Tribunal: TJPA
Processo: 0812427-29.2023.8.14.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): MAIRTON MARQUES CARNEIRO
Órgão julgador: MAIRTON MARQUES CARNEIRO
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: 10646 - Inconstitucionalidade Material
Data de julgamento: 2024-12-04

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL QUE ALTERA PLANO DIRETOR. AUMENTO DO GABARITO PARA CONSTRUÇÕES EM ÁREA COSTEIRA. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS AMBIENTAIS. INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA. CASO EM EXAME Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Ministério Público do Estado do Pará em face da Lei Municipal nº 2.949/2023, do Município de Salinópolis, que altera o gabarito de altura das construções habitacionais em quadra específica da área costeira do município. O autor alega inconstitucionalidade formal e material da norma, sustentando que a alteração legislativa viola dispositivos constitucionais e legais referentes à proteção ambiental e ao planejamento urbano sustentável. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) definir se a norma municipal impugnada fere disposições constitucionais e infraconstitucionais de proteção ao meio ambiente e de ordenamento urbano; e (ii) estabelecer se a alteração de parâmetros urbanísticos por meio da Lei Municipal nº 2.949/2023 é compatível com os princípios de prevenção e precaução ambientais e com a necessidade de consulta e estudo técnico específico para áreas sensíveis. III - RAZÕES DE DECIDIR O controle de constitucionalidade em questão visa assegurar que normas municipais obedeçam aos princípios constitucionais de proteção ambiental e planejamento urbano sustentável, exigindo, para áreas ecologicamente sensíveis, estudos técnicos prévios que avaliem o impacto das alterações propostas. O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, previsto no art. 225 da CF, impõe ao poder público o dever de preservar e proteger áreas sensíveis, como as zonas de amortecimento de unidades de conservação, o que não foi observado pela norma municipal, que promoveu adensamento urbano em área de alta sensibilidade ambiental sem estudo prévio. A norma impugnada viola o art. 25 da Lei nº 9.985/2000 (SNUC) e a Resolução nº 428 do CONAMA, que determinam a necessidade de zona de amortecimento e de avaliação de impactos ambientais em áreas próximas a unidades de conservação, exigindo consulta ao órgão ambiental competente antes de alterações urbanísticas significativas. A ausência de participação popular e de justificativa técnica na elaboração da norma afronta o princípio da função social da cidade, consagrado no art. 182 da CF, que exige que o planejamento urbano seja realizado em harmonia com o interesse público e a proteção ambiental. A norma também descumpre o art. 236 da Constituição do Estado do Pará, que assegura proteção especial a áreas de interesse ambiental e cultural, como a "Praia do Atalaia", situada próxima ao local afetado pela alteração de gabarito, um patrimônio natural que exige proteção contra impactos ambientais negativos. Por fim destaca-se a iniciativa do Município de Salinópolis em cancelar o alvará para construção do empreendimento Fort Litoranium, ato administrativo que reforça ainda mais a necessidade de revogação da norma e a importância de compatibilizar o desenvolvimento urbano com a preservação dos ecossistemas costeiros e o respeito às normas constitucionais e legais ambientais, conforme Id. 23203137. DISPOSITIVO E TESE JULGO PROCEDENTE A AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE proposta pelo Ministério Público do Estado do Pará para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.949, de 18 de maio de 2023, do Município de Salinópolis. Com isso, ficam restabelecidas as disposições anteriores do Plano Diretor municipal, no que tange ao limite de altura das construções na área afetada pela norma impugnada. Tese de julgamento: 1. A norma municipal que altera parâmetros urbanísticos em área ecologicamente sensível, sem a devida fundamentação técnica e consulta ao órgão ambiental competente, viola os princípios de prevenção e precaução ambientais. 2. Alterações urbanísticas em zonas de amortecimento de unidades de conservação devem ser precedidas de estudo de impacto ambiental que avalie os riscos cumulativos para o ecossistema local. 3. O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado impõe limites ao desenvolvimento urbano, especialmente em áreas de proteção ambiental, sendo inconstitucional qualquer legislação que reduza o nível de proteção sem justificativa técnica apropriada. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 37, caput; 182, caput e §1º; 225, caput, §1º, III, IV, VII; Constituição do Estado do Pará, arts. 20, 236, III e §1º, 252, 253 e 254; Lei nº 9.985/2000 (SNUC), arts. 8º, IV, 25, §2º, 27, §§ 1º e 3º, e 49, parágrafo único. Jurisprudência relevante citada: TJPA, ADI nº 0004530-90.2017.8.14.0000, Rel. Desª Rosileide Maria da Costa Cunha, Tribunal Pleno, j. 06.12.2023; STF, MS 22164/SP, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 30.10.1995. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos os autos. Acordam os Desembargadores integrantes do Tribunal Pleno do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, em CONHECER E JULGAR PROCEDENTE a Ação Direta de Inconstitucionalidade para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.949, de 18 de maio de 2023, do Município de Salinópolis, nos termos do voto do Relator. Sessão de Julgamento presidida pela Desa. Maria de Nazaré Silva Gouveia dos Santos. Datado e assinado eletronicamente. Mairton Marques Carneiro Desembargador Relator

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) - 0812427-29.2023.8.14.0000

RECORRENTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

RECORRIDO: CÂMARA MUNICIPAL DE VEREADORES DE SALINÓPOLIS, MUNICIPIO DE SALINOPOLIS

RELATOR(A):
Desembargador MAIRTON MARQUES CARNEIRO

EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL QUE ALTERA PLANO DIRETOR. AUMENTO DO GABARITO PARA CONSTRUÇÕES EM ÁREA COSTEIRA. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS AMBIENTAIS. INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA.

CASO EM EXAME

Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Ministério Público do Estado do Pará em face da Lei Municipal nº 2.949/2023, do Município de Salinópolis, que altera o gabarito de altura das construções habitacionais em quadra específica da área costeira do município. O autor alega inconstitucionalidade formal e material da norma, sustentando que a alteração legislativa viola dispositivos constitucionais e legais referentes à proteção ambiental e ao planejamento urbano sustentável.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se a norma municipal impugnada fere disposições constitucionais e infraconstitucionais de proteção ao meio ambiente e de ordenamento urbano; e (ii) estabelecer se a alteração de parâmetros urbanísticos por meio da Lei Municipal nº 2.949/2023 é compatível com os princípios de prevenção e precaução ambientais e com a necessidade de consulta e estudo técnico específico para áreas sensíveis.

III - RAZÕES DE DECIDIR

O controle de constitucionalidade em questão visa assegurar que normas municipais obedeçam aos princípios constitucionais de proteção ambiental e planejamento urbano sustentável, exigindo, para áreas ecologicamente sensíveis, estudos técnicos prévios que avaliem o impacto das alterações propostas.

