Tribunal: TJPA
Processo: 0470665-23.2016.8.14.0301
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 9965 - Abandono Material
Data de julgamento: 2024-11-04

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO INDENIZATÓRIA POR ATO ILÍCITO. VÍNCULO EMPREGATÍCIO OU ESTATUTÁRIO AOS CATADORES. FECHAMENTO DO ATERRO DO AURÁ POR IMPOSIÇÃO LEGAL DA LEI Nº 12.305/2010. POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO. AUSÊNCIA DE NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE A CONDUTA DO MUNICÍPIO DE BELÉM E OS DANOS SOFRIDOS PELOS APELANTES. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. REMESSA NECESSÁRIA CONFIRMADA. SENTENÇA MANTIDA. DECISÃO UNÂNIME. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta por Benedita do Socorro Sousa Santos e outros contra sentença que julgou improcedente ação indenizatória por ato ilícito cumulada com tutela antecipada em face do Município de Belém. Os autores pleiteiam indenização por danos materiais e morais decorrentes do fechamento do aterro, alegando que não foram disponibilizados meios de proteção durante suas atividades e que houve violação ao princípio da dignidade da pessoa humana. A sentença julgou improcedente por entender que não havia vínculo empregatício ou estatutário entre as partes, nem comprovação de danos materiais. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se o Município de Belém pode ser responsabilizado pelos danos materiais e morais alegados pelos catadores com o fechamento do aterro; (ii) estabelecer se houve violação de direitos dos catadores, à luz da Lei nº 12.305/2010 (Política Nacional de Resíduos Sólidos) e do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) firmado pelo Município de Belém. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A responsabilidade civil do Estado é objetiva, fundamentada no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, exigindo para sua configuração a demonstração de dano, ato administrativo e nexo de causalidade. 4. Não há nos autos comprovação de que os autores efetivamente atuavam como catadores no aterro do Aurá, tendo sido anexados apenas documentos como fotos de jornais e comprovantes de residência, insuficientes para demonstrar o vínculo direto ou o dano alegado. 5. A atividade dos catadores no aterro do Aurá foi voluntária e informal, não configurando vínculo empregatício com o Município, o que exclui a responsabilização por danos materiais ou morais decorrentes do fechamento do aterro, realizado em conformidade com a Lei nº 12.305/2010 e o TAC firmado com o Ministério Público. 6. A desativação do lixão do Aurá seguiu determinação legal e política pública nacional, não sendo possível imputar responsabilidade ao Município de Belém pela interrupção das atividades de coleta informal de resíduos. Precedentes jurisprudenciais corroboram a legalidade do fechamento de aterros em situações similares. IV. DISPOSITIVO E TESE 7. Recurso conhecido e improvido. Sentença mantida em remessa necessária. Tese de julgamento: A. A desativação de aterros sanitários, em cumprimento à Lei nº 12.305/2010, não gera direito à indenização por danos materiais ou morais para catadores de resíduos que atuavam informalmente, na ausência de vínculo empregatício ou comprovação de nexo causal entre o fechamento e o dano alegado. ACÓRDÃO Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, por unanimidade, conhecer e negar provimento à apelação e, em remessa necessária, confirmar a sentença, na conformidade do Relatório e Voto, que passam a integrar o presente Acórdão. Participaram do julgamento os Excelentíssimos Desembargadores José Maria Teixeira do Rosário (Presidente), Luzia Nadja Guimarães Nascimento (Relatora) e Luiz Gonzaga da Costa Neto. 39ª sessão do Plenário Virtual da 2ª Turma de Direito Público, no período de 04/11/2024 a 11/11/2024. Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema. Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0470665-23.2016.8.14.0301

APELANTE: BENEDITA DO SOCORRO SOUSA SANTOS, JOSE MOURA BRUNO, PEDRO DA SILVA COSTA, LEIDE TATIANE RAMOS DE FREITAS, MARIA DO SOCORRO NOGUEIRA DA SILVA, FRANCISCO DOS SANTOS SILVA, DINAMARIA TRINDADE DE FREITAS, KELLI CRISTINA MOTA OLIVEIRA, RONNYVON DO NASCIMENTO LIMA, ROSELI RODRIGUES DE ARAUJO

