Tribunal: TJPA
Processo: 0804915-58.2024.8.14.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): MAIRTON MARQUES CARNEIRO
Órgão julgador: MAIRTON MARQUES CARNEIRO
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: 10073 - Concessão / Permissão / Autorização
Data de julgamento: 2024-06-19

Ementa:
MEDIDA LIMINAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DO MUNICÍPIO DE SANTARÉM (LEI N.º 22.059/2024). INICIATIVA PARLAMENTAR. MATÉRIAS DE INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO LOCAL. PROCESSO LEGISLATIVO. PRINCÍPIO DA SIMETRIA. REQUSITOS FUMUS BONI IURIS E PERICULUM IN MORA. LIMINAR CONCEDIDA. A Constituição Estadual, promulgada em 05 de outubro de 1989, confere ao Tribunal de Justiça do Estado do Pará competência para processar e julgar ação direita de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da referida Carta - art. 161. Dentre os legitimados para propositura desta ação consta expressamente as associações representativas de classe ou da comunidade, quando se tratar de lei ou ato normativo municipal (art. 162, VIII, da Constituição do Estado do Pará). Além disso, destaco o art. 177, inciso V do Regimento Interno desta Corte de Justiça: “(...) As entidades sindicais ou de classe, de atuação estadual ou municipal, demonstrando seu interesse jurídico no caso (...)” Desse modo, estando satisfeitas as condições de admissibilidade da presente ação. Do Pleito Cautelar Questiona-se, por meio desta Ação Direta, a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 22.059/2024 que altera a política até então vigente de isenções tarifárias, vez que, conforme seu art. 1°, finda por ampliar para abarcar os acompanhantes de categorias de gratuidade preexistentes, quais sejam: (I) pessoas com deficiência física; (II) intelectuais esquizofrênicos; (III) sensoriais (deficientes visuais); (IV) idoso com baixa mobilidade – nesse caso restringindo aos casos de idosos de baixa mobilidade – (V) deficientes renais cadeirantes; (VI) pessoas com Transtorno do Espectro Autista – TEA e, criou-se ainda nova categoria de gratuidade, com inclusão de seu respectivo acompanhante: (VII) qualquer pessoa que esteja realizando tratamento de Reabilitação. É cediço que o objeto principal da ação direta de inconstitucionalidade é a remoção do ordenamento jurídico da lei ou ato normativo que se contraponha à Carta Política, isto é, a ação direta de inconstitucionalidade presta-se para a defesa da Constituição da República (art. 102, I, a, da CF) e da Constituição Estadual. In casu, a ASSOCIAÇÃO DAS EMPRESAS DOS TRANSPORTES COLETIVOS DE PASSAGEIROS DE SANTARÉM, ora requerente, em sede liminar, pugna pela suspensão dos efeitos da Lei Municipal n. 22.059/2024, até que a resolução da presente lide judicial, com fulcro no art. 300 do CPC, bem como no art. 10 da Lei nº 9.868/99. No que diz respeito à fumaça do bom direito, num exame preambular, e que naturalmente deverá ser melhor aquilatado a quando da análise do mérito, entendo que esse requisito restou devidamente fundamentado na exordial da ação proposta, uma vez que a Constituição do Estado do Pará dispõe, em seu art. 135, inc. VII, alínea “a”, que prevê que “compete privativamente ao Governador (princípio da simetria, ao Prefeito Municipal): (...) VII - dispor, mediante decretos, sobre: a) organização e funcionamento da administração estadual, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos”. Há indícios de ofensa à separação dos poderes (art. 11 da Constituição Estadual) e ao equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos (art. 24 da Constituição Estadual c/c art. 134, §4° da Lei Orgânica do Município de Santarém). Nessa linha intelectiva, importante destacar que a referida Carta Estadual igualmente prevê a competência privativa do Governador (Chefe do Poder Executivo Estadual) para iniciativa de leis que disponham sobre a organização e competências dos órgãos e entidades da administração direta e indireta, bem como acerca da outorga de serviços públicos, conforme art. 135, inc. VII, alínea “a”, da Constituição do Estado do Pará. Assim, por se tratar de preceito básico do processo legislativo, tal restrição também merece aplicação no âmbito municipal, em face do princípio da simetria, sendo de iniciativa privativa do Prefeito (Chefe do Poder Executivo Municipal) as leis que disponham sobre os aludidos temas. Com efeito, o Princípio da Simetria impõe a observância, pelos Estados e Municípios, dos princípios gerais estabelecidos na Constituição Federal, especialmente daqueles referentes à dinâmica entre os Poderes – Jurisprudência e doutrina no voto. Acerca do caso em análise, tem-se, pois, que a lei impugnada, ao dispor sobre gratuidade nos transportes públicos municipais e intramunicipais de pessoas com deficiência física, intelectuais esquizofrênicos, sensoriais (deficientes visuais), idoso com baixa mobilidade, deficientes renais cadeirantes, pessoas com transtorno do espectro autista - TEA, qualquer pessoa que esteja realizando tratamento de reabilitação e a seu acompanhante, contém conteúdo de matéria pertinente à competência dos órgãos da administração municipal, além de adentrar no tema relativo à prestação de serviços públicos. Observa-se que a lei é oriunda de projeto de autoria do Vereador Andreo Rasera, em violação, portanto, ao preceito de iniciativa privativa. A orientação emanada do STF é bastante clara quanto à inconstitucionalidade de leis de iniciativa do Poder Legislativo que preveem benefício tarifário no acesso a serviço público. O Tribunal Superior fundamentou que a interferência na gestão do contrato administrativo de concessão é matéria reservada ao Poder Executivo e, por isso, caso não observada essa especial competência, há vício formal da norma (Jurisprudência no voto). Quanto ao periculum in mora entendo que restou caracterizado, pois o benefício de gratuidade ou desconto estaria condicionada à observação da esfera de competência para a prestação do serviço e à indicação dos meios para custear o benefício pretendido, ou seja, o objeto da Lei Municipal nº 22.059/2024 deveria ter aporte de recursos necessários para subsidiar o benefício ou que a proposição autorizasse o reajuste tarifário, devendo ser observado às normas da Lei de Responsabilidade Fiscal. Ante o exposto, DEFIRO O PEDIDO LIMINAR para suspender com eficácia ex tunc, todo e qualquer efeito da Lei Municipal n. 22.059/2024. ACÓRDÃO Acordam, os Excelentíssimos Desembargadores integrantes do Órgão Pleno do TJ/PA, à unanimidade, DEFERIR A MEDIDA CAUTELAR PLEITEADA, tudo nos termos do voto do relator. Sessão presidida pela Excelentíssima Senhora Desembargadora Maria de Nazaré Silva Gouveia dos Santos. Datado e assinado eletronicamente Mairton Marques Carneiro Desembargador Relator

