolosa do agente público, o que afasta a ação de improbidade. A revisão de tal entendimento é inviável nos termos da Súmula 7/STJ.

3. Agravo regimental a que se nega provimento.”
(AgRg no AREsp n. 409.732/DF, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 5/12/2013, DJe de 16/12/2013.)

Por seu turno, a configuração do ato ímprobo relacionado à liberação de verbas públicas (art. 10, inciso XI), após a reforma implementada, passou a exigir a demonstração de vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado na LIA (dolo – art. 1º, §2º da LIA), não sendo suficiente, por si só, a simples voluntariedade do agente. Neste sentido:

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 10 DA LEI 8.429/92. RESPONSABILIZAÇÃO OBJETIVA. IMPOSSIBILIDADE. JURISPRUDÊNCIA DO STJ. AGRAVO INTERNO PROVIDO PARA JULGAR IMPROCEDENTE A AÇÃO POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
.

1. Na hipótese dos autos, o Ministério Público do Estado de São Paulo ajuizou ação por ato de improbidade administrativa contra a URBES, empresa pública municipal, seu Diretor-Presidente, sociedades empresárias e seus sócios, em razão de irregularidades em aditivo contratual de serviço de transporte, limpeza, gerenciamento e recursos humanos.

2. Na origem, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, provocado por apelações interpostas unicamente por réus da ação de improbidade administrativa, manteve sentença de procedência que reconheceu a prática de ato ímprobo consubstanciado no art. 10, caput e incisos I, IX, XI e XII, da Lei 8.429/92.
Ocorre que, embora exista fundamentação acerca da ilegalidade da conduta, a análise do contexto delineado pelo Tribunal de origem evidencia que a ação foi julgada procedente sem a demonstração de elemento essencial ao reconhecimento da prática de ato ímprobo, qual seja, o elemento subjetivo
.

3. O julgamento pela procedência da ação somente teve relação com o juízo de legalidade do ato praticado, não com a improbidade da conduta. Ora, não há qualquer análise que descreva que a conduta do agente público ou das sociedades empresárias envolvidas foi deliberadamente direcionada a causar prejuízo ao erário.

4. Conforme farta jurisprudência desta Corte Superior, para configuração do ato de improbidade consubstanciado no art. 10, I, IX, XI e XII, da Lei 8.429/92, tipos imputados aos réus, é imprescindível a demonstração do elemento subjetivo e da perda patrimonial efetiva, o que não ocorreu no caso dos autos
.
Nesse sentido, os seguintes julgados, entre outros: AgInt nos EAREsp n. 178.852/RS, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Seção, julgado em 22/8/2018, DJe de 30/8/2018; AgInt no AREsp n. 1.643.562/MS, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 7/12/2020, DJe de 11/12/2020; AgInt no AREsp n. 1.585.186/SP, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 16/11/2020, DJe de 18/11/2020.

5. À evidência, não se desconsidera a dificuldade na identificação do elemento anímico que, em regra, não se demonstra com prova direta. A propósito, transcrevo precisa reflexão do Ministro Teori Zavascki no sentido de que, "diante da impossibilidade de se adentrar no campo da psique do agente à época da prática do ato tipificado como ímprobo, deve-se aferir o dolo do agente com base nas circunstâncias periféricas do caso concreto" (REsp n. 827.445/SP, relator Ministro Luiz Fux, relator para acórdão Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, julgado em 2/2/2010, DJe de 8/3/2010).

6. A subjetividade, portanto, deve defluir do contexto, de modo a justificar a incidência da Lei de Improbidade Administrativa e seus graves efeitos punitivos, o que não se verifica.

7. Agravo interno provido para dar provimento ao recurso especial e julgar totalmente improcedente a ação por ato de improbidade administrativa
.” (AgInt no AREsp n. 1.905.533/SP, relator Ministro Herman Benjamin, relator para acórdão Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 20/8/2024, DJe de 18/11/2024.)

