Tribunal: TJPA
Processo: 0800338-52.2020.8.14.0105
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ROBERTO GONCALVES DE MOURA
Órgão julgador: ROBERTO GONCALVES DE MOURA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2024-11-18

Ementa:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONDUTA INCURSA NOS ART. 10, VIII E XII E ART. 11, I, DA LEI Nº 8.429/92. LICITAÇÃO IRREGULAR. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. DECISÃO FUNDAMENTADA NA OCORRÊNCIA DE DOLO GENÉRICO. ATO ÍMPROBO NÃO COMPROVADO. EXIGÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DO DOLO ESPECÍFICO ANTE A ALTERAÇÃO DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA DADA PELA LEI Nº 14.230/21. SUPRESSÃO DA MODALIDADE TIDA COMO ILÍCITA, EM RAZÃO DA SUPERVENIÊNCIA DA LEI Nº 14.230/2021. RETROATIVIDADE DA NORMA, CONSIDERANDO-SE O SEU CARÁTER SANCIONATÓRIO E POR NÃO HAVER DECISÃO JUDICIAL COM TRÂNSITO EM JULGADO. PRECEDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF) E DESTE TJ/PA. REFORMA DA SENTENÇA QUE SE IMPÕE. RECURSOS CONHECIDOS E PROVIDOS. DECISÃO UNÂNIME. I. Caso em exame. 1. Apelações cíveis interpostas contra sentença que condenou os réus por ato de improbidade administrativa, com fundamento em supostas irregularidades em licitação para aquisição de materiais diversos, sem comprovação de dano ao erário. II. Questão em discussão. 2. A questão consiste em saber se a irregularidade no procedimento licitatório, sem prova de dolo específico e prejuízo ao erário, configura ato de improbidade administrativa. III. Razões de decidir. 3. Para a caracterização de improbidade administrativa, exige-se a comprovação do dolo específico, ou seja, a vontade livre e consciente de praticar ato com o objetivo de obtenção de vantagem ilícita para si ou para terceiros. 4. A Lei nº 14.230/2021 exige o dolo na conduta para configuração de improbidade e afasta a modalidade culposa, sendo aplicável retroativamente aos processos pendentes, nos termos do art. 5º, XL, da Constituição Federal. 5. No caso, não se comprovou o dolo específico nem o prejuízo ao erário, o que impede a configuração do ato de improbidade. IV. Dispositivo e tese. 6. Recursos providos. Sentença reformada. Improcedência dos pedidos. Tese de julgamento: "A configuração de ato de improbidade administrativa exige a demonstração de dolo específico, com objetivo de vantagem ilícita, e a comprovação de prejuízo ao erário." Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XL; Lei nº 8.429/1992, art. 11; Lei nº 14.230/2021. Jurisprudência relevante citada: STF, ARE nº 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 9.12.2022. ACÓRDÃO Vistos, etc. Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público deste Egrégio Tribunal de Justiça, por unanimidade de votos, conhecer os recursos de apelação interpostos e lhes dar provimento, tudo nos termos do voto do Desembargador Relator. Plenário virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, sessão realizada no período de dezoito a vinte e seis dias do mês de novembro do ano de dois mil e vinte e quatro. Turma julgadora: Desembargadores Maria Elvina Gemaque Taveira (Presidente/Vogal), Roberto Gonçalves de Moura (Relator) e Ezilda Pastana Mutran (Vogal). Belém/PA, data registrada no sistema. Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA Relator

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800338-52.2020.8.14.0105

APELANTE: ANTONIO NASCIMENTO GUIMARÂES, E. DE M. GUIMARÃES ARMARINHO ME, CAVALCANTE E PASSOS LTDA, O & L PANTOJAS LTDA

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA

RELATOR(A):
Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

EMENTA

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONDUTA INCURSA NOS ART. 10, VIII E XII E ART. 11, I, DA LEI Nº 8.429/92. LICITAÇÃO IRREGULAR. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. DECISÃO FUNDAMENTADA NA OCORRÊNCIA DE DOLO GENÉRICO. ATO ÍMPROBO NÃO COMPROVADO. EXIGÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DO DOLO ESPECÍFICO ANTE A ALTERAÇÃO DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA DADA PELA LEI Nº 14.230/21. SUPRESSÃO DA MODALIDADE TIDA COMO ILÍCITA, EM RAZÃO DA SUPERVENIÊNCIA DA LEI Nº 14.230/2021. RETROATIVIDADE DA NORMA, CONSIDERANDO-SE O SEU CARÁTER SANCIONATÓRIO E POR NÃO HAVER DECISÃO JUDICIAL COM TRÂNSITO EM JULGADO. PRECEDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF) E DESTE TJ/PA. REFORMA DA SENTENÇA QUE SE IMPÕE. RECURSOS CONHECIDOS E PROVIDOS. DECISÃO UNÂNIME.

