Tribunal: TJPA
Processo: 0002116-82.2013.8.14.0090
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA
Órgão julgador: MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 9590 - Doação
Data de julgamento: 2024-04-29

Ementa:
EMENTA: ADMINISTRATIVO. DIREITO CIVIL. PROCESSO CIVIL. DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO. REVOGAÇÃO. REVERSÃO DA POSSE DO BEM. APELAÇÃO CÍVEL. ANULAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO. SENTENÇA QUE JULGOU IMPROCEDENTE O PEDIDO DE ANULAÇÃO DO DECRETO MUNICIPAL. ILEGALIDADE DA LEI AUTORIZATIVA. AUSÊNCIA DE INTERESSE PÚBLICO. LEGALIDADE DA REVOGAÇÃO DA DOAÇÃO. TRANSFERÊNCIA DE PROPRIEDADE NÃO CONCRETIZADA. FALTA DE REGISTRO DO TÍTULO TRANSLATIVO NO REGISTRO DE IMÓVEIS. MERA DETENÇÃO. ESBULHO. REQUISITOS PREENCHIDOS. LEGÍTIMO O PEDIDO DE REINTEGRAÇÃO. ALEGAÇÃO DE NECESSIDADE DE PRODUÇÃO DE PROVAS. PRECLUSÃO. LIVRE CONVENCIMENTO DO JUIZ. JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE. JUNTADA DE DOCUMENTOS NA APELAÇÃO. AUSÊNCIA DE JUSTIFICATIVAS DOS ARTS. 434, 435, 437 e 1.014 DO CPC. INADMISSIBILIDADE. REVOGAÇÃO EXPRESSA DA LEI AUTORIZATIVA DE DOAÇÃO POR LEI POSTERIOR. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. A doação de imóveis públicos a particulares é admitida, desde que precedida de avaliação, de autorização legislativa, de licitação, que será dispensada em razão de interesse público justificado, e, ainda, para os casos em que a doação exigir encargo, de cláusula de reversão, caso cessadas as razões que justificaram a doação, vedada a alienação pelo donatário. 2. No caso concreto, a doação de extensa área para construção de apenas uma sede não representaria interesse público justificado suficiente a embasar a lei autorizativa, configurando dilapidação do patrimônio público, considerando ainda o estado em que se encontrava a propriedade, permitindo, assim, que a municipalidade edite lei de revogação do ato de doação. 3. Na verdade, o vício da lei municipal 036/2012 é evidente, na medida em que não havendo interesse público justificado, a alienação do bem público deveria ter sido precedida de licitação, nos termos do §4º, do art. 17 da lei n 8.666/93, não sendo possível a dispensa. Essa circunstância autoriza a declaração de nulidade do ato administrativo relativo à doação efetuada, haja vista a inobservância dos requisitos legais. 4. O Apelante alega que no processo de reintegração de posse não houve produção de provas e que a posse da municipalidade não estaria provada. 5. Pois bem, analisando-se os autos é possível constatar que na ação de anulação de ato administrativo o apelante se absteve de indicar provas, pugnando pelo julgamento antecipado do mérito; e na ação de reintegração de posse, o fez de forma intempestiva, o que foi devidamente certificado e, considerando o julgamento antecipado do mérito da ação de anulação de ato administrativo, motivou o juiz a chamar o feito à ordem e tornar sem efeito o despacho de especificações de provas. 6. É cediço que há o momento adequado para a produção de provas, embora se admita a prova antecipada ou mesmo emprestada. Todavia, não se admite a prova tardia e nem intempestiva. Ao mesmo tempo, denota-se dos autos que o magistrado singular, o qual é o destinatário das provas (Art. 370 do CPC), entendeu que os fatos estavam devidamente demonstrados por meio dos documentos acostados aos autos, sendo possível o julgamento antecipado da lide. 7. Registre-se ainda que embora haja lei autorizativa da doação e título expedido, não houve efetivamente a transferência da propriedade do imóvel, o que só ocorreria após o registro do título translativo no registro de imóveis, conforme dicção do art. 1.245 do Código Civil. Assim, não sendo concretizada a transferência, a propriedade do bem permanece sob a titularidade do município apelado. 8. Sabe-se que o entendimento jurisprudencial no do Superior Tribuna de Justiça é no sentido de que não é possível a posse de bem público, constituindo a sua ocupação sem permissão formal do titular do domínio, mera detenção de natureza precária. Portanto, legítima a reintegração de posse. 9. Em suas razões, o apelante requer a juntada de cópia de projeto de lei que justificaria o interesse público envolvido no ato de doação. Em que pese os argumentos do recorrente, a juntada de documento em momento posterior, que não foi objeto de defesa nem de apreciação pelo julgador primário, importa em violação aos princípios do contraditório e do duplo grau de jurisdição, por caracterizar supressão de instância. Os documentos não são novos e já estavam na posse do apelante que considerou não serem importantes para o julgamento. 10. Resta claro que a ausência de interesse público justificado torna ilegal a lei autorizativa da doação, bem como legitima o ato de revogação da alienação do bem público, ainda mais se considerarmos que não houve o registro do título translativo, circunstância essa que faculta à Administração Pública a possibilidade de desistir de doar o imóvel, por razões de conveniência e oportunidade, e, por conseguinte providenciar a revogação da lei autorizativa, caso já tenha sido editada. Desta forma, a despeito da edição da lei autorizativa, a doação de imóvel constitui ato de liberalidade da Administração Pública enquanto não registrado o título translativo. 11 Ressalte-se, afinal, que o Município de Prainha juntou petição na Ação de Reintegração de Posse sob o Id 4299491, a qual informa a revogação da lei municipal nº 36/2012 (autorizativa da doação) pela lei municipal nº 61/2014, devidamente aprovada pelo plenário da Câmara Municipal de Prainha, por ser inconstitucional e ilegal, fulminando de vez a pretensão do ora apelante. 12 Recurso de Apelação conhecido e não provido. Sentença mantida. À UNANIMIDADE. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, à unanimidade, em CONHECER e NEGAR PROVIMENTO à Apelação, nos termos do voto da eminente Desembargadora Relatora. Julgamento ocorrido na 14ª Sessão Ordinária do Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público, Tribunal de Justiça do Estado do Pará, no período de 29 de abril de 2024 a 07 de maio de 2024. ELVINA GEMAQUE TAVEIRA Desembargadora Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0002116-82.2013.8.14.0090