O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, previsto no art. 225 da CF, impõe ao poder público o dever de preservar e proteger áreas sensíveis, como as zonas de amortecimento de unidades de conservação, o que não foi observado pela norma municipal, que promoveu adensamento urbano em área de alta sensibilidade ambiental sem estudo prévio.

A norma impugnada viola o art. 25 da Lei nº 9.985/2000 (SNUC) e a Resolução nº 428 do CONAMA, que determinam a necessidade de zona de amortecimento e de avaliação de impactos ambientais em áreas próximas a unidades de conservação, exigindo consulta ao órgão ambiental competente antes de alterações urbanísticas significativas.

A ausência de participação popular e de justificativa técnica na elaboração da norma afronta o princípio da função social da cidade, consagrado no art. 182 da CF, que exige que o planejamento urbano seja realizado em harmonia com o interesse público e a proteção ambiental.

A norma também descumpre o art. 236 da Constituição do Estado do Pará, que assegura proteção especial a áreas de interesse ambiental e cultural, como a "Praia do Atalaia", situada próxima ao local afetado pela alteração de gabarito, um patrimônio natural que exige proteção contra impactos ambientais negativos.

Por fim destaca-se a iniciativa do Município de Salinópolis em cancelar o alvará para construção do empreendimento Fort Litoranium, ato administrativo que reforça ainda mais a necessidade de revogação da norma e a importância de compatibilizar o desenvolvimento urbano com a preservação dos ecossistemas costeiros e o respeito às normas constitucionais e legais ambientais, conforme Id. 23203137.

DISPOSITIVO E TESE

JULGO PROCEDENTE A AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
proposta pelo Ministério Público do Estado do Pará para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.949, de 18 de maio de 2023, do Município de Salinópolis. Com isso, ficam restabelecidas as disposições anteriores do Plano Diretor municipal, no que tange ao limite de altura das construções na área afetada pela norma impugnada.

Tese de julgamento
: 1. A norma municipal que altera parâmetros urbanísticos em área ecologicamente sensível, sem a devida fundamentação técnica e consulta ao órgão ambiental competente, viola os princípios de prevenção e precaução ambientais. 2. Alterações urbanísticas em zonas de amortecimento de unidades de conservação devem ser precedidas de estudo de impacto ambiental que avalie os riscos cumulativos para o ecossistema local. 3. O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado impõe limites ao desenvolvimento urbano, especialmente em áreas de proteção ambiental, sendo inconstitucional qualquer legislação que reduza o nível de proteção sem justificativa técnica apropriada.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 37, caput; 182, caput e §1º; 225, caput, §1º, III, IV, VII; Constituição do Estado do Pará, arts. 20, 236, III e §1º, 252, 253 e 254; Lei nº 9.985/2000 (SNUC), arts. 8º, IV, 25, §2º, 27, §§ 1º e 3º, e 49, parágrafo único.

Jurisprudência relevante citada
: TJPA, ADI nº 0004530-90.2017.8.14.0000, Rel. Desª Rosileide Maria da Costa Cunha, Tribunal Pleno, j. 06.12.2023; STF, MS 22164/SP, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 30.10.1995.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os autos.

Acordam os Desembargadores integrantes do Tribunal Pleno do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, em
CONHECER E JULGAR PROCEDENTE a Ação Direta de Inconstitucionalidade para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.949, de 18 de maio de 2023, do Município de Salinópolis
, nos termos do voto do Relator. Sessão de Julgamento presidida pela Desa. Maria de Nazaré Silva Gouveia dos Santos.

Datado e assinado eletronicamente.

Mairton Marques Carneiro

Desembargador Relator

RELATÓRIO

RELATÓRIO

Trata-se os autos de
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE COM PEDIDO DE LIMINAR
ajuizada pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ
em face do Município de Salinópolis/PA, visando a declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 2.949, de 18 de maio de 2023, do Município de Salinópolis.

Em suas razões recursais, afirma que a notícia de fato (SAJ nº. 01.2023.00006851-1) que instrui a exordial de ação direta de inconstitucionalidade foi instaurada, de ofício, pela Promotoria de Justiça de Salinópolis a partir de informações obtidas durante reunião na Câmara Municipal de Vereadores de Salinópolis, ocorrida no dia 02/05/2023, ocasião em que o Presidente da Câmara de Vereadores, Sr. João Erivaldo da Silva, e os demais vereadores presentes informaram da aprovação da lei ora impugnada.

Aduz que a Lei Municipal nº 2.949, de 18 de maio de 2023, de Salinópolis, que “altera o anexo II, do Parágrafo Único do art. 10 da Lei Municipal nº 2.896/2017, reclassificando a altura do gabarito de construções para fins habitacionais do Plano Diretor do Município, do loteamento balneário Ilha do Atalaia II, quadra 38, lotes 01 a 14”, a qual foi sancionada e publicada no dia 18/05/2023, é formalmente e materialmente inconstitucional.

Assevera que a Lei Municipal nº 2.949, de 18 de maio de 2023, oriunda da Câmara de Vereadores de Salinópolis, e sancionada pelo Prefeito de Salinas/PA, conflita com os arts.37, caput, 182, caput e §1º e 225, caput, § 1º, III, IV, VII da Constituição Federal. Viola, ainda, as disposições dos arts.20, 236, III e §1º, 252, 253 e 254, da Constituição do Estado do Pará.

Afirma que o objeto do referido projeto de lei não foi somente a alteração da altura máxima permitida para edificações residências em uma quadra e lotes específicos (quadra 38 – lotes 01 a 14), mas também de outros parâmetros urbanísticos que permitem maior adensamento dos referidos lotes, entretanto, esse aspecto não foi explicado na justificativa do projeto de lei.

Aduz que o Mapa PD 02 do Plano Diretor, é possível verificar que a Zona de Uso Misto – ZUM, no bairro Atalaia II possui extensão significativa (aparentemente 35 quadras), e causa estranheza a eleição de apenas uma única quadra (quadra 38), para ser beneficiada com essa alteração de parâmetros urbanísticos, já que o projeto de lei não apresenta nenhuma justificativa técnica para tal escolha.

Afirma que estão presentes os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, insta requerer a concessão de medida cautelar, a fim de evitar os gravíssimos prejuízos que a manutenção da eficácia da Lei nº 2.949, de 18 de maio de 2023 inevitavelmente acarretará.

Ao final pugna a concessão da medida cautelar, na forma do art. 179 e seus parágrafos, do Regimento Interno deste Tribunal, para suspender a eficácia imediata da Lei nº 2.949, de 18 de maio de 2023, do Município de Salinópolis, em razão do seu conteúdo flagrantemente inconstitucional e do evidente prejuízo decorrente dos efeitos danosos à coletividade que a norma gerará.