I. Caso em exame.

1. Apelações cíveis interpostas contra sentença que condenou os réus por ato de improbidade administrativa, com fundamento em supostas irregularidades em licitação para aquisição de materiais diversos, sem comprovação de dano ao erário.

II. Questão em discussão.

2. A questão consiste em saber se a irregularidade no procedimento licitatório, sem prova de dolo específico e prejuízo ao erário, configura ato de improbidade administrativa.

III. Razões de decidir.

3. Para a caracterização de improbidade administrativa, exige-se a comprovação do dolo específico, ou seja, a vontade livre e consciente de praticar ato com o objetivo de obtenção de vantagem ilícita para si ou para terceiros.

4. A Lei nº 14.230/2021 exige o dolo na conduta para configuração de improbidade e afasta a modalidade culposa, sendo aplicável retroativamente aos processos pendentes, nos termos do art. 5º, XL, da Constituição Federal.

5. No caso, não se comprovou o dolo específico nem o prejuízo ao erário, o que impede a configuração do ato de improbidade.

IV. Dispositivo e tese.

6. Recursos providos. Sentença reformada. Improcedência dos pedidos.
Tese de julgamento: "A configuração de ato de improbidade administrativa exige a demonstração de dolo específico, com objetivo de vantagem ilícita, e a comprovação de prejuízo ao erário."

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XL; Lei nº 8.429/1992, art. 11; Lei nº 14.230/2021.

Jurisprudência relevante citada: STF, ARE nº 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 9.12.2022.

ACÓRDÃO

Vistos, etc.

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público deste Egrégio Tribunal de Justiça, por unanimidade de votos, conhecer os recursos de apelação interpostos e lhes dar provimento, tudo nos termos do voto do Desembargador Relator.

Plenário virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, sessão realizada no período de dezoito a vinte e seis dias do mês de novembro do ano de dois mil e vinte e quatro.

Turma julgadora: Desembargadores Maria Elvina Gemaque Taveira (Presidente/Vogal), Roberto Gonçalves de Moura (Relator) e Ezilda Pastana Mutran (Vogal).

Belém/PA, data registrada no sistema.

Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

Relator

RELATÓRIO

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR ROBERTO GONÇALVES DE MOURA (RELATOR):

Trata-se de recursos de APELAÇÃO CÍVEL interpostos por ANTÔNIO NASCIMENTO GUIMARÃES (id. 12309472 - Pág. 1/30), CAVALCANTE E PASSOS LTDA. (id. 12309497 - Pág. 1/18), E. DE M. GUIMARÃES ARMARINHO - ME (id. 12309501 - Pág. 1/18) e O & L PANTOJA LTDA. (id. 12309509 - Pág. 1/34) contra sentença proferida pelo Juízo de Direito da Vara Única da Comarca de Concórdia do Pará que, nos autos da AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL, julgou procedente o pedido (id. 12309462 - Pág. 1/17).

Consta dos autos que o Tribunal de Contas dos Municípios encaminhou ao “Parquet” cópia do processo nº 880012014-00, relativo às contas da gestão municipal de Concórdia do Pará no exercício financeiro de 2014, tendo como ordenador de despesas o Sr. Antônio do Nascimento Guimarães.

As referidas contas foram julgadas irregulares, conforme acórdão nº 35.796, de 13 de dezembro de 2019, determinando a devolução da quantia de R$263.202,98 (duzentos e sessenta e três mil, duzentos e dois reais e noventa e oito centavos), sendo reconhecida, na oportunidade, a existência de irregularidades em diversos procedimentos licitatórios, dentre os quais o Procedimento Licitatório nº 9/2014-1701001, que originou os contratos firmados com as empresas O & L PANTOJA LTDA-ME, M GUIMARÃES ARMARINHO ME, CAVALCANTE E PASSOS LTDA., destinados à aquisição de materiais de expediente.

