Tribunal: TJPA
Processo: 0804935-83.2023.8.14.0000
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): JOSE MARIA TEIXEIRA DO ROSARIO
Órgão julgador: JOSE MARIA TEIXEIRA DO ROSARIO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2024-12-09

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO IRREGULAR DE SERVIDOR. FUNCIONÁRIO FANTASMA. DANO AO ERÁRIO. NECESSIDADE DE DOLO PARA CONFIGURAÇÃO DO ATO DE IMPROBIDADE. RECURSO DESPROVIDO. I. Caso em exame 1. Apelações contra sentença que reconheceu a prática de ato de improbidade administrativa por enriquecimento ilícito, condenando os apelantes solidariamente ao ressarcimento ao erário, multa civil, suspensão de direitos políticos e outras penalidades, nos termos do art. 10, caput, II, da Lei n.º 8.429/1992. II. Questão em discussão 2. Duas questões controvertidas: (i) se a conduta do ex-prefeito e da servidora contratada configura ato de improbidade com comprovação do dolo; e (ii) se as provas apresentadas no procedimento administrativo são suficientes para embasar a condenação. III. Razões de decidir 3. A improbidade administrativa exige a comprovação de dolo, conforme art. 1º, §§ 2º e 3º, da Lei n.º 8.429/1992, alterada pela Lei n.º 14.230/2021. 4. Evidências documentais e declarações voluntárias comprovaram que a servidora recebeu remuneração sem prestar serviços no período apurado, caracterizando ato ímprobo. 5. A conduta do ex-prefeito, ao permitir a inclusão irregular na folha de pagamento, violou os princípios da moralidade, eficiência e legalidade. IV. Dispositivo e tese 6. Recursos conhecidos e desprovidos. Sentença de primeiro grau integralmente mantida. Tese de julgamento: "A configuração de ato de improbidade administrativa exige comprovação de dolo na conduta do agente, sendo caracterizado quando comprovado o enriquecimento ilícito decorrente de pagamento sem a devida prestação de serviços." Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, § 4º; Lei n.º 8.429/1992, art. 10, caput, II. Jurisprudência relevante citada: TJPA - APELAÇÃO CÍVEL: 0001195-03.2012.8.14.0109, Relatora: Luzia Nadja Guimarães Nascimento, j. 15/06/2020 ACORDAM os Excelentíssimos Senhores Desembargadores integrantes da 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, CONHECER DOS RECURSOS e NEGAR-LHES PROVIMENTO, nos termos do voto do Relator. Plenário Virtual da 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos nove dias do mês de dezembro de dois mil e vinte e cinco . Este julgamento foi presidido pelo(a) Exmo(a). Sr(a). Desembargador(a) Luzia Nadja Guimarães Nascimento .

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0804935-83.2023.8.14.0000

APELANTE: ELLANA SILVA COSTA, RAIMUNDO FARO BITENCOURT

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargador JOSÉ MARIA TEIXEIRA DO ROSÁRIO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO IRREGULAR DE SERVIDOR. FUNCIONÁRIO FANTASMA. DANO AO ERÁRIO. NECESSIDADE DE DOLO PARA CONFIGURAÇÃO DO ATO DE IMPROBIDADE. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1.

Apelações contra sentença que reconheceu a prática de ato de improbidade administrativa por enriquecimento ilícito, condenando os apelantes solidariamente ao ressarcimento ao erário, multa civil, suspensão de direitos políticos e outras penalidades, nos termos do art. 10, caput, II, da Lei n.º 8.429/1992.

II. Questão em discussão

2. Duas questões controvertidas: (i) se a conduta do ex-prefeito e da servidora contratada configura ato de improbidade com comprovação do dolo; e (ii) se as provas apresentadas no procedimento administrativo são suficientes para embasar a condenação.

III. Razões de decidir

3. A improbidade administrativa exige a comprovação de dolo, conforme art. 1º, §§ 2º e 3º, da Lei n.º 8.429/1992, alterada pela Lei n.º 14.230/2021.

4. Evidências documentais e declarações voluntárias comprovaram que a servidora recebeu remuneração sem prestar serviços no período apurado, caracterizando ato ímprobo.
5. A conduta do ex-prefeito, ao permitir a inclusão irregular na folha de pagamento, violou os princípios da moralidade, eficiência e legalidade.

IV. Dispositivo e tese

6. Recursos conhecidos e desprovidos. Sentença de primeiro grau integralmente mantida.

Tese de julgamento
: "A configuração de ato de improbidade administrativa exige comprovação de dolo na conduta do agente, sendo caracterizado quando comprovado o enriquecimento ilícito decorrente de pagamento sem a devida prestação de serviços."