Sejam notificadas a CÂMARA MUNICIPAL, por intermédio de seu Presidente, e o MUNICÍPIO DE SALINÓPOLIS, representado por seu Prefeito Municipal, para que, como órgãos/autoridades responsáveis pela elaboração e sanção da Lei Municipal nº. 2.949/2023, prestem as informações que entendam pertinentes.

Seja intimada a Procuradoria-Geral do Município de Salinópolis, para que se manifeste, no prazo legal, nos termos do art. 181, do RITJE/PA;

Seja, ao final, julgado procedente o pedido de mérito, para que seja declarada, com eficácia ex tunc e efeito erga omnes, a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº. 2.949/2023, de Salinópolis, por violação aos arts.37, caput; 182, caput e §1º; 225, caput, § 1º, III, IV, VII da Constituição Federal e art.20, art.236, III e §1º, art. 252, 253 e 254 da Constituição do Estado do Pará.

Proferi decisão interlocutória, com fulcro no art. 179, §4º, do Regimento Interno do TJPA, determinando a notificação da CÂMARA MUNICIPAL DE SALINÓPOLIS e o MUNICÍPIO DE SALINÓPOLIS, por intermédio de seu Presidente preste informações as informações no prazo legal, nos termos do art. 179 do Regimento Interno do TJPA – Id. 15506749.

Nas informações prestadas, a
Câmara Municipal de Salinópolis
defendeu a constitucionalidade do ato normativo impugnado, sob o argumento de que a lei impugnada apenas alterou a altura do gabarito de construções para fins habitacionais no local, mas que eventual empreendimento a ser instalado no local, deverá se submeter ao processo de licenciamento ambiental.

Além disso, informou que os empreendimentos no município de Salinópolis deverão passar pelo crivo da Secretaria de Meio Ambiente, bem como deverá apresentar todos os estudos voltados para a instalação do empreendimento, bem como deverão apresentar o Estudo de Impacto Ambiental para emissão do Relatório de Impacto Ambiental.

Ressaltou que nenhuma empresa irá iniciar a construção de empreendimentos no Município de Salinópolis, com essa magnitude, sem antes apresentar EIA/RIMA e se for o caso, indenizar o Município se assim for necessário.

Afirma que medidas políticas para melhorar os investimentos naquela área, são importantes para diminuição da pobreza, problemas sociais, falta de empregos e que a importância de proteger o meio ambiente é tão grande quanto a importância de gerar renda para a população local, já que o investimento em grandes obras, também trará mais empregos e mais oportunidades para os salinopolitanos.

Finaliza informando que não restou comprovada a presença dos requisitos para deferimento da liminar (fumus boni iuris e periculum in mora), uma vez que as alterações no plano diretor foram legais, com autorização do legislativo e do executivo para tanto - ID 16101656.

O
Município de Salinópolis, representado pelo Prefeito Municipal, Sr. Carlos Alberto de Sena Filho
, afirmou que a alteração promovida pela norma não traz consequências ambientais que gerem qualquer destruição da diversidade biológica. Acrescentou que “a averiguação de supostos danos ambientais causados pela alteração legislativa contestada na presente ação direta de inconstitucionalidade prescinde, no mínimo, da realização de perícia complexa no local, não podendo o judiciário basear-se UNICAMENTE em estudo UNILATERAL apresentado pelo postulante”.

Aduziu, ainda, que as alterações foram precedidas de estudos de impacto econômico e social, os quais demonstram que há interesse público e social, bem como que a alteração tem como consequências a geração de empregos e, ao mesmo tempo, o auferimento de receitas pelo município. Juntou aos autos os seguintes documentos: Portaria GABINETE nº. 009/2022, de nomeação do Procurador Municipal, Ata de posse no cargo de Prefeito Municipal, documentos de identificação, ato de diplomação e procuração.

Além disso, alegou a tese de necessidade de dilação probatória, e que não poderia ser realizada essa diligência em sede de Ação Direta de Inconstitucionalidade e que as afirmações contidas na ADI são genéricas e não encontram esteio na documentação carreada e que prescindiriam de um estudo mais avançado, o que, não cabe em sede da presente ação concreta de constitucionalidade - (ID 16108310).

Os autos foram encaminhados à Procuradoria de Justiça que se manifestou pela procedência do pedido no intuito de declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.949/2023, de Salinópolis, por ofensa aos arts.20, 236, III e §1º, 252, 253 e 254, da Constituição do Estado do Pará e arts. 37, caput, 182, caput e §1º e 225, caput, § 1º, III, IV, VII da Constituição Federal – Id. 16347565.

O Município de Salinópolis apresentou informações relatando um breve resumo dos fatos que ensejaram a edição da Lei nº 2.949, de 18 de maio de 2023. Além disso, pugnou preliminarmente que a Ação Direta de Inconstitucionalidade não seja conhecida, tendo em vista a total inadequação da via eleita para contestar a norma objeto da presente demanda.

No mérito, que a ADI seja julgada improcedente, reconhecendo-se, desta forma a constitucionalidade da Lei nº 2.949/2023, do Município de Salinópolis, uma vez que a ADI proposta, está baseada em estudo unilateral apresentado que aponta para um suposto risco ambiental que seria gerado a partir das alterações legislativas propostas e incrementadas pela Lei Municipal nº 2.949, de 18 de maio de 2023, oriunda da Câmara de Vereadores de Salinópolis, e sancionada pelo Prefeito local.

Aduz que o Ministério Público sob alegação de “proteção ambiental” visa coibir alteração legislativa, a qual, conforme demonstrado traz ao município de Salinópolis a possibilidade de atrair investimentos de grande monta decorrentes, principalmente, de empreendimentos imobiliários, os quais, por sua vez, geram à municipalidade, emprego, renda, receita, dentre outras vantagens.

Assevera que não se está, com a alteração legislativa em questão “fechando os olhos” para a questão ambiental. Mas, conciliando a sustentabilidade ambiental com outros valores de igual importância, sendo que, caso contrário, estaríamos diante de um verdadeiro “engessamento” gerado por protecionismo exacerbado.

Informa também que inexiste motivo para a discussão da presente ADI, se, no âmbito municipal, tal assunto já fora objeto de legislação anterior, sendo que a norma questionada obedece aos termos da emenda acima destacada, pois a Lei Municipal n. 2.860/2013 autoriza que o gestor municipal outorgue licença para construções em área superior àquela permitida pelo gabarito de altura previsto no Plano Diretor, desde que atendidos alguns requisitos, os quais encontram-se dispostos nos incisos I, II e III.

Aduz que a autorização outorgada pela norma contestada na ADI está dentro dos parâmetros da legislação anterior, não havendo, portanto, motivação para a declaração de sua inconstitucionalidade.

Pugna ao final pelo não conhecimento da ADI e no mérito pela sua improcedência – Id. 16465773.