Dentre as irregularidades foram apontadas a ausência de pesquisa de preço de mercado para estimar o preço médio da licitação, além da falta de publicidade do aviso de licitação, sendo que algumas empresas não teriam apresentado balanço patrimonial e não comprovaram boa situação financeira, ocorrendo, ainda, a falta de encaminhamento dos contratos ao Fundo de Assistência Social para atestar o cumprimento do art. 55 e incisos da Lei n.º 8.666/93.

A inicial (id. 12309174) historiou que o requerido Antônio do Nascimento Guimarães, enquanto ordenador de despesas, praticou vários atos de improbidade administrativa consistentes na realização de licitações irregulares e que, dentre as irregularidades encontradas, tem-se o Procedimento 9/2014-1701001, que embasou a contratação das empresas E. de M Guimarães Armarinho - ME, Cavalcante e Passos Ltda. e O & L Pantoja Ltda.-ME para aquisição de materiais de expediente ao Município de Concórdia do Pará, os quais foram incursos nas práticas do art. 10, VIII e XII e art. 11, I e IV da LIA.

Foi pleiteada a medida liminar de bloqueio de bens dos requeridos, até o valor correspondente ao prejuízo experimentado pelo erário municipal, qual seja, R$1.520.679,95 (um milhão, quinhentos e vinte mil, seiscentos e setenta e nove reais e noventa e cinco centavos), sendo R$108.286,85 (cento e oitenta e oito mil, duzentos e oitenta e seis reais e oitenta e cinco centavos ) com a empresa E de M Guimarães Armarinho - ME, R$585.961,60 (quinhentos e oitenta e cinco mil, novecentos e sessenta e um reais e sessenta centavos) com a empresa Cavalcante e Passos Ltda. e R$826.431,50 (oitocentos e vinte e seis mil, quatrocentos e trinta e um reais e cinquenta centavos) com a empresa O & L Pantoja Ltda., e todo o valor do outro réu.

No mérito, pugnou pela condenação dos requeridos a ressarcirem o dano causado ao erário no importe de R$1.520,679,95 (um milhão, quinhentos e vinte mil, seiscentos e setenta e nove reais e noventa e cinco centavos), devendo ser acrescidas as parcelas relativas ao ônus de sucumbência.

Os requeridos apresentaram suas defesas preliminares nos ids. 12309221, 12309225, 12309296 e 12309301.

O juízo de 1º grau recebeu a petição inicial, conforme decisão de id.12309307, determinando o bloqueio dos valores requeridos no pedido liminar.

A requerida O & L Pantoja Ltda. apresentou contestação (id. 12309367), alegando, preliminarmente, a sua ilegitimidade passiva. No mérito, requereu que pedido formulado na ação fosse julgado improcedente ou, em caso de procedência, que sua responsabilidade seja limitada ao valor recebido certame.

Igualmente, a requerida E. de M. Guimarães Armarinho - ME apresentou contestação (id. 12309386), alegando inépcia da petição inicial, a sua ilegitimidade passiva e pleiteando o julgamento improcedente da ação, além do desbloqueio de suas contas.

A requerida Cavalcante e Passos Ltda. também apresentou sua peça contestatória (id. 12309399), reiterando os argumentos da contestação de id. 12309386.

O requerido Antônio Nascimento Guimarães contestou a demanda (id. 12309404), igualmente alegou a ilegitimidade passiva e, alternativamente, improcedência da ação e a revogação das medidas cautelares.

