Tribunal: TJPA
Processo: 0005727-24.2016.8.14.0030
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO
Órgão julgador: CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2024-03-04

Ementa:
RECURSO DE APELAÇÃO. AÇÃO POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IMPUTAÇÃO DE LESÃO AO ERÁRIO. REPROVAÇÃO DE CONTAS PELO TCM. CONDENAÇÃO INDEVIDA DA APELANTE. IRREGULARIDADES SEM CARACTERIZAÇÃO INEQUÍVOCA DE ATOS DE IMPROBIDADE. LEI 8.429/92. LEI 14.230/21. TEMA 1.199 DO STF. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS LEGAIS. DOLO E DANO AO ERÁRIO NÃO DEMONSTRADOS. AUSÊNCIA DE EFETIVA COMPROVAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE PRESUNÇÃO DE TAIS ELEMENTOS. APELAÇÃO CONHECIDA E PROVIDA. SENTENÇA REFORMADA. 1. Trata-se de recurso de apelação interposto contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Marapanim, que julgou procedentes os pedidos formulados em ação civil por improbidade administrativa, ajuizada pelo Ministério Público em face da apelante. O Parquet ajuizou a referida demanda, imputando à recorrente a prática de atos de improbidade administrativa tipificados nos arts. 10 e 11 da Lei nº. 8.429/92. 2. De acordo com o que consta na inicial, a recorrente, na condição de Secretária de Saúde e ordenadora de despesa do Fundo Municipal de Saúde, teria incorrido em várias irregularidades que ensejaram a reprovação de suas contas, especificamente em relação aos exercícios de 2011 e 2012. 3. Na apreciação do mérito da demanda, o Juízo de origem julgou procedentes os pedidos formulados na inicial, adotando, como principais fundamentos, a existência de dolo decorrente de omissão genérica por parte da demandada, bem como a ocorrência de dano ao erário, em razão das irregularidades apontadas pelo Tribunal de Contas dos Municípios (TCM). A apelante foi condenada ao cumprimento das sanções previstas no art. 12, II, da Lei nº. 8.429/92, sendo-lhe imputada a prática dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10, incisos VIII, IX e XII, do referido diploma. 4. A Lei nº. 8.429/92, que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos atos de improbidade administrativa, sofreu significativas alterações com a edição da Lei nº. 14.230/21. A partir das modificações introduzidas, a caracterização dos atos de improbidade ficou condicionada à efetiva comprovação da existência de dolo específico, ou seja, da vontade livre e consciente de alcançar os resultados ilícitos previstos na norma. Tema 1.199 do STF. Precedentes de STJ e de outros Tribunais. 5. Atualmente, a existência de uma ilegalidade formal não é suficiente para a configuração de ato de improbidade, sendo indispensável a demonstração do elemento subjetivo (dolo), qualificado pela intenção de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. Além disso, o enriquecimento ilícito e o dano ao erário devem ser efetivos e devidamente comprovados, sendo vedada a presunção de tais elementos. Precedentes de STJ e de outros Tribunais. 6. Embora se verifique a existência de irregularidades nas prestações de contas dos anos de 2011 e 2012, os documentos presentes nos autos não permitem concluir pela existência de dolo específico por parte da requerida, tampouco pela ocorrência de efetivo dano ao erário, conforme demonstrado na fundamentação. 7. Recurso de apelação conhecido e desprovido. Sentença mantida. Vistos, relatados e discutidos os autos. Acordam os Excelentíssimos Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, na 6ª Sessão Ordinária do seu Plenário Virtual, realizada no período de 4/3/2024 a 11/3/2024, à unanimidade, em conhecer e dar provimento ao recurso, nos termos da fundamentação. Desembargadora CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0005727-24.2016.8.14.0030

APELANTE: LUHELENE FERNANDES DAMOUS NAIFF

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargadora CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO

EMENTA

RECURSO DE APELAÇÃO. AÇÃO POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IMPUTAÇÃO DE LESÃO AO ERÁRIO. REPROVAÇÃO DE CONTAS PELO TCM. CONDENAÇÃO INDEVIDA DA APELANTE. IRREGULARIDADES SEM CARACTERIZAÇÃO INEQUÍVOCA DE ATOS DE IMPROBIDADE. LEI 8.429/92. LEI 14.230/21. TEMA 1.199 DO STF. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS LEGAIS. DOLO E DANO AO ERÁRIO NÃO DEMONSTRADOS. AUSÊNCIA DE EFETIVA COMPROVAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE PRESUNÇÃO DE TAIS ELEMENTOS. APELAÇÃO CONHECIDA E PROVIDA. SENTENÇA REFORMADA.