Dito isto, importa mencionar que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1.199, firmou o entendimento de que a nova Lei nº 14.230/2021 se aplica aos atos de improbidade administrativa praticados sob a vigência da redação anterior, desde que não haja condenação transitada em julgado. Isso ocorre em razão da revogação expressa do texto anterior, cabendo ao juízo competente analisar a existência de dolo por parte do agente. Senão, vejamos:

“Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199. 1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos. 2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF). 3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem "induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado”. 4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados. 5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa. 6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa “natureza civil” retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA). 7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção” – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA). 8. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º. 9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA. 10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º). 11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado. 13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal. 14. Os prazos prescricionais previstos em lei garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa. 15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo. 16. Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público. 17. Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente – , há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa. 18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN. 19. Recurso Extraordinário PROVIDO.
Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199:

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO
; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;
3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente
; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei"
. (ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18-08-2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251

DIVULG 09-12-2022

PUBLIC 12-12-2022)

No caso presente, é nítida a ausência de má-fé por parte da ex-gestora, pois, segundo o Relatório Técnico Complementar da 3ª CGC do TCE/PA (ID 4292663), ao final de seu mandato foi deixado um saldo de R$ 233.131,28 (duzentos e trinta e três mil, cento e trinta e um reais e vinte e oito centavos), aplicado em CDB e devolvido à SEPOF na gestão de seu sucessor. Ademais, esse sucessor assumiu a Prefeitura de Medicilândia durante a vigência do convênio — aliás, estendida até 31/03/2009, mediante termo aditivo —, cabendo-lhe dar continuidade à execução do convênio e prestar contas, dada a impessoalidade da administração.

Dessa forma, inexistindo demonstração do elemento subjetivo (doloso), indispensável para caracterizar a conduta da apelante como ato de improbidade administrativa, impõe-se reconhecer a atipicidade da conduta.

No mesmo sentido decidiu a Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça. Vejamos:

“ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO.
RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 1.199/STF. RETROATIVIDADE DA LEI 14.230/2021. SENSÍVEL ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992. ATUAL NECESSIDADE DE DOLO ESPECÍFICO. MERO ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. AUSÊNCIA DO ESPECIAL FIM DE AGIR
. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.

1. O panorama normativo da improbidade administrativa mudou sensivelmente em benefício do demandado em razão de certas alterações levadas a efeito pela Lei 14.230/2021, édito que, em muitos aspectos, consubstancia verdadeira novatio legis in mellius.

2. Sob o regime da repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal pronunciou a aplicabilidade da Lei 14.230/2021 aos processos inaugurados antes de sua vigência e ainda sem trânsito em julgado em relação ao elemento subjetivo necessário para a tipificação dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa (LIA): o dolo
.

3.
Aplicação das conclusões a que chegou o STF no ARE 843.989/PR para além da revogação da modalidade culposa da Lei de Improbidade Administrativa (Tema 1.199) de modo a expandir a retroatividade das alterações à atual exigência de dolo específico para a configuração da improbidade prevista no inciso VI do art. 11 da Lei de Improbidade
(ARE 803.568-AgR-segundo-Edv).

4.
A ausência do especial fim de agir remete à atipicidade da conduta. Decisão agravada mantida por diversa fundamentação
.

5. Agravo interno a que se nega provimento.”
(AgInt no REsp n. 1.459.717/AL, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 4/6/2024, DJe de 10/6/2024.)

Dessa forma, em razão do novo regramento jurídico aplicável à espécie, não estando configurados o dolo ou a má-fé, impõe-se reconhecer a atipicidade da conduta descrita na petição inicial.

ANTE O EXPOSTO,
conheço e dou provimento
ao recurso de apelação interposto por Maria
Lenir Trevisan, para
reformar
a sentença julgando improcedente o pedido inicial em razão da atipicidade da conduta (ato culposo).

É como voto.

Data e hora registradas eletronicamente pelo sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

Belém, 07/04/2025