APELADO: MUNICÍPIO DE BELÉM

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO INDENIZATÓRIA POR ATO ILÍCITO. VÍNCULO EMPREGATÍCIO OU ESTATUTÁRIO AOS CATADORES. FECHAMENTO DO ATERRO DO AURÁ POR IMPOSIÇÃO LEGAL DA LEI Nº 12.305/2010. POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO. AUSÊNCIA DE NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE A CONDUTA DO MUNICÍPIO DE BELÉM E OS DANOS SOFRIDOS PELOS APELANTES. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. REMESSA NECESSÁRIA CONFIRMADA. SENTENÇA MANTIDA. DECISÃO UNÂNIME.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta por Benedita do Socorro Sousa Santos e outros contra sentença que julgou improcedente ação indenizatória por ato ilícito cumulada com tutela antecipada em face do Município de Belém. Os autores pleiteiam indenização por danos materiais e morais decorrentes do fechamento do aterro, alegando que não foram disponibilizados meios de proteção durante suas atividades e que houve violação ao princípio da dignidade da pessoa humana. A sentença julgou improcedente por entender que não havia vínculo empregatício ou estatutário entre as partes, nem comprovação de danos materiais.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se o Município de Belém pode ser responsabilizado pelos danos materiais e morais alegados pelos catadores com o fechamento do aterro; (ii) estabelecer se houve violação de direitos dos catadores, à luz da Lei nº 12.305/2010 (Política Nacional de Resíduos Sólidos) e do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) firmado pelo Município de Belém.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A responsabilidade civil do Estado é objetiva, fundamentada no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, exigindo para sua configuração a demonstração de dano, ato administrativo e nexo de causalidade.

4. Não há nos autos comprovação de que os autores efetivamente atuavam como catadores no aterro do Aurá, tendo sido anexados apenas documentos como fotos de jornais e comprovantes de residência, insuficientes para demonstrar o vínculo direto ou o dano alegado.

5. A atividade dos catadores no aterro do Aurá foi voluntária e informal, não configurando vínculo empregatício com o Município, o que exclui a responsabilização por danos materiais ou morais decorrentes do fechamento do aterro, realizado em conformidade com a Lei nº 12.305/2010 e o TAC firmado com o Ministério Público.

6. A desativação do lixão do Aurá seguiu determinação legal e política pública nacional, não sendo possível imputar responsabilidade ao Município de Belém pela interrupção das atividades de coleta informal de resíduos. Precedentes jurisprudenciais corroboram a legalidade do fechamento de aterros em situações similares.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Recurso conhecido e improvido. Sentença mantida em remessa necessária.

Tese de julgamento
:

A. A desativação de aterros sanitários, em cumprimento à Lei nº 12.305/2010, não gera direito à indenização por danos materiais ou morais para catadores de resíduos que atuavam informalmente, na ausência de vínculo empregatício ou comprovação de nexo causal entre o fechamento e o dano alegado.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, por unanimidade,
conhecer e negar provimento à apelação e, em remessa necessária, confirmar a sentença,
na conformidade do Relatório e Voto, que passam a integrar o presente Acórdão.

Participaram do julgamento os Excelentíssimos Desembargadores José Maria Teixeira do Rosário (Presidente), Luzia Nadja Guimarães Nascimento (Relatora) e Luiz Gonzaga da Costa Neto.

39ª sessão do Plenário Virtual da 2ª Turma de Direito Público, no período de 04/11/2024 a 11/11/2024.

Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

RELATÓRIO

A SENHORA DESEMBARGADORA LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO (Relatora):

Trata-se de apelação cível com remessa necessária interposta por Benedita do Socorro Sousa Santos e outros em face de sentença que julgou improcedente a ação indenizatória por ato ilícito cumulada com tutela antecipada em desfavor do Município de Belém, devido os autores serem catadores de resíduos do lixão do Aurá e à época não eram disponibilizados nenhum tipo de meio de proteção para realização da atividade.

A sentença atacada considerou que não havia nenhum tipo de vínculo empregatício e estatuário entre as partes, além disso não fora comprovado nenhum tipo de dano material, tornando assim indevido o ressarcimento.

Irresignados, os apelantes interpuseram recurso aduzindo a reforma da sentença, visto violação do princípio da dignidade da pessoa humana, onde os catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis são reconhecidos de acordo com a Lei nº 12.305/2010 e pelo TAC para tratamento da gestão integrada de resíduos sólidos. Dessa forma, pleiteia pela indenização por danos materiais e morais.

