Tribunal: TJPA
Processo: 0015530-04.2010.8.14.0301
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2024-10-07

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REVOGAÇÃO DO INCISO I DO ART. 11 DA LEI Nº 8.429/1992 PELA LEI Nº 14.230/2021. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI MAIS BENÉFICA. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO INICIAL. APELAÇÃO PROVIDA MONOCRATICAMENTE NA FORMA DO ART. 932, V, B DO CPC C/C TEMA 1.199 DO STF. NEGADO PROVIMENTO AO AGRAVO INTERNO. CASO EM EXAME Agravo Interno interposto pelo Ministério Público do Estado do Pará em face de decisão monocrática que deu provimento à apelação de José Alyrio Wanzeler Sabbá para julgar improcedente o pedido de condenação por ato de improbidade administrativa, fundamentado no art. 11, inciso I, da Lei nº 8.429/92. O pedido original do Ministério Público envolvia a condenação do apelante, presidente da Fundação Municipal de Assistência ao Estudante (FMAE), pela contratação temporária de servidores sem justificativa de excepcional interesse público. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) verificar se a decisão monocrática incorreu em error in procedendo por não oportunizar manifestação ao Ministério Público após o julgamento do Tema 1.199 de Repercussão Geral pelo STF; (ii) estabelecer se a nova redação do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92), conforme alterada pela Lei nº 14.230/21, afasta a tipificação do ato ímprobo imputado ao agravado. RAZÕES DE DECIDIR Rejeita-se a alegação de error in procedendo, visto que o Ministério Público, por sua unidade, tomou ciência do julgamento do Tema 1.199 de Repercussão Geral e se manifestou nos autos após sua divulgação. A Lei nº 14.230/21, que alterou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa, aplica-se retroativamente por ser mais benéfica ao réu, revogando o inciso I do art. 11 e demandando comprovação de dolo para a tipificação de improbidade administrativa. Não foi comprovado dolo na conduta do agravado que configurasse ato de improbidade administrativa, afastando-se a condenação com base na legislação anterior. DISPOSITIVO E TESE Agravo Interno desprovido. Tese de julgamento: A aplicação retroativa da Lei nº 14.230/21, mais benéfica ao réu, impõe a improcedência do pedido quando o ato imputado não mais configura improbidade administrativa sob a nova redação legal. Para a caracterização do ato de improbidade administrativa, é imprescindível a comprovação de dolo. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XL; Lei nº 8.429/1992, art. 11, "caput"; Lei nº 14.230/2021, art. 2º; Decreto-Lei nº 4.657/1942, art. 6º. Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 1.199 de Repercussão Geral.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0015530-04.2010.8.14.0301

APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

APELADO: JOSE ALIRIO WANZELER SABBA

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REVOGAÇÃO DO INCISO I DO ART. 11 DA LEI Nº 8.429/1992 PELA LEI Nº 14.230/2021. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI MAIS BENÉFICA. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO INICIAL. APELAÇÃO PROVIDA MONOCRATICAMENTE NA FORMA DO ART. 932, V, B DO CPC C/C TEMA 1.199 DO STF. NEGADO PROVIMENTO AO AGRAVO INTERNO.

CASO EM EXAME

Agravo Interno interposto pelo Ministério Público do Estado do Pará em face de decisão monocrática que deu provimento à apelação de José Alyrio Wanzeler Sabbá para julgar improcedente o pedido de condenação por ato de improbidade administrativa, fundamentado no art. 11, inciso I, da Lei nº 8.429/92. O pedido original do Ministério Público envolvia a condenação do apelante, presidente da Fundação Municipal de Assistência ao Estudante (FMAE), pela contratação temporária de servidores sem justificativa de excepcional interesse público.

QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) verificar se a decisão monocrática incorreu em error in procedendo por não oportunizar manifestação ao Ministério Público após o julgamento do Tema 1.199 de Repercussão Geral pelo STF; (ii) estabelecer se a nova redação do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92), conforme alterada pela Lei nº 14.230/21, afasta a tipificação do ato ímprobo imputado ao agravado.

RAZÕES DE DECIDIR

Rejeita-se a alegação de error in procedendo, visto que o Ministério Público, por sua unidade, tomou ciência do julgamento do Tema 1.199 de Repercussão Geral e se manifestou nos autos após sua divulgação.

