Tribunal: TJPA
Processo: 0800013-43.2021.8.14.0105
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2024-12-09

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINAR DE CERCEAMENTO DE DEFESA AFASTADA. DESNECESSIDADE DE PROVA TESTEMUNHAL. MATÉRIA EMINENTEMENTE DE DIREITO. PRELIMINAR DE INCOMPETÊNCIA DO TRIBUNAL DE CONTAS AFASTADA. EMISSÃO DE PARECER PRÉVIO A SER ANALISADO PELA CÂMARA MUNICIPAL. LEGALIDADE. PRELIMINAR DE LITISPENDÊNCIA AFASTADA. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. ALTERAÇÕES TRAZIDAS PELA NOVA LEI DE IMPROBIDADE, LEI Nº 14.230/2021. SENTENÇA REFORMADA. RECURSOS CONHECIDOS E PROVIDOS. I. CASO EM EXAME 1. Apelações cíveis interpostas por Antônio Nascimento Guimarães e Cooperativa de Transportes de Concórdia contra sentença que os condenou às sanções do art. 12, III, da Lei de Improbidade Administrativa, incluindo suspensão dos direitos políticos e proibição de contratar com o poder público, por irregularidades no Pregão Presencial 9/2013-0703003 da Prefeitura de Concórdia do Pará. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há quatro questões em discussão: (i) determinar se houve cerceamento de defesa devido ao indeferimento de provas testemunhais; (ii) estabelecer a competência do Tribunal de Contas dos Municípios para emitir parecer sobre as contas do prefeito; (iii) analisar a ocorrência de litispendência; (iv) verificar a existência de dolo específico para a configuração de atos de improbidade administrativa à luz da Lei 14.230/2021. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. Não há cerceamento de defesa quando o julgamento é antecipado com base em provas documentais consideradas suficientes pelo magistrado, nos termos do art. 355, do CPC. 4. A competência do Tribunal de Contas é para emitir parecer prévio, sem usurpar a competência da Câmara Municipal, conforme previsto na Constituição e consolidado na jurisprudência do STF. 5. A preliminar de litispendência é rejeitada, pois os processos indicados tratam de objetos distintos. 6. A Lei nº 14.230/2021 exige a comprovação de dolo específico para caracterização de atos de improbidade administrativa, e a condução irregular de licitação sem a comprovação da intenção deliberada de causar prejuízo ao erário ou de violar princípios administrativos não configura ato de improbidade administrativa IV. DISPOSITIVO E TESE 7. Recursos conhecidos e providos. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, para CONHECER DO RECURSO DE APELAÇÃO, CONCEDENDO-LHE PROVIMENTO, nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Belém (Pa), data de registro do sistema. EZILDA PASTANA MUTRAN Desembargadora do TJ/Pa

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800013-43.2021.8.14.0105

APELANTE: ANTONIO NASCIMENTO GUIMARÂES, COOPERATIVA DE TRANSPORTES DE CONCÓRDIA

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINAR DE CERCEAMENTO DE DEFESA AFASTADA. DESNECESSIDADE DE PROVA TESTEMUNHAL. MATÉRIA EMINENTEMENTE DE DIREITO. PRELIMINAR DE INCOMPETÊNCIA DO TRIBUNAL DE CONTAS AFASTADA. EMISSÃO DE PARECER PRÉVIO A SER ANALISADO PELA CÂMARA MUNICIPAL. LEGALIDADE. PRELIMINAR DE LITISPENDÊNCIA AFASTADA. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. ALTERAÇÕES TRAZIDAS PELA NOVA LEI DE IMPROBIDADE, LEI Nº 14.230/2021. SENTENÇA REFORMADA. RECURSOS CONHECIDOS E PROVIDOS.

I.