Em sede de contrarrazões, o Município de Belém pugnou pelo conhecimento e improvimento recursal.

Regularmente distribuído o recurso, coube-me a relatoria, ocasião em que o recebi no duplo efeito.

Na qualidade de custos legis, o Ministério Público opinou pelo conhecimento e improvimento recursal.

É o relatório.

VOTO

A SENHORA DESEMBARGADORA LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO (Relatora):

Presentes os pressupostos de admissibilidade,
conheço
do recurso.

O ponto nodal da presente demanda é sobre a responsabilidade do Estado diante do prejuízo alegado pelos catadores do aterro sanitário do Aurá.

A priori
, esclarece-se que a responsabilidade civil do ente federativo é compreendida como a obrigação de proceder à reparação, por indenização pecuniária, por danos causados a terceiros em virtude de atuações de seus agentes, sejam elas omissivas ou comissivas, legais ou não.

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

§ 6º
As pessoas jurídicas de direito público
e as de direito privado prestadoras de serviços públicos
responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros
, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Para efeitos de esclarecimento dos fundamentos da teoria da responsabilidade objetiva, citamos os ensinamentos de Silvio Rodrigues:

Na responsabilidade objetiva a atitude culposa ou dolosa do agente causador do dano é de menor relevância, pois, desde que exista relação de causalidade entre o dano experimentado pela vítima e o ato do agente, surge o dever de indenizar, quer tenha este último agido ou não culposamente. (...)

Examina-se a situação, e, se for verificada, objetivamente, a relação de causa e efeito entre o comportamento do agente e o dano experimentado pela vítima, esta tem direito de ser indenizada por aquele.

De acordo com a teoria do risco administrativo,
o ente federativo é objetivamente responsável pelos danos decorrentes da conduta de seus agentes no exercício da atividade administrativa
.

Outrossim, a responsabilidade objetiva, além de isentar o lesado do ônus de provar a existência de culpa na conduta estatal, requer, para sua configuração, três pressupostos, que, na lição de José Santos Carvalho Filho assim se caracterizam:

“[...] a ocorrência do fato administrativo, assim considerado como qualquer forma de
conduta
, comissiva ou
omissiva
, legítima ou ilegítima,
singular
ou coletiva,
atribuída ao Poder Público
. [...] O segundo pressuposto é o
dano
. [...] Não importa a natureza do dano: tanto é indenizável o dano patrimonial como o dano moral. [...] O último pressuposto é o
nexo causal
(ou relação de causalidade)
entre o fato administrativo e o dano
.
Significa dizer que ao lesado cabe apenas demonstrar que o prejuízo sofrido se originou da conduta estatal, sem qualquer consideração sobre dolo ou culpa”
. (GRIFO).

No caso em questão, verifica-se que o ato apontado como ilícito ou ilegal, é sobre a prestação de serviço voluntário dos catadores de resíduos, que foram impedidos de continuar a coleta de resíduos sólidos em aterro sanitário interditado. Dessa forma, os apelantes citam a TAC assinada pelo Município de Belém com o Ministério Público e a Lei nº 12.305/2010 – Política Nacional de Resíduos Sólidos. Vejamos.

A Lei nº 12.305/2010 reconhece os catadores de lixo como agentes fundamentais na gestão sustentável de resíduos, onde a PNRS busca integrar os catadores na cadeia produtiva da reciclagem, proporcionando benefícios como inclusão social e econômica, valorização do trabalho, oportunidades de emprego para a população de baixa renda, participação nos planos de gestão de resíduos sólidos e incentivo à organização em cooperativas ou associações.

Além disso, o Município de Belém firmou TAC juntamente com os Municípios de Ananindeua e Marituba sobre o desenvolvimento sustentável da área do aterro e a previsão de contratação de catadores profissionais, conforme “cláusula primeira, IV, f” do termo de gestão integrada de resíduos sólidos.