A sentença foi proferida, tendo o juízo de 1º grau julgado parcialmente procedente a ação (id. 12309462), nos seguintes termos:

Diante de todo o exposto:

I)JULGO EXTINTO O FEITO,
com resolução de mérito, e JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE A PRETENSÃO INICIAL, com fundamento no art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil, bem como CONDENO:

a)ANTONIO NASCIMENTO GUIMARÂES, devidamente qualificado em todo o feito, como incurso nas penas do art. 12, III, da Lei n. 8.429/92, impondo-lhe as sanções de: suspensão dos direitos políticos por 4 (quatro) anos; pagamento de multa civil no valor de 4 (quatro) vezes o valor de sua remuneração à época dos fatos, a ser revertida em favor do fundo a que se refere o art. 13 da 7347/1985; proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários, pelo prazo de cinco (05) anos.

b)E. de M. GUIMARÃES ARMARINHO ME, devidamente qualificado em todo o feito, como incurso nas penas do art. 12, III, da Lei n. 8.429/92, impondo-lhes as sanções de: aplicação da multa civil no valor de 4 (quatro) vezes o valor da remuneração do réu ANTONIO NASCIMENTO GUIMARÂES, à época dos fatos; proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários, pelo prazo de cinco (05) anos.

c)CAVALCANTE E PASSOS LTDA, devidamente qualificado em todo o feito, como incurso nas penas do art. 12, III, da Lei n. 8.429/92, impondo-lhes as sanções de: aplicação da multa civil no valor de 4 (quatro) vezes o valor da remuneração do réu ANTONIO NASCIMENTO GUIMARÂES, à época dos fatos; proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários, pelo prazo de cinco (05) anos.

d) O & L PANTOJAS LTDA, devidamente qualificado em todo o feito, como incurso nas penas do art. 12, III, da Lei n. 8.429/92, impondo-lhes as sanções de: aplicação da multa civil no valor de 4 (quatro) vezes o valor da remuneração do réu ANTONIO NASCIMENTO GUIMARÂES, à época dos fatos; proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários, pelo prazo de cinco (05) anos.

Logo,
ratifico a decisão de ID 28335273
, a qual determinou o
bloqueio
de valores no sistema SISBAJUD, bloqueio de veículo(s) no sistema RENAJUD e bloqueio dos bens no sistema CNIB (CENTRAL NACIONAL DE INDISPONIBILIDADE DE BENS), observando o teor da decisão de ID 51623497.

Condeno os promovidos ao pagamento das custas processuais.

Sem honorários.

Publique-se e Registre-se. Intime-se.

Inconformados com a sentença, os requeridos interpuseram recursos de apelação.

ANTÔNIO NASCIMENTO GUIMARÃES
(id. 12309472) alegou, em suas razões recursais, a nulidade da sentença pelo indeferimento da prova testemunhal pelo juízo de 1º grau, configurando cerceamento de defesa, assim como disse que o processo também seria nulo por falta de provas, visto que a ação foi proposta com base em parecer opinativo do TCM sem julgamento pela Câmara Municipal, órgão competente.

Requereu a reforma da sentença por não restar configurado o ato de improbidade administrativa apontado, além de ser parte ilegítima para figurar no polo passivo, rogando pela revogação das medidas cautelares

CAVALCANTE E PASSOS LTDA.
(id. 12309497), em suas razões recursais, reiterou o argumento de inépcia da inicial e ilegitimidade, alegando que, no presente caso, não restou demonstrado o dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, pugnando pela reforma da sentença com o provimento do recurso.

E. DE M. GUIMARÃES ARMARINHO - ME
(id. 12309501) reiterou as razões do recurso de apelação de id. 12309497.

O & L PANTOJA LTDA.
(id. 12309509) alegou, preliminarmente, a litispendência da presente ação com o processo nº 0800335-97.2020.8.14.0105 e processo nº 0800186-04.2020.8.14.0105, a inépcia da inicial por ausência de descrição relativa ao dolo específico, a sua ilegitimidade passiva, a nulidade da sentença por cerceamento de defesa, visto que a ação foi julgada sem que fosse oportunizada a produção de provas requeridas.

Por fim, alegou atipicidade da conduta praticada pelo apelante frente à nova Lei de Improbidade (Lei n.º 14.230/2021), estando ausente o dolo e o dano ao erário, requerendo a reforma da sentença e a improcedência da ação, além da condenação do autor por litigância de má-fé.

Contrarrazões ao apelo de O & L PANTOJA, de CAVALCANTE E PASSOS LTDA., de ANTÔNIO NASCIMENTO GUIMARÃES e de E. DE M. GUIMARÃES ARMARINHO - ME nos ids. 12309516, 12309517, 12309518 e 12309519, respectivamente, requerendo, em síntese, o desprovimento dos recursos e a manutenção da sentença.

