Tribunal: TJPA
Processo: 0000065-20.2015.8.14.0061
Classe: RECURSO ESPECIAL
Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão julgador: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2024-12-16

Ementa:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁSECRETARIA ÚNICA DE DIREITO PÚBLICO E PRIVADO1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICORECURSO DE APELAÇÃOPROCESSO Nº 0000065-20.2015.8.14.0061RECORRENTE: LUCILIA DA SILVA SILIPRANDIRECORRIDO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁRELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INCLUSÃO DE "FUNCIONÁRIA FANTASMA" NA FOLHA DE PAGAMENTO DE SERVIDORES MUNICIPAIS. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. DOLO COMPROVADO. APLICAÇÃO DAS PENALIDADES DA LEI Nº 8.429/1992. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME Recurso de apelação interposto por Lucília da Silva Siliprandi contra sentença que, nos autos de Ação Civil Pública por Improbidade Administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará, condenou a recorrente por ato ímprobo relacionado à inclusão indevida do nome de Tereza Pereira de Souza na folha de pagamento de servidores municipais da Prefeitura de Tucuruí, sem o exercício de qualquer função pública, resultando em apropriação indevida de valores. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) verificar se os elementos probatórios apresentados comprovam o dolo necessário à configuração do ato de improbidade administrativa e (ii) avaliar a proporcionalidade das penalidades impostas à recorrente. III. RAZÕES DE DECIDIR A configuração do ato de improbidade administrativa exige a comprovação do elemento subjetivo do dolo, conforme entendimento fixado pelo STF (Tema 1199) e pelo STJ, sendo indispensável para tipificações previstas nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992. As provas nos autos, incluindo depoimentos testemunhais, inspeções realizadas no setor público e documentos anexados pelo Ministério Público, demonstram que a recorrente utilizou os documentos pessoais de Tereza Pereira de Souza para registrá-la como servidora comissionada, apropriando-se indevidamente dos valores pagos pelo ente público, sem que houvesse prestação de serviço pela suposta funcionária. As alegações da recorrente de cerceamento de defesa e nulidade das provas bancárias não prosperam, pois as informações bancárias foram fornecidas voluntariamente pela vítima, e todos os pedidos de produção de provas foram devidamente analisados e deferidos no curso do processo. A sentença de primeiro grau fundamenta adequadamente a aplicação das penalidades, observando os critérios de proporcionalidade e razoabilidade previstos no art. 12 da Lei nº 8.429/1992, em conformidade com a gravidade da conduta ímproba. O dolo na conduta foi amplamente comprovado, permanecendo aplicáveis as sanções impostas. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Tese de julgamento: A configuração de ato de improbidade administrativa previsto nos artigos 9º e 10 da Lei nº 8.429/1992 exige a comprovação de dolo, que, no caso concreto, foi devidamente demonstrado por meio de provas documentais e testemunhais. A inclusão de "funcionários fantasmas" na folha de pagamento de servidores municipais caracteriza ato de improbidade administrativa que resulta em enriquecimento ilícito e lesão ao erário, justificando a aplicação cumulativa das penalidades previstas no art. 12 da Lei nº 8.429/1992, desde que observados os critérios de proporcionalidade e razoabilidade. Informações bancárias fornecidas voluntariamente pela vítima ao Ministério Público não configuram quebra de sigilo bancário. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XXXVI; Lei nº 8.429/1992, arts. 9º, 10 e 12; Lei nº 14.230/2021; CPC/2015, art. 99, § 3º. Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989 (Tema 1199), Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 18.08.2022; STJ, REsp 1512085/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, T2, j. 02.08.2016. Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1° TURMA DE DIREITO PÚBLICO, por unanimidade de votos, em CONHECER E NEGAR PROVIMENTO ao recurso, nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Plenário da 1° Turma de Direito Público, em 16/12/2024. Julgamento presidido pela Excelentíssima Senhora Desembargadora MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0000065-20.2015.8.14.0061

APELANTE: LUCILIA DA SILVA SILIPRANDI

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ, JEAN CARLOS GUEDES RIBEIRO