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) - 0804915-58.2024.8.14.0000

AUTOR: ASSOCIACAO DAS EMPRESAS DOS TRANSPORTES COLETIVOS DE PASSAGEIROS DE SANTAREM

INTERESSADO: MUNICIPIO DE SANTAREM, CAMARA MUNICIPAL DE SANTAREM

RELATOR(A):
Desembargador MAIRTON MARQUES CARNEIRO

EMENTA

MEDIDA LIMINAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DO MUNICÍPIO DE SANTARÉM (LEI N.º 22.059/2024). INICIATIVA PARLAMENTAR. MATÉRIAS DE INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO LOCAL. PROCESSO LEGISLATIVO. PRINCÍPIO DA SIMETRIA. REQUSITOS
FUMUS BONI IURIS E PERICULUM IN MORA.
LIMINAR CONCEDIDA.

A Constituição Estadual, promulgada em 05 de outubro de 1989, confere ao Tribunal de Justiça do Estado do Pará competência para processar e julgar ação direita de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da referida Carta - art. 161.

Dentre os legitimados para propositura desta ação consta expressamente as
associações representativas de classe
ou da comunidade,
quando se tratar de lei ou ato normativo municipal
(art. 162, VIII, da Constituição do Estado do Pará).

Além disso, destaco o
art. 177, inciso V do Regimento Interno desta Corte de Justiça
:

“(...) As entidades sindicais ou de classe, de atuação estadual ou
municipal
, demonstrando seu interesse jurídico no caso (...)”

Desse modo, estando satisfeitas as condições de admissibilidade da presente ação.

Do Pleito Cautelar

Questiona-se, por meio desta Ação Direta, a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 22.059/2024 que altera a política até então vigente de isenções tarifárias, vez que, conforme seu art. 1°, finda por ampliar para abarcar os acompanhantes de categorias de gratuidade preexistentes, quais sejam: (I) pessoas com deficiência física; (II) intelectuais esquizofrênicos; (III) sensoriais (deficientes visuais); (IV) idoso com baixa mobilidade – nesse caso restringindo aos casos de idosos de baixa mobilidade – (V) deficientes renais cadeirantes; (VI) pessoas com Transtorno do Espectro Autista – TEA e, criou-se ainda nova categoria de gratuidade, com inclusão de seu respectivo acompanhante: (VII) qualquer pessoa que esteja realizando tratamento de Reabilitação.

É cediço que o objeto principal da ação direta de inconstitucionalidade é a remoção do ordenamento jurídico da lei ou ato normativo que se contraponha à Carta Política, isto é, a ação direta de inconstitucionalidade presta-se para a defesa da Constituição da República (art. 102, I, a, da CF) e da Constituição Estadual.

In casu, a
ASSOCIAÇÃO DAS EMPRESAS DOS TRANSPORTES COLETIVOS DE PASSAGEIROS DE SANTARÉM
, ora requerente, em sede liminar, pugna pela suspensão dos efeitos da Lei Municipal n. 22.059/2024, até que a resolução da presente lide judicial, com fulcro no art. 300 do CPC, bem como no art. 10 da Lei nº 9.868/99.

No que diz respeito à
fumaça do bom direito
, num exame preambular, e que naturalmente deverá ser melhor aquilatado a quando da análise do mérito, entendo que esse requisito restou devidamente fundamentado na exordial da ação proposta, uma vez que a Constituição do Estado do Pará dispõe, em seu art. 135, inc. VII, alínea “a”, que prevê que “compete privativamente ao Governador (princípio da simetria, ao Prefeito Municipal): (...) VII - dispor, mediante decretos, sobre: a) organização e funcionamento da administração estadual, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos”.