CASO EM EXAME

1. Apelações cíveis interpostas por Antônio Nascimento Guimarães e Cooperativa de Transportes de Concórdia contra sentença que os condenou às sanções do art. 12, III, da Lei de Improbidade Administrativa, incluindo suspensão dos direitos políticos e proibição de contratar com o poder público, por irregularidades no Pregão Presencial 9/2013-0703003 da Prefeitura de Concórdia do Pará.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há quatro questões em discussão: (i) determinar se houve cerceamento de defesa devido ao indeferimento de provas testemunhais; (ii) estabelecer a competência do Tribunal de Contas dos Municípios para emitir parecer sobre as contas do prefeito; (iii) analisar a ocorrência de litispendência; (iv) verificar a existência de dolo específico para a configuração de atos de improbidade administrativa à luz da Lei 14.230/2021.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. Não há cerceamento de defesa quando o julgamento é antecipado com base em provas documentais consideradas suficientes pelo magistrado, nos termos do art. 355, do CPC.
4. A competência do Tribunal de Contas é para emitir parecer prévio, sem usurpar a competência da Câmara Municipal, conforme previsto na Constituição e consolidado na jurisprudência do STF.
5.

A preliminar de litispendência é rejeitada, pois os processos indicados tratam de objetos distintos.

6. A Lei nº 14.230/2021 exige a comprovação de dolo específico para caracterização de atos de improbidade administrativa, e a condução irregular de licitação sem a comprovação da intenção deliberada de causar prejuízo ao erário ou de violar princípios administrativos não configura ato de improbidade administrativa

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Recursos conhecidos e providos.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, para
CONHECER DO RECURSO DE APELAÇÃO, CONCEDENDO-LHE PROVIMENTO,
nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Belém (Pa), data de registro do sistema.

EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Desembargadora do TJ/Pa

RELATÓRIO

Trata-se de duas Apelações Cíveis, interpostas por Antônio Nascimento Guimarães e Cooperativa de Transportes de Concórdia, com fulcro no art. 1.009 e seguintes, do Código de Processo Civil, contra sentença proferida pelo MM. Juízo da Vara Única de Concórdia do Pará, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, movida pelo Ministério Público do Estado do Pará.

Na origem, o Ministério Público do Estado do Pará, com base no Acórdão nº 34.929 do Tribunal de Contas dos Municípios, que julgou irregulares as contas da Prefeitura Municipal de Concórdia do Pará, exercício de 2013, ajuizou a ação contra Antônio Nascimento Guimarães, então prefeito, e a Cooperativa de Transportes de Concórdia, alegando irregularidades em licitações realizadas para a contratação de serviços de transporte escolar. O objeto principal da ação é o contrato resultante do Pregão Presencial 9/2013-0703003, no valor de R$ 4.925.357,48 (quatro milhões, novecentos e vinte e cinco mil, trezentos e cinquenta e sete reais e quarenta e oito centavos).

Requereu a condenação do ordenador de despesas e da empresa contratada nas sanções previstas no art. 10, 11 e 12, da Lei de Improbidade Administrativa.

O Juízo a quo julgou procedente a ação, condenando Antônio Nascimento Guimarães e a Cooperativa de Transportes de Concórdia às sanções previstas no art. 12, III, da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92), incluindo suspensão dos direitos políticos e proibição de contratar com o poder público.
In verbis:

“Diante de todo o exposto, JULGO PROCEDENTE A PRETENSÃO INICIAL, bem como CONDENO:

a) ANTONIO DO NASCIMENTO GUIMARÃES, devidamente qualificado em todo o feito, como incurso nas penas do art. 12, III, da Lei n. 8.429/92, impondo-lhes as sanções de (i) - suspensão dos direitos políticos por 4 (quatro) anos; (ii) - pagamento de multa civil no valor de 4 (quatro) vezes o valor de sua remuneração à época dos fatos, a ser revertida em favor do fundo a que se refere o art. 13 da 7347/1985; e (iii) – proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários, por prazo de cinco (05) anos.

b)COOPERATIVA DE TRANSPORTES DE CONCÓRDIA, devidamente qualificado em todo o feito, como incurso nas penas do art. 12, III, da Lei n. 8.429/92, impondo-lhes as sanções de (i) - proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários, pelo prazo de cinco (05) anos.

Condeno os promovidos ao pagamento das custas processuais.

Sem honorários.”

Em suas razões recursais, Antônio Nascimento Guimarães sustenta, preliminarmente, a nulidade da sentença por cerceamento de defesa, alegando que o Juízo de primeiro grau indeferiu o pedido de produção de prova testemunhal essencial para demonstrar a regularidade da prestação dos serviços contratados e a inexistência de prejuízo ao erário.