RELATOR(A):
Desembargadora ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ
SECRETARIA ÚNICA DE DIREITO PÚBLICO E PRIVADO
1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO
RECURSO DE APELAÇÃO
PROCESSO Nº 0000065-20.2015.8.14.0061
RECORRENTE: LUCILIA DA SILVA SILIPRANDI
RECORRIDO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ
RELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INCLUSÃO DE "FUNCIONÁRIA FANTASMA" NA FOLHA DE PAGAMENTO DE SERVIDORES MUNICIPAIS. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. DOLO COMPROVADO. APLICAÇÃO DAS PENALIDADES DA LEI Nº 8.429/1992. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Recurso de apelação interposto por Lucília da Silva Siliprandi contra sentença que, nos autos de Ação Civil Pública por Improbidade Administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará, condenou a recorrente por ato ímprobo relacionado à inclusão indevida do nome de Tereza Pereira de Souza na folha de pagamento de servidores municipais da Prefeitura de Tucuruí, sem o exercício de qualquer função pública, resultando em apropriação indevida de valores.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) verificar se os elementos probatórios apresentados comprovam o dolo necessário à configuração do ato de improbidade administrativa e (ii) avaliar a proporcionalidade das penalidades impostas à recorrente.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A configuração do ato de improbidade administrativa exige a comprovação do elemento subjetivo do dolo, conforme entendimento fixado pelo STF (Tema 1199) e pelo STJ, sendo indispensável para tipificações previstas nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992.

As provas nos autos, incluindo depoimentos testemunhais, inspeções realizadas no setor público e documentos anexados pelo Ministério Público, demonstram que a recorrente utilizou os documentos pessoais de Tereza Pereira de Souza para registrá-la como servidora comissionada, apropriando-se indevidamente dos valores pagos pelo ente público, sem que houvesse prestação de serviço pela suposta funcionária.

As alegações da recorrente de cerceamento de defesa e nulidade das provas bancárias não prosperam, pois as informações bancárias foram fornecidas voluntariamente pela vítima, e todos os pedidos de produção de provas foram devidamente analisados e deferidos no curso do processo.

A sentença de primeiro grau fundamenta adequadamente a aplicação das penalidades, observando os critérios de proporcionalidade e razoabilidade previstos no art. 12 da Lei nº 8.429/1992, em conformidade com a gravidade da conduta ímproba.

O dolo na conduta foi amplamente comprovado, permanecendo aplicáveis as sanções impostas.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A configuração de ato de improbidade administrativa previsto nos artigos 9º e 10 da Lei nº 8.429/1992 exige a comprovação de dolo, que, no caso concreto, foi devidamente demonstrado por meio de provas documentais e testemunhais.

A inclusão de "funcionários fantasmas" na folha de pagamento de servidores municipais caracteriza ato de improbidade administrativa que resulta em enriquecimento ilícito e lesão ao erário, justificando a aplicação cumulativa das penalidades previstas no art. 12 da Lei nº 8.429/1992, desde que observados os critérios de proporcionalidade e razoabilidade.

Informações bancárias fornecidas voluntariamente pela vítima ao Ministério Público não configuram quebra de sigilo bancário.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, XXXVI; Lei nº 8.429/1992, arts. 9º, 10 e 12; Lei nº 14.230/2021; CPC/2015, art. 99, § 3º.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ARE 843.989 (Tema 1199), Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 18.08.2022; STJ, REsp 1512085/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, T2, j. 02.08.2016.

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1° TURMA DE DIREITO PÚBLICO, por unanimidade de votos, em CONHECER E NEGAR PROVIMENTO ao recurso, nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Plenário da 1° Turma de Direito Público, em 16/12/2024.

Julgamento presidido pela Excelentíssima Senhora Desembargadora MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA.

RELATÓRIO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Trata-se de RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL interposto por Lucília da Silva Siliprandi em face da sentença proferida nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará, movida contra a recorrente e Jean Carlos Guedes Ribeiro, tramitando perante a 1ª Vara Cível e Empresarial da Comarca de Tucuruí.

Na origem, o Ministério Público do Estado do Pará alegou a inclusão indevida do nome da Sra. Tereza Pereira de Souza nos registros de servidores comissionados da Prefeitura Municipal de Tucuruí, sem que esta desempenhasse efetivamente qualquer função pública. A peça inicial apontou, ainda, a apropriação indevida dos valores remuneratórios correspondentes pela recorrente. A ação foi fundamentada com base na Lei nº 8.429/92, visando à responsabilização dos réus pelos danos causados ao erário e à aplicação das sanções previstas na legislação mencionada.

A ação seguiu seu regular processamento até a prolação da sentença que julgou o feito nos seguintes termos:

“Ante o exposto e considerando a análise detalhada dos autos,
JULGO IMPROCEDENTE
a ação de improbidade administrativa em relação ao requerido
JEAN CARLOS GUEDES

RIBEIRO
, haja vista a ausência de elementos suficientes que comprovem de forma clara o elemento subjetivo dolo para a configuração dos atos de improbidade administrativa imputado ao mesmo.

Quanto a outra requerida,
JULGO PROCEDENTE
o pedido formulado pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO
para impor a requerida
LUCILIA DA SILVA SILIPRANDI
as seguintes sanções:

perda da função pública, (ii) suspensão dos direitos políticos por 04 (quatro) anos, (iii)

pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano e (iv) proibição de contratar com o poder

público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditício, direta ou indiretamente,

ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não

superior a 14 (cartorze) anos e (vi) o ressarcimento integral do dano no valor de R$ 35.000,00

(trinta e cinco mil reais), cujo atualizado será apurado em liquidação de sentença, e o pagamento

de multa civil no importe de 10% (dez por cento) do valor a ser restituído.”