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, § 4º; Lei n.º 8.429/1992, art. 10, caput, II.

Jurisprudência relevante citada
: TJPA - APELAÇÃO CÍVEL: 0001195-03.2012.8.14.0109, Relatora: Luzia Nadja Guimarães Nascimento, j. 15/06/2020

ACORDAM
os
Excelentíssimos Senhores
Desembargadores integrantes da 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à

unanimidade de votos,
CONHECER DOS RECURSOS
e
NEGAR-LHES PROVIMENTO
, nos termos do voto do Relator.

Plenário Virtual da 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos nove dias do mês de dezembro de dois mil e vinte e

cinco .

Este julgamento foi presidido pelo(a) Exmo(a). Sr(a). Desembargador(a) Luzia Nadja Guimarães Nascimento .

RELATÓRIO

Tratam os presentes autos de dois
recursos de apelação cível
interpostos por
Raimundo Faro Bittencourt e Ellana Silva Costa
em face da sentença proferida pelo juízo de Direito da Vara Única do Termo Judiciário de Magalhães Barata/PA, que julgou procedente a Ação de Improbidade Administrativa proposta pelo
Ministério Público do Estado do Pará
contra os apelantes por suposto ato improbo de enriquecimento ilícito, nos seguintes termos (Id n°
13380858):

“Ante o exposto, julgo procedente o pedido para reconhecer a existência do ato de improbidade previsto na Lei nº 8.429/92, praticado por Raimundo Faro Bittencourt e Ellana Silva Costa para o fim de condena-los, e considerando a extensão das lesões, a natureza dos preceitos normativos violados, a reprovabilidade de sua conduta e suas condições pessoais, aplicar-lhes a seguinte penalidade descritas no inciso II do artigo 12 da Lei nº 8.429/92:

I)

Ressarcimento ao erário, de forma solidária, no valor de R$-10.560,00 (dez mil, quinhentos e sessenta reais). Sobre o montante apurado incidirão correção monetária a partir da propositura da ação e juros legais de 1% ao mês (art. 161, §1º, do CTN e art. 406 do CC), desde a citação.

II)

Pagamento da multa civil, individualmente por cada um dos requeridos, no montante equivalente a uma vez o valor do dano R$-10.560,00 (dez mil, quinhentos e sessenta reais). Corrigido monetariamente e com juros de mora de 1% ao mês, ambos incidentes a partir da data desta sentença, sendo que tal valor será revertido a favor do ente lesado, Município.

III)

Proibição de contratação com o poder público ou de recebimento de benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos.

IV)

Perda do mandato/cargo público dos requeridos (caso exerçam alguma).

V)

Suspensão dos direitos políticos dos requeridos pelo prazo de 05 (cinco) anos.

Após o trânsito em julgado: nos termos da Resolução nº 44, com redação dada pela Resolução nº 172/2013, e Provimento nº 29/2013, todas do CNJ. Sem custas processuais ou condenação em honorários advocatícios, inclusive suas exceções, nos termos dos arts. 17 e 18 da LACP. Publique-se, registre-se e intimem-se. Em, 30 de agosto de 2021.”

Inconformado, Raimundo Faro Bittencourt interpôs recurso de apelação argumentando que a contratação de servidores temporários no município de Magalhães Barata foi realizada em conformidade com os preceitos legais, tanto constitucionais quanto infraconstitucionais e, assim, não houve dolo ou má-fé por parte do apelante. Além disso, o recorrente destaca que a servidora Ellana Silva Costa estava cedida para a Delegacia de Polícia local e que a ausência de comunicação oficial sobre sua falta ao trabalho isenta o prefeito de qualquer responsabilidade por improbidade administrativa.

Alega-se também que, durante parte do período em questão, o apelante estava afastado de suas funções por decisão judicial, não podendo ser responsabilizado por eventuais irregularidades, reforçando que, para caracterização de improbidade, é necessário a demonstração de dolo, o que não foi comprovado no presente caso, devendo, portanto, ser reformada a sentença que o condenou.

Por sua vez, Ellana Silva Costa também apresentou recuso de apelação sustentando que a sentença de primeiro grau que a condenou por improbidade administrativa é inadequada, defendendo a inexistência de dolo ou má-fé em sua conduta. Argumenta que a petição inicial apresentada pelo Ministério Público é inepta, pois os fatos narrados não possuem lógica ou correlação com o valor apontado de suposta lesão ao erário.