Os autos retornaram à Procurador-Geral de Justiça se manifestou no sentido que o feito se encontra devidamente instruído e que impõe-se a imediata apreciação da medida cautelar requerida, com o consequente deferimento da mesma, na forma do artigo 179 e seus parágrafos, do Regimento Interno deste Tribunal, e nos termos do recente precedente do próprio E. TJE/PA, para suspender a eficácia imediata da Lei nº 2.949, de 18 de maio de 2023, do Município de Salinópolis, a fim de se evitar a efetivação de danos ambientais irreversíveis e de proporções imensuráveis – Id. 16932243.

Em nova manifestação o Procurador-Geral de Justiça pugnou pela realização do competente estudo de impacto ambiental atualizado pela Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Sustentabilidade – SEMAS e, por conseguinte, determine também a imediata suspensão de qualquer obra, porventura, iniciada na quadra 38, lotes 01 a 14 do loteamento balneário Ilha do Atalaia II, até a conclusão do referido estudo de impacto ambiental atualizado – Id. 17326056.

Em nova manifestação de aditamento a Câmara Municipal de Salinópolis
no qual busca juntar novos documentos necessários para apreciação da medida liminar (Id. 17367674).

Afirma que a prefeitura Municipal de Salinópolis em suas razões no Id. 16465774, pag 1 e 2, anexou a
Lei 2.860/2013
, a qual autoriza o Executivo Municipal a outorgar licenças para construção de área superior ao permitida pelo gabarito, cuja legislação de mais de 10 anos foi o suporte legal para o ponta pé inicial no crescimento urbanístico e turismo na ilha do Atalaia, pois, permitiu ao GRUPO GAV RESORTS e AQUALAND a construção de todas as torres hoteleiras que alavancaram o crescimento e a economia do Município de Salinópolis, conforme provam os alvarás e licenças de Id. 17367675, 17367676, 17367677, 17367678, 17367679, 17367680, 17367681 e 17367682.

A
Câmara Municipal de Salinópolis
apresentou sua última manifestação nos autos afirmando que a ADI formulada pelo Ministério Público afirma que a área em questão estaria na Zona de Amortecimento da Unidade de Conservação Estadual de proteção integral do Moina - Monumento Natural do Atalaia. Todavia, inexiste tal Zona de Amortecimento no Mona Atalaia, em especial pelo fato da área em torno se tratar de Área Urbana Consolidada, e isso desautoriza a sua existência, por força de lei, e a PROVA DA INEXISTÊNCIA da Zona de amortecimento se deu pela própria confissão do Ministério Público do Estado do Pará que ajuizou Ação Civil Pública contra o IDEFLOR e Estado do Pará em data de 05/12/2023 (processo n° 0802875-90.2023.8.14.0048), requerendo a realização do Plano de Manejo, para criar a Zona de amortecimento, o que prova que as arguições contidas na exordial a este título, não possuem sustentação legal –
Id. 17411784.

Em nova manifestação a
Procuradoria-geral de Justiça
informa que a argumentação da Câmara Municipal de Salinópolis pode acabar por induzir a erro aos mais desavisados que, porventura, não conhecem a realidade local do Município de Salinópolis, uma vez que os empreendimentos citados nominalmente pela Câmara Municipal de Salinópolis (construções do GRUPO GAV RESORTS e AQUALAND) em nada se comparam com o empreendimento recém lançado na quadra 38 do loteamento balneário Ilha do Atalaia II, e amplamente divulgado comercialmente em nosso Estado.

Aqueles empreendimentos (construções do GRUPO GAV RESORTS e AQUALAND), ao contrário do que afirma o Requerido, não estão localizados às proximidades da faixa de areia da praia. Diferentemente do recém lançado empreendimento imobiliário que, inclusive, com obras anunciadas, pode acarretar a efetivação de danos ambientais irreversíveis e de proporções imensuráveis.

Aduz que os empreendimentos citados não podem ser considerados iguais em sua plenitude. A proximidade à faixa de areia, de construção desse porte, é algo inédito no Município e capaz de afetar de forma inimaginável o meio ambiente local e que negar a existência da Zona de Amortecimento do MONA atende apenas aos interesses econômicos e viola letalmente a finalidade de sua criação no ano de 2018 que é a proteção integral.

Ressalta que o Ministério Público ao ingressar com Ação Civil Pública citada na petição aditiva, dentre diversos pedidos pugna pela elaboração do Plano de Manejo, que soma, como instrumento, nas ações de proteção ambiental e neste documento, já se reconhece a existência de uma ZA mínima à luz do da Lei nº 985/2023 ou seja 3.000 mil metros. Registre-se que este instrumento irá disciplinar quais atividades serão permitidas dentro da UC e da Zona de Amortecimento, exatamente por isso, não pode haver nenhuma atividade, a partir do ano de 2018, ano de criação do MONA, que provoque impacto ambiental. Na hipótese de empreendimentos anteriores a essa data ainda não tinha sido criada unidade de conservação, por isso não se evocada as disposições da Lei do SNUC.

Afirma que a temática já foi, inclusive, enfrentada pelo Tribunal Pleno deste E. TJE/PA que, em recente decisão, à unanimidade, declarou a inconstitucionalidade da Lei nº 8.453/2005, do Município de Belém, que criou o art. 50-A da Lei nº 8.448/05, de modo a alterar o gabarito de construção de 19 (dezenove) para 50 (cinquenta) metros de altura na Rua Boaventura da Silva, no trecho entre as Travessas Benjamin Constant e Visconde de Souza Franco, nos seguintes termos assim ementado (ADI nº 0004530-90.2017.8.14.0000, de Relatoria da Desembargadora Rosileide Maria da Costa Cunha.

Ao final informa que o feito se encontra devidamente instruído, impõe-se a imediata apreciação da medida cautelar requerida, com o consequente deferimento da mesma, na forma do artigo 179 e seus parágrafos, do Regimento Interno deste Tribunal, e nos termos do recente precedente do próprio E. TJE/PA, para suspender a eficácia imediata da Lei nº 2.949, de 18 de maio de 2023, do Município de Salinópolis, a fim de se evitar a efetivação de danos ambientais irreversíveis e de proporções imensuráveis, considerando o lançamento de empreendimento imobiliário na referida área, amplamente divulgado na mídia paraense –
Id. 17478507.

A Empresa ESTRUTURA CONSTRUÇÕES CIVIS LTDA, formulou no dia 27.02.2024 pedido de ingresso no feito como AMICUS CURIAE, em razão de ser a responsável pela construção do empreendimento “FORT LITORANIUM”, conforme Id. 17367682.

Em decisão interlocutória de Id. 18239619, DEFIRI o pedido para admitir na lide a Empresa ESTRUTURA CONSTRUÇÕES CIVIS LTDA na condição de AMICUS CURIAE, para exclusivamente prestar as informações pertinente e necessárias para auxiliar no julgamento do feito nos termos e na forma da lei, através de sustentação oral no dia do julgamento do presente feito.