Ainda em sede preliminar, o recorrente argumenta que o Tribunal de Contas dos Municípios não tem competência para julgar as contas de prefeito, sendo tal atribuição exclusiva da Câmara Municipal, e que as irregularidades administrativas apontadas no parecer do Tribunal de Contas são insuficientes para fundamentar a sentença que cominou a sua condenação.

No mérito, Antônio Nascimento Guimarães alega que o processo licitatório foi conduzido de acordo com as normas legais, não havendo dolo ou prejuízo ao erário. Defende que o fato de a Cooperativa de Transportes de Concórdia possuir certidão positiva de débito não deveria ser considerado motivo para sua condenação, pois os serviços foram prestados dentro dos valores de mercado. Destaca a ausência de comprovação de desvio de verbas ou enriquecimento ilícito, bem como a não comprovação de dolo específico, pleiteando pela reforma integral da sentença.

A Cooperativa de Transportes de Concórdia, por sua vez, também interpôs recurso de apelação, reiterando os argumentos de nulidade por cerceamento de defesa e questionando a competência do Tribunal de Contas para julgar as contas do prefeito. Além disso, alega a inexistência de danos ao erário e defende a extinção do processo por litispendência, alegando que há outra ação com o mesmo objeto tramitando.

Sustenta, ainda, a sua ilegitimidade passiva e a inexistência de elemento dolo ou culpa, requerendo a revogação das medidas cautelares, por não haver fundamento para tanto.

Em contrarrazões, o Ministério Público do Estado reafirma a ocorrência dos atos de improbidade administrativa, uma vez que as contratações feitas pela Cooperativa de Transportes de Concórdia violaram as regras licitatórias, resultando em contratação por valor superior à média e, nesse caso, sustenta que o dano ao erário é presumido, uma vez que a falta de concorrência adequada impediu a obtenção da proposta mais vantajosa para a administração pública.

Instado a se manifestar, o Ministério Público de 2º Grau opinou pelo conhecimento e improvimento.

É o relatório.

VOTO

Conheço dos recursos por estarem preenchidos os pressupostos de admissibilidade recursal.

DA PRELIMINAR DE CERCEAMENTO DE DEFESA

Os recorrentes sustentam, em sede preliminar, a nulidade da sentença por cerceamento de defesa, alegando que o Juízo de origem indeferiu a produção de prova testemunhal essencial à demonstração da regularidade dos serviços contratados, bem como da ausência de danos ao erário.

Conforme se depreende dos autos, a controvérsia cinge-se à condenação dos apelantes ao ressarcimento de R$ 4.925.357,48, em decorrência de atos de improbidade administrativa. A questão a ser dirimida é se houve, de fato, irregularidades em processo licitatório que causaram prejuízo ao erário. Dada a natureza eminentemente jurídica da controvérsia.

Sabe-se que, em atenção ao art. 5º, LV, da Constituição Federal, deve ser assegurado às partes a produção das provas necessárias à conclusão da lide, no entanto, este direito não acarreta a produção de provas de forma irrestrita, mas sim àquelas úteis e necessárias ao julgamento do mérito.

Neste caso, ocorre cerceamento de defesa quando há inobservância de prova ou indeferimento de diligência essencial para resolução da ação e, em análise aos autos, não se verifica a ocorrência de cerceamento do direito de defesa, considerando que as provas documentadas foram devidamente analisadas, oportunidade em que se verificou que a questão versava sobre matéria eminentemente de direito, incumbindo ao julgador indeferir diligências inúteis ou protelatórias.

Outrossim, quando convencido que o conjunto probatório nos autos é suficiente para a elucidação da matéria, o Magistrado pode dispensar a produção de outras provas, podendo, assim, realizar o julgamento antecipado do mérito, sem que isso necessariamente implique em cerceamento de defesa.