A apelante também reforça que sempre exerceu suas funções de forma correta na delegacia de polícia para onde foi designada e que o Ministério Público não apresentou provas suficientes para demonstrar a falta de prestação de serviços. Por fim, a defesa pede a reforma da sentença, apontando que os elementos necessários para caracterizar o ato de improbidade, como dolo e má-fé, não foram comprovados nos autos.

Foram apresentadas contrarrazões (Id n°
13380869
).

O Ministério Público de 2º Grau, na qualidade de fiscal da ordem jurídica, manifestou-se pelo conhecimento e desprovimento de ambos os recursos (Id n°
15901784
).

É o relatório necessário.

À Secretaria para inclusão do feito em pauta para julgamento em Plenário Virtual.

VOTO

Preenchidos os requisitos de admissibilidade, conheço dos recursos e passo a proferir o voto.

Preliminarmente, quanto à alegação de inépcia da inicial por conclusão ilógica do valor da causa nos termos do art. 330, §1º do código de processo civil, esta não merece prosperar. Conforme manifestação (Id n°
13380817),
o
Ministério Público detidamente realizou emenda da inicial corrigindo e atualizando o valor da causa para o quantum do efetivo dano patrimonial suportado pelo erário, no importe de R$ 10.560,00 (dez mil, quinhentos e sessenta reais), dessa forma, não há o que se falar em inépcia da inicial.

Passando ao mérito dos recursos, é imperioso esclarecer que a Ação Civil por improbidade administrativa analisada, em resumo, fundamenta-se na ocorrência de suposto prejuízo os cofres públicos por funcionária contratada estar recebendo verbas sem efetivamente exercer atividade laborativa, apontando-se violação ao art. 10,
caput
, II, da Lei de Improbidade Administrativa.

Nesse sentido
, é cediço que o sistema de improbidade administrativa integra a parcela do ordenamento jurídico sancionatório, de caráter não penal, cuja unidade forma o Direito Administrativo Sancionador, como exigência do artigo 37, §4º, da Constituição Federal, e o atual artigo 1º, § 4º, da Lei de Improbidade Administrativa (LIA).

Com esta dimensão constitucional e legal (reconhecida pela Lei n.º 14.230), sua aplicação é orientada, preponderantemente, pelo fim público de prevenir, dissuadir e sancionar atos ímprobos, sob uma perspectiva prospectiva:

Art. 37, CF/88. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Art. 1º, Lei n° 8.429. O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

(...)

§ 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.

Ademais, importante ressaltar que a Lei n.º 14.230/2021 extinguiu a possibilidade de punição por ato de improbidade administrativa na modalidade culposa em qualquer caso, ou seja, a partir da nova Lei, apenas quando houver comprovação do dolo será possível responsabilizar o agente por ato de improbidade administrativa, veja-se:

Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio

público e social, nos termos desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 1º
Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas
tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 3º

O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa

§ 4º
. Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinados nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.”

Portanto, para a configuração de ato de improbidade administrativa é necessário a comprovação do elemento subjetivo dolo, ou seja, a prova de que o agente atuou livre e conscientemente buscando o fim ilícito, não sendo suficiente sua voluntariedade. Por este viés,
a nova Lei n.º 14.230/2021 alterou severamente os textos dos dispositivos e
o Tema 1.199 do STF, que transitou em julgado em 10/02/2023, fixando a seguinte tese:

“É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa - , é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”

Nesse sentido, após análise pormenorizada dos autos, extrai-se que a investigação realizada no Procedimento Administrativo Preliminar nº 01/2017-MP-PJMB apurou que a servidora Ellana Silva Costa recebeu regularmente seus vencimentos, no período de outubro de 2015 a outubro de 2016, sem estar efetivamente desempenhando suas funções. Nessa conjuntura, o réu Raimundo Faro Bittencourt, ex-prefeito do Município de Magalhães Barata e gestor das finanças públicas municipais à época, permitiu que a acusada auferisse verbas dos cofres públicos sem prestar o devido serviço, causando prejuízo e perda patrimonial indevida.

As declarações prestadas voluntariamente pela própria investigada no procedimento administrativo preliminar são suficientes para evidenciar o desvio de verbas, diante do recebimento de remuneração sem que ela comparecesse ao local de trabalho no referido período. Esse ato, popularmente conhecido como "funcionário fantasma", caracteriza-se pela inclusão de uma pessoa na folha de pagamento de um órgão público sem o efetivo exercício das funções, violando diretamente os princípios da moralidade, legalidade e eficiência, previstos no art. 37 da Constituição Federal.

