Tribunal: TJPA
Processo: 0014869-20.2013.8.14.0301
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2024-12-09

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS EM PERÍODO ELEITORAL. DOLO GENÉRICO. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. LEI Nº 14.230/2021. TEMA 1.199, DO STF. SENTENÇA REFORMADA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta contra sentença que condenou o recorrente, então Secretário de Estado, por ato de improbidade administrativa, consistente na transferência voluntária de recursos durante período eleitoral, violando o artigo 73, VI, "a", da Lei nº 9.504/1997. A sentença impôs a suspensão dos direitos políticos por três anos e multa civil de cinquenta vezes a maior remuneração percebida, com base no artigo 11, I, da Lei nº 8.429/1992. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em saber: (i) se as transferências de recursos foram realizadas com dolo específico; (ii) se houve prejuízo ao erário ou enriquecimento ilícito; e (iii) se, com a alteração da Lei nº 8.429/1992 pela Lei nº 14.230/2021, há necessidade de comprovação de dolo específico para configurar improbidade administrativa. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A Lei nº 14.230/2021 impõe a necessidade de comprovação de dolo específico para a caracterização de ato de improbidade administrativa, não bastando a voluntariedade genérica do agente. 4. A improbidade administrativa, conforme a nova legislação, exige a demonstração de intenção deliberada de violar os princípios da administração pública, com consciência e vontade de produzir o resultado ilícito. 5. O Apelante aduziu que realizou as transferências com base na Lei Estadual nº 7.424/2010, que autorizava repasses a municípios, e objetivando a continuidade de obras já iniciadas, o que afasta a configuração de dolo específico. 6. A jurisprudência consolidada, após a Lei nº 14.230/2021 e o julgamento do ARE nº 843.989/PR (Tema 1.199), do STF, exige a demonstração de dolo específico, o que não se verifica no presente caso. 7. A inexistência de prova de que as transferências foram realizadas com a intenção de violar os princípios da administração pública, bem como a ausência de enriquecimento ilícito ou danos ao erário, afastam a imputação de improbidade administrativa, com base no entendimento atual do STF e STJ. IV. DISPOSITIVO E TESE 5. Recurso conhecido e provido. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, para CONHECER DO RECURSO DE APELAÇÃO, CONCEDENDO-LHE PROVIMENTO, nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Belém (Pa), data de registro do sistema. EZILDA PASTANA MUTRAN Desembargadora do TJ/Pa

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0014869-20.2013.8.14.0301

APELANTE: JOSE JULIO FERREIRA LIMA

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

REPRESENTANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS EM PERÍODO ELEITORAL. DOLO GENÉRICO. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. LEI Nº 14.230/2021. TEMA 1.199, DO STF
.
SENTENÇA REFORMADA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO.

I.

CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta contra sentença que condenou o recorrente, então Secretário de Estado, por ato de improbidade administrativa, consistente na transferência voluntária de recursos durante período eleitoral, violando o artigo 73, VI, "a", da Lei nº 9.504/1997. A sentença impôs a suspensão dos direitos políticos por três anos e multa civil de cinquenta vezes a maior remuneração percebida, com base no artigo 11, I, da Lei nº 8.429/1992.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em saber: (i) se as transferências de recursos foram realizadas com dolo específico; (ii) se houve prejuízo ao erário ou enriquecimento ilícito; e (iii) se, com a alteração da Lei nº 8.429/1992 pela Lei nº 14.230/2021, há necessidade de comprovação de dolo específico para configurar improbidade administrativa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Lei nº 14.230/2021 impõe a necessidade de comprovação de dolo específico para a caracterização de ato de improbidade administrativa, não bastando a voluntariedade genérica do agente.

4.

A improbidade administrativa, conforme a nova legislação, exige a demonstração de intenção deliberada de violar os princípios da administração pública, com consciência e vontade de produzir o resultado ilícito.

5.

O Apelante aduziu que realizou as transferências com base na Lei Estadual nº 7.424/2010, que autorizava repasses a municípios, e objetivando a continuidade de obras já iniciadas, o que afasta a configuração de dolo específico.

6.

A jurisprudência consolidada, após a Lei nº 14.230/2021 e o julgamento do ARE nº 843.989/PR (Tema 1.199), do STF, exige a demonstração de dolo específico, o que não se verifica no presente caso.

7. A inexistência de prova de que as transferências foram realizadas com a intenção de violar os princípios da administração pública, bem como a ausência de enriquecimento ilícito ou danos ao erário, afastam a imputação de improbidade administrativa, com base no entendimento atual do STF e STJ.

IV. DISPOSITIVO E TESE

5. Recurso conhecido e provido.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, para
CONHECER DO RECURSO DE APELAÇÃO, CONCEDENDO-LHE PROVIMENTO,
nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Belém (Pa), data de registro do sistema.

EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Desembargadora do TJ/Pa

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível, interposta por José Júlio Ferreira Lima, com fulcro no art. 1.009 e seguintes, do Código de Processo Civil, contra sentença proferida pelo MM. Juízo da 3ª Vara de Fazenda da Capital, nos autos da Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa, movida pelo Ministério Público do Estado do Pará.

Na origem, o Ministério Público do Estado do Pará propôs Ação de Improbidade Administrativa contra José Júlio Ferreira Lima, então Secretário de Estado de Planejamento, Orçamento e Finanças, alegando a ocorrência de violação ao artigo 73, VI, "a", da Lei nº 9.504/1997, relacionada à transferência voluntária de recursos para a Prefeitura de Abel Figueiredo durante o período eleitoral de 2010, sem amparo em exceção legal.

Em sentença, o MM. Juízo singular condenou o réu à suspensão dos direitos políticos por três anos e à aplicação de multa civil equivalente a cinquenta vezes sua maior remuneração percebida no cargo, com base no artigo 11, inciso I, da Lei nº 8.429/1992, conforme se lê:

“Como não houve dano patrimonial ao erário e nem há indícios de que ocorreu enriquecimento ilícito, entendo que se mostra razoável e proporcional imposição das penas de suspensão dos direitos políticos pelo período de 3 (três) anos e do pagamento de multa em valor equivalente a 50 (cinquenta) vezes a maior remuneração mensal auferida pelo requerido no cargo em que ocupava quando foi praticado o ato de improbidade administrativa.

Isto posto, levando-se em consideração critérios correlatos e o grau de participação do réu,
JULGO PROCEDENTE a Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa para condenar o réu JOSÉ JÚLIO FERREIRA LIMA
pelo cometimento de ato ímprobo tipificado no art. 11, I, da Lei nº 8.429/1992,
determinando
, nos termos do art.12, III, do supramencionado diploma legal,
a suspensão de seus direitos políticos pelo prazo de 3 (três) anos e a aplicação de multa civil no valor de 50 (cinquenta) vezes o valor da remuneração mensal percebida pelo requerido no cargo
em que ocupava quando foi praticado do ato de improbidade administrativa.

Os valores da condenação acima deverão ser corrigidos monetariamente a partir da data do ajuizamento da ação e acrescidos de juros de mora legais desde a publicação desta sentença.

Condeno ainda o Requerido ao pagamento das custas processuais.

Deixo de condenar em honorários advocatícios por estar o Ministério Público no polo ativo da ação.

Extingo o processo, com resolução do mérito, com base no art. 487, I, do Código de Processo Civil.”

O Apelante, inconformado, interpôs recurso de apelação, sustentando a ausência de dolo e de danos ao erário, além de afirmar que as transferências não foram voluntárias, mas vinculadas à Lei Estadual nº 7424/2010, que autorizava repasses a municípios. Alega ainda que as obras já haviam sido iniciadas, amparando-se em ofício do prefeito local, que indicava o início das atividades.

Em suas contrarrazões, o Ministério Público defende a manutenção da sentença, argumentando que o dolo genérico do Apelante foi demonstrado ao desrespeitar a proibição de transferências durante o período eleitoral, sendo desnecessário provar enriquecimento ilícito ou prejuízo ao erário para a configuração do ato ímprobo, conforme a jurisprudência consolidada.

Instado a se manifestar, o Ministério Público de 2º Grau opinou pelo conhecimento e parcial provimento do recurso, para que seja reduzida a multa civil cominada.

É o relatório.

VOTO

Conheço do recurso por estarem preenchidos os pressupostos de admissibilidade recursal.

O sistema de responsabilização por Atos de Improbidade Administrativa tem a função de prevenir, dissuadir e reprimir a prática de atos ímprobos na organização do Estado e no exercício de suas funções, com vistas a assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos da Lei nº 8.429/92.

Nos termos do art. 1º, §4º, da Lei nº 8.429/92, ao sistema de Improbidade Administrativa são aplicáveis os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador, de caráter não penal, com fundamento também no art. 37, §4º, da Constituição Federal, cujo a finalidade é a busca da tutela de interesses públicos, se diferenciando do Direito Penal. Vejamos o supracitado artigo:

Art. 37, CF/88. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Dentre os princípios constitucionais aplicáveis ao direito administrativo sancionador, destacam-se o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa, a legalidade, a culpabilidade, a pessoalidade e a irretroatividade da norma sancionadora.

Tendo isto em mente, ressalta-se que as alterações trazidas pela Lei nº
14.230
/21, em relação ao artigo
11
, da
Lei de Improbidade Administrativa

impuseram o reconhecimento da natureza taxativa do rol de condutas ímprobas
. Ou seja,
o rol de hipóteses legais de atos ímprobos que anteriormente revestia naquele dispositivo caráter exemplificativo,
caracterizando-o como um tipo residual,
agora é taxativo
.

É o que se observa a partir dos trechos transcritos a seguir:

“Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

Parágrafo único. (Revogado).

