Tribunal: TJPA
Processo: 0002239-65.2006.8.14.0045
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10011 - Improbidade Administrativa
Data de julgamento: 2024-10-21

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SENTENÇA QUE EXTINGUIU O FEITO ANTE A INEXISTÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO E TIPICIDADE NA CONDUTA. DECISUM MANTIDO. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. 1 - O cerne recursal cinge-se em analisar o acerto ou desacerto da sentença que declarou a inexistência de ato de improbidade administrativa ante a ausência de tipicidade da conduta, bem como, ausência de dolo do agente. 2 – A Lei Federal nº 14.230/2021, estabelece como ato de improbidade, as condutas dolosas, tipificadas nos Artigos 9, 10 e 11 da LIA. 3 - Cabe ao Poder Judiciário, tão somente, verificar a presença dos requisitos definidos em lei, para caracterizar ato de improbidade, cabendo ao autor, no caso apelante, a demonstração de que a conduta se encaixa no rol de improbidade, bem como, a demonstração de dolo específico em causar prejuízo ao erário, oque não restou configurado ao caso. 6 – Recurso conhecido e improvido. Sentença mantida. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, para CONHECER DA APELAÇÃO CÍVEL E NEGANDO-LHE PROVIMENTO, nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Belém/PA, data de registro do sistema. Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0002239-65.2006.8.14.0045

APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

APELADO: JOAO VIEIRA DA CUNHA, ESPÓLIO DE JOÃO VIEIRA DA CUNHA, MARCIO BORGES DA CUNHA

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SENTENÇA QUE EXTINGUIU O FEITO ANTE A INEXISTÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO E TIPICIDADE NA CONDUTA.

DECISUM
MANTIDO. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.

1 -
O cerne recursal cinge-se em analisar o acerto ou desacerto da sentença que declarou a inexistência de ato de improbidade administrativa ante a ausência de tipicidade da conduta, bem como, ausência de dolo do agente.

2 –
A Lei Federal nº 14.230/2021, estabelece como ato de improbidade, as condutas dolosas, tipificadas nos Artigos 9, 10 e 11 da LIA.

3 -
Cabe ao Poder Judiciário, tão somente, verificar a presença dos requisitos definidos em lei, para caracterizar ato de improbidade, cabendo ao autor, no caso apelante, a demonstração de que a conduta se encaixa no rol de improbidade, bem como, a demonstração de dolo específico em causar prejuízo ao erário, oque não restou configurado ao caso.

6 –
Recurso conhecido e improvido. Sentença mantida.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, para
CONHECER DA APELAÇÃO CÍVEL E NEGANDO-LHE PROVIMENTO,
nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Belém/PA, data de registro do sistema.

Desembargadora EZILDA

PASTANA
MUTRAN

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível, interposta pelo Ministério Público Estadual, com fulcro no art. 1.009 e seguintes, do Código de Processo Civil, contra sentença proferida pelo MM. Juízo da 1ª Vara Cível de Redenção que, nos autos da Ação de Improbidade Administrativa, movida em face de
João Vieira da Cunha, julgou improcedente o pedido.

A peça inicial narrou que, foi instaurado Inquérito Civil nº 016/2006/PJ/Rd com intuito de apurar a prática de ato de Improbidade Administrativa contra o gestor municipal.

Aduziu que o gestor efetuou o pagamento de R$ 3.000,00 (três mil reais) ao Sr. Idalicio Pereira da Silva, por supostamente ter prestado serviços de carpintaria à prefeitura.

Apontou, entretanto, que o Sr. Idalcidio narrou ao ministério público, no bojo da investigação, que realizou serviços de desempeno de umas tábuas à Câmara Municipal, recebendo o valor de R$ 100,00 (cem reais).

Asseverou que a situação se repetiu com outras pessoas que prestaram serviço e auferiram menos do que foi declarado pela gestão municipal.

Portanto, somados os fatos, apontou improbidade administrativa do prefeito, pela prática de atos de improbidade administrativa, pelas informações falsas lançadas na prestação de contas ao TCM, referente ao 1º, 2º e 3º quadrimestre de 2005.