1. Trata-se de recurso de apelação interposto contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Marapanim, que julgou procedentes os pedidos formulados em ação civil por improbidade administrativa, ajuizada pelo Ministério Público em face da apelante. O
Parquet
ajuizou a referida demanda, imputando à recorrente a prática de atos de improbidade administrativa tipificados nos arts. 10 e 11 da Lei nº. 8.429/92.

2. De acordo com o que consta na inicial, a recorrente, na condição de Secretária de Saúde e ordenadora de despesa do Fundo Municipal de Saúde, teria incorrido em várias irregularidades que ensejaram a reprovação de suas contas, especificamente em relação aos exercícios de 2011 e 2012.

3. Na apreciação do mérito da demanda, o Juízo de origem julgou procedentes os pedidos formulados na inicial, adotando, como principais fundamentos, a existência de dolo decorrente de omissão genérica por parte da demandada, bem como a ocorrência de dano ao erário, em razão das irregularidades apontadas pelo Tribunal de Contas dos Municípios (TCM). A apelante foi condenada ao cumprimento das sanções previstas no art. 12, II, da Lei nº. 8.429/92, sendo-lhe imputada a prática dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10, incisos VIII, IX e XII, do referido diploma.

4. A Lei nº. 8.429/92, que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos atos de improbidade administrativa, sofreu significativas alterações com a edição da Lei nº. 14.230/21. A partir das modificações introduzidas, a caracterização dos atos de improbidade ficou condicionada à efetiva comprovação da existência de dolo específico, ou seja, da vontade livre e consciente de alcançar os resultados ilícitos previstos na norma. Tema 1.199 do STF. Precedentes de STJ e de outros Tribunais.

5. Atualmente, a existência de uma ilegalidade formal não é suficiente para a configuração de ato de improbidade, sendo indispensável a demonstração do elemento subjetivo (dolo), qualificado pela intenção de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. Além disso, o enriquecimento ilícito e o dano ao erário devem ser efetivos e devidamente comprovados, sendo vedada a presunção de tais elementos. Precedentes de STJ e de outros Tribunais.

6. Embora se verifique a existência de irregularidades nas prestações de contas dos anos de 2011 e 2012, os documentos presentes nos autos não permitem concluir pela existência de dolo específico por parte da requerida, tampouco pela ocorrência de efetivo dano ao erário, conforme demonstrado na fundamentação.

7. Recurso de apelação conhecido e desprovido. Sentença mantida.

Vistos, relatados e discutidos os autos.

Acordam os Excelentíssimos Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, na 6ª Sessão Ordinária do seu Plenário Virtual, realizada no período de 4/3/2024 a 11/3/2024, à unanimidade, em conhecer e dar provimento ao recurso, nos termos da fundamentação.

Desembargadora
CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO

Relatora

RELATÓRIO

PROCESSO Nº. 0005727-24.2016.8.14.0030

1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO

RECURSO DE APELAÇÃO

APELANTE: LUHELENE FERNANDES DAMOUS NAIFF

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

RELATORA: DESA. CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO

A EXCELENTÍSSIMA SENHORA DESEMBARGADORA CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO (RELATORA):

Trata-se de
recurso de apelação
interposto
por
LUHELENE FERNANDES DAMOUS NAIFF

(ID 15591422)
contra sentença proferida pelo
Juízo da Vara Única da Comarca de Marapanim
(ID 15591419), que julgou procedentes os pedidos formulados em ação civil por improbidade administrativa, ajuizada pelo Ministério Público em face da apelante.

O
Parquet
ajuizou a referida demanda, imputando à
recorrente

a prática de atos de improbidade administrativa tipificados nos arts. 10 e 11 da Lei nº. 8.429/92.

De acordo com o que consta na inicial, a Sra. Luhelene Fernandes Damous Naiff, na condição de Secretária de Saúde de Marapanim e ordenadora de despesa do Fundo Municipal de Saúde, teria incorrido em várias irregularidades que ensejaram a reprovação de suas contas, especificamente em relação aos exercícios de 2011 e 2012.