A Lei nº 14.230/21, que alterou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa, aplica-se retroativamente por ser mais benéfica ao réu, revogando o inciso I do art. 11 e demandando comprovação de dolo para a tipificação de improbidade administrativa.

Não foi comprovado dolo na conduta do agravado que configurasse ato de improbidade administrativa, afastando-se a condenação com base na legislação anterior.

DISPOSITIVO E TESE

Agravo Interno desprovido.

Tese de julgamento
:

A aplicação retroativa da Lei nº 14.230/21, mais benéfica ao réu, impõe a improcedência do pedido quando o ato imputado não mais configura improbidade administrativa sob a nova redação legal.

Para a caracterização do ato de improbidade administrativa, é imprescindível a comprovação de dolo.

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 5º, XL; Lei nº 8.429/1992, art. 11, "caput"; Lei nº 14.230/2021, art. 2º; Decreto-Lei nº 4.657/1942, art. 6º.

Jurisprudência relevante citada:
STF, Tema 1.199 de Repercussão Geral.

RELATÓRIO

Trata-se de Agravo Interno em Apelação Cível contra a decisão ID17760010 que nos termos do art. 932, V, ‘b’ do CPC c/c Tema 1.199 de Repercussão Geral do STF,
DEU PROVIMENTO
a apelação para julgar improcedente o pedido do Ministério Público que pretendia a condenação do apelante pela prática de ato de improbidade administrativa na forma do art. artigo 11, “caput” e incisos I, da Lei nº 8.429/92.

Recorre arguindo essencialmente que a decisão incorreu em
error in procedendo
e
error in judicando
na medida que não foi oportunizada a manifestação ao Ministério Público em primeiro grau após o julgamento do Tema 1.199 pelo Supremo Tribunal Federal e que as teses fixadas em regime de repercussão geral no julgamento do Tema 1.199 pelo STF não corroboram a conclusão adotada.

Pede a reforma da decisão com a correspondente condenação do autor por ato de improbidade tipificado no art. 11, I da Lei n. 8.429/92, aplicando-lhe as sanções estabelecidas no art. 12, III da mesma lei.

Contrarrazões do agravado arguindo em síntese o artigo 11, inciso I, em sua redação original, estabelecia ser ato de improbidade administrativa “praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência”. Contudo, o artigo 2º da Lei nº 14.230/21 deu nova redação ao artigo 11, “caput”, e revogou seu inciso I, assim, tendo por premissa a retroação da Lei nº 14.230/21 naquilo em que mais benéfica ao agente, impunha-se a improcedência do pedido.

Pede o improvimento do agravo interno.

É o relatório.

VOTO

Vou negar provimento ao recurso.

Acerca do aventado
error in procedendo
sob o argumento que não teria sido oportunizada a manifestação ao Ministério Público em primeiro grau após o julgamento do Tema 1.199 pelo Supremo Tribunal Federal, cumpre-me lembrar a d. RMP que o Ministério Público é UNO de maneira que a tese de Repercussão Geral (vinculante até mesmo para o Ministério Público) do Tema 1.199, foi disponibilizada em ata de julgamento no dia 18/08/2022, teve ampla divulgação, inclusive nos diversos órgão do Fiscal da Lei, como é o caso do MPRS (
https://www.mprs.mp.br/noticias/55072/
), e o Ministério Publico do Pará, UNO como todos os outros, se manifestou nos autos depois disso como se apura na petição ID

11045338.

Portanto, rejeita-se o argumento preliminar.

Quanto ao mérito, submeto aos demais membros do Colegiado os mesmos fundamentos adotados na decisão recorrida entendendo-os como suficientes e satisfatório para o alcance da jurisdição, tanto na apelação como fiz em caráter singular, quanto neste agravo interno.

Trata-se de APELAÇÃO CÍVEL em ação civil pública por ato de improbidade administrativa interposta por José Alyrio Wanzeler Sabbá contra a sentença ID 8877364 que, sob o fundamento de prática de ato improbo capitulado no art. 11, inciso I da Lei n. 8.429/92, julgou procedente o pedido e condenou o apelante a perda da função pública; a suspensão dos direitos políticos e; a multa civil equivalente a 30 (trinta) vezes o valor da última remuneração8 percebida pelo réu como presidente da Fundação Municipal de Assistência ao Estudante (FMAE).