Há indícios de ofensa à separação dos poderes (art. 11 da Constituição Estadual) e ao equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos (art. 24 da Constituição Estadual c/c art. 134, §4° da Lei Orgânica do Município de Santarém).

Nessa linha intelectiva, importante destacar que a referida Carta Estadual igualmente prevê a competência privativa do Governador (Chefe do Poder Executivo Estadual) para iniciativa de leis que disponham sobre a organização e competências dos órgãos e entidades da administração direta e indireta, bem como acerca da outorga de serviços públicos, conforme art. 135, inc. VII, alínea “a”, da Constituição do Estado do Pará.

Assim, por se tratar de preceito básico do processo legislativo, tal restrição também merece aplicação no âmbito municipal, em face do princípio da simetria, sendo de iniciativa privativa do Prefeito (Chefe do Poder Executivo Municipal) as leis que disponham sobre os aludidos temas.

Com efeito, o Princípio da Simetria impõe a observância, pelos Estados e Municípios, dos princípios gerais estabelecidos na Constituição Federal, especialmente daqueles referentes à dinâmica entre os Poderes –
Jurisprudência e doutrina no voto
.

Acerca do caso em análise, tem-se, pois, que a lei impugnada, ao dispor sobre gratuidade nos transportes públicos municipais e intramunicipais de pessoas com deficiência física, intelectuais esquizofrênicos, sensoriais (deficientes visuais), idoso com baixa mobilidade, deficientes renais cadeirantes, pessoas com transtorno do espectro autista - TEA, qualquer pessoa que esteja realizando tratamento de reabilitação e a seu acompanhante,
contém conteúdo de matéria pertinente à competência dos órgãos da administração municipal, além de adentrar no tema relativo à prestação de serviços públicos
.

Observa-se que a lei é oriunda de projeto de autoria do
Vereador Andreo Rasera
, em violação, portanto, ao preceito de iniciativa privativa.

A orientação emanada do STF é bastante clara quanto à inconstitucionalidade de leis de iniciativa do Poder Legislativo que preveem benefício tarifário no acesso a serviço público. O Tribunal Superior fundamentou que a interferência na gestão do contrato administrativo de concessão é matéria reservada ao Poder Executivo e, por isso, caso não observada essa especial competência, há vício formal da norma (Jurisprudência no voto).

Quanto ao
periculum in mora
entendo que restou caracterizado, pois o benefício de gratuidade ou desconto estaria condicionada à observação da esfera de competência para a prestação do serviço e à indicação dos meios para custear o benefício pretendido, ou seja, o objeto da Lei Municipal nº 22.059/2024 deveria ter aporte de recursos necessários para subsidiar o benefício ou que a proposição autorizasse o reajuste tarifário, devendo ser observado às normas da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Ante o exposto,
DEFIRO O PEDIDO LIMINAR
para suspender com eficácia ex tunc, todo e qualquer efeito da Lei Municipal n. 22.059/2024.

ACÓRDÃO

Acordam, os Excelentíssimos Desembargadores integrantes do Órgão Pleno do TJ/PA, à unanimidade,
DEFERIR A MEDIDA CAUTELAR PLEITEADA
, tudo nos termos do voto do relator. Sessão presidida pela Excelentíssima Senhora Desembargadora Maria de Nazaré Silva Gouveia dos Santos.

Datado e assinado eletronicamente

Mairton Marques Carneiro

Desembargador Relator

RELATÓRIO

RELATÓRIO

Trata-se de
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE COM PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR
ajuizada pela
ASSOCIAÇÃO DAS EMPRESAS DOS TRANSPORTES COLETIVOS DE PASSAGEIROS DE SANTARÉM

objetivando, em síntese,
a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 22.059, de 08 de janeiro de 2024, do município de Santarém/PA
, que dispõe sobre a gratuidade nos transportes públicos municipais e intramunicipais de pessoas com deficiência física, intelectuais esquizofrênicos, sensoriais (deficientes visuais), idoso com baixa mobilidade, deficientes renais cadeirantes, pessoas com transtorno do espectro autista - TEA, qualquer pessoa que esteja realizando tratamento de reabilitação e a seu acompanhante,
por violação ao artigo 4°, art. 5°, art. 11, art. 24, art. 105, inc. I, alínea “d”, art. 135, incisos III e VII, alínea “a”, todos da Constituição do Estado do Pará
.

Síntese dos fatos.

Argumenta o Autor que a referida Lei contraria de forma direta dispositivos fundamentais da Constituição do Estado do Pará e, ainda, dispositivos da Constituição Federal de repetição obrigatória na ordem jurídica estadual.

Afirma que os dispositivos da Lei Municipal n. 22.059, de 08 de janeiro de 2024 afrontam, do ponto de vista formal, as normas do art. 11 da Constituição Estadual , que dispõe que “são Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo o Executivo e o Judiciário”, do art. 105, inc. II, alínea “d”, que estabelece que “são de iniciativa privativa do Governador as leis que: [...] II - disponham sobre: [...] d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias de Estado e órgãos da administração pública”, e do art. 135, inc. VII, alínea “a”, que prevê que “compete privativamente ao Governador [e, pelo princípio da simetria, ao Prefeito Municipal]: [...] VII - dispor, mediante decretos, sobre: a) organização e funcionamento da administração estadual, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;” – todos artigos da Constituição do Estado do Pará.