Inconformada com a sentença, a recorrente LUCILIA DA SILVA SILIPRANDI interpôs recurso de apelação.

Em suas razões recursais, a apelante sustenta que os fatos narrados na inicial são contraditórios, carecem de provas concretas e decorrem de um contexto de perseguição política e pessoal. Argumenta que a denúncia anônima que embasou a ação é desprovida de credibilidade e que a suposta vítima, Tereza Pereira de Souza, mantinha um relacionamento pessoal com seu pai, circunstância que teria motivado a acusação como forma de vingança pessoal. A recorrente refuta categoricamente a alegação de que Tereza foi contratada por sua influência, asseverando que jamais recebeu os valores apontados e que inexiste qualquer documento que comprove favorecimento pessoal ou obtenção de vantagem patrimonial.

A apelante também alega que a investigação conduzida pelo Ministério Público foi parcial, fundamentada em conjecturas e marcada por irregularidades. Dentre essas, destaca a realização de quebras de sigilos bancário, fiscal e previdenciário sem a devida autorização judicial ou consentimento da suposta vítima. Além disso, aponta cerceamento de defesa, uma vez que provas relevantes — como registros bancários e filmagens de agências bancárias que poderiam evidenciar sua ausência nas movimentações financeiras questionadas — não foram analisadas. Menciona, ainda, que testemunhas essenciais à defesa, notadamente o funcionário da Caixa Econômica Federal responsável pela abertura da conta bancária em nome da suposta vítima, não foram ouvidas, comprometendo a imparcialidade do julgamento.

A apelante reforça que a sentença de primeiro grau ignorou contradições cruciais nos depoimentos da suposta vítima e de sua filha, Milena, bem como inconsistências nos documentos apresentados. Observa que a própria Sra. Tereza já recebia salários da Prefeitura Municipal de Tucuruí antes do período indicado na inicial como início da relação laboral supostamente irregular.

Nesse sentido, os contracheques juntados aos autos comprovariam o vínculo empregatício regular de Tereza com a Secretaria Municipal da Criança e Ação Social desde maio de 2012, divergindo substancialmente das acusações formuladas pelo Ministério Público.

A recorrente impugna, ainda, a fundamentação da sentença que a condenou por ato de improbidade administrativa, ressaltando a inexistência de dolo ou má-fé em sua conduta, elementos imprescindíveis à caracterização do ato ímprobo. Afirma que sempre manteve uma trajetória profissional ilibada e que os fatos imputados foram deturpados com o objetivo de denegrir sua imagem pública. Em complemento, enfatiza que o único imóvel de sua propriedade — um apartamento financiado a longo prazo — foi adquirido de forma legítima, sem qualquer vinculação a atos ilícitos.

Diante disso, a apelante pleiteia a reforma integral da sentença, requerendo a improcedência da ação civil pública por ausência de provas que justifiquem sua condenação. Subsidiariamente, caso não seja acolhido o pedido principal, postula a revisão das penalidades aplicadas, alegando serem desproporcionais e incompatíveis com a inexistência de dolo comprovado.

Por fim, reitera o pedido de concessão da gratuidade de justiça, em virtude de sua atual condição financeira, destacando que os custos processuais comprometeriam significativamente seu sustento e o de sua família.

Em contrarrazões, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ defendeu a manutenção integral da sentença, sustentando que todas as provas foram regularmente produzidas e que as penalidades impostas encontram amparo nos princípios da proporcionalidade e razoabilidade. Ressaltou que os atos de improbidade praticados pela recorrente violaram gravemente os princípios da administração pública, especialmente os da moralidade e legalidade, e que a condenação foi baseada em farta prova documental e testemunhal.

O Ministério Público, no parecer emitido pela Procuradoria de Justiça, ratificou as contrarrazões do órgão ministerial de primeira instância, manifestando-se pelo desprovimento do recurso e manutenção da sentença em seus exatos termos.

É o relatório.

VOTO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA RELATORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA:

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso voluntário.

Cinge-se a controvérsia recursal sobre o acerto ou desacerto da sentença que
julgou procedente
o pedido formulado pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO
para impor a requerida
LUCILIA DA SILVA SILIPRANDI
as seguintes sanções:
(i)
perda da função pública, (ii) suspensão dos direitos políticos por 04 (quatro) anos, (iii)

pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano e (iv) proibição de contratar com o poder

público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditício, direta ou indiretamente,

ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não

superior a 14 (quatorze) anos e (vi) o ressarcimento integral do dano no valor de R$ 35.000,00

(trinta e cinco mil reais), cujo atualizado será apurado em liquidação de sentença, e o pagamento de multa civil no importe de 10% (dez por cento) do valor a ser restituído.