APELANTE: BRASILEIRINHO SOCIEDADE CLUBE

APELADO: MUNICIPIO DE PRAINHA

RELATOR(A):
Desembargadora MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA

EMENTA

EMENTA: ADMINISTRATIVO. DIREITO CIVIL. PROCESSO CIVIL. DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO. REVOGAÇÃO. REVERSÃO DA POSSE DO BEM. APELAÇÃO CÍVEL. ANULAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO. SENTENÇA QUE JULGOU IMPROCEDENTE O PEDIDO DE ANULAÇÃO DO DECRETO MUNICIPAL. ILEGALIDADE DA LEI AUTORIZATIVA. AUSÊNCIA DE INTERESSE PÚBLICO. LEGALIDADE DA REVOGAÇÃO DA DOAÇÃO. TRANSFERÊNCIA DE PROPRIEDADE NÃO CONCRETIZADA. FALTA DE REGISTRO DO TÍTULO TRANSLATIVO NO REGISTRO DE IMÓVEIS. MERA DETENÇÃO. ESBULHO. REQUISITOS PREENCHIDOS. LEGÍTIMO O PEDIDO DE REINTEGRAÇÃO. ALEGAÇÃO DE NECESSIDADE DE PRODUÇÃO DE PROVAS. PRECLUSÃO. LIVRE CONVENCIMENTO DO JUIZ. JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE. JUNTADA DE DOCUMENTOS NA APELAÇÃO. AUSÊNCIA DE JUSTIFICATIVAS DOS ARTS. 434, 435, 437 e 1.014 DO CPC. INADMISSIBILIDADE. REVOGAÇÃO EXPRESSA DA LEI AUTORIZATIVA DE DOAÇÃO POR LEI POSTERIOR
. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.

1.
A doação de imóveis públicos a particulares é admitida, desde que precedida de avaliação, de autorização legislativa, de licitação, que será dispensada em razão de interesse público justificado, e, ainda, para os casos em que a doação exigir encargo, de cláusula de reversão, caso cessadas as razões que justificaram a doação, vedada a alienação pelo donatário.

2.
No caso concreto, a doação de extensa área para construção de apenas uma sede não representaria interesse público justificado suficiente a embasar a lei autorizativa, configurando dilapidação do patrimônio público, considerando ainda o estado em que se encontrava a propriedade, permitindo, assim, que a municipalidade edite lei de revogação do ato de doação.

3.
Na verdade, o vício da lei municipal 036/2012 é evidente, na medida em que não havendo interesse público justificado, a alienação do bem público deveria ter sido precedida de licitação, nos termos do §4º, do art. 17 da lei n 8.666/93, não sendo possível a dispensa. Essa circunstância autoriza a declaração de nulidade do ato administrativo relativo à doação efetuada, haja vista a inobservância dos requisitos legais.

4.
O Apelante alega que no processo de reintegração de posse não houve produção de provas e que a posse da municipalidade não estaria provada.