Portanto, pugnou pela condenação do gestor por, supostamente, ter infringido o Art. 10 da Lei 8429/92, por causar danos ao erário.

O requerido apresentou contestação, apontando os valores que foram pagos aos prestadores e aduzindo que determinou a instauração de procedimento administrativo para apurar os fatos narrados pelo Ministério Público e que chegou ao verdadeiro culpado pelos erros.

Portanto, pugnou pela ausência de dolo ou culpa pelas falhas nas prestações de contas apresentadas ao TCM.

O requerido faleceu no curso processual e foi nomeado o substituto processual.

Sobreveio sentença, julgando improcedente os pedidos do Autor, nos seguintes termos:

“Imperioso destacar que,
em sendo mais benéfico ao réu
, o novo regramento há de ser aplicado de imediato nos processos em andamento,
em função da natureza precipuamente sancionatória desse tipo de ação
. Aliás, nesse sentido, é relevante repisar o teor do art. 17-D da Lei nº 8.429/1992, que foi introduzido pela nova legislação. Esse mandamento dispõe que a ação de improbidade administrativa
não constitui ação civil, na medida em que ostenta viés repressivo e sancionatório
, sendo destinada à aplicação de sanções de caráter pessoal. Eis o texto em sua integralidade:

Art. 17-D.
A ação por improbidade administrativa é repressiva, de caráter sancionatório, destinada à aplicação de sanções de caráter pessoal
previstas nesta Lei,
e não constitui ação civil
, vedado seu ajuizamento para o controle de legalidade de políticas públicas e para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos.

(sem grifo no original).

Consoante esse panorama fático-normativo, forçoso reconhecer que a Lei Federal nº 14.230/2021, que foi publicada em 25.10.2021 e entrou em vigor na mesma data,

instituiu, em relação à figura daqueles a quem foram imputados os atos de improbidade administrativa, uma série de regramentos que, em seu conjunto, conformam institutos de defesa do indivíduo (agentes públicos e terceiros) em face do Estado-acusador
. Afinal, sendo esse tipo de ação destinada à punição dos sujeitos tidos como ímprobos, nada mais coerente do que interpretá-la a partir das regras típicas do direito sancionatório. Não por acaso, afora as situações tratadas no âmbito penal e/ou criminal, a Lei de Improbidade Administrativa cuida de sanções que afetam, por exemplo, alguns direitos fundamentais, como os de natureza política e administrativa, sem contar a sua vertente estritamente civil, referente ao ressarcimento de danos efetivamente causados ao erário.

Depreende-se, pois, que o legislador deixou bastante claro que
a Lei de Improbidade tem um perfil teleológico voltado à aplicação de sanções de caráter pessoal
. Tal circunstância deu ensejo a relevante modificação na própria compreensão jurídica do que é um ato de improbidade administrativa.

Ao trilhar por essa linha de raciocínio,
nada mais coerente do que conceber as alterações que foram introduzidas pelo legislador ordinário, a partir dos ditames inerentes à proteção do indivíduo diante do Estado-acusador e não deste em face do indivíduo tido (em tese) como ímprobo.
Afinal, como é bem sabido,
no que se refere à imputação de ilícitos penais (ou seja, aqueles sancionatórios por excelência), a Norma Constitucional que atua como norte interpretativo está sediada tanto na concepção segundo a qual a regra mais benéfica retroagirá em benefício do réu quanto na ideia da Presunção da Inocência (incisos XL e LVII, do art. 5º da Carta Federal)
.

Hão de ser afastadas, assim, quaisquer interpretações fundadas tão-somente em juízo voluntaristas, os quais, em suma, pretendem associar a irretroatividade da lei sancionatória à noção de segurança jurídica ou ao direito de punir do Estado
. Entretanto, diversamente do que advogam nessa perspectiva,
a irredutibilidade dos direitos fundamentais não diz respeito ao direito de punir do Estado, mas sim aos direitos fundamentais do indivíduo em face do poder estatal.
Em situações tais, portanto, não cabe ao Estado-juiz mitigar os mecanismos de defesa jurídica, em desfavor do sujeito a quem fora imputada uma acusação. Ao contrário, sobrevindo norma mais favorável ao réu, não há razões para ignorar a sua imediata vigência, prestigiando-se, com isso, o direito fundamental ao devido processo legal (inciso LV, art. 5º da Carta Federal).