A Procuradoria de Justiça, na qualidade de fiscal da ordem jurídica, no id. 15045080, opinou pelo conhecimento e desprovimento dos recursos.

No id. 16662117, considerando a superveniência de inovação legislativa sobre improbidade administrativa – Lei nº 14.230/2021 -, que passou a exigir dolo específico para as condenações de todas as condutas ímprobas (arts. 9º, 10 e 11 da LIA), conforme disposto no art. 1º, §§ 2º e 3º da referida Lei -, assim como em razão do princípio
tempus regit actum
, que não permite a continuidade de uma ação de improbidade em conduta não mais tipificada legalmente em decorrência da sua revogação, determinei a intimação das partes para se manifestarem sobre o interesse processual no julgamento do presente recurso.

O & L PANTOJA LTDA., no id. 16810633, ratificou os termos da sua apelação, requerendo o provimento do recurso.

O
Parquet
, no id.17011265, requereu o desprovimento dos recursos e a manutenção da sentença.

No id. 17318779 foi certificada a ausência de manifestação das partes Antonio Guimarães, E de M Guimarães Marinho - ME e de Cavalcante e Passos Ltda. ao despacho retro.

No id. 18310403 Antônio Nascimento Guimarães manifestou-se no sentido de que fosse reformada a sentença em observância às novas regras da Lei de Improbidade.

No id. 19630058 determinei que o réu Antônio Nascimento Guimarães comprovasse o preenchimento dos pressupostos legais à concessão dos benefícios da justiça gratuita, sob pena de indeferimento do pleito.

No id. 20203383 foi certificada ausência de manifestação do recorrente Antônio Nascimento Guimarães ao despacho anterior.

No id. 20464042 determinei que o apelante Antônio Nascimento Guimarães procedesse ao recolhimento do preparo no prazo legal.

No id. 21007794 foi certificada a ausência de manifestação da parte interessada ao despacho anterior.

No id. 21044321 o recorrente Antônio Nascimento Guimarães apresentou a comprovação do pagamento das custas processuais.

É o breve relatório.

VOTO

VOTO

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR ROBERTO GONÇALVES DE MOURA (RELATOR):

Presente os pressupostos de admissibilidade recursal, conheço os presentes recursos
, passando a apreciá-los de forma conjunta.

Com a ação intentada, postulou o Ministério Público, ora apelado, a condenação de
ANTÔNIO NASCIMENTO GUIMARÃES, E. de M. GUIMARÃES ARMARINHO - ME, CAVALCANTE E PASSOS LTDA. e O & L PANTOJAS LTDA., ao ressarcimento ao erário dos prejuízos causados ao Município de Concórdia do Pará em razão de procedimento licitatório irregular, ante a não observância dos requisitos legais.

Desse modo, defendeu que o ato praticado pelos ora apelantes configura-se ato de improbidade capitulado nos art. 10, VIII e XII e art. 11, I e IV, da Lei 8.429/1992, e que, no caso, a circunstância apontada dispensaria o dolo específico.

Inicialmente, esclareço que no curso do trâmite processual da presente ação sobrevieram alterações legislativas no fundamento legal em que foi baseado o pedido de condenação dos recorrentes.

E sobre o tema improbidade administrativa, a nova Lei nº 14.230/2021 previu expressamente que "aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador" (art. 1º, § 4º).

À vista desse quadro, não resta dúvida sobre a aplicação retroativa das alterações benéficas aos réus promovidas pela Lei nº 14.230/2021 na LIA.

Sobre tal tema, inclusive, o STF decidiu, em sede de repercussão geral, o tema 1199, firmando o entendimento de que a nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente, senão vejamos:

“Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA.
APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI
). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199. 1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos. 2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF). 3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem "induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado”. 4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados. 5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa. 6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa “natureza civil” retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA). 7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção” – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA). 8. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º. 9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA. 10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º). 11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado. 13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal. 14. Os prazos prescricionais previstos em lei garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa. 15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo. 16. Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público. 17. Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente – , há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa. 18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN. 19. Recurso Extraordinário PROVIDO. Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: "1)
É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO
; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3)
A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;
4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

(ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022) (grifei)

Além da eliminação da figura culposa, a nova Lei de Improbidade Administrativa (LIA) traz disposições inovadoras sobre o dolo. Não é despiciendo observar que a nova redação legal estabeleceu que todas as condutas ímprobas (arts. 9º, 10 e 11 da LIA) exigem dolo específico para a sua configuração, conforme disposto no art. 1º, §§ 2º e 3º da Lei:

Art. 1º. (...)