Inicialmente, considerando as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), se torna imprescindível a análise quanto a aplicação imediata das modificações promovidas na Lei de Improbidade aos processos em curso, com fito de prestar a conveniente e correta jurisdição.

Por se tratar de norma de direito administrativo sancionador ostentando caráter benéfico, tão logo vigente a nova norma surgiu certa celeuma sobre a sua aplicação retroativa, vale dizer, alcançando fatos e atos praticados sob a vigência do texto que precede a reforma.

A questão chegou ao colendo Supremo Tribunal Federal, que nos autos do ARE 843.989 reconheceu a Repercussão Geral no tema, afetando-o ao regime constitucional correlato aos casos seriais.

Trata-se do Tema 1199 do Pretório Excelso, sendo relator o eminente Ministro Alexandre de Moraes, o qual foi julgado no dia 18/08/2022 e teve o acórdão publicado no dia 12/12/2022, restando fixada a seguinte tese:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei

14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”

Outrossim, a Suprema Corte fixou entendimento quanto à irretroatividade da nova lei nos aspectos supramencionados, ressalvando, contudo, a sua retroação benéfica apenas em relação à revogação da modalidade culposa do ato de improbidade, para que seja verificada a presença de dolo, e limitada tal retroatividade aos casos pendentes de julgamento ou já resolvidos, mas sem condenação transitada em julgado.

Desse modo, considerando a retroatividade da nova Lei de Improbidade Administrativa, passo a análise do presente recurso.

Convém mencionar que, antes da alteração promovida pela Lei Federal nº 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa, o Superior Tribunal de Justiça havia consolidado o entendimento de que, para a tipificação da conduta do agente público nas regras estabelecidas na Lei nº 8.429/1992, era indispensável a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos pela culpa, nas hipóteses do art. 10. Neste sentido:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÕES SEM CONCURSO PÚBLICO. OFENSA À EXIGÊNCIA CONSTITUCIONAL E AOS PRINCÍPIOS QUE REGEM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ART. 11 DA LEI 8.429/1992. RECONHECIMENTO DE DOLO GENÉRICO.

1. Cuida-se, na origem, de Ação de Improbidade Administrativa proposta pelo Ministério Público estadual contra o ora recorrente, objetivando a condenação pela prática de ato ímprobo, consistente na contratação de servidores sem concurso público.

2.
O entendimento do STJ é no sentido de que, para que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu como incurso nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10
.

3. Com efeito, a contratação irregular sem a realização de concurso público pode se caracterizar como ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/92, mas, para tanto, é imprescindível a demonstração de dolo, ao menos genérico, do agente.

4. Na hipótese em exame, a Corte de origem, embora tenha consignado que era prescindível a demonstração de dolo ou culpa do agente, reconheceu expressamente que "a atividade do Réu manifesta-se em dissonância da Legalidade, visto que agiu em desobediência aos princípios norteadores do direito administrativo, em desacordo com o interesse público, tão-somente favorecendo os servidores contratados ilegalmente" (fl. 1.087, e-STJ), razão por que não há falar na ausência do elemento doloso.

5. Recurso Especial não provido.

(STJ - REsp: 1512085 SP 2015/0009055-2, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 02/08/2016, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 10/10/2016)

Da Materialidade e Autoria do Ato Ímprobo

Conforme consta nos autos, o Ministério Público destacou as seguintes condutas ímprobas, consagradas nos dispositivos seguintes:

Art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa importando em enriquecimento ilícito auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:

I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;

XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei;

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:

I - facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a indevida incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, de rendas, de verbas ou de valores integrantes do acervo patrimonial das entidades referidas no art. 1º desta Lei;

IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento;

XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;

No caso em tela, destaca-se que o elemento subjetivo do dolo é essencial para caracterizar a improbidade administrativa decorrente de lesão ao erário, nos termos do art. 10 da Lei n.º 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa – LIA). Assim, para que se configure a violação, a conduta dolosa deve estar vinculada a uma efetiva e comprovada perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades indicadas no art. 1º da LIA.

O Ministério Público Estadual, ao propor a presente ação de improbidade administrativa, fundamentou-se em provas robustas que demonstram a responsabilidade da apelante, imputando-lhe a prática de atos ímprobos relacionados à contratação irregular da nacional Tereza Pereira de Souza. Conforme apurado, a referida senhora foi incluída no quadro de servidores comissionados da Prefeitura Municipal de Tucuruí, sem jamais ter exercido qualquer atividade laboral para o ente municipal, caracterizando-se como uma "funcionária fantasma".