5.
Pois bem, analisando-se os autos é possível constatar que na ação de anulação de ato administrativo o apelante se absteve de indicar provas, pugnando pelo julgamento antecipado do mérito; e na ação de reintegração de posse, o fez de forma intempestiva, o que foi devidamente certificado e, considerando o julgamento antecipado do mérito da ação de anulação de ato administrativo, motivou o juiz a chamar o feito à ordem e tornar sem efeito o despacho de especificações de provas.

6.
É cediço que há o momento adequado para a produção de provas, embora se admita a prova antecipada ou mesmo emprestada. Todavia, não se admite a prova tardia e nem intempestiva. Ao mesmo tempo, denota-se dos autos que o magistrado singular, o qual é o destinatário das provas (Art. 370 do CPC), entendeu que os fatos estavam devidamente demonstrados por meio dos documentos acostados aos autos, sendo possível o julgamento antecipado da lide.

7.
Registre-se ainda que embora haja lei autorizativa da doação e título expedido, não houve efetivamente a transferência da propriedade do imóvel, o que só ocorreria após o registro do título translativo no registro de imóveis, conforme dicção do art. 1.245 do Código Civil. Assim, não sendo concretizada a transferência, a propriedade do bem permanece sob a titularidade do município apelado.

8.
Sabe-se que o entendimento jurisprudencial no do Superior Tribuna de Justiça é no sentido de que não é possível a posse de bem público, constituindo a sua ocupação sem permissão formal do titular do domínio, mera detenção de natureza precária. Portanto, legítima a reintegração de posse.

9.
Em suas razões, o apelante requer a juntada de cópia de projeto de lei que justificaria o interesse público envolvido no ato de doação. Em que pese os argumentos do recorrente, a juntada de documento em momento posterior, que não foi objeto de defesa nem de apreciação pelo julgador primário, importa em violação aos princípios do contraditório e do duplo grau de jurisdição, por caracterizar supressão de instância. Os documentos não são novos e já estavam na posse do apelante que considerou não serem importantes para o julgamento.

10.
Resta claro que a ausência de interesse público justificado torna ilegal a lei autorizativa da doação, bem como legitima o ato de revogação da alienação do bem público, ainda mais se considerarmos que não houve o registro do título translativo, circunstância essa que faculta à Administração Pública a possibilidade de desistir de doar o imóvel, por razões de conveniência e oportunidade, e, por conseguinte providenciar a revogação da lei autorizativa, caso já tenha sido editada. Desta forma, a despeito da edição da lei autorizativa, a doação de imóvel constitui ato de liberalidade da Administração Pública enquanto não registrado o título translativo.

11
Ressalte-se, afinal, que o Município de Prainha juntou petição na Ação de Reintegração de Posse sob o Id 4299491, a qual informa a revogação da lei municipal nº 36/2012 (autorizativa da doação) pela lei municipal nº 61/2014, devidamente aprovada pelo plenário da Câmara Municipal de Prainha, por ser inconstitucional e ilegal, fulminando de vez a pretensão do ora apelante.

12 Recurso de Apelação conhecido e não provido. Sentença mantida. À UNANIMIDADE.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da
1ª Turma de Direito Público
, à unanimidade, em CONHECER e NEGAR PROVIMENTO à Apelação, nos termos do voto da eminente Desembargadora Relatora.

Julgamento ocorrido na 14ª Sessão Ordinária do Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público, Tribunal de Justiça do Estado do Pará, no período de 29 de abril de 2024 a 07 de maio de 2024.

ELVINA GEMAQUE TAVEIRA

Desembargadora Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível interposta por BRASILEIRINHO SOCIEDADE CLUBE

contra o MUNICÍPIO DE PRAINHA diante da sentença proferida pelo Juízo de Direito da Vara Única da Comarca de Prainha nos da Ação de Anulação de Ato Administrativo ajuizada pelo apelante em face do Apelado.

A sentença recorrida teve a seguinte conclusão:

“POSTO ISSO,
julgo IMPROCEDENTE o pedido de anulação do Decreto Municipal nº 037/2013, tudo nos termos da fundamentação, resolvendo o mérito do processo, na forma do art. 487, inciso I, do CPC
. Diante da presente sentença, torno sem efeito a liminar deferida às fls. 51. Considerando-se o caráter dúplice da presente ação com o processo conexo de nº 0002803-59.2013.814.0090, que possuem as mesmas partes e causa de pedir, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE, e determino a REINTEGRAÇÃO do imóvel objeto do litígio ao MUNICÍPIO DE PRAINHA, devendo o BRASILEIRINHO SOCIEDADE CLUBE retirar-se do bem no prazo de 48h, sob pena de multa diária que fixo em R$ 5.000,00 (cinco mil reais). Consequentemente, julgo extinto o processo, com resolução de mérito, nos termos do artigo 487, inciso I, do CPC. Sentença não sujeita ao reexame necessário. Custas ex lege. O requerente assumirá os honorários advocatícios, que arbitro no valor de R$ 5.000,00, 10% sobre o valor da avaliação do imóvel (fls. 34), nos termos do art. 85, § 3º, inciso I, do CPC. Publique-se. Registre-se. Intime-se. Cumpra-se. (...)” (grifo nosso)

Irresignado, BRASILEIRINHO SOCIEDADE CLUBE, interpôs recurso de apelação (Id 4299261 – Pág. 8/18), alegando, em síntese, que o auto de constatação produzido pela municipalidade dentro do processo administrativo de invalidação da doação não poderia ser utilizado como sustentador do ato, tendo mencionado na sentença apenas para justificar a falta de interesse público e não para admitir que as condicionantes da doação não tenham sido efetivadas.