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.

Nesse contexto, o art. 17-C, § 1º, da Lei 8.429/92, ainda estabelece que “a ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade".

Desta forma, é necessário que o arcabouço probatório existente nos autos não apenas demonstre a ocorrência dos fatos, mas também caracterize o dolo específico do agente, consistente na vontade livre e consciente de praticar a conduta indicada como ato de improbidade.

Em outros termos, para haver a responsabilização do agente é necessário que se demonstre o elemento subjetivo, sem embasar-se apenas presunções de que o réu tenha agido com intenção de enriquecimento ilícito à custa do erário.

É indispensável a intenção de fraudar a lei, pois trata-se de condição subjetiva para que haja o enquadramento da conduta no ato de improbidade administrativa, que não pode ser confundido com qualquer conduta omissiva que revele descumprimento do dever funcional, a qual poderá ser punida administrativamente.

O ato de improbidade administrativa decorrente da frustração do procedimento licitatório somente se caracteriza se presente o dolo específico do agente em obter vantagem ilícita para si ou para terceiros.

Assim, para caracterização do ato de improbidade administrativa é preciso descrever e individualizar a conduta do agente e apontar objetivamente os documentos que evidenciam a veracidade dos fatos e os elementos de prova de dolo na conduta do agente de modo a respaldar a imputação que está sendo feita em juízo.

In casu
, ausente a prova do elemento subjetivo, necessário à caracterização do ato de improbidade administrativa imputado aos recorrentes, é de se denegar a pretensão ministerial de condenação nas sanções da Lei 8.429/1992, com alterações dadas pela Lei nº 14.230/2021.

Dito isso, considerando que não ter sido demonstrado o dolo específico na conduta dos recorrentes nem o prejuízo ao patrimônio público, tendo a sentença, inclusive, reconhecido que “
valor contratado esteja em sintonia com o praticado no mercado
”, a reforma da sentença é medida que se impõe.

No sentido explanado:

“EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - REMESSA NECESSÁRIA NÃO CONHECIDA - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - MUNICÍPIO DE POUSO ALEGRE - ILEGITIMIDADE PASSIVA - REJEIÇÃO - IRREGULARIDADE NA LICITAÇÃO NÃO DEMONSTRADA - AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E PREJUÍZO AO ERÁRIO - RECURSO PROVIDO. - O pregoeiro pode ser responsabilizado por eventual ato de improbidade administrativa, ex vi do artigo 3º da Lei 8.429/1992, devendo ser rejeitada a preliminar de ilegitimidade passiva suscitada pela parte - Nos termos do artigo 17-D da Lei 14.230/2021, a ação de improbidade administrativa se reveste de caráter sancionatório e repressivo, aplicando-se os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador, dentre eles, a retroatividade da lei mais benéfica, previsto no artigo 5º, XL da Constituição Federal - É imprescindível que o ato ímprobo esteja expressamente tipificado no rol do artigo 11 da Lei 14.230/21, sendo que, sua ausência implica na improcedência do pedido de condenação do agente por improbidade administrativa - Ausente o dolo específico na conduta do agente, com vistas a obter vantagem ilícita para si ou para terceiros, é de se afastar a condenação por ato de improbidade administrativa. (TJ-MG - AC: 01658079020158130525 Pouso Alegre, Relator: Des.(a) Fabiana da Cunha Pasqua (JD Convocada), Data de Julgamento: 30/08/2023, 7ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 04/09/2023).”