O caso ganhou notoriedade a partir da própria denúncia de Tereza Pereira de Souza, que, em 2014, ao dirigir-se à agência do INSS em Tucuruí para requerer sua aposentadoria, tomou conhecimento de que constava como servidora ativa do Município desde 2012, com salário mensal de R$ 1.600,00 (mil e seiscentos reais). Segundo o depoimento da sra. Tereza, sua ocupação sempre foi na zona rural, tendo trabalhado fora dessa localidade apenas por um breve período, como diarista na residência da apelante.

Ademais, como bem detalhado na petição do
parquet
e na sentença de primeiro grau, Tereza, movida pela confiança e aparente necessidade de auxiliar Lucília, foi conduzida a acreditar que estava apenas realizando um favor ao ser fiadora para a requerida, quando, na verdade, houve a realização de um empréstimo em seu nome, sem o seu conhecimento pleno.

A investigação revelou que a apelante, LUCÍLIA, em sua qualidade de servidora efetiva do Município, apropriou-se dos documentos pessoais de Tereza Pereira de Souza, inserindo seu nome, de forma indevida, na folha de pagamento dos servidores municipais. Tal conduta visava a apropriação dos proventos pagos à suposta servidora, configurando grave violação aos princípios administrativos da moralidade e da legalidade, bem como acarretando prejuízo ao erário.

Diligências realizadas pelo órgão municipal reforçaram as irregularidades apontadas. Entre as providências, requisitou-se a folha de ponto para verificar se Tereza desempenhava de fato alguma função junto à Prefeitura. Contudo, o referido documento jamais foi apresentado à Promotoria de Justiça.

Além disso, inspeções realizadas no setor onde, supostamente, Tereza estaria lotada, demonstraram que os servidores locais desconheciam qualquer pessoa com o seu nome, corroborando a tese de que ela jamais desempenhou qualquer atividade pública.

Os depoimentos dos servidores ouvidos confirmaram, ainda, que só recebia o salário quem assinasse a folha de frequência, e que, à época, a apelante, na qualidade de chefe do setor, era responsável por assinar a folha de frequência e encaminhá-la ao setor financeiro para viabilizar os pagamentos. Esse procedimento demonstra a relação direta da apelante com os valores indevidamente apropriados.

A seguir, colaciono trechos de alguns depoimentos e trechos da peça inicial:

“

”

Assim, o Ministério Público, cumprindo integralmente seu ônus probatório, anexou aos autos o Procedimento Investigatório Criminal n° 001/2014 da 3ª Promotoria de Justiça de Tucuruí, incluindo inspeções
in loco
, depoimentos e uma lista de servidores municipais, na qual constava o nome de Tereza Pereira de Souza como servidora comissionada. Esses elementos não deixam dúvidas acerca da ocorrência do ato ilícito.

Conforme destacado pela doutrina e jurisprudência, a inclusão de uma pessoa inexistente no quadro de servidores municipais caracteriza grave lesão ao erário e ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 10 da LIA. Além disso, a apropriação dos valores pagos em nome de Tereza demonstra o enriquecimento ilícito por parte da apelante, violando frontalmente o art. 9º da mesma Lei.

Quanto à defesa da apelante, observa-se que esta teve amplo acesso ao contraditório e à ampla defesa, não se verificando qualquer cerceamento processual. Todavia, sua manifestação limitou-se a alegações genéricas de perseguição, envolvimento romântico da sra. Tereza com o seu pai, que conforme exposto na sentença, não tem relevância para o caso concreto, e aponta suposta ausência de dolo ou má-fé, sem apresentar qualquer elemento probatório capaz de infirmar as acusações do Ministério Público. A ausência de documentos ou argumentos plausíveis reforça o convencimento acerca da procedência das alegações ministeriais.

Cumpre destacar que a jurisprudência pátria, em casos análogos, tem firmado o entendimento de que a inclusão de “funcionários fantasmas” nos quadros públicos representa não apenas uma afronta aos princípios que regem a Administração Pública, mas também uma conduta que enseja a aplicação das penalidades previstas na LIA, como o ressarcimento integral do dano, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, multa civil e proibição de contratar com o poder público.

Por fim, resta patente que a conduta da apelante, ao apropriar-se indevidamente de recursos públicos mediante a inserção fraudulenta de Tereza Pereira de Souza nos quadros municipais, violou os princípios da legalidade, moralidade e eficiência, causando prejuízo ao erário e enriquecimento ilícito, configurando, assim, ato de improbidade administrativa.