Aduz que do ponto de vista material, os dispositivos da Lei Municipal n. 22.059, de 08 de janeiro de 2024 afrontam as normas dos artigos. 4° e 5°, todos da Constituição Estadual, que estabelecem, por remissão obrigatória, o princípio da segurança jurídica, o art. 24 da Constituição Estadual c/c art. 134, §4° da Lei Orgânica do Município de Santarém que estabelece, por remissão obrigatória, o princípio do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos.

Assevera que ao dispor sobre o funcionamento do serviço público de transporte de Santarém, a Lei Municipal n. 22.059/2024 intervém diretamente à organização e funcionamento da administração pública municipal.

Informa que a referida Lei provém do Projeto de Lei Proc. n° 2394/2022, de iniciativa do então vereador Andreo Rasera, ou seja, se deu por iniciativa do Poder Legislativo, e não do Poder Executivo.

Afirma que a Lei Municipal n. 22.059/2024 concedeu novas isenções tarifárias para acesso ao transporte coletivo municipal, para acompanhantes de algumas categorias de gratuidades e criando nova isenção tarifária para “qualquer pessoa que esteja realizando tratamento de reabilitação” e seu acompanhante. Além disso, a criação destes benefícios e a consequente imposição às concessionárias ao cumprimento de sua disposição às prestadoras do serviço ao cumprimento de suas disposições legais, sem qualquer previsão de subsídio municipal ou fonte de custeio, ou mesmo simultânea revisão tarifária, representando violação direta aos preceitos da Constituição Estadual.

Ao final, pugnou pela concessão de medida cautelar para suspender, com eficácia
ex tunc
, todo e qualquer efeito da Lei Municipal n. 22.059/2024, com fundamento no art. 10 da Lei n° 9.868/1999 e no art. 179 do Reg. Interno. do Eg. TJPA.

Sucessivamente, caso não concedida a medida cautelar monocraticamente pelo Des. Relator, seja adotado o rito abreviado de tramitação do art. 12 da Lei n° 9.868/1999.

A notificação do Exmo. Presidente da Câmara Municipal de Santarém e do Prefeito Municipal, nos endereços de conhecimento deste E. Tribunal, para que prestem informações quanto à presente representação, no prazo determinada no Reg. Interno do Eg. TJPA.

A citação do Procurador Geral do Município e do Procurador Geral do Estado (art. 162, §§ 3° e 4° da CE), para que se manifestem, no prazo legal.

A intimação do Ministério Público Estadual, para ciência desta ação e nela se manifestar.

No mérito, a declaração de inconstitucionalidade, com efeitos
ex tunc
e sem qualquer modulação, da Lei Municipal n. 22.059/2024 do município de Santarém/PA.

Em caso de procedência da presente ação, na forma do art. 162 §§ 2° e 3° da CE, requer a comunicação da decisão à Prefeitura e à Câmara Municipal de Santarém, para adoção das providências necessárias para supressão da execução da Lei Municipal n. 22.059/2024.

Juntou documentos – 18764174, 18764176, 18764177 e 18764179.

Proferi despacho determinando a notificação dos órgãos prolatores da Lei ora impugnada, Município de Santarém e a Câmara Municipal de Santarém, para que prestem informações acerca do pedido cautelar no prazo de 05 (cinco) dias, respectivamente, nos termos do art. 179, caput do Regimento Interno. Em seguida, dê-se vista ao Procurador-Geral de Justiça, pelo prazo de 03 (três) dias, nos termos do art. 179, §4º do Regimento Interno do TJPA – Id. 18862933.

Certidão de intimação da Câmara Municipal de Santarém e do Município de Santarém (Prefeitura Municipal) – Id. 19573704.

A Câmara Municipal, representada pelo seu presidente e assistida pelo procurador jurídico, apresenta defesa argumentando a total constitucionalidade da Lei Municipal, tanto em seu aspecto formal como material, sustentando os seguintes argumentos:

Afirma que a lei impugnada seguiu todas as formalidades regimentais e legais, desde a proposta até a promulgação, não havendo falhas procedimentais que comprometam sua validade.

Aduz que a Lei atende às competências concorrentes dos entes federados para promover a proteção e integração das pessoas com deficiência, conforme estabelecido na Constituição Federal e na Constituição do Estado do Pará. As disposições legais citadas confirmam a obrigação do município em instituir gratuidade no transporte para pessoas com deficiência, garantindo a sua mobilidade e acesso a serviços públicos.

A Câmara argumenta que não estão presentes os requisitos para a concessão de medida cautelar, nomeadamente o "fumus boni juris" e o "periculum in mora". Afirmam que não existe urgência que justifique a suspensão imediata da lei, uma vez que a implementação depende ainda de regulamentação pelo Poder Executivo municipal.

Por fim, solicita que a medida cautelar requerida pela associação seja indeferida, mantendo-se a eficácia da lei até o julgamento final da ADI. Defende a aplicação da lei como um ato de justiça social e de promoção da dignidade da pessoa humana, um dos fundamentos da Constituição Federal.

A Procuradoria-Geral de Justiça se manifestou pelo indeferimento do pedido cautelar, e quanto ao mérito, que a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade deve ser julgada improcedente – Id. 19783455.