Acerca do julgamento antecipado do mérito, leia-se o que dispõe o art. 355, do Código de Processo Civil:

Art. 355.
O juiz julgará antecipadamente o pedido
, proferindo sentença com resolução de mérito, quando:

I -
não houver necessidade de produção de outras provas
;

Neste sentido, vejamos:

CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO RESCISÓRIA.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
. JULGAMENTO EM PRIMEIRO GRAU E CONFIRMAÇÃO EM RECURSO DE APELAÇÃO PELA 1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO.
CERCEAMENTO DE DEFESA. PEDIDO DE PROVA TESTEMUNHAL. JUIZ DE PRIMEIRO GRAU JULGOU ANTECIPADAMENTE A LIDE COM BASE NA PROVA DOCUMENTAL. FACULDADE DO JUIZ AUTORIZADA PELO CPC. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO A LEI.
[...] 3-
Autor alega cerceamento de defesa porque teria pedido a produção de prova testemunhal, com dilação probatória e Juiz de primeiro grau julgou antecipadamente a lide. Não há configuração de cerceamento de defesa se o Juiz considerou a produção de provas suficientes para formar seu convencimento. Julgamento antecipado da lide é faculdade do Juiz, sendo uma medida de celeridade processual.
Poderes concedidos ao juiz pela Lei Processual, não havendo afronta literal de lei que justifique a propositura da presente ação com base no art. 966, V do CPC. [...] (7109369, 7109369, Rel. EZILDA PASTANA MUTRAN, Órgão Julgador Seção de Direito Público, Julgado em 2021-11-09, Publicado em 2021-11-19)

PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE. RECURSO IMPROVIDO. SENTENÇA MANTIDA. I - O julgamento antecipado da lide quando se extrai da fase postulatória um juízo de certeza acerca dos fatos alegados, tornando desnecessária a produção de prova em instrução, não caracterizando nulidade ou cerceamento de defesa. II - Sentença prolatada de acordo com o vasto acerco probatório colacionados ao autos, bem como em consonância com as disposições legais aplicada ao caso concreto, não merecendo reparo. II - recurso desprovido.

(TJ-MA - APL: 0119632014 MA 0001606-09.2009.8.10.0062, Relator: MARCELINO CHAVES EVERTON, Data de Julgamento: 26/04/2016, QUARTA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 02/06/2016)

Conforme entendimento jurisprudencial pacificado, o juiz é o destinatário das provas, cabendo-lhe o juízo de conveniência sobre sua necessidade e pertinência, desde que fundamentadamente. Ademais, nos autos, consta que a questão envolvia, majoritariamente, análise documental, inclusive o parecer do Tribunal de Contas dos Municípios, que apontou irregularidades detalhadas nas contratações públicas.

A produção de prova testemunhal não se afigura indispensável, haja vista que os documentos anexados aos autos — como o contrato, os relatórios de auditoria e a documentação da licitação — são suficientes para a formação do convencimento do magistrado.

No presente caso, a controvérsia trata exclusivamente de matéria de direito, resolvível com base na análise documental. A produção de prova testemunhal é, portanto, desnecessária, mormente ante a ausência de indicação de sua relevância pela parte Apelante.

Portanto, não há que se falar em cerceamento de defesa, pois o indeferimento de provas desnecessárias ou meramente protelatórias não acarreta nulidade processual.

Deste modo, rejeito a preliminar de nulidade por cerceamento de defesa.

DA PRELIMINAR DE INCOMPETÊNCIA DO TRIBUNAL DE CONTAS PARA JULGAR AS CONTAS DO PREFEITO

Os recorrentes também arguem que o Tribunal de Contas dos Municípios não possui competência para julgar as contas do Prefeito, sendo esta atribuição exclusiva da Câmara Municipal, conforme previsão constitucional.

A Carta Magna, ao definir as atribuições do Tribunal de Contas da União, estabelece, de forma expressa, a competência para a emissão de parecer prévio sobre as contas anuais do Chefe do Poder Executivo Federal e, ainda, a competência para julgar, diretamente, as contas dos administradores e demais responsáveis pelo dinheiro, bens e valores públicos.
In verbis:

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

Dispõe ainda a
Constituição Federal
, em seu art. 75, que as normas sobre o Tribunal de Contas da União são aplicáveis, no que couber, à fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados.

Esta mesma atribuição estende-se aos Tribunais de Contas Estaduais e/ou Municipais:

Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.

§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.

Os dispositivos supramencionados são de reprodução obrigatória pelos entes federativos, de modo que a Lei Orgânica do Município de Concórdia do Pará estabelece que o controle externo das contas do Prefeito Municipal considerará o parecer prévio emitido pelo Tribunal de Contas dos Municípios, apenas podendo deixar de observar suas conclusões por voto de 2/3 (dois terços) dos membros da Câmara Municipal:

Art. 26.
Compete privativamente à Câmara Municipal:

[...]