Em estreita síntese, o Ministério Público ajuizou a presente ACP a partir do Acórdão n. 18.114 do Tribunal de Contas dos Municípios que julgou pelo não registro dos contratos temporários de n°s. 028/2008 a 035/2008 da Fundação Municipal de Assistência ao Estudante (FMAE), por meio de seu então presidente, o senhor José Alyrio Wanzeler Sabbá, no ano de 2008.

Arguiu na inicial que o apelante teria incorrido em ofensa ao art. 37, I e II da CF e art. 11, I da Lei n. 8.429/92.

Recebida a inicial o apelante apresentou contestação e o processo foi saneado indo a sentença que julgou procedente o pedido.

Inconformado recorre arguindo em síntese que não houve demonstração de qual o princípio da Administração Pública foi violado e que as contratações temporárias em número de 8 (oito) observaram a legislação de regência.

Afirma que não houve culpa ou dolo por parte do Apelante e nem prejuízo ao erário, por isso não há que se falar em prática de improbidade administrativa.

Pede o provimento do recurso para reformar a sentença e julgar improcedente o pedido.

Contrarrazões em ID 8877376 arguindo ofensa a “
legalidade, impessoalidade, igualdade, dentre inúmeros outros
” (sic) e ratifica os termos da inicial quanto a ilegalidade das contratações temporárias porque não foi demonstrado o excepcional interesse público nas contratações procedidas.

Sustenta a inaplicabilidade imediata da Lei n. 14.230/21 às ações em curso e pede o não provimento do recurso com o prequestionamento das matérias, expressamente do art. 11 da Lei nº 8.429/1992, o art. 2º da Lei 14.230/2021, o art. 6º do Decreto-Lei nº 4.657/1942, arts. 5º, 19 e 65 da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (incorporada ao ordenamento jurídico pátrio por meio do Decreto nº 5.687/2006) e ao arts. 1º, 3º, 5º, XXXVI, 15, V, e 37, §4º, da CF/88.

A Procuradoria se manifestou pelo não provimento do recurso ID11045338.

Embora o Tribunal de Contas tenha detectado a existência de irregularidades, tal não caracteriza, por si só, hipótese de improbidade administrativa, sobretudo porque não existe prova de que as falhas tivessem decorrido de propósito desonesto do apelante.

É preciso que a conduta do agente público viole, de forma dolosa, a lei ou os princípios da administração pública, de forma a caracterizar a falta de observância da ética administrativa, a lealdade e da boa-fé.

Há muito o c. STJ
[1]
já entendia que a improbidade administrativa, mais que um ato ilegal, deve traduzir, necessariamente, a falta de boa-fé, a desonestidade, o que não restou comprovado nos autos pelas informações disponíveis no acórdão do TCM.

Não é só. Além de cingir-se a pretensão recursal à aferição do elemento volitivo necessário a tipificar o ato de improbidade, necessário consignar que em 26 de outubro de 2021, entrou em vigor, no dia de sua publicação, a Lei nº 14.230/21, que alterou de forma substancial a Lei nº 8.429/92, conhecida como Lei de Improbidade Administrativa.

Para a análise do caso concreto, ganha relevo o atual artigo 1º, § 4º, da Lei de Improbidade Administrativa, incluído pela Lei nº 14.230/21, que determina expressamente a aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador às hipóteses de improbidade administrativa: “Art. 1º, § 4º. Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador”.

Dentre os princípios constitucionais aplicáveis ao direito administrativo sancionador, destacam-se o devido processo legal, o contraditório, a ampla defesa, a legalidade, a culpabilidade, a pessoalidade e a individualização da pena e, especialmente,
a irretroatividade da norma sancionadora, salvo para beneficiar o réu
, nos termos do artigo 5º, inciso XL, da Constituição Federal: “Art. 5º, XL - a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”.