Todavia, é importante atentar que
o encerramento de atividades em aterros de lixo a céu aberto se deu por imposição legal, inclusive em cumprimento à Política Nacional de Resíduos Sólidos
, regulamentada pela Lei n.º 12.305/2010, que reuniu o conjunto de princípios, objetivos, instrumentos, diretrizes, metas e ações adotados pelo Governo Federal,
visando a gestão integrada e o gerenciamento ambientalmente adequado dos resíduos sólidos
, nos termos do artigo 4º da citada Lei.

No caso em questão, os apelantes afirmaram que teriam trabalhado como catadores no lixão do Aurá e com o encerramento das atividades perderam a única fonte de renda para atender suas necessidades básicas, caracterizado o ato ilícito do poder público municipal ao consentir com a presença deles por anos e, posteriormente, promover a desativação do aterro.

Da análise do conjunto fático-probatório não é possível inferir a efetiva condição de catadores de resíduos pelos apelantes,
vez que somente anexaram à inicial as fotos de jornais de grande circulação noticiando o ocorrido, comprovantes de residência e RG. Além disso,
os autores apontaram a existência da Associação de Catadores do Aurá
o que, ao menos em tese, afasta a alegação de que não foram incentivados a participar de associação ou cooperativas e nem inseridos em qualquer programa de coleta seletiva.

Nesse ínterim,
afigura-se indevida a indenização por danos morais
, a partir da responsabilidade objetiva pelos atos de seus agentes, que encerraram as atividades do lixão, que ocorreu por força de Lei e de TAC com o Ministério Público Estadual. Ressalto ainda, que
a livre iniciativa dos catadores não gera vínculo com a Administração Pública
, portanto, não se figuram como servidores ou prestadores de serviço de qualquer natureza ao ente, devendo ser mantida a sentença em seus termos.

Por fim, no que concerne ao
fechamento do lixão de Jardim Gramacho
, no Rio de Janeiro, no qual alegam que os catadores foram contratados através de cooperativas e inseridos na coleta seletiva,
constata-se que o benefício pago aos catadores possui natureza assistencial, mormente diante da ausência de qualquer vínculo empregatício, posto que havia
somente o desempenho de uma atividade precária originária da coleta de lixo.

Dessa forma,
não evidenciada qualquer lesão ao direito de personalidade dos autores, tendo em vista que o encerramento das atividades no Aterro Sanitário do Aurá adveio de comando legal expresso pela Lei nº 12.305/10, que impôs a erradicação dos lixões.

Sobre o tema, colaciono entendimentos jurisprudenciais:

APELAÇÃO. ADMINISTRATIVO
. PRELIMINAR DE NULIDADE DA SENTENÇA POR CERCEAMENTO DE DEFESA REJEITADA.
AÇÃO INDENIZATÓRIA. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. FECHAMENTO DE ATERRO. POLÍTICA SANITÁRIA DO DISTRITO FEDERAL. ALEGAÇÃO DE DANOS MORAIS E MATERIAIS PELOS CATADORES. NEXO DE CAUSALIDADE NÃO COMPROVADO. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO
.

1. Se a prova documental e as razões expendidas por ambas as partes se mostram suficientes para dirimir os pontos controvertidos da lide, mormente a inexistência de nexo de causalidade no tocante ao suposto dano moral alegado, conclusão irrefutável por prova oral, depreende-se que o indeferimento de dilação probatória para oitiva de testemunhas indicadas, com o fito de comprovar as condições de trabalho quando do funcionamento do aterro, não implica malferimento à defesa dos autores, consoante dispõe o art. 370, parágrafo único, do CPC. Preliminar de nulidade da sentença por cerceamento de defesa rejeitada.

2. O Estado responde de forma objetiva pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, tanto no caso de omissão como de condutas comissivas (art. 37, § 6º, da CF), ficando dispensada a prova do dolo/culpa da Administração, consoante teoria do risco administrativo.

3. Mostra-se cabível a responsabilização do Estado por atos lícitos, lastreada na obrigação de se compensar a desigualdade decorrente do sacrifício de direito ou interesse individual em prol da coletividade. Contudo, o dano não deve expressar apenas prejuízo econômico, mas, sim, ostentar natureza jurídica, consubstanciada em lesão a interesse legítimo.

4. O fechamento do Aterro do Jóquei, conhecido como Lixão da Estrutural, decorreu da política sanitária do Distrito Federal, em observância à Política Nacional de Meio Ambiente (Lei n. 6.938/81), à Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei n. 12.305/10) e à determinação exarada na sentença proferida na ação civil pública n. 0036947/96.