VII –
Tomar e julgar as contas do Prefeito, deliberando sobre parecer do Tribunal de Contas dos Municípios
, no prazo máximo de noventa dias de seu recebimento, observados os seguintes preceitos:

a) o parecer do Tribunal de Contas dos Municípios somente deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara;

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que o Tribunal de Contas pode e deve fiscalizar e emitir pareceres acerca da regularidade de contratos e licitações, o que é o caso dos autos, sem que isso implique usurpação da competência da Câmara Municipal. Vejamos:

Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Prefeito do município de Pelotas. 3.
Cabe ao Tribunal de Contas, simples órgão opinativo, a apreciação, mediante parecer prévio, das contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo. A competência para julgá-las fica a cargo do Poder Legislativo.
4. Precedentes. 5. Agravo regimental a que se nega provimento. (RE 471506 AgR, Relator(a): GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 26/04/2011, DJe-095 DIVULG 19-05-2011 PUBLIC 20-05-2011 EMENT VOL-02526-01 PP-00084)

O Supremo Tribunal Federal, por meio do julgamento do RE nº 848.826, firmou entendimento de que "para os fins do art. 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar
64
, de 18 de maio de 1990, alterado pela Lei Complementar
135
, de 4 de junho de 2010, a apreciação das contas de prefeitos, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores". Veja-se a ementa do julgado:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. PARECER PRÉVIO DO TRIBUNAL DE CONTAS. EFICÁCIA SUJEITA AO CRIVO PARLAMENTAR. COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL PARA O JULGAMENTO DAS CONTAS DE GOVERNO E DE GESTÃO
. LEI COMPLEMENTAR
64
/1990, ALTERADA PELA LEI COMPLEMENTAR
135
/2010. INELEGIBILIDADE. DECISÃO IRRECORRÍVEL. ATRIBUIÇÃO DO LEGISLATIVO LOCAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO. I - Compete à Câmara Municipal o julgamento das contas do chefe do Poder Executivo municipal, terços dos membros da casa legislativa (CF, art. 31, § 2º). II - O Constituinte de 1988 optou por atribuir, indistintamente, o julgamento de todas as contas de responsabilidade dos prefeitos municipais aos vereadores, em respeito à relação de equilíbrio que deve existir entre os Poderes da República ("checks and balances"). III - A
Constituição Federal
revela que o órgão competente para lavrar a decisão irrecorrível a que faz referência o art.
1º
,
I
,
g
, da LC
64
/1990, dada pela LC 135/ 2010, é a Câmara Municipal, e não o Tribunal de Contas. IV - Tese adotada pelo Plenário da Corte: "Para fins do art. 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar
64
, de 18 de maio de 1990, alterado pela Lei Complementar
135
, de 4 de junho de 2010, a apreciação das contas de prefeito, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores" . V - Recurso extraordinário conhecido e provido. (STF.
RE 848826
, Relator: Min. ROBERTO BARROSO, Relator p/ Acórdão: Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 10/08/2016, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-187 DIVULG 23-08-2017 PUBLIC 24-08-2017)

Destaca-se que há expressa previsão de competência disposta no art. 1º da Lei Orgânica do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Pará – TCM/PA (Lei Complementar nº 109/2016), nos seguintes termos:

Art. 1º. Ao Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Pará, órgão de controle externo da gestão de recursos públicos municipais, compete, nos termos da Constituição do Estado e na forma desta Lei Complementar:

I - Apreciar as contas de governo, anualmente prestadas pelos Prefeitos e sobre elas emitir parecer prévio, no prazo de trezentos e sessenta e cinco dias, contados do seu recebimento;

[...]

V - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pelo Estado mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres;

VI - Fixar a responsabilidade de quem houver dado causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que tenha resultado prejuízo aos Municípios
;

Assim, o Tribunal de Contas dos Municípios exerceu sua função fiscalizatória, limitando-se a emitir um parecer que serviu como prova técnica e subsidiária para a ação de improbidade. Não há que se confundir o julgamento das contas do gestor com a análise de ilegalidades em contratos administrativos.

Rejeito, assim, a preliminar de incompetência do Tribunal de Contas, tendo em vista que emitiu somente parecer prévio para aprovação na Câmara Municipal.