É relevante consignar, por oportuno, a ideia de Daniel Amorim Assumpção Neves & Rafael Carvalho Rezende Oliveira,
in
“Improbidade administrativa: direito material e processual. – 8. ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2020, p. 29”, segundo a qual:

[...] “É importante destacar que
a improbidade administrativa não se confunde com a mera irregularidade ou ilegalidade
, destituída de gravidade e do elemento subjetivo do respectivo infrator.

A improbidade é uma espécie de ilegalidade qualificada pela intenção (dolo ou, excepcionalmente, culpa grave) de violar a legislação e pela gravidade da lesão à ordem jurídica
. Vale dizer: a tipificação da improbidade depende da demonstração da má-fé ou da desonestidade, não se limitando à mera ilegalidade, bem como da grave lesão aos bens tutelados pela Lei de Improbidade Administrativa.

Não obstante a dificuldade na conceituação da improbidade administrativa, o termo pode ser compreendido como o ato ilícito, praticado por agente público ou terceiro, geralmente de forma dolosa, contra as entidades públicas e privadas, gestoras de recursos públicos, capaz de acarretar enriquecimento ilícito, lesão ao erário, concessão ou aplicação indevida de benefícios financeiros ou tributários, bem como violação aos princípios que regem a Administração Pública [...]”

Portanto, não sobejando previsão legal para a aplicação da responsabilidade objetiva ao agente público, tem-se a impossibilidade de apreciação da conduta atribuída ao réu como um ato de improbidade.

3- Dispositivo

Considerando as razões declinadas,
julgo improcedentes os pedidos e o processo com resolução do mérito
, reconhecendo a ausência de indicativos de ato de improbidade, nos termos do art. 487, II, do CPC
, em articulação com o art. 17, § 11, da Lei Federal nº 8.429/92.”

Inconformado, o Ministério Público interpôs recurso de Apelação Cível, aduzindo inconsistências na sentença de primeiro grau, apontando que as condutas realizadas pelo requerido estão na no rol de atos de improbidade administrativa.

Apontou ainda, que as condutas ferem os princípios da legalidade e da moralidade.

Foram apresentadas contrarrazões, pelo substituto processual do requerido.

Instado a se manifestar, o Ministério Público deixou de se manifestar, em atenção à Recomendação nº 34, do CNMP.

É o relatório.

VOTO

Conheço do recurso por estarem preenchidos os pressupostos de admissibilidade recursal.

O cerne recursal cinge-se em analisar o acerto ou desacerto da sentença que declarou a inexistência de ato de improbidade administrativa ante a atipicidade e dolo das condutas apontadas pelo Ministério Público.

O sistema de responsabilização por Atos de Improbidade Administrativa tem a função de prevenir, dissuadir e reprimir a prática de atos ímprobos na organização do Estado e no exercício de suas funções, com vistas a assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos da Lei nº 8.429/92.

Nos termos do
Art. 1º, §4º, da Lei nº 8.429/92
, ao sistema de Improbidade Administrativa são aplicáveis os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador, de caráter não penal, com fundamento também no art. 37, §4º, da Constituição Federal, cujo a finalidade é a busca da tutela de interesses públicos, se diferenciando do Direito Penal.

Dentre os princípios constitucionais aplicáveis ao direito administrativo sancionador, destacam-se o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa, a legalidade, a culpabilidade, a pessoalidade e a irretroatividade da norma sancionadora.

Tendo isto em mente, ressalta-se que as alterações trazidas pela Lei nº
14.230
/21, em relação ao artigo
11
, da
Lei de Improbidade Administrativa

impuseram o reconhecimento da natureza taxativa do rol de condutas ímprobas
. Ou seja,
o rol de hipóteses legais de atos ímprobos que anteriormente revestia naquele dispositivo caráter exemplificativo,
caracterizando-o como um tipo residual,
agora é taxativo
.