Na apreciação do mérito da demanda, o Juízo de origem julgou procedentes os pedidos formulados na inicial, adotando, como principais fundamentos, a existência de dolo decorrente de omissão genérica por parte da demandada, bem como a ocorrência de dano ao erário, em razão das irregularidades apontadas pelo Tribunal de Contas dos Municípios (TCM).

A apelante foi condenada ao cumprimento das sanções previstas no art. 12, II, da Lei nº. 8.429/92, sendo-lhe imputada a prática dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10, incisos VIII, IX e XII, do referido diploma.

Inconformada, a requerida interpôs o presente recurso de apelação, alegando, em síntese: a) ausência de conduta dolosa ou culposa apta a caracterizar ato de improbidade; b) necessidade de aplicação do art. 22 da LINDB, o qual estabelece que
“na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados”
; c) necessidade de revisão da dosimetria das sanções, caso a sentença seja mantida. Ao final, pugna pelo provimento do recurso, de modo que a sentença seja reformada.

O Ministério Público apresentou contrarrazões por meio da petição ID 15591431, refutando as alegações recursais.

Coube-me o feito por distribuição.

Instado a se pronunciar no âmbito do 2º grau, o
Parquet
se manifestou pelo desprovimento do recurso, conforme consignado no ID 16537822.

É o relatório.

VOTO

A EXCELENTÍSSIMA SENHORA DESEMBARGADORA CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO (RELATORA):

Conheço do recurso interposto, tendo em vista o atendimento dos pressupostos intrínsecos (cabimento, interesse recursal, legitimidade recursal e inexistência de fato extintivo do direito de recorrer) e extrínsecos (regularidade formal, tempestividade e preparo) de admissibilidade.

A sentença recorrida possui o seguinte dispositivo:

“(...)

Diante de todo o exposto, o pleito do autor há de ser acolhido, pelo que, nos termos do art. 487, inciso I, do CPC, julgo PROCEDENTES os pedidos deduzidos na inicial, a fim de condenar LUHELENE FERNANDES DAMOUS NAIFF, ex-secretária municipal de saúde de Marapanim, pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10, incisos VIII, IX e XII, da LIA, nas penalidades previstas no art. 12, inciso II, da mesma lei, na seguinte forma:

1. Ressarcimento integral do dano causado ao erário, no valor de R$1.205.308,24 (um milhão, duzentos e cinco mil, trezentos e oito reais e vinte e quatro centavos);

2. Suspensão dos direitos políticos por 05 (cinco) anos;

3. Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais e creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de 05 (cinco) anos.

Condeno a ré ao pagamento das custas e das despesas processuais.

Após o trânsito em julgado, encaminhem os autos ao Ministério Público para fiscalizar o pagamento da condenação.

Publique-se, registre-se e intimem-se.

Cumpra-se.”. (Grifo nosso).

Em suas razões recursais, a apelante alega, em resumo: a) ausência de conduta dolosa ou culposa apta a caracterizar ato de improbidade; b) necessidade de aplicação do art. 22 da LINDB, o qual estabelece que
“na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados”
; c) necessidade de revisão da dosimetria das sanções, caso a sentença seja mantida.

O Ministério Público ajuizou ação por improbidade administrativa, aduzindo, em resumo, que:

a) Nos anos de 2011 e 2012, a demandada
atuou como Secretária de Saúde de Marapanim e ordenadora de despesa do Fundo Municipal de Saúde;

b) O TCM não aprovou as contas da requerida, relativas aos mencionados exercícios, em razão das seguintes irregularidades: 1) atraso no envio das prestações de contas do 1º ao 3º quadrimestre; 2) não repasse, ao INSS, da totalidade das contribuições retidas; 3) descumprimento do art. 50, II, da LRF; 4) ausência do parecer do Conselho Municipal de Saúde; 5) não envio dos processos licitatórios digitalizados, em meio magnético, inviabilizando a análise e a verificação da legalidade das contratações e da realização das respectivas despesas; 6) necessidade de comprovar a realização, a legalidade e a regularidade dos processos licitatórios relativos às despesas com os seguintes credores: 6.1) ADL Distribuidora de Medicamentos Ltda (aquisição de medicamentos no valor R$ 241.1361,85); 6.2) Super Posto Estrela Ltda (aquisição de combustível no valor de R$ 124.554,52); 6.3) J.M. Freire & Cia Ltda (reforma de posto de saúde no valor de R$ 545.121,87); 6.4) Izanetto Comercial Construções e Serviços de Apoio (construção de módulos sanitários no valor de R$ 240.000,00); 6.5) Invencível veículos Ltda (aquisição de ambulância no valor de R$ 54.500,00);

