Tribunal: TJPA
Processo: 0003993-38.2017.8.14.0051
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO
Órgão julgador: CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 9196 - Liminar
Data de julgamento: 2024-05-20

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RETIRADA DE OCUPANTES DE ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. ASSOCIAÇÃO DE MORADORES. LEGITIMIDADE PASSIVA. INTERVENÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO. ART. 5º, § 1º, DA LEI 7.347/85 ORDINÁRIA. ERRO DE PROCEDIMENTO. NULIDADES. 1- Trata-se de recurso de apelação interposto em face de sentença que julga procedente o pedido determinando a retirada dos ocupantes da APP do Juá e do Rio Tapajós, bem como a demolição de todas as construções, estacas, marcações e tapumes ou qualquer outra demarcação; 2- A Associação possui legitimidade passiva para a causa em que defende o direito coletivo de permanência dos associados ocupantes na área em litígio, conforme estabelecido no seu Estatuto Social; 3- A intervenção do Ministério Público se faz obrigatória, conforme estabelece o artigo 5º, § 1º, da Lei 7.347/85, sob pena de nulidade; 4- Configurado erro de procedimento, ante a ausência de mediação do conflito com audiência de conciliação e outras medidas; 5- Recurso de apelação conhecido e parcialmente provido. Sentença anulada. Vistos, relatados e discutidos os autos. Acordam os Excelentíssimos Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, na 17ª Sessão Ordinária do seu Plenário Virtual, realizada no período de 20/05/2024 a 27/05/2024, à unanimidade, em conhecer e dar parcial provimento ao recurso de apelação, nos termos da fundamentação. Desembargadora CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0003993-38.2017.8.14.0051

APELANTE: MUNICIPIO DE SANTAREM

APELADO: ASSOCIACAO DE MORADORES DO BAIRRO DA SALVACAO

RELATOR(A):
Desembargadora CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RETIRADA DE OCUPANTES DE ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. ASSOCIAÇÃO DE MORADORES. LEGITIMIDADE PASSIVA. INTERVENÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO. ART.

5º, § 1º, DA LEI 7.347/85 ORDINÁRIA. ERRO DE PROCEDIMENTO. NULIDADES.

1-
Trata-se de recurso de apelação interposto em face de sentença que julga procedente o pedido determinando a retirada dos ocupantes da APP do Juá e do Rio Tapajós, bem como a demolição de todas as construções, estacas, marcações e tapumes ou qualquer outra demarcação;

2-
A Associação possui legitimidade passiva para a causa em que defende o direito coletivo de permanência dos associados ocupantes na área em litígio, conforme estabelecido no seu Estatuto Social;

3-
A intervenção do Ministério Público se faz obrigatória, conforme estabelece o artigo 5º, § 1º, da Lei 7.347/85, sob pena de nulidade;

4-
Configurado erro de procedimento, ante a ausência de mediação do conflito com audiência de conciliação e outras medidas;

5-
Recurso de apelação conhecido e parcialmente provido. Sentença anulada.

Vistos, relatados e discutidos os autos.

Acordam os Excelentíssimos Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, na 17ª Sessão Ordinária do seu Plenário Virtual, realizada no período de 20/05/2024 a 27/05/2024, à unanimidade, em conhecer e dar parcial provimento ao recurso de apelação, nos termos da fundamentação.

Desembargadora CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO

Relatora

RELATÓRIO

PROCESSO Nº

0003993-38.2017.8.14.0051

1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO

RECURSO DE APELAÇÃO

APELANTE: MUNICÍPIO DE SANTARÉM

APELADO: ASSOCIAÇÃO DE MORADORES DO BAIRRO DA SALVAÇÃO

RELATORA: DESA. CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO

RELATÓRIO

A EXCELENTÍSSIMA SENHORA DESEMBARGADORA CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO (RELATORA):

Trata-se de recurso de apelação (Id 15779972 - Pág. 7 a Id 15779974 - Pág. 6) interposto pelo
MUNICÍPIO DE SANTARÉM
em face de sentença (Id 15779967 - Pág. 3 à Id 15779969 - Pág. 5; Id 15779972 - Pág. 2) proferida pelo Juízo da 6ª Vara Cível e Empresarial da Comarca de Santarém, nos autos da ação civil pública com obrigação de fazer ajuizada contra
ASSOCIAÇÃO DE MORADORES DO BAIRRO DA SALVAÇÃO
, que julga procedente o pedido determinando a retirada dos ocupantes da APP do Juá e do Rio Tapajós, bem como a demolição de todas as construções , estacas, marcações e tapumes ou qualquer outra demarcação.