Tal conduta configura ato de improbidade administrativa, conforme o art. 10 da Lei nº 8.429/1992, que trata de atos que causam dano ao erário. Assim, a prática resulta em desvio de recursos públicos e, no presente caso, tanto o gestor responsável pela contratação quanto a pessoa nomeada devem ser responsabilizados, estando sujeitos a sanções civis e administrativas.

Corroborando posiciona-se a jurisprudência deste Egrégio TJPA. Veja-se:

APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SERVIDOR TEMPORÁRIO. MUNICÍPIO DE NOVA ESPERANÇA DO PIRIÁ. EX-NORA DO PREFEITO QUE CONTRATADA PARA CARGO TEMPORÁRIO E MESMO DEPOIS DE EXAURIDO O CONTRATO FOI MANTIDA NA FOLHA DE PAGAMENTO DO MUNICÍPIO SEM TER PRESTADO SERVIÇO ALGUM E SEM TER COMPARECIDO AO LOCAL DE TRABALHO. EVIDENTE PRATICA DE ATO IMPROBO POR AMBOS OS REQUERIDOS. CARACTERIZADO O ENRIQUECIMENTO ILÍCITO ÀS CUSTAS DO ERÁRIO. PRÁTICA CONHECIDA, “FUNCIONÁRIO FANTASMA”. PRELIMINAR DE CERCEAMENTO DE DEFESA REJEITADA. PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO REJEITADA. NÃO HÁ COMO AFASTAR AS SANÇÕES IMPOSTAS PELA SENTENÇA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. SENTENÇA MANTIDA EM REEXAME. 1. Foi assegurada a produção de todas as provas consideradas pertinentes ao caso, mostrando-se correto o julgamento antecipado da lide, até mesmo porque depois de intimados para produzir novas provas os requeridos quedaram inertes, logo, a repetição dos mesmos argumentos apresentados na defesa prévia e na contestação não teriam o condão de infirmar as provas documentais e testemunhos constantes nos autos, motivo pelo qual as alegações finais eram mesmo impertinentes, precedentes nas cortes superiores. 2. Para além da parte dispositiva completa, o conteúdo completo das 10 laudas da sentença nas quais o magistrado detalhou os fatos e a provas e confrontando-os com os argumentos das partes e chegou de forma encadeada ao pronunciamento do mérito por si afastam o argumento de ausência de fundamentação. 3. Do cotejo das provas dos autos conclui-se que, de fato, o corréu Antônio, quando Prefeito de Nova Esperança do Piriá, contratou a corré Ana sua ex-nora, para ocupar o cargo temporário de Auxiliar de Serviços Gerais especialmente para atender a seus interesses pessoais, notadamente levando-se em conta o atendimento dos interesses particulares da corré que recebeu sem trabalhar. ACÓRDÃO Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, NEGAR PROVIMENTO ao recurso, nos termos do Voto da digna Relatora. 15ª Sessão Ordinária em Plenário por videoconferência. Julgamento presidido pelo Excelentíssimo Desembargador Luiz Gonzaga da Costa Neto. Belém/PA, 15 de junho de 2020 DESA. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO Relatora. (TJ-PA - APELAÇÃO CÍVEL: 00011950320128140109 3199342, Relator: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO, Data de Julgamento: 15/06/2020, 2ª Turma de Direito Público)

Dessa forma, ficou mais que evidente o enriquecimento ilícito da acusada Ellana, em decorrência do ato permissivo de Raimundo Faro, cujas condutas ímprobas resultaram em comprovado e efetivo dano ao patrimônio público, além de violarem os princípios constitucionais que regem a Administração Pública. Tal conduta caracteriza a modalidade prevista no art. 10, caput, inciso II, da Lei de Improbidade Administrativa.

Ante o exposto,
com fulcro nos artigos 932, IV do CPC/2015 e 133, XI,
d,
do Regimento Interno deste Tribunal,

inexistindo novas circunstâncias fáticas e jurídicas para alteração do
decisum
impugnado,
CONHEÇO DOS RECURSOS DE APELAÇÃO e NEGO-LHES PROVIMENTO
, mantendo inalterada a decisão de primeiro grau em todos os seus termos.

É o voto.

Decorrido,
in albis
, o prazo recursal, certifique-se o seu trânsito em julgado, dando-se baixa na distribuição deste TJE/PA e posterior arquivamento.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria nº 3.731/2015 - GP.

JOSÉ MARIA TEIXEIRA DO ROSÁRIO

Desembargador Relator

Belém, 17/12/2024