c) Além de não aprovar as referidas contas, o TCM decidiu pela aplicação de diversas multas à requerida e determinou o encaminhamento dos autos ao
Parquet
, para as providências que entendesse cabíveis;

d) As mencionadas irregularidades caracterizaram atos de improbidade administrativa,

tipificados nos arts. 10 e 11 da Lei nº. 8.429/92.

De acordo com a tese apresentada pela Ministério Público, a Sra. Luhelene Fernandes Damous Naiff teria cometido atos de improbidade que causam lesão ao erário e atentam contra princípios da administração pública.

A análise da pretensão recursal exige o cotejo das provas existentes nos autos com as disposições legais que regem a matéria.

A Lei nº. 8.429/92, que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos atos de improbidade administrativa, sofreu significativas alterações com a edição da Lei nº. 14.230/21. A partir das modificações introduzidas, a caracterização dos atos de improbidade ficou condicionada à efetiva comprovação da existência de dolo específico, ou seja, da vontade livre e consciente de alcançar os resultados ilícitos previstos na norma.

Atualmente, a existência de uma ilegalidade formal não é suficiente para a configuração de ato de improbidade, sendo indispensável a demonstração do elemento subjetivo (dolo), qualificado pela intenção de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade.

Além disso, o enriquecimento ilícito e o dano ao erário devem ser efetivos e devidamente comprovados, sendo vedada a presunção de tais elementos.

Para demonstrar as referidas alterações substanciais, transcrevo e destaco os arts. 1º,
caput
e §§ 1º, 2º, 3º e 4º; 9º,
caput
; 10,
caput
; 11,
caput
e §§ 1º e 2º; 17, §§ 11 e 19, inciso II; 17-C,
caput
, inciso I e § 1º, todos da Lei nº. 8.429/92, com redações dadas pela Lei nº. 14.230/21:

LEI Nº 8.429, DE 2 DE JUNHO DE 1992

Dispõe sobre as sanções aplicáveis em virtude da prática de atos de improbidade administrativa, de que trata o § 4º do art. 37 da Constituição Federal; e dá outras providências. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º
Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente
.

(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 3º
O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa
. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.

(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

(...)

Art. 9º
Constitui ato de improbidade administrativa importando em enriquecimento ilícito auferir, mediante a prática de ato doloso
, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

(...)

Art. 10. Constitui ato de
improbidade administrativa
que causa
lesão ao erário
qualquer
ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente
, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

(...)

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a
ação ou omissão dolosa
que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

(...)

§ 1º
Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa
, na aplicação deste artigo,
quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade.
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º
Aplica-se o disposto no § 1º deste artigo a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei
. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

(...)

Art. 17. A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei.

(...)

§ 11.
Em qualquer momento do processo, verificada a inexistência do ato de improbidade, o juiz julgará a demanda improcedente
. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

(...)

§ 19.
Não se aplicam na ação de improbidade administrativa
: (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

(...)

II -
a imposição de ônus da prova ao réu, na forma dos §§ 1º e 2º do art. 373 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil)
; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

(...)

Art. 17-C. A sentença proferida nos processos a que se refere esta Lei deverá, além de observar o disposto no art. 489 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil): (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

I - indicar de modo preciso os fundamentos que demonstram
os elementos a que se referem os arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, que não podem ser presumidos
; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

(...)

§
1º A ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade
. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021). (Grifo nosso).

As recentes alterações da Lei nº 8.429/92, promovidas pela Lei nº. 14.230/21, foram objeto do Tema 1.199 do STF (ARE 843989), no qual foi fixada a seguinte tese de repercussão geral:

ARE 843989 (Tema 1.199 do STF)

Tese:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO
; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;
3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;
4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

O STF definiu, em síntese, que: a) a Lei nº. 14.230/2021 não retroage em relação aos feitos transitados em julgado, em razão da necessidade da observância da garantia constitucional da coisa julgada (art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal);
b) deve ser comprovada a presença do elemento doloso em todos os casos previstos nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/92, inclusive nas ações propostas antes da vigência da Lei nº. 14.230/2021, que ainda não tenham transitado em julgado
; c) o novo sistema prescricional é irretroativo.