DA LITISPENDÊNCIA

A Cooperativa de Transportes de Concórdia alega litispendência, argumentando que há outra ação com o mesmo objeto tramitando no juízo de origem. No entanto, conforme destacado pelo Ministério Público nas contrarrazões, o processo apontado pela recorrente trata de um objeto distinto, referente às contas do Fundo Municipal de Educação, o que afasta a litispendência.

Nos termos do art. 337, § 1º, do CPC, configura-se a litispendência quando se reproduz ação anteriormente ajuizada.

Estando constatada a existência de litispendência, o juiz deverá extinguir, sem resolução do mérito, os processos idênticos, preservando apenas um deles. No entanto, em detida análise do processo nº 0800196-48.2020.8.14.0105 restou demonstrado que não há identidade entre as partes, a causa de pedir e o pedido, afastando a ocorrência de litispendência.

O processo nº 0800196-48.2020.8.14.0105 tem como réus Carivaldo Antônio Macedo Baía e a Cooperativa de Transportes de Concórdia, sendo a causa de pedir a prática de atos de improbidade administrativa na execução de licitações irregulares do Fundo Municipal de Educação, com base no Processo nº 882722013-00 do TCM/PA. Já o presente caso tem como réus Antônio do Nascimento Guimarães e a mesma cooperativa, sendo a causa de pedir a prática de atos de improbidade administrativa na execução de licitação irregular com recursos do FUNDEB, com base no Processo nº 880012013-00 do TCM/PA. Ambos os casos visam a condenação dos réus ao ressarcimento ao erário.

Deste modo, rejeito a preliminar de litispendência.

DO MÉRITO

O sistema de responsabilização por Atos de Improbidade Administrativa tem a função de prevenir, dissuadir e reprimir a prática de atos ímprobos na organização do Estado e no exercício de suas funções, com vistas a assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos da Lei nº 8.429/92.

Nos termos do art. 1º, §4º, da Lei nº 8.429/92, ao sistema de Improbidade Administrativa são aplicáveis os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador, de caráter não penal, com fundamento também no art. 37, §4º, da Constituição Federal, cujo a finalidade é a busca da tutela de interesses públicos, se diferenciando do Direito Penal. Vejamos o supracitado artigo:

Art. 37, CF/88. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Dentre os princípios constitucionais aplicáveis ao direito administrativo sancionador, destacam-se o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa, a legalidade, a culpabilidade, a pessoalidade e a irretroatividade da norma sancionadora.

Tendo isto em mente, ressalta-se que as alterações trazidas pela Lei nº
14.230
/21, em relação ao artigo
11
, da
Lei de Improbidade Administrativa

impuseram o reconhecimento da natureza taxativa do rol de condutas ímprobas
. Ou seja,
o rol de hipóteses legais de atos ímprobos que anteriormente revestia naquele dispositivo caráter exemplificativo,
caracterizando-o como um tipo residual,
agora é taxativo
.

É o que se observa a partir dos trechos transcritos a seguir:

“Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

Parágrafo único. (Revogado).

(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.

(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.

(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.”

O art. 1º, §2º da Lei faz referência a necessidade de dolo específico, e não mais o dolo genérico (agente age voluntariamente, mas sem finalidade específica de agir), que na lição de Marçal Justen Filho (Reforma da Lei de Improbidade Administrativa Comparada e Comentada, Rio de Janeiro: Forense, 2022) se caracteriza pelo seguinte:

“O dolo se configura não apenas como a vontade livre de praticar um ato subsumível à tipificação material prevista em lei. É indispensável a consciência quanto à ilicitude e a vontade de produzir o resultado reprovado pela ordem jurídica.

(...) Se o sujeito tinha consciência e vontade de praticar a conduta (contratação sem a necessária licitação), mas sem se orientar a produzir o resultado específico (prejuízo pra o erário ou benefício a um particular), então a improbidade não está configurada.”

O entendimento consolidado é que a improbidade é uma espécie de ilegalidade qualificada pela intenção (dolo ou, excepcionalmente, culpa grave) de violar a legislação e pela gravidade da lesão à ordem jurídica, e a tipificação da improbidade depende da demonstração da má-fé ou da desonestidade, não se limitando à mera ilegalidade, bem como da grave lesão aos bens tutelados. Portanto, a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé.