A Associação das Empresas dos Transportes Coletivos de Passageiros de Santarém peticionou, com fulcro no art. 493 do CPC, informando que já estariam sendo emitidos os passes livres com base na Lei Municipal n° 22.059, de 08 de janeiro de 2024 e que já teriam sido emitidos 477 (quatrocentos e setenta e sete) passes com base na referida Lei.

Além disso, informou que no dia 16/08/2023, o Município deflagrou a Concorrência n° 001/2023-SMT, processo licitatório para concessão do serviço de transporte de passageiros por ônibus, fato que pode ser confirmado no Portal da Transparência4 da Prefeitura.

Ocorre que, após uma longa instrução, o processo licitatório fora concluído em 24/05/2024, conforme Termo de Homologação e Adjudicação em anexo (doc. junto), tendo vencido empresas que participam desta associação. Além disso os contratos de concessão já foram firmados com o Município, conforme publicação do Extrato dos contratos em Diário Oficial.

Ocorre que a Lei Municipal n° 22.059 é de 08 de janeiro de 2024, portanto posterior ao certame. Desse modo, as concessionárias que assumirão o serviço estarão assumindo encargo não previsto na proposta apresentada quando da participação delas no processo licitatório, evidenciando que a Lei Municipal afeta contratos administrativos firmados pelo Executivo, corroborando o risco trazido pela Lei Inquinada, ofendendo o art. 24 da Constituição Estadual que assegura a manutenção das condições efetivas da proposta realizada pelo concessionário – Id. 20159157.

Ao final, reiterou o pedido de medida cautelar para suspender, com eficácia ex tunc, todo e qualquer efeito da Lei Municipal n. 22.059/2024.

Eis o breve relato.

VOTO

VOTO

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR MAIRTON MARQUES CARNEIRO (RELATOR):

A Constituição Estadual, promulgada em 05 de outubro de 1989, confere ao Tribunal de Justiça do Estado do Pará competência para processar e julgar ação direita de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da referida Carta - art. 161.

Dentre os legitimados para propositura desta ação consta expressamente as
associações representativas de classe
ou da comunidade,
quando se tratar de lei ou ato normativo municipal
(art. 162, VIII, da Constituição do Estado do Pará).

Além disso, destaco o
art. 177, inciso V do Regimento Interno desta Corte de Justiça
:

“(...) As entidades sindicais ou de classe, de atuação estadual ou
municipal
, demonstrando seu interesse jurídico no caso (...)”

Desse modo, estando satisfeitas as condições de admissibilidade da presente ação, passo à análise da medida cautelar.

-
DA CAUTELAR REQUERIDA NA PRESENTE ADI.

Questiona-se, por meio desta Ação Direta, a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 22.059/2024 que altera a política até então vigente de isenções tarifárias, vez que, conforme seu art. 1°, finda por ampliar para abarcar os acompanhantes de categorias de gratuidade preexistentes, quais sejam: (i) pessoas com deficiência física; (ii) intelectuais esquizofrênicos; (iii) sensoriais (deficientes visuais); (iv) idoso com baixa mobilidade – nesse caso restringindo aos casos de idosos de baixa mobilidade – (v) deficientes renais cadeirantes; (vi) pessoas com Transtorno do Espectro Autista – TEA e, criou-se ainda nova categoria de gratuidade, com inclusão de seu respectivo acompanhante: (vii) qualquer pessoa que esteja realizando tratamento de Reabilitação.

É cediço que o objeto principal da ação direta de inconstitucionalidade é a remoção do ordenamento jurídico da lei ou ato normativo que se contraponha à Carta Política, isto é, a ação direta de inconstitucionalidade presta-se para a defesa da Constituição da República (art. 102, I, a, da CF) e da Constituição Estadual.

Oportuno citar a lição do constitucionalista Clemerson Merlin Cleve sobre o tema:

“A finalidade da ação direta de inconstitucionalidade, como referido, não é a defesa de um direito subjetivo, ou seja, de um interesse juridicamente protegido lesado ou na iminência de sê-lo. Ao contrário, a ação direta de inconstitucionalidade presta-se para a defesa da Constituição. A coerência da ordem constitucional e não a defesa de situações consubstancia a finalidade da apontada ação. Por isso, consiste em instrumento da fiscalização abstrata de normas, inaugurando 'processo objetivo' de defesa da Constituição.” (Declaração de Inconstitucionalidade de Dispositivo Normativo em Sede de Juízo Abstrato e Efeitos Sobre os Atos Singulares Praticados sob sua Égide, artigo publicado na RTDP 17/97, p. 84-87).

Conforme relatado, requer o
ASSOCIAÇÃO DAS EMPRESAS DOS TRANSPORTES COLETIVOS DE PASSAGEIROS DE SANTARÉM
, ora requerente, em sede liminar, a suspensão dos efeitos da Lei Municipal n. 22.059/2024, até que a resolução da presente lide judicial, com fulcro no art. 300 do CPC, bem como no art. 10 da Lei nº 9.868/99.

Dessa maneira, para que tal pleito seja atendido, faz-se necessário apurar-se, no caso, se encontram presentes os requisitos ensejadores da concessão da liminar – o fumus boni iuris e o periculum in mora.