Em suas razões, a apelante sustenta a legitimidade passiva da AMBISAL e discorre sobre o impacto da decisão de retirada dos ocupantes da área; sobre a necessidade de mediação e de providência assecuratória do mínimo existencial da coletividade. Alega que a ocupação do imóvel se deu em 2014, logo se trata de situação consolidada em que centenas de famílias assentaram moradia no local, devendo ser observado o procedimento do art. 565, §§ 2º, 4º e 5º do CPC.

Conclui que o princípio da dignidade humana deve prevalecer sobre o de preservação do meio ambiente. Pugna para que a retirada dos apelantes possa se dar dentro dos contornos legais, com a garantia de tempo suficiente para as mediações necessárias aos casos de conflitos fundiários de dimensão coletiva.

Requer o conhecimento e provimento do recurso de apelação para reformar a sentença e julgar improcedente a ação.

Contrarrazões (Id. 15779975).

Certificada a migração do processo para o meio virtual e inclusão no sistema PJE (Id 15779984).

Coube-me a relatoria do feito por prevenção ao processo nº 0804328-46.2018.8.14.0000 (Id 17317817).

O Ministério Público, nesta instância, manifesta-se pelo conhecimento e desprovimento do recurso (Id 17933199).

É o relatório.

VOTO

VOTO

A EXCELENTÍSSIMA SENHORA DESEMBARGADORA CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO (RELATORA):

Conheço do recurso, porquanto presentes os pressupostos de admissibilidade.

Trata-se de recurso de apelação em face de sentença que nos autos da ação de obrigação de fazer julga procedente o pedido determinando a retirada dos ocupantes da APP do Juá e do Rio Tapajós, bem como a demolição de todas as construções, estacas, marcações e tapumes ou qualquer outra demarcação.

Cuida-se de Ação Civil Pública e tutela provisória antecipada em caráter antecedente ajuizada pelo Município de Santarém em face dos NOVOS OCUPANTES DA ÁREA DA SALVAÇÃO/JUÁ que se encontram em Área de Preservação Permanente e requer a tutela provisória para autorizar que o Município proceda a imediata retirada dos ocupantes, bem como das demarcações existentes no local. No mérito, a confirmação da liminar. Junta Parecer Técnico nº 034/2017 da Secretaria Municipal do Meio Ambiente-SEMMA (Id. 15779917- 15779920).

Procedida inspeção judicial, em 20/03/2017, conforme Auto de Inspeção Judicial (Id 15779922 - Pág. 8-9 a 15779924 - Pág. 4).

Prolatada sentença nos termos do dispositivo a saber:

“Diante do exposto, com fulcro no art. 487, inciso I, do CPC, JULGO PROCEDENTE o pedido articulado pelo Município de Santarém, extinguindo o processo com resolução do mérito, nos seguintes termos:

a) determino que os ocupantes da APP do Juá sejam retirados pelo Poder Público no prazo de 05 (cinco) dias e, no mesmo prazo, proceda a retirada ou demolição de todas as construções, estacas, marcações, tapumes e/ou qualquer outro meio de demarcações, sob pena do delito de desobediência e multa no aporte de R$ 5.000,00 (cinco mil) reais para cada ocupante.

Proceda-se a retirada de cópia dos autos, com o envio para o Ministério Público do Estado do Pará, a fim de analisar possível cometimento de improbidade administrativa e crime de responsabilidade.

Oficie-se à Desembargadora relatora do agravo, sobre esta sentença. Sem custas, ante a isenção legal.

Sem honorários advocatícios.

Transitado em julgado, arquivem-se os autos.

P.R.I.”

Preliminar de legitimidade passiva

A apelante pugna pela manutenção de sua legitimidade passiva.

É que a sentença declara a ilegitimidade passiva da Associação dos moradores do Bairro Salvação – AMBISAL, considerando a ausência de comprovação de assembleia extraordinária conferindo autorização para litigar em juízo. Fundamenta-se no entendimento do RE 573232, Rel. Ministro Ricardo Lewandowski, Rel. p/ acórdão Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, julgado em 14/05/2014.