Requer ainda a juntada de cópia do projeto de lei com as razões que justificariam o interesse público no ato de doação feito pela municipalidade. Ao final, pugna pelo provimento do recurso, reformando totalmente a sentença vergastada.

Apesar de devidamente intimado, o apelado deixou de apresentar contrarrazões (Id.
4299261 - Pág. 30).

Coube-se a relatoria do feito por distribuição.

É o relatório.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso de apelação.

Cinge-se a demanda em verificar se agiu bem o juiz de primeiro grau ao julgar improcedente a ação de anulação de ato administrativo de revogação de doação de bem público em favor do apelante.

Inicialmente, quanto ao tema em análise (doação de bem público), convém destacar o que dispõe o art. 538 do Código Civil/02, o qual contém a seguinte definição de doação
:

Art. 538. Considera-se doação o contrato em que uma pessoa, por liberalidade, transfere do seu patrimônio bens ou vantagens para o de outra
.

Por sua vez, a Lei nº 8.666/93 permite a doação de bens públicos nos seguintes termos:

Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:

(...)

b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas f, h e i; (Redação dada pela Lei nº 11.952, de 2009)

(...)

§ 1º Os imóveis doados com base na alínea b do inciso I deste artigo, cessadas as razões que justificaram a sua doação, reverterão ao patrimônio da pessoa jurídica doadora, vedada a sua alienação pelo beneficiário.

(...)

§ 4º

A doação com encargo será licitada e de seu instrumento constarão, obrigatoriamente os encargos, o prazo de seu cumprimento e cláusula de reversão, sob pena de nulidade do ato, sendo dispensada a licitação no caso de interesse público devidamente justificado; (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)

Por seu turno, a Lei Orgânica do Município de Prainha prevê em sua legislação que:

Art. 17-F. O município, preferentemente à venda ou doação de seus bens imóveis, concederá direito real de uso, mediante autorização legislativa e concorrência, dispensada essa última nas hipóteses previstas na legislação pertinente.

Importante mencionar, que a alínea “b”, do inciso I, do art. 17 da
lei 8.666/93, foi objeto de liminar na ADIn nº 927-3/RS, tendo o STF decidido que a restrição ali imposta ofendia o princípio federativo, pelo que só aplicável no âmbito da União.

Nestes termos, a conclusão a que se chega não é outra senão a de que a doação de imóveis públicos a particulares é admitida, desde que precedida de avaliação, de autorização legislativa, de licitação, que será dispensada em razão de interesse público justificado, e, ainda, para os casos em que a doação exigir encargo, de cláusula de reversão, caso cessadas as razões que justificaram a doação, vedada a alienação pelo donatário.

O Apelante alega que no processo de reintegração de posse não houve produção de provas e que a posse da municipalidade não estaria provada.

Pois bem, analisando-se os autos é possível constatar que, em verdade, o apelante que se absteve de indicar provas, tendo inclusive, pugnado pelo julgamento antecipado do mérito.

É cediço que há o momento adequado para a produção de provas, embora se admita a prova antecipada ou mesmo emprestada. Todavia, não se admite a prova tardia e nem intempestiva.

Denota-se, ainda, dos autos que o magistrado singular, o qual é o destinatário das provas (Art. 370 do CPC), entendeu que os fatos estavam devidamente demonstrados por meio dos documentos acostados aos autos, sendo possível o julgamento antecipado da lide.

Assim, não se caracteriza cerceamento de defesa quando a matéria de mérito é unicamente de direito ou sendo de direito e de fato há nos autos prova suficiente ao julgamento da lide com dispensa de maior dilação probatória.

Outro ponto a destacar, é que embora haja lei autorizativa da doação (Id.
4299251 - Pág. 36)
e título de doação expedido (Id.
4299251 - Pág. 37)
, não houve efetivamente a transferência da propriedade do imóvel, o que só ocorreria após o registro do título translativo no registro de imóveis, conforme dicção do art. 1.245 do Código Civil:

Art. 1.245. Transfere-se entre vivos a propriedade mediante o registro do título translativo no Registro de Imóveis.