Da Admissibilidade das Provas

A alegação de nulidade na obtenção de provas bancárias, fundamentada em uma suposta quebra de sigilo bancário sem autorização judicial, carece de suporte jurídico. É inquestionável que as informações bancárias foram voluntariamente fornecidas pela Sra. Tereza ao Ministério Público, em resposta às irregularidades detectadas, evidenciando a ausência de qualquer vício ou irregularidade na formação do conjunto probatório. Ademais, a obtenção de provas por meio de entrega espontânea não configura quebra de sigilo, estando plenamente alinhada aos ditames legais e constitucionais.

Quanto à alegação de cerceamento de defesa, não subsiste qualquer fundamento para acolhê-la. O ID n° 20364943 - Pág. 1 comprova que a apelante apresentou manifestação expressa, destacando o interesse na produção de novas provas, detalhando-as de forma clara e objetiva sendo elas:

Verifica-se que todos os pleitos foram integralmente deferidos pelo juízo, conforme consta no ID n° 20364943 - Pág. 4, garantindo à apelante pleno exercício do contraditório e da ampla defesa. Assim, inexiste qualquer nulidade processual a ser reconhecida, estando o devido processo legal rigorosamente observado em todas as suas etapas.

Portanto, as alegações suscitadas pela apelante, seja no tocante à nulidade das provas bancárias, seja no que concerne ao cerceamento de defesa, mostram-se infundadas. A regularidade do processo e a robustez das provas apresentadas reforçam a validade e a legitimidade das decisões judiciais proferidas, que devem ser integralmente mantidas.

IV. Da Proporcionalidade das Sanções

Na hipótese de não ser acolhida a reforma da sentença, a
apelante
pleiteia a aplicação de medidas sancionatórias mais brandas.

No caso, o juízo de primeiro grau impôs as seguintes penalidades:
(i)
perda da função pública;
(ii)
suspensão dos direitos políticos por quatro anos;
(iii)
pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano;
(iv)
proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, de forma direta ou indireta, inclusive por meio de pessoa jurídica na qual figure como sócia majoritária, pelo prazo de até 14 anos;
(v)
ressarcimento integral do dano, no montante de R$ 35.000,00 (trinta e cinco mil reais), atualizado em fase de liquidação de sentença; e
(vi)
multa civil correspondente a 10% (dez por cento) do valor a ser restituído.

No entanto, tais sanções são proporcionais à gravidade da conduta atribuída à apelante, estando plenamente alinhadas ao que dispõem os incisos do
art. 12 da Lei nº 8.429/92
. A perda da função pública, a suspensão dos direitos políticos e a proibição de contratar com o Poder Público possuem não apenas caráter punitivo, mas também função pedagógica, sendo indispensáveis para prevenir práticas semelhantes que possam comprometer a integridade da Administração Pública.

O ressarcimento ao erário e a aplicação da multa civil têm como finalidade assegurar a recomposição do dano causado aos cofres públicos, bem como desestimular condutas que atentem contra a probidade administrativa.

Importa ressaltar que a jurisprudência nacional, em situações análogas, tem reiteradamente reconhecido que a inclusão de “funcionários fantasmas” nos quadros administrativos representa grave violação aos princípios que regem a Administração Pública, como os da legalidade, moralidade e eficiência. Tal prática legitima a aplicação das penalidades previstas na Lei de Improbidade Administrativa, incluindo o ressarcimento integral do dano, a perda da função pública, a suspensão dos direitos políticos, a aplicação de multa civil e a proibição de contratar com o Poder Público, vejamos:

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SERVIDORES MUNICIPAIS. EMISSÃO FRAUDULENTA DE FOLHAS DE PAGAMENTO DE PROFESSORES TEMPORÁRIOS APENAS PARA JUSTIFICAR PAGAMENTOS QUE ERAM DESVIADOS PARA CONTAS BANCÁRIAS PRÓPRIAS OU DE TERCEIROS QUE REPASSAVAM OS VALORES AOS SERVIDORES ENVOLVIDOS. INEXISTÊNCIA DE PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS. DESVIO DE DINHEIRO PÚBLICO EM PROVEITO PRÓPRIO E DE TERCEIRO. CONDUTA ÍMPROBA. DOLO E MÁ-FÉ EVIDENCIADOS. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA DOS AGENTES PÚBLICOS CARACTERIZADA. ARTS. 9º E 10 DA LEI N. 8.249/1992.
SENTENÇA QUE APLICOU TODAS AS SANÇÕES PREVISTAS NO INCISO II DO ART. 12 DA REFERIDA LEI, CUMULATIVAMENTE. POSSIBILIDADE
.
ADEQUAÇÃO DAS PENAS DE ressarcimento integral do dano, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, pagamento de multa civil e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário.
SOLIDARIEDADE DA OBRIGAÇÃO DE RESSARCIR OS DANOS AO ERÁRIO. RECURSO DESPROVIDO. A ação civil pública é o meio processual adequado para buscar a responsabilização dos agentes por atos tidos por ímprobos com base na Lei Federal n. 8.429/1992. Atos de improbidade administrativa "são aqueles que possuindo natureza civil e definidamente tipificada em lei federal, ferem direta ou indiretamente os princípios constitucionais e legais da administração pública, independentemente de importarem enriquecimento ilícito ou de causarem prejuízo material ao erário público" (MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. O Limite da Improbidade Administrativa: o direito dos administrados dentro da Lei n. 8.429/92).
Praticam ato de improbidade administrativa os agentes públicos ocupantes de cargos públicos que realizam diretamente a inclusão de servidores fictícios (fantasmas) na folha de pagamento para desvio dos valores salariais em benefício próprio. O art. 12 e seus incisos II e III, da Lei Federal 8.429/92, apresentam as sanções pelos atos de improbidade referidos nos arts. 9º e 10. O Juiz pode aplicar todas as sanções ou apenas algumas delas, desde que sejam pertinentes ao caso e necessárias e suficientes para a retribuição do ato ímprobo e empeço à pratica de novos fatos. Caracterizado o ato de improbidade administrativa com desvio de dinheiro público em proveito próprio e de terceiro, cabe determinar o ressarcimento dos valores respectivos ao erári
o. Essa obrigação é solidária de todos os implicados sempre que a conduta deles evidenciar conluio para lesar os cofres públicos, independentemente do valor que cada um recebeu. (TJSC, Apelação Cível n. 0001685-36.2013.8.24.0004, de Araranguá, rel. Jaime Ramos, Terceira Câmara de Direito Público, j. 11-12-2018).

APELAÇÃO CÍVEL - IMPROBIDADE -
FUNCIONÁRIO FANTASMA -
FILHA DO PREFEITO - PERCEPÇÃO DE REMUNERAÇÃO SEM PRESTAÇÃO DE SERVIÇO - VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO, LESÃO AO ERÁRIO E ENRIQUECIMENTO ILÍCITO - CONDUTAS GRAVES -
POSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO CUMULADA DE SANÇÕES, EM PATAMARES RAZOÁVEIS - DESCABIMENTO DA REDUÇÃO DAS PENALIDADES.

1. Ainda que não seja obrigatória a aplicação cumulada das sanções da
Lei de Improbidade Administrativa
, a gravidade de certas condutas - tal como o"funcionário fantasma", que aufere remuneração sem trabalhar - recomenda a aplicação de penalidades rigorosas, com vistas a reprimir adequadamente tais ações.

2. Filha do Prefeito que, valendo-se das condições asseguradas por seu pai, mudou-se de cidade e continuou auferindo os vencimentos do cargo mesmo sem prestar serviços, assinando fraudulentamente uma" folha de ponto manual ".

3. Razoabilidade na aplicação da: (i) perda da função pública; (ii) suspensão dos direitos políticos por 8 anos; (iii) pagamento de multa civil em 10 vezes o valor da remuneração percebida pelos requeridos; (iv) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios fiscais ou creditícios por 5 anos.

4. Recursos não providos. (Desa. Áurea Brasil) (TJMG -
Apelação Cível 1.0182.10.000322-3/001
, Relator (a): Des.(a) Carlos Levenhagen, 5ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 19/02/2016, publicação da sumula em
29
/
02
/
2016
)

AÇÃO CIVIL PÚBLICA – Improbidade administrativa – Vereador do Município de Mogi das Cruzes –
ALEGAÇÃO DE CONTRATAÇÃO DE "funcionários fantasmas
" e ESQUEMA DE "rachadinhaS" APELAÇÃO DOS RÉUS VERA LÚCIA CARDOSO MACHADO E CARLOS LUKAREFSKI Preliminares arguidas por Carlos Princípio da identidade física do juiz Código de Processo(...)

Nessa esteira, a condenação à
perda da função
pública deve ser, sim, imposta às rés Tisuko e Vera, uma vez que as condutas praticadas foram graves o suficiente para se pretender extirpá-las do serviço público, a fim de garantir a probidade da Administração Pública.

(...)

Manter pessoas que praticaram condutas dessa gravidade no serviço público é dar margem para que pratiquem novos atos de improbidade e continuem a manchar a Administração Pública com suas condutas nocivas.

Apenas é caso de se observar que essa perda somente atingirá funções públicas que tenham vínculo de mesma qualidade e natureza daquela que ocupavam quando praticaram os atos ímprobos.

(...)

A r. sentença é, portanto, merece ser apenas parcialmente reformada , para que seja aplicada a sanção da perda da função pública aos réus Vera Lúcia Cardoso Machado, Tisuko Uemura e Carlos Lucarefski, nos termos do art.
12
,
§ 1º
, da
Lei de Improbidade Administrativa
, com a redação dada pela Lei Federal nº
14.230
/2021.