O Tribunal Pleno do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Pará na
Sessão Ordinária realizada em 28 de fevereiro de 2024
, na presença do Exmo. Representante da Douta Procuradoria de Justiça, por maioria absoluta de votos, em
CONHECER
e
NÃO REFERENDAR
a decisão monocrática de ID nº. 17872993. Ato contínuo, decidiu-se pelo
deferimento do pedido liminar
para
SUSPENDER a Lei Municipal nº. 2.949, de 18 (dezoito) de maio de 2024, do Município de Salinópolis,
nos termos do voto divergente do
Exmo. Desembargador Alex Pinheiro Centeno – Id. 18271125.

Logo em seguida, determinei com fulcro no art. 116, §4º do Regimento Interno desta Corte de Justiça o encaminhamento do feito ao gabinete do
Desembargador Alex Pinheiro Centeno
por prevenção – Id. 18756992.

A Procuradoria-Geral de Justiça se manifestou requerendo que o Município de Salinópolis para informar sobre o cumprimento efetivo da decisão cautelar, isto é, inclusive com a cassação de alvará de obra que teria sido concedido com fundamento também na norma de eficácia ora suspensa – Id. 18848017.

O Desembargador Alex Pinheiro Centeno

denegou a prevenção, informando que o art. 116, §4º, do RITJPA, indica
a prevenção quando o relator é vencido
no mérito, o que não ocorreu no presente feito, já que
o voto deste signatário foi apenas no sentido de não referendar decisão indeferimento de efeito suspensivo – Id. 22408846.

Os autos retornaram ao gabinete deste Desembargador para análise do mérito da Ação Direta de Inconstitucionalidade da Lei nº 2.949, de 18 de maio de 2023, do Município de Salinópolis.

Proferi decisão interlocutória determinando a intimação pessoal do
Município de Salinópolis para que, no prazo de 10 (dez) dias
, informasse acerca do cumprimento da decisão cautelar concedida, especificando, inclusive, as medidas tomadas para a cassação de qualquer alvará de obra que tenha sido concedido com base na norma cuja eficácia foi suspensa.

A Prefeitura Municipal De Salinópolis informou que tão logo ficou ciente da decisão advinda deste processo judicial, o município, através da Secretaria de Obras, cancelou o alvará da obra, assim como notificou a empresa Estrutura Engenharia do cancelamento do alvará, conforme Id. 23203137.

Após o cumprimento da diligência os autos retornaram conclusos.

É o relatório.

VOTO

VOTO

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR MAIRTON MARQUES CARNEIRO (RELATOR).

1 – PRELIMINAR DE NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA.

Preliminarmente, sustenta o Município requerido que ao contrário dos processos intersubjetivos, em que as partes contendem em torno de direitos ou interesses em conflito, o processo de controle da constitucionalidade não envolve pessoas ou interesses concretos, cingindo-se à aferição, em tese, da compatibilidade de uma norma determinada com outra que lhe é hierarquicamente superior.

Afirma que este processo é objetivo, no sentido de que não envolve situações jurídicas de caráter individual, destinado não à solução de litígios intersubjetivos, mas à guarda da Constituição. Logo, as demandas relacionadas ao controle de constitucionalidade, como a aqui discutida,
não comporta dilação probatória
, à vista de seu caráter estritamente objetivo.

Desta forma, não merece esteio o processamento da presente ADI, tendo em vista a necessária dilação probatória no caso em tela.

Sem razão os argumentos levantados em sede de preliminar. Explico.

Em primeiro lugar, o ato normativo impugnado, ao contrário do sustentado pelo requerido, apresenta suficiente grau abstração e generalidade, de modo a autorizar o controle direto de sua constitucionalidade.

Em segundo lugar, quanto à questão probatória, cumpre aduzir que os documentos juntados pelas partes são suficientes para análise da demanda. De qualquer forma, se esta Corte de Justiça porventura entender imperiosa a realização de alguma outra diligência investigativa, a Lei nº 9.868/99, que regulamenta o procedimento da ação direta de inconstitucionalidade, autoriza, em seu art. 9º, §§ 1º e 2º, a dilação probatória. Senão vejamos:

§1º Em caso de necessidade de esclarecimento de matéria ou circunstância de fato ou de notória insuficiência das informações existentes nos autos, poderá o relator requisitar informações adicionais, designar perito ou comissão de peritos para que emita parecer sobre a questão, ou fixar data para, em audiência pública, ouvir depoimentos de pessoas com experiência e autoridade na matéria.

§2º O relator poderá, ainda, solicitar informações aos Tribunais Superiores, aos Tribunais federais e aos Tribunais estaduais acerca da aplicação da norma impugnada no âmbito de sua jurisdição.

Assim,
rejeito a preliminar de não conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade
, pois é plenamente adequada para a análise da constitucionalidade, em tese, da Lei Municipal nº 2.949/2023.

2 - MÉRITO

Examinando os presentes autos, percebo que a fundamentação maior da ADI teve sua origem na análise técnica realizada pelo GATI/MPPA sobre a alteração do plano diretor do município de Salinópolis e do processo legislativo municipal e suas inconstitucionalidades decorrentes de violações (i) À ordem ambiental, mediante ausência de estudos técnicos e participação popular e (ii) Ao planejamento urbano e subversão à lógica constitucional de prevenção e reparação de danos urbanísticos e ambientais em prol, unicamente, de incremento econômico.

Vale destacar que além da área se tratar de zona costeira, e a área em questão está na zona de amortecimento de uma unidade de conservação estadual de proteção integral (MONA do Atalaia), criada por Decreto Estadual desde 2018 e que vem sendo tratada pela 2ª Promotoria de Justiça de Salinópolis, que conta com uma legislação específica para o uso de ocupação do solo, devendo buscar compatibilização máxima entre as atividades licenciadas e os objetivos de criação da referida unidade de conservação.

Sobre este tema a Lei nº 9.985 de 18 de julho de 2000, que dispõe sobre a regulamentação do art. 225, §1º, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal, instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e dá outras providências, em seus artigos 8º, inciso IV, art. 25, §2º, art. 27, §§ 1º e 3º, art. 49, parágrafo único determinam:

“(...)

Art. 8o

O grupo das Unidades de Proteção Integral é composto pelas seguintes categorias de unidade de conservação:

(...)

IV - Monumento Natural;

Art. 25.

As unidades de conservação, exceto Área de Proteção Ambiental e Reserva Particular do Patrimônio Natural, devem possuir uma zona de amortecimento e, quando conveniente, corredores ecológicos.

(...)

§ 2o Os limites da zona de amortecimento e dos corredores ecológicos e as respectivas normas de que trata o § 1o poderão ser definidas no ato de criação da unidade ou posteriormente.

Art. 27.

As unidades de conservação devem dispor de um Plano de Manejo.