Entendo desarrazoada a declaração de ilegitimidade, porquanto a Associação comprova a legitimidade de sua representação com a Ata de Eleição (Id 15779946 - Pág. 3); a Ata da Assembleia Geral Extraordinária para formulação do Estatuto (Id 15779946 - Pág. 5- 15779947 - Pág. 3); e o Estatuto da Associação que, em seu artigo 15, item “n” estabelece a competência do presidente da Associação para representação judicial ativa e passiva da entidade e seus associados (Id. 15779949 - Pág. 1-2). Ainda, conforme o artigo 2º do Estatuto, dentre as finalidades da Associação é estabelecida a de “representar os moradores em suas reivindicações junto aos poderes constituídos, principalmente no que tange ao direito à moradia e infraestrutura digna.

No caso dos autos, a Associação defende o direito coletivo de permanência dos ocupantes na área em litígio, considerando a ordem judicial de desocupação compulsória, condição que afasta a aplicação do precedente citado no julgado recorrido.

Nesse sentido, destaco julgado mais recente da Corte Superior:

“PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DE MANUTENÇÃO DE POSSE. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. AUSÊNCIA. ENTIDADE ASSOCIATIVA. TUTELA DA POSSE DETIDA PELOS ASSOCIADOS. LEGITIMIDADE ATIVA. REPRESENTAÇÃO PROCESSUAL. AUTORIZAÇÃO DOS ASSOCIADOS. VÍCIO SANÁVEL.

1. Ação de manutenção de posse ajuizada em 08/01/2009, da qual foi extraído o presente recurso especial interposto em 09/04/2020 e concluso ao gabinete em 31/01/2022.

2. O propósito recursal é dizer sobre a ocorrência de negativa de prestação jurisdicional e se a associação recorrente é parte legítima para figurar no polo ativo da presente ação.

3. Não há que se falar em negativa de prestação jurisdicional quando o Tribunal de origem examina a questão controvertida embora contrariamente aos interesses da parte.

4. Ordinariamente, as partes da relação jurídica processual devem ser as mesmas que figuram como titulares da relação jurídica de direito material (art. 18 do CPC/2015). Nesse contexto, a defesa coletiva de interesses comuns pertencentes a diversos titulares somente poderia ser realizada em litisconsórcio. Todavia, diante da necessidade de enfrentamento simultâneo de lides multitudinárias e para propiciar a defesa conjunta de interesses comuns, surgiram os institutos da representação e da substituição processuais.

5. O art. 5º, XXI, da CF/88 confere às entidades associativas legitimidade para representar seus filiados judicial e extrajudicialmente, quando expressamente autorizadas. O referido dispositivo constitucional diz respeito às ações de rito ordinário, as quais se prestam às mais diversas postulações, voltadas contra entes públicos ou privados, para satisfação de direitos individuais ou coletivos. Apesar de a lei não ser expressa a respeito, o objeto material da demanda deve guardar pertinência com os fins da associação
.

6. Nessas lides, a associação atua como representante processual, porquanto vai a juízo em nome e no interesse dos associados. Por essa razão, há necessidade de autorização expressa dos filiados, a qual é satisfeita com a anuência dos associados manifestada em assembleia geral. Se tais elementos não acompanharem a petição inicial, o juiz deve oportunizar à parte a correção do vício e apenas caso não atendida a determinação é que o feito deve ser extinto sem julgamento do mérito (art. 76 do CPC/2015). Precedentes
.

7. O ordenamento jurídico também assegura à associação a possibilidade de atuar em juízo para a defesa de interesse coletivo em sentido amplo, seja mediante a propositura de ação coletiva de consumo ou de ação civil pública. A tanto, basta que estejam preenchidos os pressupostos legais, a saber: constituição regular há pelo menos 01 (um) ano e pertinência temática (art. 82, IV, do CDC e art. 5º, V, da Lei nº 7.347/1985).

8. Nessas hipóteses, a associação assume o papel não de representante, mas sim de substituta processual (legitimação extraordinária), pois age em nome próprio para a defesa de pretensão alheia. No regime de substituição processual, é inaplicável a tese firmada pelo STF quanto à necessidade de autorização dos associados, a qual se restringe às ações coletivas de rito ordinário. Precedentes.

9. Na espécie, a associação recorrente (AGROFRAN) ajuizou a presente ação de manutenção de posse em desfavor das recorridas, com a finalidade de obter proteção possessória em favor dos seus associados. Sendo os associados agricultores e estando a racionalização das atividades agro-silvi-pastoris dentre os objetivos da associação, a busca de proteção possessória está atrelada às finalidades da recorrente. Além disso, a entidade recorrente está atuando na condição de representante processual, circunstância que exige a apresentação de autorização dos associados que estão sendo representados, bem como a lista com os respectivos nomes. O Tribunal de origem afirmou que tais elementos não estão presentes nos autos e extinguiu, de imediato, a ação, não tendo oportunizado a correção do vício, o que contraria o entendimento desta Corte.