§ 1
o
Enquanto não se registrar o título translativo, o alienante continua a ser havido como dono do imóvel.

§ 2
o
Enquanto não se promover, por meio de ação própria, a decretação de invalidade do registro, e o respectivo cancelamento, o adquirente continua a ser havido como dono do imóvel.

O que se vê é apenas a prenotação no cartório de registro de imóveis e apesar do apelante alegar que o registro não se efetuou por erro material da municipalidade, não há qualquer protocolo de pedido administrativo visando sanar o erro e cumprir a exigência cartorária, demonstrando a inércia do apelante, com o consequente ônus imposto pelo art. 205 da lei n 6.015/73:

Art. 205. Cessarão automaticamente os efeitos da prenotação se, decorridos trinta dias do seu lançamento no Protocolo, o título não tiver sido registrado por omissão do interessado em atender às exigências legais.

Assim, não sendo concretizada a transferência, a propriedade do bem permanece sob a titularidade do município apelado. Nesse sentido:

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO CIVIL. ALIENAÇÃO JUDICIAL DE IMÓVEL. BEM PÚBLICO. TERRACAP. PROGRAMA DE ASSENTAMENTO DE POPULAÇÃO DE BAIXA RENDA. BENEFICIÁRIO. DOAÇÃO. REGISTRO IMOBILIÁRIO. AUSÊNCIA.
A ausência da averbação da doação de bem público a beneficiário de programa de assentamento de população de baixa renda perante o Cartório de Registro de Imóveis inviabiliza o provimento judicial no sentido de autorizar a alienação do imóvel, porquanto ainda integra a esfera patrimonial da empresa pública TERRACAP
. (TJ-DF 00047574020158070002 DF 0004757-40.2015.8.07.0002, Relator: ESDRAS NEVES, Data de Julgamento: 23/06/2021, 6ª Turma Cível, Data de Publicação: Publicado no DJE : 08/07/2021 . Pág.: Sem Página Cadastrada.) – Grifo nosso

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE – MUNICÍPIO DE ROSÁRIO DO CATETE – OCUPAÇÃO DE BEM PÚBLICO – COMPROVAÇÃO DA TITULARIDADE DA ÁREA DO ENTE MUNICIPAL, MEDIANTE ESCRITURA PÚBLICA DE COMPRA E VENDA E RESPECTIVO REGISTRO PÚBLICO – RECUSA DO APELANTE EM DESOCUPAR O IMÓVEL, CARACTERIZANDO-SE ESBULHO - LEGÍTIMO O PEDIDO DE REINTEGRAÇÃO - ART. 1210 DO CC E ART. 926 DO CPC -
MERA PERMISSÃO OU TOLERÂNCIA NÃO INDUZEM POSSE
– ART. 1.208 DO CÓDIGO CIVIL – PRECEDENTES DO STJ – ALEGAÇÃO DE DIREITO ADQUIRIDO DECORRENTE DE DOAÇÃO –
AUSÊNCIA DE PROVA APTA A COMPROVAR QUE A DOAÇÃO FOI CONCRETIZADA – INEXISTÊNCIA DE ESCRITURA PÚBLICA DE DOAÇÃO E MUITO MENOS EFETUADA A TRANSCRIÇÃO DO TÍTULO TRANSLATIVO NO COMPETENTE REGISTRO DE IMÓVEIS -
DOAÇÕES DE BENS MÓVEIS OU IMÓVEIS SE PRECEDIDA DE LEI AUTORIZADORA QUE ESTABELEÇA AS CONDIÇÕES PARA A SUA EFETIVAÇÃO, O QUE NÃO OCORREU NA ESPÉCIE – AUSÊNCIA DE FUNDAMENTO PARA ASSEGURAR A POSSE DO IMÓVEL COM O APELANTE – MANUTENÇÃO DA SENTENÇA – RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. (Apelação Cível nº 201800729386 nº único0000321-54.2013.8.25.0019 - 1ª CÂMARA CÍVEL, Tribunal de Justiça de Sergipe - Relator (a): Ruy Pinheiro da Silva - Julgado em 17/06/2019) – Grifo nosso