§ 1o O Plano de Manejo deve abranger a área da unidade de conservação, sua zona de amortecimento e os corredores ecológicos, incluindo medidas com o fim de promover sua integração à vida econômica e social das comunidades vizinhas.

(...)

§ 3o O Plano de Manejo de uma unidade de conservação deve ser elaborado no prazo de cinco anos a partir da data de sua criação.

(...)

Art. 49.

A área de uma unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral é considerada zona rural, para os efeitos legais.

Parágrafo único. A zona de amortecimento das unidades de conservação de que trata este artigo, uma vez definida formalmente, não pode ser transformada em zona urbana.

Analisando cuidadosamente os dispositivos legais acima transcritos percebe-se que as UC – Unidades de Conservação, precisam ser criadas (art. 8º, inciso IV) e o Monumento Natural do Atalaia – MONA, foi criado por meio do Decreto nº 2.077/2018. Quanto ao art. 25, §2º determina que as UC devem possuir uma ZA – Zona de Amortecimento que pode ser definida no ato de criação da unidade ou posteriormente. Como a ZA não foi definida no Ato de Criação, por entendimento do §3º, do art. 27 o plano de manejo com a definição da Zona de Amortecimento e os corretores ecológicos, deveriam ser elaborados no prazo de 05 (cinco) anos a partir da data de sua criação que foi em 23 de maio de 2018, portanto até o dia 23 de maio de 2023.

Nota-se que do conjunto probatório se verifica que todas as vezes que o autor se refere ao estudo realizado pelo GATI/MPPA, o faz afirmando que a ZA – Zona de Amortecimento fora estabelecida. Todavia, em momento algum constata-se a existência do Plano de Manejo estabelecido pelo art. 27 da Lei nº 9.985 de 18 de julho de 2000, que faria alusão à ZA e corredores ecológicos.

Ressalto que o Plano de Manejo é deveras importante para a análise dos presentes autos, pois conforme referido pelo autor a área em comento se encontra na Zona de Amortecimento da Unidade de Conservação, motivo pelo qual se faz necessário a expedição de ofício ao IDEFLOR para informar sobre a existência tempestiva do referido Plano de Manejo.

O art. 49 da Lei nº 9.985 de 18 de julho de 2000 revela que a área de uma unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral é considerada zona rural, para os efeitos e em seu parágrafo único assevera que a zona de amortecimento das unidades de conservação de que trata este artigo, uma vez definida formalmente, não pode ser transformada em zona urbana.

A necessidade da confirmação da existência da criação tempestiva do referido plano de manejo com a definição da Zona de Amortecimento se dá pelo fato de que a área em apreciação é Área Urbana Consolidada, nos precisos termos do art. 3º da Lei nº 12.651 de maio de 2012, posto que: Está incluída no perímetro urbano ou em zona urbana pelo plano diretor ou por lei municipal específica e dispõe de sistema viário implantado, estando organizada em quadras e lotes predominantemente edificados, apresentando uso predominantemente urbano, entre outros.

Nota-se que o próprio Decreto de criação da unidade de conservação – UC na delimitação do MONA – Monumento Natural Atalaia refere nas limitações, o Condomínio Salinas Parque Resort, integrante do complexo turístico pertencente ao grupo GAV, Condomínio Sol e Sal; Condomínio Reserva do Atlântico entre outros.

Ademais a Prefeitura Municipal em sua manifestação fez alusão e anexou aos autos no Id. 16465774 a Lei nº 2.860/2013 que segundo informou a municipalidade, a aludida lei autoriza que o gestor municipal outorgue licença para construções em área superior àquela permitida pelo gabarito de altura previsto no Plano Diretor, desde que atendidos alguns requisitos, os quais encontram-se dispostos nos incisos I, II, III.

Entendo que restou evidenciado a limitação do Monumento Natural do Atalaia com vários condomínios residenciais e até com o Salinas Parque Resort, pertencente ao complexo turístico do Grupo GAV Resorts, que aparentemente tem mais de 9 (nove) metros de altura determinados no Plano Diretor na forma referido na exordial.

Após esse breve resumo dos fatos mencionados pelo Ministério Público do Estado do Pará e com base nas informações trazidas pelo Município de Salinópolis e da Câmara Municipal de Salinópolis, entendo que matéria encontra-se madura para julgamento.

Examinando os fundamentos fáticos e jurídicos da Ação Direta de Inconstitucionalidade, constato que o Ministério Público Estadual aponta a ocorrência da inconstitucionalidade formal e material da Lei Municipal nº 2.949, de 18 de maio de 2023.

Pois bem.

In casu, a questão controvertida cinge-se à compatibilidade da norma municipal com os preceitos constitucionais que consagram o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e o dever do poder público em assegurar o desenvolvimento urbano sustentável, em conformidade com os princípios de preservação ambiental.

O Ministério Público sustenta que a alteração legislativa promovida pela Lei nº 2.949/2023 desrespeita o disposto nos artigos 37, 182 e 225 da Constituição Federal, bem como nos artigos 20, 236 e 252 a 254 da Constituição Estadual. Argumenta-se que a alteração do gabarito máximo para edificações habitacionais na área costeira de Salinópolis foi promovida sem a devida consideração dos impactos ambientais e urbanísticos, violando o princípio da prevenção e a necessária participação popular na elaboração de políticas públicas de ordenamento territorial.

Por outro lado, a defesa apresentada pela Câmara Municipal e pelo Município de Salinópolis sustenta que a alteração do gabarito atende a uma demanda local por incremento turístico e econômico, citando, para tanto, estudos socioeconômicos que apontariam benefícios à população local, como geração de empregos e incremento na arrecadação tributária. Alega, ainda, que o impacto ambiental de cada empreendimento específico deverá ser mitigado mediante estudos e licenciamento ambiental individualizado.

Ao analisar os fundamentos apresentados, constato que a matéria em questão envolve a ponderação entre o direito ao desenvolvimento econômico e o direito à proteção ambiental. A Constituição Federal estabelece, no artigo 225, o dever do poder público e da coletividade de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações. Já o artigo 182 impõe ao Município a tarefa de promover o desenvolvimento urbano de forma ordenada, assegurando o bem-estar dos habitantes.

No que tange às normas constitucionais apontadas, observa-se que o legitimado ativo agiu com acerto ao sustentar a possível violação direta aos dispositivos constitucionais previstos nos arts. 37, caput; 182, caput e § 1º; e 225, caput, § 1º, incisos III, IV e VII, da Constituição Federal, bem como aos artigos 20; 236, inciso III e § 1º; e 252, 253 e 254 da Constituição do Estado do Pará.