(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.

(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.

(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.”

O art. 1º, §2º da Lei faz referência a necessidade de dolo específico, e não mais o dolo genérico (agente age voluntariamente, mas sem finalidade específica de agir), que na lição de Marçal Justen Filho (Reforma da Lei de Improbidade Administrativa Comparada e Comentada, Rio de Janeiro: Forense, 2022) se caracteriza pelo seguinte:

“O dolo se configura não apenas como a vontade livre de praticar um ato subsumível à tipificação material prevista em lei. É indispensável a consciência quanto à ilicitude e a vontade de produzir o resultado reprovado pela ordem jurídica.

(...) Se o sujeito tinha consciência e vontade de praticar a conduta (contratação sem a necessária licitação), mas sem se orientar a produzir o resultado específico (prejuízo pra o erário ou benefício a um particular), então a improbidade não está configurada.”

O entendimento consolidado é que a improbidade é uma espécie de ilegalidade qualificada pela intenção (dolo ou, excepcionalmente, culpa grave) de violar a legislação e pela gravidade da lesão à ordem jurídica, e a tipificação da improbidade depende da demonstração da má-fé ou da desonestidade, não se limitando à mera ilegalidade, bem como da grave lesão aos bens tutelados. Portanto, a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé.

Com o advento da Lei nº 14.230/2021, que alterou significativamente a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), torna-se imprescindível verificar como essas mudanças impactam o presente caso.

A principal alteração trazida pela nova lei refere-se à necessidade de comprovação do dolo para a caracterização dos atos de improbidade. A partir dessa reforma, a mera culpa ou negligência não é suficiente para configurar improbidade administrativa. Para que se configure o ato de improbidade, é necessário que haja dolo específico, consistente na vontade livre e consciente de violar os princípios da administração pública ou causar prejuízo ao erário, conforme está tipificado nos artigos 9º, 10º e 11, da Lei nº 8.429/92.

A atual lei dispõe que não será configurado o ato de improbidade administrativa caso não seja verificado o dolo.
In verbis:

Art. 17-C. A sentença proferida nos processos a que se refere esta Lei deverá, além de observar o disposto no
art. 489 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015
(Código de Processo Civil):
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 1º
A ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade
.
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

Ressalto que o Colendo STF, por meio do Tema 1.199, fixou entendimento no sentido de que a norma retroage para atingir os processos em curso. Vejamos:

“(1)
É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

(2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

(3)
A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

(4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”

No caso em tela, o recorrente sustenta que não houve dolo específico ou prejuízo ao erário, defendendo que as transferências não foram voluntárias, mas vinculadas à Lei Estadual nº 7.424/2010, que autorizava os repasses a municípios. Ademais, defendeu que as obras já haviam sido iniciadas antes do período eleitoral, conforme ofício do prefeito de Abel Figueiredo, o que afastaria o elemento volitivo doloso exigido pela nova legislação.

A condenação do recorrente

se deu, à época, por conta do reconhecimento, pelo Superior Tribunal de Justiça, da existência de dolo genérico, ou pelo menos de culpa grave, nas condutas de violação aos artigos 9,
10
e 11, da
Lei de Improbidade Administrativa
, contudo, conforme dito alhures,
a partir do julgamento do
ARE nº 843.989
/ PR (Tema n.º 1.199)
, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes,
para que as referidas condutas sejam incriminadas, deve haver a firme vontade de realizar o fato descrito na lei com um fim específico, ou seja, que o agente vise uma finalidade especial, específica, com a prática da conduta ilícita, não sendo admitida a condenação com base na alegação de dolo genérico
.

Diante das alegações e da documentação apresentada, verifica-se que o Apelante, ao realizar as transferências, agiu com o intuito de dar cumprimento à legislação estadual, objetivando a continuidade das obras já iniciadas, o que afasta, em princípio, a existência de dolo específico. Ainda que se trate de ato imprudente ou negligente, a legislação atual não mais admite a responsabilização por atos de improbidade administrativa com base apenas no dolo genérico ou em culpa.

Deste modo, a sentença recorrida deve ser reformada, tendo em vista que não houve a comprovação do dolo específico necessário para a caracterização do ato ímprobo.

Ante o exposto,
CONHEÇO DO RECURSO E CONCEDO-LHE PROVIMENTO,
nos moldes da fundamentação lançada.

Considerando os deveres da boa-fé e da cooperação para a razoável duração do processo, expressamente previstos nos artigos 5º e 6º, do Código de Processo Civil, as partes ficam advertidas de que a interposição de Embargos de Declaração manifestamente protelatórios, ou que promovam indevidamente rediscussões de mérito, poderá ensejar a aplicação das multas previstas nos artigos 81 e 1.016, § 2º e §3º, do CPC.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria n°3731/2015-GP.

Belém (Pa), data de registro no sistema.

EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Desembargadora do TJ/Pa

Belém, 16/12/2024