(TJ-SP - AC: 10027083420168260361 SP 1002708-34.2016.8.26.0361, Relator: Maria Fernanda de Toledo Rodovalho, Data de Julgamento: 30/08/2022, 2ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 31/08/2022)

RECURSO DE APELAÇÃO – JUSTIÇA GRATUITA INDEFERIDA – DECURSO DE PRAZO SEM RECOLHIMENTO DO PREPARO – DESERÇÃO. Diante do indeferimento do benefício da justiça gratuita pelo relator e do decurso do prazo concedido ao recorrente sem o recolhimento do preparo, caracteriza-se deserto o recurso. Inteligência art. 101, § 2º, do Código de Processo Civil. Recurso não conhecido. RECURSO DE APELAÇÃO – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – LESÃO AO ERÁRIO PRESENTE - CONFIGURAÇÃO DE ATO ATENTATÓRIO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA –
SANÇÃO DE SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS, DE PERDA DA FUNÇÃO PÚBLICA E DE PROIBIÇÃO DE CONTRATAR COM O PODER PÚBLICO OU RECEBER BENEFÍCIOS OU INCENTIVOS FISCAIS OU CREDITÍCIOS MANTIDAS – RESSARCIMENTO DO DANO READEQUADO E VALOR DA MULTA CIVIL REDUZIDA.
01. A comprovação da prática de atos que causem lesão ao erário, bem como que atentam contra os princípios da Administração Pública, conduzem ao acolhimento do pedido contido na ação civil pública por improbidade administrativa. 02. As cominações previstas no art. 12 da Lei n. 8.429/91 podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato.
Manutenção das sanções de suspensão dos direitos políticos, perda da função pública e de proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios
. Readequação do ressarcimento do dano conforme a responsabilidade apurada na instrução. Redução do valor da multa civil. Recurso conhecido e provido em parte.

(TJ-MS - AC: 09009406820168120001 MS 0900940-68.2016.8.12.0001, Relator: Des. Vilson Bertelli, Data de Julgamento: 17/12/2019, 2ª Câmara Cível, Data de Publicação: 19/12/2019)

APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES TEMPORÁRIOS. LEIS MUNCIPAIS APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES TEMPORÁRIOS. LEIS MUNICIPAIS 054/2005 E 322/2014. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ART. 11, CAPUT DA LEI 8.429/92. CARACTERIZADO. DOLO GENÉRICO. PRECEDENTES DO STJ. 1- Trata-se de recurso de apelação, interposto contra sentença que, entendendo que o réu incorreu na prática de ato atentatório aos princípios da administração pública por contratar servidores temporários, enquadrou-o no art. 11, caput e inciso I da Lei 8.429/92,
condena o réu nas sanções previstas no art. 12, III, da Lei nº 8.429/92, quais sejam: perda da função pública; suspensão dos direitos políticos por 5 (cinco) anos; pagamento de multa civil no valor de 10 (dez) vezes o valor da remuneração percebida à época dos fatos; proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 3 (três) anos.
()...); 5- Recurso de apelação conhecido e desprovido; de ofício, decotado capítulo da sentença que impõe obrigação de fazer ao Município. Vistos, relatados e discutidos os autos. Acordam, os Excelentíssimos Desembargadores, integrantes da 1ª Turma de Direito Público, à unanimidade, em
conhecer e negar provimento à apelação, devendo ser mantida a sentença que condenou o apelante às sanções dispostas nos incisos III, do art. 12, da Lei nº 8.429/92, pela prática de improbidade administrativa, insculpida no caput do art. 11, do mesmo diploma legal
. De ofício, determinar que seja decotado da sentença o parágrafo que impõe obrigação de fazer ao Município de Mãe do Rio. Tudo nos termos da fundamentação. 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, 02 de março de 2020. Relatora Exma. Sra. Desa. Célia Regina de Lima Pinheiro. Julgamento presidido pela Exma. Desa. Ezilda Pastana Mutran, tendo como segundo julgador a Exma. Desa. Ezilda Pastana Mutran e como terceiro julgador, o Exmo. Des. Roberto Gonçalves de Moura. Desembargadora CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO Relatora

(TJ-PA - APELAÇÃO CÍVEL: 0001862-41.2012.8.14.0027, Relator: CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO, Data de Julgamento: 02/03/2020, 1ª Turma de Direito Público)

CONCLUSÃO

Diante do exposto, CONHEÇO E NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação
interposto por
Lucilia da Silva Siliprandi
, mantendo-se, em todos os seus termos, a sentença de primeiro grau.

Defiro o pedido de justiça gratuita formulado, com fulcro no art. 99 §3° do CPC/15.

É como voto.

Belém/PA, data registrada no sistema.

ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Desembargadora Relatora

Belém, 17/12/2024