No que diz respeito à
fumaça do bom direito
, num exame preambular, e que naturalmente deverá ser melhor aquilatado a quando da análise do mérito, entendo que esse requisito restou devidamente fundamentado na exordial da ação proposta, uma vez que a Constituição do Estado do Pará dispõe, em seu art. 135, inc. VII, alínea “a”, que prevê que “compete privativamente ao Governador (princípio da simetria, ao Prefeito Municipal): (...) VII - dispor, mediante decretos, sobre: a) organização e funcionamento da administração estadual, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos”.

Além disso, entendo que há indícios de ofensa à separação dos poderes (art. 11 da Constituição Estadual) e ao equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos (art. 24 da Constituição Estadual c/c art. 134, §4° da Lei Orgânica do Município de Santarém).

Nessa linha intelectiva, importante destacar que a referida Carta Estadual igualmente prevê a competência privativa do Governador (Chefe do Poder Executivo Estadual) para iniciativa de leis que disponham sobre a organização e competências dos órgãos e entidades da administração direta e indireta, bem como acerca da outorga de serviços públicos, conforme art. 135, inc. VII, alínea “a”, da Constituição do Estado do Pará.

Assim, por se tratar de preceito básico do processo legislativo, tal restrição também merece aplicação no âmbito municipal, em face do princípio da simetria, sendo de iniciativa privativa do Prefeito (Chefe do Poder Executivo Municipal) as leis que disponham sobre os aludidos temas.

Com efeito, o Princípio da Simetria impõe a observância, pelos Estados e Municípios, dos princípios gerais estabelecidos na Constituição Federal, especialmente daqueles referentes à dinâmica entre os Poderes, consoante didaticamente sintetizado pelo eminente Ministro Cezar Peluso:

“No desate de causas afins, recorre a Corte, com frequência, ao chamado princípio ou regra da simetria, que é construção pretoriana tendente a garantir, quanto aos aspectos reputados substanciais, homogeneidade na disciplina normativa da separação, independência e harmonia dos poderes, nos três planos federativos. (ADI 4.298 MC, voto do rel. min. Cezar Peluso, j. 7-10-2009, P, DJE de 27-11-2009.)”.

Nessa senda, não obstante a autonomia dos entes federados, há normas de observância obrigatória, consoante entendimento há muito adotado pela Corte Suprema:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR N. 109, DE 23 DE JUNHO DE 2005, DO ESTADO DO PARANÁ. ATO DE INICIATIVA PARLAMENTAR. DETERMINAÇÃO DE PRAZO PARA A PROPOSITURA DE AÇÃO REGRESSIVA, PELA PROCURADORIA GERAL DO ESTADO, CONTRA O AGENTE PÚBLICO QUE DEU CAUSA À CONDENAÇÃO DO ESTADO, SEGUNDO DECISÃO JUDICIAL DEFINITIVA E IRREFORMÁVEL. IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÕES AOS SERVIDORES DA PROCURADORIA GERAL DO ESTADO. REGIME JURÍDICO. INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 61, § 1º, INCISO II, ALÍNEA “C”, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PROCESSO LEGISLATIVO. PRINCÍPIO DA SIMETRIA. OBSERVÂNCIA COMPULSÓRIA PELOS ENTES FEDERADOS
.
CRIAÇÃO DE ATRIBUIÇÕES PARA ÓRGÃO PÚBLICO INTEGRANTE DO PODER EXECUTIVO ESTADUAL. ARTIGO 61, § 1º, II, “E” C.C ART. 84, III E VI, DA CONSTITUIÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VÍCIO RECONHECIDO. 1
. O Estado Democrático brasileiro tem como cláusula pétrea constitucional a separação e a harmonia entre os poderes, consubstanciada em princípio explícito e instrumentalizada em regras constitucionais de competência.
2. Compete ao Poder Executivo estadual a iniciativa de lei referente aos direitos e deveres dos servidores públicos (artigo 61, § 1º, II, “c”, da Constituição Federal). 3. O texto normativo da Lei complementar estadual de n. 109/05, do Estado do Paraná, impõe obrigação funcional aos servidores da Procuradoria Estadual - sob pena de sanção diante do seu descumprimento - cuja instituição não se encarta na iniciativa parlamentar ora questionada, restando patente a competência privativa do Chefe do Poder Executivo para iniciar o processo legislativo que dispõe sobre servidores públicos, como se evidencia da sistemática disposta no artigo 61, § 1º, II, “c”, da Constituição Federal, de observância compulsória pelos entes federados. 4.
A Constituição, ao conferir aos Estados-membros a capacidade de auto-organização e de autogoverno, impõe a observância obrigatória de vários princípios,
entre os quais o pertinente ao processo legislativo, de modo que o legislador estadual não pode validamente dispor sobre as matérias reservadas à iniciativa privativa do Chefe do Executivo. (Precedentes: ADI n. 1.594, Relator o Ministro EROS GRAU, DJe de 22.8.08; ADI n. 2.192, Relator o Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 20.6.08; ADI n. 3.167, Relator o Ministro EROS GRAU, DJ de 6.9.07; ADI n. 2.029, Relator o Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, DJ de 24.8.07; ADI n. 3.061, Relator o Ministro CARLOS BRITTO, DJ de 9.6.06; ADI n. 2.417, Relator o Ministro MAURÍCIO CORRÊA, DJ de 5.12.03; ADI n. 2.646, Relator o Ministro MAURÍCIO CORRÊA, DJ de 23.5.03). 5. O ato normativo hostilizado inegavelmente dispõe sobre regime jurídico dos servidores da Procuradoria Geral do Estado do Paraná, sendo certo que esta Corte igualmente já afirmou, inúmeras vezes, que a iniciativa de leis que versem sobre regime jurídico de servidores públicos é reservada ao Chefe do Poder Executivo. (Precedentes: ADI n. 1.440-MC, Relator o Ministro ILMAR GALVÃO, DJ de 1º.6.01; ADI n. 2.856-MC, Relator o Ministro GILMAR MENDES, DJ de 30.4.04 e ADI n. 4.154, Relator o Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, DJ de 26.5.10, bem como foi sustentado pelo Min. Eros Grau, à fl. 53, por ocasião do julgamento da cautelar nesta ação direta). 6. A lei paranaense exigiu para órgão público integrante do Poder Executivo estadual, a Procuradoria do Estado, função que deveria ser inaugurada por nomeação do Executivo estadual, ao qual compete propor originariamente projetos de lei que visem criação, estruturação e atribuições de Secretarias e órgãos da administração pública (artigo 61, § 1º, II, “e” c.c art. 84, II e VI, da CF). 7. O Ilustre Procurador- Geral da República, em seu parecer de fls. 102/106, defende com propriedade este posicionamento, verbis: “14. A questão pode ser vista, ainda, sob outro ângulo, de modo a corroborar a existência de inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa. É que o diploma legal paranaense, ao determinar que a ação regressiva deverá ser ajuizada pela Procuradoria Geral do Estado do Paraná em determinado prazo, confere atribuição a órgão público, o que, segundo a Constituição Nacional, também é matéria de iniciativa legislativa reservada ao Chefe do Poder Executivo. 15. Sob essa perspectiva, tem-se, no caso, ingerência da Assembléia Legislativa do Estado do Paraná em prerrogativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo estadual para a iniciativa de lei que disponha sobre atribuições dos órgãos da Administração Pública, que se extrai, pelo princípio da simetria, do art. 61, § 1º, inciso II, alínea 'e', da Constituição da República. 16. Com efeito, as atribuições dos órgãos da Administração pública, embora não mais constem expressamente da redação do art. 61, §1º, inciso II, alínea 'e', da Lei Maior, em virtude da alteração promovida pela EC 32/2001, devem ser tratadas em lei de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo. 17. Nesse sentido é o entendimento do Supremo Tribunal Federal, segundo o qual se considera '...indispensável a iniciativa do Chefe do Poder Executivo (mediante projeto de lei ou mesmo, após a EC 32/01, por meio de decreto) na elaboração de normas que de alguma forma remodelem as atribuições de órgãos pertencente à estrutura administrativa de determinada unidade da Federação' (ADI 3.254, rel. Min. Ellen Gracie, DJ de 2/12/2005).” 8. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar n. 109/05, do Estado do Paraná. (ADI 3564, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 13/08/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-174 DIVULG 08-09-2014 PUBLIC 09-09-2014)”.