Esses dispositivos configuram garantias fundamentais à probidade administrativa, ao desenvolvimento urbano sustentável e à proteção ambiental, impondo ao poder público o dever de zelar pela legalidade, moralidade e eficiência administrativa, pelo planejamento urbano ordenado e pela preservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado.
A invocação de tais artigos, portanto, demonstra atenção às exigências constitucionais que norteiam o ordenamento territorial e a tutela do meio ambiente, sobretudo no que diz respeito à implementação de normas que respeitem os princípios de prevenção e precaução ambiental, e à necessidade de ampla participação popular em decisões que alterem as diretrizes urbanísticas locais.

Percebe-se que a relevância do art. 225, § 1º, inciso III, da Constituição Federal, bem como do art. 254 da Constituição do Estado do Pará, uma vez que a legislação impugnada afeta diretamente área localizada na Zona de Amortecimento de uma Unidade de Conservação de Proteção Integral, qual seja, o Monumento Natural (MONA).

Essa alteração normativa exigiria, imperativamente, a realização de estudos técnicos de impacto ambiental prévios, conforme o disposto na Lei nº 9.985/00 (Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza - SNUC) e na Resolução nº 428 do CONAMA, de 17 de dezembro de 2010, que regula a obrigatoriedade de tais estudos para intervenções que possam impactar áreas de preservação.

Observa-se, igualmente, uma possível afronta às exigências legais relativas ao zoneamento adequado da Unidade de Conservação MONA. A área de amortecimento deveria ter sido formalmente designada como Zona Especial de Proteção ao Patrimônio Ambiental (ZEPPA), assegurando-lhe maior proteção. Ademais, identifica-se a omissão quanto à necessária consulta ao órgão gestor ambiental da Unidade de Conservação Estadual de Proteção Integral, o IDEFLORBio, cuja oitiva é indispensável para a conformidade dos atos com as diretrizes de preservação ambiental impostas pela legislação aplicável.

Deve-se atentar, igualmente, para a possível inobservância ao art. 236, inciso III, da Constituição Estadual, uma vez que a área em questão envolve um bem tombado – a "Praia do Atalaia" –, reconhecido como patrimônio cultural do Estado do Pará. Este status confere à área uma proteção especial, exigindo que qualquer intervenção observe rigorosamente as normas de preservação do patrimônio cultural e ambiental, de modo a evitar impactos que possam comprometer sua integridade e valor histórico.

No que concerne aos princípios fundamentais, além dos princípios da supremacia e da indisponibilidade do interesse público, a situação em exame configura uma verdadeira violação aos princípios do meio ambiente ecologicamente equilibrado, da precaução e da função social da cidade. Estes princípios estabelecem que o desenvolvimento urbano e econômico deve ser realizado em equilíbrio com a proteção ambiental, prevenindo danos ao ecossistema e assegurando que a ocupação territorial atenda às necessidades da coletividade, de forma a garantir qualidade de vida e sustentabilidade para as gerações presentes e futuras.

Nesse sentido:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL QUE ALTERA REGIME DE OCUPAÇÃO DO SOLO DE ZONA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL DE ARAMANAÍ (MUNICÍPIO DE BELTERRA) - APA. DIMINUIÇÃO DE CERCA DE VINTE POR CENTO DA ÁREA. ELABORAÇÃO DE PRÉVIO ESTUDO TÉCNICO. NECESSIDADE. PROCESSO LEGISLATIVO SEM PARTICIPAÇÃO POPULAR QUE DESSE SUPORTE À ALTERAÇÃO PRECONIZADA. AFRONTA À PROIBIÇÃO AO PRINCÍPIO DO RETROCESSO SOCIOAMBIENTAL. DECLARADA A INCONSTITUCIONALIDADE DO

ARTIGO 1º DA LEI MUNICIPAL DE BELTERRA Nº 097/2003, APÓS ALTERAÇÕES REALIZADAS VIA PROJETO DE LEI DE INICIATIVA DE SEU PREFEITO, APROVADO NO DIA 25 DE ABRIL DE 2017. EFEITOS “EX TUNC” E “ERGA OMNES”. DECISÃO UNÂNIME.
(TJPA – DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Nº 0802266-33.2018.8.14.0000 – Relator(a): ROBERTO GONCALVES DE MOURA – Tribunal Pleno – Julgado em 06/12/2023)

Nesse sentido, por ocasião do julgamento do Mandado de Segurança 22164/SP, o Supremo Tribunal Federal acentuou que o meio ambiente se constitui em direito fundamental, consoante o voto proferido pelo eminente Ministro Celso de Mello no mencionado “writ”:

“[...] O direito à integridade do meio ambiente - típico direito de terceira geração - constitui prerrogativa jurídica de titularidade coletiva, refletindo, dentro do processo de afirmação dos direitos humanos, a expressão significativa de um poder atribuído, não ao individuo identificado em sua singularidade, mas num sentido verdadeiramente mais abrangente, a própria coletividade social. Enquanto os direitos de primeira geração (civis e políticos) — que compreendem as liberdades clássicas, negativas ou formais — realçam o princípio da liberdade e os direitos de segunda geração (direitos econômicos, sociais e culturais) — que se identifica com as liberdades positivas, reais ou concretas — acentuam o princípio da igualdade, os direitos de terceira geração, que materializam poderes de titularidade coletiva atribuídos genericamente a todas as formações sociais, consagram o princípio da solidariedade e constituem um momento importante no processo de desenvolvimento, expansão e reconhecimento dos direitos humanos, caracterizados, enquanto valores fundamentais indisponíveis, pela nota de uma essencial inexauribilidade”. (MS 22164 / SP - SÃO PAULO; MANDADO DE SEGURANCA; Relator(a):Min. Celso De Mello Julgamento: 30/10/1995 Órgão Julgador: Tribunal Pleno Publicação DJ 17/11/1995). (grifei).

Ora, se o meio ambiente é direito fundamental, ou, na acepção mais ampla, “direitos humanos”, resta evidente que qualquer diminuição da proteção aos bens ambientais é visceralmente inconstitucional, em especial por afrontar o princípio que proíbe o retrocesso ambiental. Este princípio é perfeitamente aplicável para fulminar qualquer artigo de lei (em sentido lato) que importe em redução o nível mínimo de proteção ao direito difuso, transindividual, intergeracional e fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

O princípio da proibição de retrocesso ecológico encontra amparo nos princípios constitucionais da prevalência dos direitos humanos e da cooperação entre os povos para o progresso da humanidade, expressamente definidos no art. 4º, II e IX da Constituição Federal:

Art. 4º. A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais pelos seguintes princípios:

( )

II - prevalência dos direitos humanos; (...)

IX - cooperação entre os povos para o progresso da humanidade.

Esta vedação, que busca a proteção máxima do meio ambiente contra qualquer medida normativa ou política de supressão ou enfraquecimento, alcança não só os atos do Poder Legislativo, mas também atos administrativos do Poder Executivo, revelando-se como garantia constitucional contra a ação destes poderes.