10. Recurso especial conhecido e parcialmente provido.

(STJ - REsp: 1993506 MT 2021/0332120-1, Data de Julgamento: 26/04/2022, T3 - TERCEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 28/04/2022)”

Nesse contexto, merece razão à apelante, neste ponto. Acolho a preliminar de legitimidade passiva.

Preliminar de Nulidade

A apelante alega a ocorrência de violação aos procedimentos especiais contidos no art. 554, §§ 1º, 2º e 3º do CPC, os quais transcrevo:

“Art. 554. A propositura de uma ação possessória em vez de outra não obstará a que o juiz conheça do pedido e outorgue a proteção legal correspondente àquela cujos pressupostos estejam provados.

§ 1º No caso de ação possessória em que figure no polo passivo grande número de pessoas, serão feitas a citação pessoal dos ocupantes que forem encontrados no local e a citação por edital dos demais, determinando-se, ainda, a intimação do Ministério Público e, se envolver pessoas em situação de hipossuficiência econômica, da Defensoria Pública.

§ 2º Para fim da citação pessoal prevista no § 1º, o oficial de justiça procurará os ocupantes no local por uma vez, citando-se por edital os que não forem encontrados.

§ 3º O juiz deverá determinar que se dê ampla publicidade da existência da ação prevista no § 1º e dos respectivos prazos processuais, podendo, para tanto, valer-se de anúncios em jornal ou rádio locais, da publicação de cartazes na região do conflito e de outros meios.”

Segundo a apelante, muitos dos réus permaneceram ignorantes quanto à lide devido à desobediência do citado dispositivo legal, o que cerceou a ampla defesa. Reclama, ainda, que deveria ter sido chamada a Defensoria Pública para defesa dos hipossuficientes e intimado o Ministério Público para intervenção no feito.

Não prosperam as alegações da apelante porquanto os direitos de seus associados foram reivindicados pela apelante, Associação que os representa com advogado constituído.

Quanto à atuação do Ministério Público, deve-se observar o que determina a lei da ação civil pública, Lei nº 7.347/85. Destaco os dispositivos de interesse sobre essa matéria:

“Art. 4
o
Poderá ser ajuizada ação cautelar para os fins desta Lei, objetivando, inclusive, evitar dano ao patrimônio público e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à honra e à dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos, à ordem urbanística ou aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.

Art. 5
o
Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar:

I - o Ministério Público;

...

§ 1º O Ministério Público, se não intervier no processo como parte, atuará obrigatoriamente como fiscal da lei
.”

A ação civil pública exige a intervenção do Ministério Público, ou como parte ou como fiscal da lei, de acordo com o epigrafado artigo 5º, parágrafo 1º, da Lei 7.347/85.

Ainda, de acordo com o art. 176 do Código de Processo Civil, "o Ministério Público atuará na defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses e direitos sociais e individuais indisponíveis".

Acerca da sua atuação enquanto fiscal da lei, estabelece ainda o CPC:

“Art. 178. O Ministério Público será intimado para, no prazo de 30 (trinta) dias, intervir como fiscal da ordem jurídica nas hipóteses previstas em lei ou na Constituição Federal e nos processos que envolvam:

I - interesse público ou social;

II - interesse de incapaz;

III - litígios coletivos pela posse de terra rural ou urbana.

Parágrafo único. A participação da Fazenda Pública não configura, por si só, hipótese de intervenção do Ministério Público.

Art. 179. Nos casos de intervenção como fiscal da ordem jurídica, o Ministério Público:

I - terá vista dos autos depois das partes, sendo intimado de todos os atos do processo;

II - poderá produzir provas, requerer as medidas processuais pertinentes e recorrer.”

Tem-se, portanto, que a ordem jurídica vigente colocou papel especial para o Ministério Público no tocante à tutela do meio ambiente, permitindo-lhe, inclusive, instaurar inquérito civil e ajuizar ação civil pública para sua proteção, nos termos do art. 129, inciso III, da Constituição Federal.

“Art. 129.
São funções institucionais do Ministério Público:

...

III
- promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;”

A ausência do órgão fiscalizador, na espécie, é causa de nulidade do processo.