No mesmo sentido é a compreensão da doutrina pátria:

“As denominadas normas de observância obrigatória (normas centrais ou normas de reprodução) impõem limitações condicionantes ao poder de organização dos Estados-membros e estabelecem paradigmas para a elaboração de normas das constituições estaduais, conferindo-lhes homogeneidade. (NOVELINO, Marcelo. Curso de direito constitucional. 11º ed. Salvador: JusPodivm, 2016. Pág. 73)”.

Acerca da necessidade de observância das normas pertinentes à iniciativa legislativa por parte dos entes federados, assim se manifestou o Supremo Tribunal Federal:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 117, INCISOS I, II, III E IV, DA LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL. ÓRGÃOS INCUMBIDOS DO EXERCÍCIO DA SEGURANÇA PÚBLICA. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA.
MATÉRIA DE INICIATIVA RESERVADA AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO
. MODELO DE HARMÔNICA TRIPARTIÇÃO DOS PODERES. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. Por tratar-se de evidente matéria de organização administrativa, a iniciativa do processo legislativo está reservada ao Chefe do Poder Executivo local. 2. Os Estados-membros e o Distrito Federal devem obediência às regras de iniciativa legislativa reservada, fixadas constitucionalmente, sob pena de violação do modelo de harmônica tripartição de poderes, consagrado pelo constituinte originário. Precedentes. 3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente. (ADI 1182, Relator(a): EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 24/11/2005, DJ 10-03-2006 PP-00005 EMENT VOL-02224-01 PP-00059 LEXSTF v. 28, n. 327, 2006, p. 9-14)

Vê-se que tal compreensão decorre, sobretudo, do princípio da separação dos Poderes, preceito basilar na constituição da República Brasileira, na medida em que a organização administrativa configura atribuição de clara competência do respectivo Poder Executivo.