Feitas estas considerações, é necessário verificar se as condutas descritas na inicial configuram atos de improbidade administrativa, considerando os elementos probatórios existentes nos autos e os requisitos legais e jurisprudenciais acima indicados.

As irregularidades apontadas pelo TCM decorrem de atrasos e falhas nas prestações de contas dos anos de 2011 e 2012. A falta de envio de determinados processos licitatórios digitalizados não pode ensejar a presunção de que tais licitações e as respectivas despesas não foram regularmente realizadas.

Em suma, a ausência de cópia de um processo licitatório em uma prestação de contas não significa a inexistência do devido certame, nem a irregularidade da respectiva despesa. Exatamente por essa razão que o TCM apenas aplicou multas em desfavor da requerida, sem determinar a devolução de valores ao erário.

O
Parquet
não realizou diligências no sentido de solicitar ao município de Marapanim cópias dos processos licitatórios faltantes, mencionados pelo TCM.

Nesse contexto, verifica-se que os documentos presentes nos autos não permitem concluir pela existência de dolo específico por parte da requerida, tampouco pela ocorrência de efetivo dano ao erário.

Por força do art. 373, I, do CPC, pertencia ao Ministério Público o ônus de provar a concreta existência de dolo específico e de dano ao erário. Entretanto, o demandante não apresentou provas suficientes para demonstrar, de forma inequívoca, a configuração de tais elementos.

Logo, o recurso deve ser provido, para que a sentença seja reformada e os pedidos formulados na inicial sejam julgados improcedentes.

Corroborando as assertivas e conclusões acima apresentadas, cito a jurisprudência do STJ e de outros Tribunais Estaduais, representadas pelos seguintes julgados:

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUPERVENIÊNCIA DA LEI N. 14.230/2021. TEMA N. 1.199/STF. INCIDÊNCIA. CONDENAÇÃO. NECESSIDADE DE AFERIÇÃO DO DOLO
. RETORNO DOS AUTOS. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. EMBARGOS ACOLHIDOS, COM EFEITOS MODIFICATIVOS.

1. O STF, no julgamento do Tema n. 1.199, sob o regime da repercussão geral, consignou a necessidade da configuração do elemento subjetivo doloso para a caracterização dos atos de improbidade administrativa em geral, destacando que as condenações ainda não transitadas em julgado, com base na prática de condutas culposas ou sem afirmação expressa do dolo, sejam reapreciadas pelas instâncias de origem, a fim de que haja a identificação ou não de dolo do agente.

2.
O STJ tem reconhecido a necessidade de realização do juízo de conformação ao que foi determinado pelo Pretório Excelso no julgamento do Tema n. 1.199, mesmo que esta Corte não tenha conhecido do recurso especial, porquanto ausente condenação transitada em julgado. Precedentes: EDcl no AgInt nos EAREsp n. 1.625.988/SE, relatora Ministra Laurita Vaz, Corte Especial, julgado em 1º/2/2023, DJe de 10/2/2023. EDcl nos EDcl nos EDcl no AgInt no AREsp n. 1.706.946/PR, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 22/11/2022, DJe de 19/12/2022.

3. No caso em apreço, ao menos à primeira vista, houve condenação pela prática do ato de improbidade administrativa sem a indicação de dolo do agente. Desse modo, cumpre ao órgão turmário avaliar se a situação descrita nos autos enseja a retratação do julgado.

4. Os aclaratórios devem ser acolhidos, com efeitos infringentes, para anular a decisão que negou seguimento seguimento ao recurso extraordinário e determinar o retorno dos autos para o órgão prolator do acórdão recorrido exercer o juízo de retratação.

5. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos modificativos.

(EDcl no AgInt no RE nos EDcl no AgInt no AREsp n. 1.374.991/ES, relator Ministro Og Fernandes, Corte Especial, julgado em 22/8/2023, DJe de 25/8/2023). (Grifo nosso).