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO ANULATÓRIA CUMULADA COM INDENIZAÇÃO. CONTRATO PARTICULAR DE DOAÇÃO E COMPRA E VENDA FIRMADO ENTRE O MUNICÍPIO DE CORBÉLIA, ORA AGRAVANTE, E O AGRAVADO. ÁREA DE TERRAS COM BENFEITORIAS CONSISTENTE EM UM FRIGORÍFICO ABATEDOURO.
AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA DADA PELA LEI MUNICIPAL N.º 217/1990. AUSÊNCIA DA AVERBAÇÃO DO REFERIDO CONTRADO NO REGISTRO DE IMÓVEIS. TRANSFERÊNCIA, CONSEQUENTEMENTE, APENAS DA POSSE DESSES BENS AO AGRAVADO. REVOGAÇÃO EXPRESSA DAQUELA AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA POR MEIO DA LEI MUNICIPAL N.º 702/2009
. RETOMADA DA POSSE DOS ALUDIDOS BENS PELO AGRAVANTE. DEMORA DA CITAÇÃO POR CULPA DO AGRAVADO NÃO COMPROVADA. PRESCRIÇÃO DA AÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. APLICAÇÃO DO PRAZO DE 05 ANOS PREVISTO NO ART. 1.º DO DECRETO FEDERAL N.º 20.910/1932. DECISÃO MANTIDA. RECURSO NÃO PROVIDO. (TJPR - 5ª C. Cível - 0026243-33.2018.8.16.0000 - Corbélia - Rel.: Desembargador Adalberto Jorge Xisto Pereira - J. 11.12.2018) – Grifo nosso

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - REINTEGRAÇÃO DE POSSE - DOAÇÃO DE IMÓVEL PÚBLICO -
LEI AUTORIZATIVA - INEXISTÊNCIA DE REGISTRO PÚBLICO DA DOAÇÃO - LEI DE REVOGAÇÃO DA DOAÇÃO - PRECARIEDADE DA POSSE E DETENÇÃO SOBRE BEM PÚBLICO - DISCRICIONARIEDADE DA ADMINISTRAÇÃO
. 1- Para a doação de imóvel público são necessários lei autorizadora (Lei nº 8.666/93, art. 17, I), avaliação do bem e o interesse público;
2- Enquanto não houver o registro do título o imóvel pertence ao proprietário registral; 3- Como não foi transferida a propriedade, trata-se de posse indevida de imóvel público, sobre o qual se exerce somente a detenção;
4- A característica da posse ou detenção sobre bem público é a sua precariedade, por isso se submete à discricionariedade da Administração Pública. (TJ-MG - AC: 10471081038963007 MG, Relator: Renato Dresch, Data de Julgamento: 23/06/2016, Data de Publicação: 28/06/2016) – Grifo nosso

De outra banda, o Superior Tribunal de Justiça tem entendimento pacífico de que a posse do bem público configura mera detenção, pois se tratando de bem público, a posse é inerente ao domínio, ou seja, não há necessidade de comprovação de posse anterior pelo poder público. A mera detenção não gera qualquer direito possessório.

Os tribunais pátrios têm seguido essa regra. Vejamos a jurisprudência:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. OFENSA AO ART. 1.022 DO CPC/2015 NÃO CONFIGURADA. REINTEGRAÇÃO DE POSSE. OCUPAÇÃO DE ÁREA PÚBLICA POR PARTICULARES. CONSTRUÇÃO. BENFEITORIAS. INDENIZAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. 1. No que se refere à alegada afronta ao disposto no art. 1.022 do CPC/2015, o julgado recorrido não padece de omissão, porquanto decidiu fundamentadamente a quaestio trazida à sua análise, não podendo ser considerado nulo tão somente porque contrário aos interesses da parte. 2.
A jurisprudência do STJ é firme no sentido de que, configurada a ocupação indevida de bem público, não há falar em posse, mas em mera detenção, de natureza precária, o que afasta o direito à indenização por benfeitorias.
3. Recurso Especial não conhecido. (STJ - REsp: 1701620 RS 2017/0213143-7, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 05/12/2017, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 19/12/2017) – Grifo nosso

APELAÇÃO CÍVEL. POSSE. BENS IMÓVEIS. AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE. BEM PÚBLICO. Sendo o juiz o destinatário da prova, conforme dispõe o art. 130, do Código de Processo Civil, cabe a ele decidir a respeito da conveniência da produção da prova a fim de possibilitar a apreciação da controvérsia posta. No caso, não evidenciado o alegado cerceamento de defesa.
Em se tratando de bem público, a posse é inerente ao domínio, ou seja, não há necessidade da comprovação da posse anterior pelo poder público. Corolário lógico dessa premissa é de que, na hipótese de o particular ocupar bem público, tal ocupação afigura-se mera detenção, não gerando, pois, qualquer direito possessório.
Considerando que o recorrente não detinha a posse do bem de boa-fé, não há falar em retenção e indenização pelas benfeitorias. Precedente desta Corte. NEGARAM PROVIMENTO À APELAÇÃO. UNÂNIME. (TJ-RS - AC: 70070010822 RS, Relator: Walda Maria Melo Pierro, Data de Julgamento: 24/08/2016, Vigésima Câmara Cível, Data de Publicação: 06/09/2016) – Grifo nosso