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO – AÇÃO CIVIL POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – CONTRATAÇÃO DE EMPRESA PARA AQUISIÇÃO DE MATERIAIS DE LIMPEZA, CESTAS-BÁSICAS, GÊNEROS ALIMENTÍCIOS, MATERIAIS DE ENFERMAGEM E MEDICAMENTOS – VÍCIOS NA LICITAÇÃO – AUSÊNCIA DE DOLO NA CONDUTA DOS RÉUS – DANO AO ERÁRIO – INEXISTÊNCIA – OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO – IRREGULARIDADE QUE NÃO CONFIGURA IMPROBIDADE. 1. A Lei n.º 14.230/2021 promoveu grandes e profundas alterações na Lei de Improbidade Administrativa, dentre as quais a supressão das modalidades culposas nos atos de improbidade. Novatio legis in mellius. Retroatividade em relação aos processos pendentes de julgamento. Aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador (art. 1º, § 4º, da Lei nº 8.429/1992). 2. O propósito da Lei de Improbidade Administrativa é coibir atos praticados com manifesta intenção lesiva à Administração Pública e não apenas atos que, embora ilegais ou irregulares, tenham sido praticados por administradores inábeis sem a comprovação de dolo ou má-fé. 3. Para caracterização do ato de improbidade administrativa faz-se necessário dolo do agente, assim entendido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA, não bastando a voluntariedade do agente ou o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas. Da ilegalidade ou irregularidade em si não decorre a improbidade. Matéria pacificada no julgamento do Tema nº 1.199 do STF. 4. Licitação por meio de carta-convite objetivando a contratação de empresa para aquisição de materiais e produtos de limpeza pelo Consórcio Intermunicipal de Saúde. Alegação de direcionamento ou favorecimento afastada. Ausência de prova de dolo, má-fé ou desonestidade. Prejuízo ao patrimônio público ou ao caráter competitivo da licitação não demonstrados. Irregularidades apontadas que não caracterizam improbidade administrativa. Sentença reformada. Pedido improcedente. Recurso provido.

(TJ-SP - Apelação Cível: 30004066920138260145 Conchas, Relator: Décio Notarangeli, Data de Julgamento: 13/09/2024, 9ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 16/09/2024)

Diante disso, frise-se novamente que, para fins de processamento do agente público em ação de improbidade administrativa, em razão da superveniência da legislação acima citada, exige-se agora a configuração do elemento subjetivo doloso para caracterização dos atos de improbidade por condutas atentatórias aos princípios da administração pública, com comprovação do dolo específico de obter proveito ou benefício indevido para o agente público ou terceiro, além da tipificação taxativa dos atos dolosos de improbidade administrativa atentatórios aos princípios da administração pública e, por fim, a necessidade de lesividade aos bens jurídicos tutelados para que ocorra a caracterização do ato de improbidade.

Contudo, não se desconhece que no julgamento do ARE 843.989, o STF assentou entendimento no sentido da irretroatividade da extinção da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, todavia estabeleceu exceção para casos, como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da sentença condenatória, consoante se pode extrair da tese firmada por aquele sodalício aquando do julgado do aludido ARE, “verbis”:

“ .... A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente”

(ARE 843989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 9.12.2022)

Em suma, admite-se a aplicação das novas disposições conferidas pela Lei nº 14.230/21 aos processos em curso nos quais ainda não tenha sido formada a coisa julgada quanto à condenação pelo ato de improbidade, sendo certo que referida norma afirmou o seu caráter sancionatório, apartando-a definitivamente das ações civis, tanto em relação à principiologia quanto no que concerne à finalidade dos institutos. Eis o que disciplinam os artigos 1º, § 4º e 17-D, da norma mencionada:

“Art. 1º (...)

§ 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.

Art. 17-D. A ação por improbidade administrativa é repressiva, de caráter sancionatório, destinada à aplicação de sanções de caráter pessoal previstas nesta Lei, e não constitui ação civil, vedado seu ajuizamento para o controle de legalidade de políticas públicas e para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos.

Nesse diapasão, considerada a proximidade dos regimes jurídicos de combate a atos de improbidade administrativa e de persecução criminal, com sanções de grau similar de gravidade, revela-se imperiosa a incidência da garantia da retroatividade da norma sancionadora mais benéfica.

Não é por outra razão que o Supremo Tribunal Federal (STF), na apreciação do Ag. Reg. no Recurso Extraordinário com Agravo 1.346.594, em decisão monocrática do Min. Gilmar Mendes, datada de 25/03/2023, consolidou o entendimento no sentido da retroatividade da Lei nº 14.231/2021 em relação aos atos de improbidade administrativa que importem em violação a princípio administrativo.