APELAÇÃO CÍVEL - DIREITO PROCESSUAL CIVIL, ADMINISTRATIVO, -
AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - CONVÊNO ADMINISTRATIVO - IRREGULARIDADES NA APLICAÇÃO DOS RECURSOS
- MUNICÍPIO DE DIVINO DAS LARANJEIRAS - PRESCRIÇÃO - PRAZO QUINQUENAL - ENCERRAMENTO DO ÚLTIMO MANDATO -
LEI FEDERAL N.º 14.230/2021 - RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA - TEMA N.º 1.199 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
- DIREITO PENAL SANCIONADOR - ELEMENTO SUBJETIVO - DOLO - IMPROCEDÊNCIA. 1 - Nos termos do entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento dos Recursos Extraordinários de n.º 669.069/MG (Tema 666), 852.475/SP (Tema 897) e 636.886/AL (Tema 899), a regra, no ordenamento pátrio, é a prescritibilidade da pretensão de reparação de danos à Fazenda Pública, sendo a imprescritibilidade excepcional, limitada aos casos de prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, na forma do artigo 23, inciso I, da Lei Federal n.º 8.429/1992, a contar-se do encerramento do último mandato exercido pelo agente político.
2 - A Lei Federal n.º 14.230/2021, ao reformar o regime processual da Ação por Atos de Improbidade Administrativa, previu, expressamente, a aplicação dos princípios constitucionais do Direito Administrativo Sancionador, dentre os quais atraiu a incidência do princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, de acordo com o entendimento do Superior Tribunal de Justiça. 3. Para os fins do artigo 10, incisos VIII e XII, da Lei Federal n.º 8.429/92, após a edição da Lei Federal n.º 14.230/2021, ausente o dolo e o efetivo prejuízo, não ocorre a improbidade administrativa prevista naqueles dispositivos legais sobre o ilícito administrativo de "liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular"
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(TJ-MG - AC: 00556532920088130273 Galiléia, Relator: Des.(a) Márcio Idalmo Santos Miranda, Data de Julgamento: 13/06/2023, 1ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 14/06/2023). (Grifo nosso).

JUÍZO DE RETRATAÇÃO. APELAÇÃO CÍVEL
. Acórdão que proveu reexame necessário, reformando a sentença de improcedência para condenar os réus por ato de improbidade administrativa.
Autos reencaminhados para juízo de retratação, nos termos do art. 1.030, II, do Código de Processo Civil de 2015, diante do Tema nº 1.199, julgado sob a sistemática de repercussão geral pelo E. Supremo Tribunal Federal. Acórdão proferido antes da entrada em vigor da Lei nº 14.230/21, quando não havia a exigência de dolo específico. Provas dos autos que demonstram apenas a voluntariedade dos agentes e o dolo genérico, insuficientes para condenação de acordo com a novel legislação.
Mera nomeação política que não configura improbidade sem a presença do dolo com finalidade ilícita.
Diferenciação entre atos imorais/ilegais e os passíveis de responsabilização pela Lei de Improbidade Administrativa. Inteligência dos novos arts. 1º, § 2º e 11, § 5º da Lei nº 8.429/92. Readequação operada
, com desprovimento do reexame necessário.

(TJ-SP - Remessa Necessária Cível: 10041065420168260510 SP 1004106-54.2016.8.26.0510, Relator: Heloísa Mimessi, Data de Julgamento: 06/03/2023, 5ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 07/03/2023). (Grifo nosso).