Para Antônio Herman Benjamin, Ministro do Superior Tribunal de Justiça,

"É seguro afirmar que a proibição de retrocesso, apesar de não se encontrar, com nome e sobrenome, consagrada na nossa Constituição, nem em normas infraconstitucionais, e não obstante sua relativa imprecisão — compreensível em institutos de formulação recente e ainda em pleno processo de consolidação — transformou-se em princípio geral do Direito Ambiental, a ser invocado na avaliação da legitimidade de iniciativas legislativas destinadas a reduzir o patamar de tutela legal do meio ambiente, mormente naquilo que afete em panicular a) processos ecológicos essenciais, b) ecossistemas frágeis ou a beira de colapso, e c) espécies ameaçadas de extinção. Daí decorre que pretender reduzir o patamar de tutela jurídica dos biomas nacionais, em época de veloz retração dos habitats naturais e de sérias e cientificamente comprovadas ameaças a biodiversidade (e crescente o número de espécies integrantes da lista vermelha brasileira), nada mais significa que retroceder na roda do tempo, nos avanços do diálogo entre crescimento econômico e conservação da Natureza. Violações ao princípio da proibição de retrocesso se manifestam de várias maneiras. A mais óbvia é a redução do grau de salvaguarda jurídica ou da superfície de uma área protegida (Parque Nacional, p. ex.); outra, menos perceptível e por isso mais insidiosa, é o esvaziamento ou enfraquecimento das normas de previsão de direitos e obrigações ou, por outro lado, os instrumentos de atuação do Direito Ambiental (Estudo Prévio de Impacto Ambiental, Áreas de Proteção Permanente, Reserva Legal, responsabilidade civil objetiva, p. ex.).” (grifei).

É necessário destacar que em relação à alegada violação ao direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e ao princípio da precaução, o
Parquet
elencou diversos impactos potenciais sobre o uso e ocupação do solo urbano decorrentes da norma impugnada. Dentre esses impactos, destacam-se: a possível perda de habitats naturais, com consequente redução da fauna e flora locais; alteração significativa na paisagem, incluindo a remoção da vegetação nativa e a diminuição da capacidade de fixação das dunas; aumento das áreas impermeabilizadas, o que compromete a recarga dos aquíferos; riscos associados à sobre-exploração dos recursos aquíferos; e a sobrecarga dos serviços essenciais de gestão de resíduos sólidos.

Em relação à possível inconstitucionalidade formal, percebe-se que o entendimento de que a competência para legislar sobre questões ambientais e urbanísticas é de natureza concorrente, conforme o disposto no art. 24, incisos I e VIII, da Constituição Federal. Nessa configuração, cabe à União editar normas gerais, enquanto aos Estados e ao Distrito Federal é permitido legislar de forma específica. Aos Municípios, por sua vez, compete suplementar a legislação federal e estadual, no que for aplicável, conforme estabelecido no art. 30, inciso II, da Constituição Federal.

Nesse contexto, entendo que a norma impugnada tenha ultrapassado os limites impostos pelas normas federais ambientais e urbanísticas, tais como os dispositivos da Lei nº 9.985/00 e o art. 1º da Resolução CONAMA nº 428, de 17 de dezembro de 2010, bem como o art. 40, § 4º, incisos I e II, do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/01).

É relevante destacar que o legitimado ativo age com acerto ao invocar precedente desta Corte que, em situação análoga, declarou a inconstitucionalidade da Lei nº 8.453/2005, devido à sua manifesta incompatibilidade material com a Constituição, reforçando o entendimento sobre os limites legislativos municipais em matéria ambiental e urbanística.

Por fim, é oportuno observar que a Lei Municipal nº 2.860/2013 (ID nº 16465774), referenciada para fundamentar o indeferimento da medida liminar, acrescentou o art. 69-A ao Plano Diretor do Município de Salinópolis, que dispõe: [texto do dispositivo ou explicação a seguir, conforme contexto jurídico ou técnico aplicável].

“Art. 69-A. Em caráter especial, nas Zonas de uso habitacional ou Misto localizadas na ilha do Atalaia e na Cidade de Salinópolis, o Executivo Municipal
poderá outorgar licença para construir área superior aquela permitida pelo gabarito de altura indicada nos anexos dessa Lei
, desde que a infraestrutura local permita e estejam presentes de forma cumulada os seguintes requisitos:

I – Trata-se de obras de
empreendimentos voltados a atividade turística
e que comprovem capacidade de potencializar o crescimento econômico da região com a promoção de desenvolvimento sustentável.

II –
Não contraste com outras restrições contida em leis esparsas, especialmente aquelas voltadas a proteção do meio ambiente.
[...]”.

Observe-se que a norma impugnada na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) não atende a nenhum dos requisitos necessários para sua legitimidade. Senão Vejamos:

- O projeto de desenvolvimento abordado pela legislação questionada destina-se exclusivamente a empreendimentos habitacionais, sem qualquer vínculo direto com atividades turísticas, contrariando o objetivo de promoção ao turismo que, por vezes, se alega como justificativa.

- A norma está em desacordo com as restrições estabelecidas pela legislação ambiental pertinente, especialmente o Decreto Estadual nº 2.077, de maio de 2018, que instituiu o Monumento Natural do Atalaia (MONA), bem como a Lei nº 9.985/00, que rege o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), e a Resolução CONAMA nº 428, de 17 de dezembro de 2010. Esses instrumentos impõem condições específicas de preservação ambiental que não foram observadas, acarretando incompatibilidade com o regime protetivo estabelecido para áreas ecologicamente sensíveis.

Dessa forma, verifica-se que a Lei Municipal nº 2.949/2023 não atende aos princípios de prevenção e precaução ambiental, uma vez que as suas disposições promovem adensamento urbano em área ecologicamente sensível, sem a devida análise prévia de impacto ambiental cumulativo
. O simples fato de exigir licenciamento ambiental específico para cada empreendimento não supre a omissão do estudo prévio de impacto ambiental global, que deve preceder a alteração de parâmetros urbanísticos em áreas de sensibilidade ambiental.

Por fim destaco a iniciativa do Município de Salinópolis em cancelar o alvará para construção do empreendimento Fort Litoranium, ato administrativo que reforça ainda mais a necessidade de revogação da norma e a importância de compatibilizar o desenvolvimento urbano com a preservação dos ecossistemas costeiros e o respeito às normas constitucionais e legais ambientais, conforme Id. 23203137.

Ante o exposto,
julgo procedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade
proposta pelo Ministério Público do Estado do Pará para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.949, de 18 de maio de 2023, do Município de Salinópolis. Com isso, ficam restabelecidas as disposições anteriores do Plano Diretor municipal, no que tange ao limite de altura das construções na área afetada pela norma impugnada.

É o voto.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria nº 3731/2015 – GP.

Datado e assinado eletronicamente.

Mairton Marques Carneiro

Desembargador Relator

Belém, 04/12/2024