Portanto, com o advento da Lei nº 14.230/2021, que alterou significativamente a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), torna-se imprescindível verificar como essas mudanças impactam o presente caso.

A principal alteração trazida pela nova lei refere-se à necessidade de comprovação do dolo para a caracterização dos atos de improbidade. A partir dessa reforma, a mera culpa ou negligência não é suficiente para configurar improbidade administrativa. Para que se configure o ato de improbidade, é necessário que haja dolo específico, consistente na vontade livre e consciente de violar os princípios da administração pública ou causar prejuízo ao erário, conforme está tipificado nos artigos 9º, 10º e 11, da Lei nº 8.429/92.

A atual lei dispõe que não será configurado o ato de improbidade administrativa caso não seja verificado o dolo.
In verbis:

Art. 17-C. A sentença proferida nos processos a que se refere esta Lei deverá, além de observar o disposto no
art. 489 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015
(Código de Processo Civil):
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 1º
A ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade
.
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

Ressalto que o Colendo STF, por meio do Tema 1.199, fixou entendimento no sentido de que a norma retroage para atingir os processos em curso. Vejamos:

“(1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

(2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

(3)
A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

(4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”

No caso em tela, os recorrentes sustentam que não houve dolo ou prejuízo ao erário, uma vez que a licitação foi conduzida dentro das normas legais e os serviços foram prestados. A defesa também alega que as irregularidades identificadas pelo Tribunal de Contas dos Municípios são meramente administrativas, não configurando atos de improbidade.

Contudo, as irregularidades apontadas nos autos demonstram que o processo licitatório foi conduzido em desrespeito a normas essenciais da Lei nº 8.666/93, como a exigência de certidões negativas e a ausência de competitividade no certame, o que comprometeu a lisura do procedimento. Além disso, a contratação por valor superior ao de mercado caracteriza, em tese, prejuízo ao erário, que pode ser presumido quando a falta de concorrência impede a obtenção da proposta mais vantajosa para a administração pública.

No entanto, à luz da nova legislação, a análise da configuração do ato ímprobo exige a comprovação de dolo específico. Neste caso, os elementos constantes dos autos, como a condução irregular do processo licitatório e a contratação de empresa que não atendia aos requisitos legais, indicam a presença de dolo genérico, que não são suficientes, por si só, para demonstrar a intenção deliberada de causar prejuízo ao erário ou violar os princípios da administração pública.

Em relação à Cooperativa de Transportes de Concórdia, verifica-se que a empresa, apesar das irregularidades na documentação apresentada, efetivamente prestou os serviços contratados, o que corrobora a tese de ausência de dolo específico por parte da contratada. Assim, o reconhecimento de improbidade, conforme as novas disposições legais, exigiria a comprovação de que a empresa agiu com intenção clara de causar danos ao erário, o que não ficou evidenciado nos autos.

Não obstante, das condutas apontadas ao agente público evidencia-se a inobservância a critérios formais acerca do Procedimento Licitatório, inexistindo o elemento subjetivo caracterizador do ato ímprobo, o dolo específico.

Nesse contexto, não há como imputar desonestidade ou imoralidade grave às requeridas, eis que, em momento algum ficou comprovado que o objetivo era ocasionar danos ao erário municipal e violar princípios da administração.

Diante da ausência de prova robusta acerca do dolo específico exigido pela nova legislação, entendo que não restou caracterizado o ato de improbidade administrativa imputado aos recorrentes.

Deste modo, a sentença recorrida deve ser reformada, tendo em vista que não houve a comprovação do dolo específico necessário para a caracterização do ato ímprobo.

Ante o exposto,
CONHEÇO DOS RECURSOS E CONCEDO-LHES PROVIMENTO,
nos moldes da fundamentação lançada.

Considerando os deveres da boa-fé e da cooperação para a razoável duração do processo, expressamente previstos nos artigos 5º e 6º, do Código de Processo Civil, as partes ficam advertidas de que a interposição de Embargos de Declaração manifestamente protelatórios, ou que promovam indevidamente rediscussões de mérito, poderá ensejar a aplicação das multas previstas nos artigos 81 e 1.016, § 2º e §3º, do CPC.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria n°3731/2015-GP.

Belém (Pa), data de registro no sistema.

EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Desembargadora do TJ/Pa

Belém, 16/12/2024