5. A despeito de os recorrentes alegarem que as condições degradantes da coleta de resíduos exercida anteriormente no local lhes garantem indenização por danos morais, não se afigura presente o nexo de causalidade no tocante ao ato lícito apontado, qual seja, o fechamento do aterro. Ao revés, constata-se que a conduta do ente público buscou justamente cessar o labor insalubre e deslocar os catadores para centros de triagem, com melhores condições de trabalho.

6. Não há respaldo que garanta a continuidade de recebimento do suposto valor anteriormente auferido pelos catadores quando do funcionamento do aterro, pois, com a desativação, objetivou-se acabar com a atividade de catação, expressamente proibida pela Lei n. 12.305/10.
Ademais, o importe estipulado a título de compensação financeira, com fulcro na Lei Distrital n. 5.893/17, insere-se no âmbito das políticas públicas do Distrito Federal, não se revelando cabível, no caso, a sindicabilidade pelo Judiciário, mormente pela sua natureza transitória.

7. Recurso conhecido e desprovido. Honorários majorados.

(TJ-DF – 07011813720218070018 DF 0701181-37.2021.8.07.0018, Relator: SANDRA REVES, Data de Julgamento: 02/02/2022, 2ª Turma Cível, Data de Publicação: Publicado no DJE: 17/02/2022 . Pág.: Sem Página Cadastrada). (GRIFO).

Indenizatória. Encerramento das atividades do Aterro Sanitário de Gramacho. Danos materiais e morais. Sentença de improcedência. Apelação. Responsabilização dos réus a partir do de tal encerramento por pretendidos danos causados à autora, filiados à majoração da verba já recebida, c/c indenização por danos morais.
Verba que possui clara natureza jurídica de benefício assistencial, estabelecido por liberalidade ou responsabilidade social dos entes públicos envolvidos, e que não se confunde com verba indenizatória de que cuida o instituto jurídico da responsabilidade civil ou da responsabilidade da administração. Valor pago a cada catador apurado mediante operação aritmética simples, qual seja pela divisão do total destinado ao fundo pelo quantitativo de catadores apurados na listagem elaborada pelo Conselho Gestor, independentemente da apuração de renda média, perdas financeiras ou dano concreto a qualquer dos contemplados. "Fundo de Valorização do Bairro Jardim Gramacho" e "Fundo de Amparo ao Catador", que não se confundem por terem bases legais e finalidades distintas.
Reconhecer caráter indenizatório à verba destinada ao Fundo de Amparo ao Catador, implica afirmar relação de emprego inexistente e, mais que isso, atribuir caráter vitalício de catador a uma atividade jamais reconhecida como trabalho, praticada por conta do lastimável estado de miséria dos que a exerciam a que o poder público apenas tolerava
. Mas razões ambientais, de saúde pública e tantas outras mais cobravam o encerramento dessa prática funesta que jamais poderia se sobrepor aos interesses coletivos em jogo.
Daí a edição da Lei federal 12.305/2010 que, legitimamente e em cumprimento à política nacional de resíduos sólidos, simplesmente extinguiu os depósitos de lixo a céu aberto, sem que tal importasse ilegalidade qualquer. Recurso a que se nega seguimento.

(0060433-48.2013.8.19.0021 - APELAÇÃO DES. MAURÍCIO CALDAS LOPES - Julgamento: 10/07/2015 - DECIMA OITAVA CAMARA CIVEL). (GRIFO).

Conforme demostrado,
não resta configurado o nexo de causalidade capaz de condenar o Município de Belém ao pagamento de danos materiais e morais
no presente caso.

Por fim, ressalto que pleito semelhante foi formulado por pessoas diversas em desfavor do Município de Belém nos autos dos processos nº 0382327-73.2016.8.14.0301 e nº 0470663-53.2016.8.14.0301, onde ambas foram julgadas improcedentes pelo MM. Juízo da 1ª Vara da Fazenda de Belém e transitadas em julgado no dia 08/07/2021 e 07/08/2023, respectivamente.

Ante o exposto,
conheço e nego provimento ao recurso de apelação, e em remessa necessária, confirmar a sentença,
mantendo as conclusões pelos fundamentos ora explanados.

É como voto.

Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

Belém, 18/11/2024