A ementa do julgado foi elaborada nestes termos:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSO EM CURSO. DECISÃO MONOCRÁTICA RECONSIDERADA PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO.

1.

A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal.

2.

No julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações da introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade.

3.

As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado.

4.

Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, à exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a pretensão autoral.

5.

Recurso extraordinário com agravo conhecido e provido para reformar o acórdão recorrido e julgar improcedente a ação civil pública de responsabilidade por ato de improbidade administrativa.

6.

Em recente decisão, esta Casa, nos moldes do entendimento ao norte esposado, assim se manifestou:

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUPOSTA VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA POR RETARDAR OU DEIXAR DE PRATICAR ATO DE OFÍCIO. VIGÊNCIA DE NOVA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA MAIS BENÉFICA AO RÉU. DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. RETROATIVIDADE DA NORMA. REVOGAÇÃO DOS INCISOS I E II DO ARTIGO 11 DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E ALTERAÇÃO DO CAPUT, PARA EXIGIR A CONFIGURAÇÃO DO DOLO NAS CONDUTAS TIPIFICADAS. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE CONDUTA DOLOSA. IMPOSITIVA A IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. RECURSO PROVIDO.

1.

A Ação de Improbidade Administrativa possui natureza jurídica de caráter eminentemente penal, eis que aos réus destas ações são aplicáveis penalizações que lhes retiram atributos de cidadania e vida honrada. Assim, considerando a caráter administrativo sancionador/penalizador da Ação de Improbidade Administrativa e, haja vista inexistir distinção em relação a natureza do ilícito, se de direito penal ou direito administrativo, há consenso tanto na doutrina quanto na jurisprudência, bem como em diversos dispositivos normativos de que regras e princípios penais são aplicáveis ao rito da ação de improbidade administrativa.

É forçoso concluir, portanto, que a interpretação adotada tanto pelo Supremo Tribunal Federal quanto pelo Superior Tribunal de Justiça é apenas um reflexo lógico da garantia constitucional estampada no inciso XL do art. 5º da Constituição da República, de modo que a retroatividade da lei mais benigna é um princípio constitucional implícito que vale para todo o exercício do jus puniendi estatal, aí incluído os procedimentos administrativos, sobretudo diante do entendimento que a única diferença existente entre um ilícito penal é um ilícito administrativo, é o grau de reprovabilidade da conduta.

3. Na hipótese, o réu/apelante foi acusado e condenado pela prática de ato de improbidade inserto no art. 11, caput e inciso I da Lei nº 8.429/1992, sendo que o caput foi alterado, passando a exigir a comprovação do dolo na conduta tipificada, e os incisos I e II foram revogados.

4. Considerando restar manifestamente inexistente o ato de improbidade por revogação decorrente de lei nova, devendo ser aplicada à presente Ação de Improbidade a “principiologia” típica do Direito Penal e Processo Penal, inserida inclusive no texto constitucional, em especial a disposição contida no já referido inciso XL, do art. 5º da CF, impõe-se a improcedência do pedido de condenação no caput e incisos I e II do art. 11 da Lei nº 8.429/1992.

5. Recurso provido.

(TJ-PA 08077726920188140006, Relator: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA, Data de Julgamento: 13/06/2022, 1ª Turma de Direito Público, Data de Publicação: 29/06/2022)

Nesse cenário, considerada a aplicabilidade imediata da Lei 14.230/2021 ao caso concreto e a abolição, pela nova legislação, do ato de improbidade administrativa pelo fato de o agente praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, constata-se a impossibilidade de manutenção da condenação constante da sentença recorrida, impondo-se a sua reforma.

DISPOSITIVO.

Ante o exposto, DOU PROVIMENTO aos presentes recursos de apelação para, reformando a sentença, julgar improcedente os pedidos formulados pelo Ministério Público Estadual em sua peça vestibular.

Sem condenação do Ministério Público Estadual em custas e honorários por não se vislumbrar, na espécie, má-fé - artigo 18 da Lei nº 7.347/85.

É como o voto.

Belém/PA, data registrada no sistema.

Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

Relator

Belém, 29/11/2024