REINTEGRAÇÃO DE POSSE. BEM PÚBLICO.
Não se pode cogitar de verdadeira posse de bem público por particulares. O uso privativo de bem público importa em mera detenção da res
. Não provimento da apelação. (TJ-SP - AC: 10044237620178260038 SP 1004423-76.2017.8.26.0038, Relator: Ricardo Dip, Data de Julgamento: 11/03/2021, 11ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 11/03/2021) – Grifo nosso

APELAÇÕES CÍVEIS - AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE – BEM PÚBLICO OCUPADO SEM PERMISSÃO - INEXISTÊNCIA DE POSSE – MERA DETENÇÃO – RECURSO DO MUNICIPIO PROVIDO – RECURSO DOS REQUERIDOS DESPROVIDO.1.
A posse exercida pelo poder público sobre os bens de sua propriedade independe da comprovação do poder de fato sobre a coisa, decorrendo a posse, neste caso, apenas da titularidade sobre o bem. 2. É firme o entendimento jurisprudencial no sentido de que não é possível a posse de bem público, constituindo a sua ocupação sem permissão formal do titular do domínio, mera detenção de natureza precária. 3. Portanto, a mera detenção do Apelante, de natureza precária, não tem o condão de obstaculizar a reintegração de posse pelo Município de Primavera do Leste
.4. Recursos conhecidos, desprovido o recurso dos Requeridos e provido o recurso do Munícipio. (TJ-MT 00032319720078110037 MT, Relator: YALE SABO MENDES, Data de Julgamento: 24/05/2021, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 31/05/2021) – Grifo nosso

Ademais, depreende-se dos autos que o apelante foi devidamente notificado pela municipalidade (Id.
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), no entanto, não teria desocupado o imóvel, configurando, assim, o esbulho possessório.

Segundo o apelante, o magistrado a quo não deveria ter levado em consideração o auto de constatação produzido pela municipalidade. No entanto, não se vislumbra qualquer óbice para sua utilização, uma vez que o referido ato foi produzido em 27.05.2013, sendo o apelante notificado em 13.06.2013 sobre a revogação da doação, não havendo qualquer pedido administrativo impugnando tal auto de constatação, assim como na ação intentada não houve referência aos fatos narrados pela prefeitura, quer na inicial ou na réplica à contestação, nem mesmo quando o apelante foi instado a especificar provas.

Resta claro que em diversas oportunidades o apelante, mesmo podendo, não se opôs ao auto de constatação, só o fazendo agora em sede recursal, fato este que, inclusive, configura inovação recursal. Portanto, não há o que se falar violação aos princípios da ampla de defesa ou ofensa ao contraditório.

Nesse sentido, o livre convencimento do juiz de primeiro grau foi levado à conclusão de falta de interesse público na doação efetivada, uma vez que a grande área doada, cerca de 23 mil metros quadrados (23.205.95 m2), estaria sendo inutilizada, isso porque a lei autorizativa informa que toda essa extensa área seria destinada apenas à construção da sede do apelante, no entanto o que teria sido constatado foi um estado de acúmulo de lixo e utilização do terreno para consumo de drogas, segundo informações policiais.

Portanto, a doação de extensa área para construção de apenas uma sede não representaria interesse público justificado suficiente a embasar a lei autorizativa, configurando dilapidação do patrimônio público, considerando ainda o estado em que se encontrava a propriedade, permitindo, assim, que a municipalidade edite lei de revogação do ato de doação.

Para além da lei de revogação do ato de doação, o magistrado
a quo
concluiu pela ilegalidade da lei municipal 036/2012 que não teria obedecido as regras estabelecidas na lei federal 8.666/93 e, indiretamente, também contraria a Lei Orgânica do Municipal, em seu artigo 17-F.

Com razão o juiz, pois ao não especificar o interesse público que justificaria a doação, o município teria cometido uma ilegalidade, uma vez que a simples edição de lei autorizativa não é suficiente para consumação de doação de bem pelo município, se estiverem ausentes os demais pressupostos para validar o negócio jurídico, conforme previsto na lei n 8.666/93, bem como os estabelecidos no Código Civil.

Na verdade, o vício da lei municipal 036/2012 é evidente, na medida em que não havendo interesse público justificado, a alienação do bem público deveria ter sido precedida de licitação, nos termos do §4º, do art. 17 da lei n 8.666/93, não sendo possível a dispensa. Essa circunstância autoriza a declaração de nulidade do ato administrativo relativo à doação efetuada, haja vista a inobservância dos requisitos legais.

Em suas razões, o apelante requer a juntada de cópia de projeto de lei que justificaria o interesse público envolvido no ato de doação.

Em que pese os argumentos do recorrente, a juntada de documento em momento posterior, que não foi objeto de defesa nem de apreciação pelo julgador primário, importa em violação aos princípios do contraditório e do duplo grau de jurisdição, por caracterizar supressão de instância.