Com as alterações trazidas pela Lei nº 14.230/21 foi extinta a possibilidade de punição por ato de improbidade administrativa na modalidade culposa.

A inovação trazida pela nova lei prevê a
responsabilização apenas quando houver comprovação de dolo específico, com vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito
tipificado nos artigos 9º, 10º e 11, da Lei nº 8.429/92.

Neste sentido, a atual lei dispõe que não será configurado o ato de improbidade administrativa caso não seja verificado o dolo.
In verbis:

Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 1º
Consideram-se atos de improbidade administrativa as
condutas dolosas
tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

Art. 17-C. A sentença proferida nos processos a que se refere esta Lei deverá, além de observar o disposto no
art. 489 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015
(Código de Processo Civil):
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 1º
A ilegalidade sem a presença de dolo
que a qualifique
não configura ato de improbidade
.
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

Ressalto que o Colendo STF, por meio do Tema 1.199, fixou entendimento no sentido de que a norma retroage para atingir os processos em curso. Vejamos:

“3)
A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de
improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei
, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior
; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;”

Portanto, os processos em andamento devem ser atingidos pelas alterações benéficas trazidas pela Lei nº 14.230/2021, excluindo os casos em que não houver comprovação/configuração de dolo específico.

ADMINISTRATIVO.
AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
CONVÊNIO FIRMADO ENTRE A SECRETARIA ESTADUAL DE EDUCAÇÃO E O MUNICÍPIO DE FREI GASPAR.
PRESTAÇÃO DE CONTAS PELO EX-GESTOR
. IRREGULARIDADES. POSTERIOR CORREÇÃO.
CONTAS APROVADAS. PREJUÍZO AO MUNICÍPIO. AUSÊNCIA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADA SENTENÇA MANTIDA.
- Se, no âmbito de ação civil pública por ato de improbidade administrativa, ficou incontroverso que, a despeito da necessidade de complementação de documentação as contas foram prestadas e aprovadas pela Secretaria de Estado da Educação, não há como afirmar a violação a algum preceito da Lei nº 8.429/92, especialmente por ausência de demonstração de deslealdade, má-fé e prejuízos ao poder público.

(TJ-MG - REEX: 10327130030163001 MG, Relator: Alberto Vilas Boas, Data de Julgamento: 15/12/2015, Data de Publicação: 22/01/2016)

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA -
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
– ART IGOS 10, VIII, E 11 DA LEI 8.429/92 –
SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA
– EX-DIRETOR DO HOSPITAL DE TRAUMA DE CAMPINA GRANDE – COMPRAS DE MEDICAMENTOS SEM PROCESSO LICITATÓRIO –
CONTAS APROVADAS PELO TCE
– AUSÊNCIA DE ADSTRIÇÃO À CONCLUSÃO DO JULGAMENTO DA CORTE DE CONTAS PELO JUDICIÁRIO –
VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE E MORALIDADE NÃO DEMONSTRADOS
– COMPRAS PARCELADAS DE MEDICAMENTOS SOB ALEGAÇÃO DE URGÊNCIA –
AUSÊNCIA DE DOLO GENÉRICO NA CONDUTA E DE MÁ-FÉ – ATOS DE IMPROBIDADE NÃO EVIDENCIADOS
– PRECEDENTES DO STJ E DESTA CORTE – MANUTENÇÃO DA SENTENÇA – DESPROVIMENTO. (TJ-PB - AC: 08041841320168150001, Relator: Desa. Maria de Fátima Moraes Bezerra Cavalcanti Maranhão, 1ª Câmara Cível)

Deste modo, não verifico, na hipótese, a existência de elementos aptos a ensejar a reforma da sentença, devendo ser mantida em sua integralidade.

DISPOSITIVO

Ante o exposto,
CONHEÇO DO RECURSO E NEGO-LHE PROVIMENTO,
nos moldes da fundamentação lançada.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria nº 3.731/2015-GP.

Belém/PA, data de registro do sistema.

Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

Relatora

Belém, 30/10/2024