Nesse sentido:

“APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AUSÊNCIA DE INTERVENÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO EM PRIMEIRA INSTÂNCIA. PREJUÍZO CONFIGURADO. NULIDADE. Em se tratando de ação civil pública, o art. 5º, § 1º, da Lei nº 7.347/1985, preceitua que o Ministério Público, se não intervier no processo como parte, atuará obrigatoriamente como fiscal da lei. Deve ser reconhecida a nulidade da ação civil pública, por ausência de intervenção do Ministério Público em primeira instância como fiscal da lei, mormente quando a própria Procuradoria afirma que a atuação em instância recursal não se mostra suficiente para afastar o prejuízo.

(TJ-MG - AC: 10000205730849001 MG, Relator: Wagner Wilson, Data de Julgamento: 04/03/2021, Câmaras Cíveis / 19ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 09/03/2021)”

Ademais, vejo que a instrução do processo deixou de observar a realidade global da situação posta.

Conforme se vê, a invasão é notória, inclusive não refutada pela parte ré, e tem se instalado e avançado em direção ao lago desde 2014, conforme se constata das fotografias e relatórios constantes nos autos, como exemplo os Id’s 15779976 - Pág. 6-8. Nesse passo, duas questões emergem: a necessidade de proteção ambiental, diante da natureza protetiva da área, e a de proteção da dignidade das pessoas que buscam moradia.

Por certo, o simples fato de ter havido a consolidação da situação no tempo não torna menos ilegal a ocupação. Até porque não se admite a teoria do fato consumado em matéria ambiental, o que ensejaria a perpetuação da permissão de degradação e desequilíbrio do meio ambiente. De outra banda, a proteção legal a áreas de preservação ambiental e permanente não importa em vedação absoluta ao direito de propriedade, mas conforma uma limitação administrativa.

Há um impasse entre princípios e direitos fundamentais: o direito da coletividade ao meio ambiente saudável e equilibrado e, o direito fundamental à moradia das mais de 500 (quinhentas) famílias instaladas na área. A situação demanda a ponderação para o julgamento, até porque não há direito fundamental absoluto.

A Constituição Federal, em seu art. 6º, inscreve a moradia como direito social inalienável: "São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição”. Assevera, ainda, a competência dos entes federados para a efetivação desses direitos sociais, conforme se vê no art. 23, inc. IX: "É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios: (...) promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico;"

Conforme o próprio autor informa nos autos (Id 15779932 - Pág. 8), em 24/01/2018, a invasão já contava com 500 (quinhentas) famílias na APP. Sobre essas pessoas ocupantes da área, não se tem dados a respeito da vulnerabilidade social, de condições de dignas de sobrevivência. A simples determinação de retirada dos ocupantes e de toda e qualquer demarcação da área por certo implica em desabrigar pessoas, muitas pessoas, o que causaria problemas sociais de várias ordens. Não se estaria, assim, fazendo a devida justiça.

A solução da lide em questão requer mediação dos órgãos competentes para que os vários problemas - que elencam inúmeros direitos: ambiental, humano, habitacional, social, econômico, dentre outros -, arrastados até então, sejam vistos de forma tridimensional para uma solução à altura, o que exige políticas públicas de interesse comum da sociedade. Cabe destacar que esta não é a única ação que discute interesses sobre a área em litígio, o que, também, deve ser levado em conta para uma solução ampla e satisfatória.

Os autos, porém, reportam que não houve sequer uma audiência de tentativa de conciliação; ou mediação envolvendo as partes e os órgãos competentes para a solução do conflito, inclusive o Ministério Público, cuja atribuição legal não foi observada.

Exsurge a ocorrência de erro procedimental e a necessidade de anulação da sentença, para a correta instrução processual e mediação da situação considerando a realidade atual, com a devida participação do Ministério Público e de todos os que possam contribuir para a solução correta, justa e exequível da controvérsia.

Ante o exposto
, conheço e dou parcial provimento ao recurso de apelação, para acolher a preliminar de legitimidade passiva e declarar a nulidade da sentença, em virtude do erro procedimental; determino o retorno dos autos à origem para a devida instrução processual. tudo nos termos da fundamentação.

Considerando os deveres de boa-fé e de cooperação para a razoável duração do processo, expressamente previstos nos arts. 5º e 6º do CPC, as partes ficam advertidas de que a interposição de embargos de declaração manifestamente protelatórios, ou que promovam indevidamente rediscussões de mérito, poderá ensejar a aplicação das multas previstas nos arts. 81 e 1.026, §§ 2º e 3º, do CPC.

É o voto.

Belém-PA, 20 de maio de 2024.

Desembargadora
CÉLIA
REGINA DE LIMA
PINHEIRO

Relatora

Belém, 27/05/2024