Sabe-se que a juntada de documento novos em sede recursal somente é admitida excepcionalmente, quando comprovada a impossibilidade de fazê-lo antes da prolação da sentença por motivo de força maior. Vejamos o diz os artigos 434, 435, 437 e 1.014 do CPC:

Art. 434. Incumbe à parte instruir a petição inicial ou a contestação com os documentos destinados a provar suas alegações.

(...)

Art. 435. É lícito às partes, em qualquer tempo, juntar aos autos documentos novos, quando destinados a fazer prova de fatos ocorridos depois dos articulados ou para contrapô-los aos que foram produzidos nos autos.

Parágrafo único. Admite-se também a juntada posterior de documentos formados após a petição inicial ou a contestação, bem como dos que se tornaram conhecidos, acessíveis ou disponíveis após esses atos, cabendo à parte que os produzir comprovar o motivo que a impediu de juntá-los anteriormente e incumbindo ao juiz, em qualquer caso, avaliar a conduta da parte de acordo com o art. 5º .

(...)

Art. 437. O réu manifestar-se-á na contestação sobre os documentos anexados à inicial, e o autor manifestar-se-á na réplica sobre os documentos anexados à contestação.

(...)

Art. 1.014. As questões de fato não propostas no juízo inferior poderão ser suscitadas na apelação, se a parte provar que deixou de fazê-lo por motivo de força maior

O apelante alega que não juntou o documento anteriormente porque considerou que “antes de conhecer a linha do julgamento do juízo de piso não se mostrava importante ao julgamento”.

Depreende-se dos autos que a tese de defesa da municipalidade na contestação baseou-se na ilegalidade da lei de doação, bem como na falta de interesse público justificado.

Não houve inovação do juiz de primeiro grau, pois somente analisou as teses apontadas nos autos, não podendo a parte apelante alegar desconhecimento da linha de julgamento.

Constata-se ainda que o juiz sentenciante ponderou em sua sentença que o ora recorrente, em sua réplica, após os argumentos do Município de Prainha, limitou-se a refutar a tese de inconstitucionalidade da lei municipal 036/2012 autorizativa da doação e defender a anulação do decreto municipal 037/2013, pela Teoria dos Motivos Determinantes, além de reiterar teses anteriores, como o prazo para o cumprimento dos encargos e motivos para o não cumprimento das exigências.

Em nenhum momento, em todas as oportunidades que lhe foram dadas, seja na ação de Anulação de Ato Administrativo, seja na ação de Reintegração de Posse, o recorrente se manifestou contradizendo a tese de ilegalidade da lei autorizativa da doação por falta de interesse público ensejadora de sua revogação.

Desta forma, não há como em sede de apelação deferir a juntada de documentos que deveriam ter sido juntados em momento oportuno. Os documentos não são novos e já estavam na posse do apelante que considerou não serem importantes para o julgamento.

No caso em tela, ante os argumentos expostos, não se vê motivo para a reforma da sentença, posto que a lei autorizativa de doação está claramente em desacordo com a legislação pertinente.

Ademais, embora o juiz de primeiro grau não tenha mencionado em sua sentença, o Município de Prainha juntou petição na Ação de Reintegração de Posse sob o Id 4299491, a qual informa a revogação da lei municipal nº 36/2012 (autorizativa da doação) pela lei municipal nº 61/2014, devidamente aprovada pelo plenário da Câmara Municipal de Prainha, por ser inconstitucional e ilegal.

Ressalte-se mais uma vez que enquanto o título translativo não for registrado, a Administração Pública poderá desistir de doar o imóvel, por razões de conveniência e oportunidade, e, por conseguinte providenciar a revogação da lei autorizativa, caso já tenha sido editada.

Desta forma, a despeito da edição da lei autorizativa, a doação de imóvel constitui ato de liberalidade da Administração Pública enquanto não registrado o título translativo.

No caso concreto há ilegalidade da lei de doação no seu nascedouro o que ensejou o decreto de revogação, que posteriormente foi confirmado por lei revogadora, lembrando que a propriedade do imóvel ainda não tinha se concretizado, havendo apenas a mera detenção de natureza precária.

Desta forma, da análise das provas carreadas aos autos, não se vislumbra elementos suficientes ao reconhecimento de direito sustentado pelo recorrente, devendo ser mantida a sentença, pois correta em sua análise.

DO DISPOSITIVO

Ante todo o exposto, nos termos da fundamentação, CONHEÇO E NEGO PROVIMENTO À APELAÇÃO, para manter a sentença inalterada.

Alerta-se às partes que embargos declaratórios meramente protelatórios ensejarão a aplicação de multa, nos termos do artigo 1.026, §2º do CPC/15.

É como voto.

Belém, 2024.

ELVINA GEMAQUE TAVEIRA

Desembargadora Relatora

Belém, 02/06/2024