APELAÇÃO.
AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI FEDERAL Nº 14.230/2021 À LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICAÇÃO DA LEI NOVA QUANTO AOS ASPECTOS EXCLUSIVAMENTE SANCIONADORES MAIS BENÉFICOS AO RÉU. REALIZAÇÃO DE DESPESAS SEM LICITAÇÃO PRÉVIA. AUSÊNCIA DE DANO EFETIVO AO ERÁRIO. INEXISTÊNCIA DE PROVA DO DOLO ESPECÍFICO. CONDUTA ATÍPICA À LUZ DA LEI DE IMPROBIDADE, COM O TEXTO MODIFICADO PELA LEI FEDERAL Nº 14.230/2021
. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA REFORMADA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO.
1. Cuidam os autos de apelação interposta contra sentença que reconheceu que o apelante praticou atos de improbidade consistentes em realizar despesas sem processo licitatório, enquanto ocupante do cargo de Chefe de Gabinete do município de Icapuí e, em razão disso, condenou-o às penas de perda da função pública, suspensão de direitos políticos, multa civil e proibição de contratar com o Poder Público ou dele receber benefícios diretos ou indiretos
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2. O Supremo Tribunal Federal - STF, ao apreciar o Agravo em Recurso Extraordinário nº 843.989/PR, afeto ao Tema 1199 da sistemática de repercussão geral, fixou a tese jurídica de que "a nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente"
3. Nesse diapasão, as normas de estrito conteúdo de direito material que possuam aspectos materiais exclusivamente punitivos (tipificação de atos de improbidade e suas consequências jurídicas específicas) previstas na atual redação da LIA são aplicáveis, tendo em vista que, de acordo com a jurisprudência do STF, os casos pendentes de julgamento devem ser apreciados com base no que a LIA atualmente sobre um dos elementos do tipo, qual seja, o subjetivo (vontade do autor). Logo, por simetria, a lei nova também deve ser aplicada quanto às demais disposições que, igualmente, tratem de descrever as condutas tipificadas como atos de improbidade.
Em suma, tratando-se da descrição de atos de improbidade administrativa e adotando-se o parâmetro firmado pelo Pretório Excelso no julgamento do Tema 1199, a aplicação da lei nova esbarra apenas em face da coisa julgada (art. 5º, XXXVI, da CRFB/88 e art. 6º, caput e § 1º, da LINDB), mesmo porque seria contrário à isonomia (art. 5º, caput, da CRFB/88) que réus em ações de improbidade pendentes de julgamento recebessem tratamentos diversos por situações idênticas ou similares, tão somente porque os fatos ocorreram sob leis distintas
. 4. Não há falar em ofensa ao princípio da vedação ao retrocesso no combate à corrupção ou em proteção deficiente da coisa pública, tendo em vista que o rol de condutas tipificadas como ímprobas não é imutável e que cabe o Legislativo institui-lo. Não pode, pois, o Judiciário reconhecer tipos de improbidade à revelia do que dispõe a lei, sob pena de ofensa à separação de Poderes (art. 2º, da CRFB), mesmo porque o regime de combate à improbidade é informado pelos princípios do direito administrativo sancionador (art. 1º, § 4º, da LIA), dentre os quais destaca-se o da reserva legal. 5.
Partindo-se, pois, desse pressuposto, a demanda deve ser julgada improcedente, na medida em que o conjunto probatório não reúne elementos aptos a demonstrar conduta que, à luz da LIA, caracterize ato de improbidade. De fato, não restou demonstrado o dolo específico, doravante exigido pela LIA, que não mais admite a modalidade culposa de improbidade, nem o dolo genérico. 6. De fato, no caso em tela, não houve demonstração do dolo de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11, da LIA, doravante necessário para a configuração de ato de improbidade.

Não houve tampouco prova de perda patrimonial efetiva, igualmente necessária - de acordo com a nova redação da lei - à conduta ímproba de causar prejuízo ao erário, na medida em que inexistem provas de ausência de prestação dos serviços ou ainda de superfaturamento
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7. Houve, nesse trilhar, superação da jurisprudência então consolidada de que a mera ausência de licitação ou de prévio procedimento de dispensa seria suficiente para caracterizar o ato de improbidade, com base na presunção de dano ao erário (dano
in re ipsa
), na medida em que a lei, com sua nova redação, não mais admite presunções de que tenha ocorrido perda patrimonial, exigindo que ela seja efetiva e comprovada. 8. Em suma, não se extrai do conjunto probatório que a requerida tenha agido com dolo específico de alcançar qualquer das condutas proibidas pela LIA. Isto é, não há nenhum elemento de prova que leve à conclusão de que a autora agiu com o intuito de lesar o erário (art. 10, caput, da LIA) ou de favorecer, em ofensa à imparcialidade, qualquer das pessoas contratadas sem licitação (art. 11, inciso V, da LIA).

9. Frise-se que cabia ao Ministério Público fazer prova dos fatos constitutivos do direito pretendido (art. 373, inciso I, do CPC); todavia, não se desincumbiu do ônus probatório.
10. Ressalte-se que a aplicação da tese firmada no Tema 1199/STF não caracteriza decisão surpresa (art. 10, do CPC), pois a própria Procuradoria de Justiça a aventou, ao passo que inexiste prejuízo à defesa do apelante, porque provido seu recurso. 11. Apelação conhecida e provida. ACÓRDÃO Acordam os integrantes da Terceira Câmara de Direito Público do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, por uma de suas turmas julgadoras, à unanimidade, em conhecer da apelação, para dar-lhe provimento, tudo nos termos do voto do relator, parte integrante deste. Fortaleza, data informada pelo sistema. Desembargador WASHINGTON LUÍS BEZERRA DE ARAÚJO Relator.