Embora doutrina e jurisprudência indiquem com certa clareza a aplicação retroativa da nova LIA aos processos em curso, cumpre-me, reportar que, no julgamento do ARE 843.989, em 24.02.2022
[2]
, por unanimidade o Plenário Virtual do e. STF admitiu novo Tema de Repercussão Geral (Tema 1199) que acabou por fixar as seguintes teses:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3)
A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Tendo isso em mente, ressalta-se que as alterações trazidas pela Lei nº 14.230/21 ao artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa impuseram o reconhecimento da natureza taxativa do rol de condutas ímprobas. Ou seja, o rol de hipóteses legais de atos ímprobos que anteriormente revestia naquele dispositivo caráter exemplificativo, caracterizando-o como um tipo residual, agora é taxativo. Deve o comportamento imputado enquadrar-se necessariamente em um dos incisos do vigente artigo 11 para estar caracterizado o ato de improbidade administrativa por violação dos princípios. Eis a atual redação:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

I -
(revogado);

(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

II -
(revogado)
;
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado;
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei;
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros;
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades;
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.

VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas.
(Redação dada pela Lei nº 13.019, de 2014)

(Vigência)

IX -
(revogado)
;
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

X -
(revogado)
;
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

XI - nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas;
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

XII - praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no
§ 1º do art. 37 da Constituição Federal
, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos.
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo
Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006
, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade.
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º Aplica-se o disposto no § 1º deste artigo a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei.
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 3º O enquadramento de conduta funcional na categoria de que trata este artigo pressupõe a demonstração objetiva da prática de ilegalidade no exercício da função pública, com a indicação das normas constitucionais, legais ou infralegais violadas.
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 4º Os atos de improbidade de que trata este artigo exigem lesividade relevante ao bem jurídico tutelado para serem passíveis de sancionamento e independem do reconhecimento da produção de danos ao erário e de enriquecimento ilícito dos agentes públicos.
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 5º Não se configurará improbidade a mera nomeação ou indicação política por parte dos detentores de mandatos eletivos, sendo necessária a aferição de dolo com finalidade ilícita por parte do agente.
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

O Ministério Público imputou ao requerido, neste caso, atos de improbidade administrativa tipificados no artigo 11, “caput” e incisos I, da Lei nº 8.429/92.

De fato, o artigo 11, inciso I, em sua redação original, estabelecia ser ato de improbidade administrativa “praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência”. Contudo, o artigo 2º da Lei nº 14.230/21 deu nova redação ao artigo 11, “caput”, e revogou seu inciso I.

Portanto, tendo por premissa a retroação da Lei nº 14.230/21 naquilo em que mais benéfica ao agente, a nova redação do artigo 11, “caput”, e a revogação de seu inciso I não mais fornecem supedâneo legal para o reconhecimento do ato de improbidade a que aludiu a inicial, impondo-se a improcedência do pedido.

Dessa forma, seja por não se vislumbrar comprovação suficiente do comportamento doloso do apelante, ou seja, pela necessidade de aplicação da posterior “
lex mitior
”, que inviabiliza o reconhecimento de tipicidade entre a conduta praticada pelo apelado e a nova redação da Lei de Improbidade Administrativa (Lei Federal nº 8.429/92), com as alterações promovidas pela Lei Federal nº 14.230/21, a hipótese é mesmo de reforma da r. sentença e de provimento do recurso de apelação.

Por esses fundamentos DEI PROVIMENTO a apelação para julgar improcedente o pedido do Ministério Público, considerando na mesma decisão prequestionados art. 11 da Lei nº 8.429/1992, o art. 2º da Lei 14.230/2021, o art. 6º do Decreto-Lei nº 4.657/1942, arts. 5º, 19 e 65 da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (incorporada ao ordenamento jurídico pátrio por meio do Decreto nº 5.687/2006) e ao arts. 1º, 3º, 5º, XXXVI, 15, V, e 37, §4º, da CF/88.

Entende-se que a fundamentação adotada na inicial persiste, a despeito dos argumentos apresentados no agravo interno o Tema 1.199 de Repercussão Geral é vinculante e deve ser aplicado, máxime considerando que o pedido inicial formulado pelo
Parquet
tem como supedâneo lei revogada (inciso I do art. 11 da LIA), pelo que NEGO PROVIMENTO ao agravo interno.

É o voto.

Belém, assinado na data e hora registradas no sistema.

DESA.
LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

[1]

voto do Ministro Luiz Fux, nos autos do REsp 480.387/SP

[2]
http://stf.jus.br/portal/jurisprudenciaRepercussao/verPronunciamento.asp?pronunciamento=9725030

Belém, 17/10/2024