Ademais, sendo o dispositivo parâmetro em referência (artigo art. 135, inc. VII, alínea “a”, da Constituição Estadual) norma de observância obrigatória, veiculando conteúdo semelhante ao disposto na Constituição Federal, importante aqui destacar que o Supremo Tribunal Federal já reconheceu o cabimento de controle de constitucionalidade no âmbito estadual que tenha como parâmetro norma de reprodução obrigatória. Veja-se:

EMENTA AGRAVO REGIMENTAL. RECLAMAÇÃO. CONTROLE CONCENTRADO DE LEI MUNICIPAL REALIZADO POR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. PARÂMETRO CONSTITUCIONAL ESTADUAL QUE REPRODUZ NORMA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA NÃO CONFIGURADA. INEXISTÊNCIA DE AFRONTA À AUTORIDADE DA DECISÃO PROFERIDA POR ESTA CORTE NA ADI 347/SP. Não configura usurpação da competência desta Corte a fiscalização abstrata de constitucionalidade de lei municipal realizada por Tribunal de Justiça, com base na Constituição do Estado, ainda que o parâmetro de controle estadual consista em reprodução de norma da Constituição da República de observância obrigatória. Precedentes. Agravo regimental conhecido e não provido. (Rcl 2130 AgR, Relator(a): ROSA WEBER, Primeira Turma, julgado em 25/06/2014, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-160 DIVULG 19-08-2014 PUBLIC 20-08-2014).

Acerca do caso em análise, tem-se, pois, que a lei impugnada, ao dispor sobre gratuidade nos transportes públicos municipais e intramunicipais de pessoas com deficiência física, intelectuais esquizofrênicos, sensoriais (deficientes visuais), idoso com baixa mobilidade, deficientes renais cadeirantes, pessoas com transtorno do espectro autista - TEA, qualquer pessoa que esteja realizando tratamento de reabilitação e a seu acompanhante,
contém conteúdo de matéria pertinente à competência dos órgãos da administração municipal, além de adentrar no tema relativo à prestação de serviços públicos
.

Observa-se que a lei é oriunda de projeto de autoria do Vereador Andreo Rasera, em violação, portanto, ao preceito de iniciativa privativa.

A orientação emanada do STF é bastante clara quanto à inconstitucionalidade de leis de iniciativa do Poder Legislativo que preveem benefício tarifário no acesso a serviço público. O Tribunal Superior fundamentou que a interferência na gestão do contrato administrativo de concessão é matéria reservada ao Poder Executivo e, por isso, caso não observada essa especial competência, há vício formal da norma. Vejamos:

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSOEXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO. ISENÇÃO DE TARIFA DE TRANSPORTE COLETIVO. VÍCIO DE INICIATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL
. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODEREXECUTIVO. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGAPROVIMENTO. (RE 1154488 AgR, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, julgado em 05/11/2019, PROCESSO ELETRÔNICODJe-256 DIVULG 22-11-2019 PUBLIC 25-11-2019)

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 4.166/05 DO MUNICÍPIO DE CASCAVEL/PR. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE CONCEDE GRATUIDADE NO TRANSPORTE COLETIVO URBANO ÀS PESSOAS MAIORES DE 60 ANOS. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DOS CONTRATOS. RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO
. SEPARAÇÃO DE PODERES. VIOLAÇÃO. PRECEDENTES. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PARCIALMENTE PROVIDO.
1. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL TEM DECLARADO A INCONSTITUCIONALIDADE DE LEIS DE INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO QUE PREVEEM DETERMINADO BENEFÍCIO TARIFÁRIO NO ACESSO A SERVIÇO PÚBLICO CONCEDIDO, TENDO EM VISTA A INTERFERÊNCIA INDEVIDA NA GESTÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO DE CONCESSÃO, MATÉRIA RESERVADA AO PODER EXECUTIVO
, ESTANDO EVIDENCIADA A OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. 2. NÃO OBSTANTE O NOBRE ESCOPO DA REFERIDA NORMA DE ESTENDER AOS IDOSOS ENTRE 60 (SESSENTA) E 65 (SESSENTA E CINCO) ANOS, INDEPENDENTEMENTE DO HORÁRIO, A GRATUIDADE NOS TRANSPORTES COLETIVOS URBANOS ESTEJA PREVISTA NO ART. 230, § 2º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, O DIPLOMA EM REFERÊNCIA, ORIGINADO DE PROJETO DE INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO, ACABA POR INCIDIR EM MATÉRIA SUJEITA À RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO, POR SER ATINENTE AOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS CELEBRADOS COM AS CONCESSIONÁRIAS DE SERVIÇO DE TRANSPORTE COLETIVO URBANO MUNICIPAL (ART. 30, INCISO V, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL). 3. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO.
(ARE 929591 AGR, RELATOR (A): MIN. DIAS TOFFOLI, SEGUNDA TURMA, JULGADO EM 06/10/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJE-247 DIVULG 26-10-2017 PUBLIC 27-10-2017).

Quanto ao
periculum in mora
entendo que restou caracterizado, pois o benefício de gratuidade ou desconto estaria condicionada à observação da esfera de competência para a prestação do serviço e à indicação dos meios para custear o benefício pretendido, ou seja, o objeto da Lei Municipal nº 22.059/2024 deveria ter aporte de recursos necessários para subsidiar o benefício ou que a proposição autorizasse o reajuste tarifário, devendo ser observado às normas da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Com esses fundamentos,
DEFIRO O PEDIDO LIMINAR
para suspender a eficácia da Lei Municipal nº 22.059/2024.

É o voto.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria nº 3731/2015 – GP.

Datado e assinado eletronicamente.

Mairton Marques Carneiro

Desembargador Relator

Belém, 20/06/2024