(TJ-CE - AC: 00042362620138060089 Icapuí, Relator: WASHINGTON LUIS BEZERRA DE ARAUJO, Data de Julgamento: 05/09/2022, 3ª Câmara Direito Público, Data de Publicação: 05/09/2022). (Grifo nosso).

RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL –
AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PRELIMINAR DE LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO E INÉPCIA DA INICIAL – REJEITADAS – IRREGULARIDADES APONTADAS NO RELATÓRIO DO TRIBUNAL DE CONTAS – ATOS QUE ATENTAM CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E CAUSAM PREJUÍZO AO ERÁRIO – ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI Nº 14.230/2021 – RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E COMPROVAÇÃO DE EFETIVO PREJUÍZO – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA VONTADE LIVRE E CONSCIENTE DO APELANTE DE ALCANÇAR O RESULTADO ILÍCITO TIPIFICADO NOS ARTIGOS 10 E 11 DA LEI Nº 8.429/92 – CONDUTA ÍMPROBA NÃO CONFIGURADA
– RECURSO PROVIDO.
1. A Lei nº 14.230/2021, alterou diversos dispositivos da Lei nº 8.429/92, passando a exigir o dolo específico para a configuração dos atos de improbidade administrativa, além de modificar critérios de dosimetria da pena e aspectos processuais. 2. O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica. Assim, tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei nº 14.230/2021, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5º, XL, da Constituição da Republica, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador. 3. Consoante nova redação do artigo 1º, § 3º, da Lei nº 8.429/92, o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. 4. Não tendo sido demonstrado, no bojo da Ação Civil Pública por ato de Improbidade Administrativa, quaisquer elementos que evidenciem a existência de dolo, vontade livre e consciente do apelante de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 10 e 11 da Lei nº 8.429/92, impõe-se a improcedência da demanda.

(TJ-MT 00019293320118110024 MT, Relator: GILBERTO LOPES BUSSIKI, Data de Julgamento: 08/03/2022, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 14/03/2022). (Grifo nosso).

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – Alterações dadas pela Lei nº 14.230/2021 à Lei nº 8.429/1992 – Tema 1.199, do STF - Tese: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei."–
MÉRITO – Contrato administrativo firmado pela Municipalidade de Lucélia para elaboração de documentação relacionada ao Fundo Estadual de Defesa dos Interesses Difusos (FID), com o intuito de obter verba do FID para reforma de praça – Imputação do artigo 10, inciso XII, da Lei de Improbidade Administrativa aos réus diante de suposto favorecimento da empresa contratada – Ausência de processo de dispensa de licitação - Atos de improbidade administrativa descritos no artigo 10 da Lei nº 8.429/92 que resultam em lesão ao Erário Público – Lesão aos cofres públicos que representa eixo da improbidade administrativa e sua ausência resulta em ausência de tipo - Lei nº 14.230/2021 que conferiu tratamento mais rigoroso ao estabelecer o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa – Lesão ao erário e dolo dos agentes não identificados nos autos – Termo de convênio celebrado com FID - Imperícia do agente que não é suficiente à configuração do ato ímprobo
– Sentença reformada – Recursos dos réus providos.

(TJ-SP - AC: 10005114120218260326 SP 1000511-41.2021.8.26.0326, Relator: Maria Laura Tavares, Data de Julgamento: 10/10/2022, 5ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 11/10/2022). (Grifo nosso).

Diante do exposto, conheço do recurso de apelação e, no mérito, dou-lhe provimento, para reformar a sentença recorrida e julgar improcedentes os pedidos formulados na inicial, nos termos da fundamentação.

Considerando os deveres de boa-fé e de cooperação para a razoável duração do processo, expressamente previstos nos arts. 5º e 6º do CPC, as partes ficam advertidas de que a interposição de embargos de declaração manifestamente protelatórios, ou que promovam indevidamente rediscussões de mérito, poderá ensejar a aplicação das multas previstas nos arts. 81 e 1.026, §§ 2º e 3º, do CPC.

É o voto.

Belém, 4 de março de 2024
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Desembargadora
CÉLIA
REGINA DE LIMA
PINHEIRO

Relatora

Belém, 12/03/2024