Tribunal: TJPA
Processo: 0003271-40.2017.8.14.0136
Classe: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10013 - Enriquecimento ilícito
Data de julgamento: 2024-12-16

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITO MUNICIPAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS. PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR (PNAE). PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. IMPRESCRITIBILIDADE DO RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. RECURSO DESPROVIDO. CASO EM EXAME Apelação cível interposta por ex-prefeito municipal de Canaã dos Carajás contra sentença que, apesar de reconhecer a prescrição das penalidades relativas à improbidade administrativa previstas na Lei nº 8.429/92, condenou o apelante ao ressarcimento do prejuízo causado ao erário no valor de R$14.947,67, referente ao inadimplemento no Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). A condenação decorre da prestação de contas reprovada pelo FNDE, em razão de saque irregular no valor de R$15.214,96 feito na “boca do caixa” em desconformidade com as normas de movimentação do programa, impossibilitando a rastreabilidade dos valores e comprovando a não aplicação em finalidade pública. QUESTÃO EM DISCUSSÃO A questão em discussão consiste em definir se a prescrição das sanções punitivas da improbidade administrativa exclui o dever de ressarcimento ao erário. RAZÕES DE DECIDIR A imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário, fundada em ato doloso de improbidade, decorre de previsão expressa no art. 37, § 5º, da CF/1988, conforme consolidado no Tema 897 pelo STF e no Tema 1089 pelo STJ. A conduta do apelante evidencia dolo na aplicação irregular dos recursos do PNAE, dado o saque direto de verbas públicas destinado à alimentação escolar sem comprovação de uso em benefício dos alunos, ferindo o dever funcional de prestação de contas. A alegação de ausência de dolo e prejuízo é infundada, pois o ex-gestor inviabilizou o controle da destinação do recurso, caracterizando prejuízo ao erário e justificando a obrigação de ressarcimento. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Tese de julgamento: A ação de ressarcimento ao erário é imprescritível quando fundada em ato doloso de improbidade administrativa. A prescrição das sanções punitivas da Lei de Improbidade Administrativa não exime o agente do dever de ressarcir os danos causados ao erário. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, § 5º; Lei nº 8.429/92, art. 12. Jurisprudência relevante citada: STF, RE 852.475, rel. Min. Alexandre de Moraes, j. em 08/08/2018; STJ, Tema 1089.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) - 0003271-40.2017.8.14.0136

APELANTE: JOSEILTON DO NASCIMENTO OLIVEIRA

APELADO: MUNICIPIO DE CANAA DOS CARAJAS

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITO MUNICIPAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS. PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR (PNAE). PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. IMPRESCRITIBILIDADE DO RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. RECURSO DESPROVIDO.

CASO EM EXAME

Apelação cível interposta por ex-prefeito municipal de Canaã dos Carajás contra sentença que, apesar de reconhecer a prescrição das penalidades relativas à improbidade administrativa previstas na Lei nº 8.429/92, condenou o apelante ao ressarcimento do prejuízo causado ao erário no valor de R$14.947,67, referente ao inadimplemento no Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). A condenação decorre da prestação de contas reprovada pelo FNDE, em razão de saque irregular no valor de R$15.214,96 feito na “boca do caixa” em desconformidade com as normas de movimentação do programa, impossibilitando a rastreabilidade dos valores e comprovando a não aplicação em finalidade pública.

QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em definir se a prescrição das sanções punitivas da improbidade administrativa exclui o dever de ressarcimento ao erário.

RAZÕES DE DECIDIR

A imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário, fundada em ato doloso de improbidade, decorre de previsão expressa no art. 37, § 5º, da CF/1988, conforme consolidado no Tema 897 pelo STF e no Tema 1089 pelo STJ.

A conduta do apelante evidencia dolo na aplicação irregular dos recursos do PNAE, dado o saque direto de verbas públicas destinado à alimentação escolar sem comprovação de uso em benefício dos alunos, ferindo o dever funcional de prestação de contas.

A alegação de ausência de dolo e prejuízo é infundada, pois o ex-gestor inviabilizou o controle da destinação do recurso, caracterizando prejuízo ao erário e justificando a obrigação de ressarcimento.

DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A ação de ressarcimento ao erário é imprescritível quando fundada em ato doloso de improbidade administrativa.

A prescrição das sanções punitivas da Lei de Improbidade Administrativa não exime o agente do dever de ressarcir os danos causados ao erário.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, § 5º; Lei nº 8.429/92, art. 12.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE 852.475, rel. Min. Alexandre de Moraes, j. em 08/08/2018; STJ, Tema 1089.

RELATÓRIO

Trata-se de apelação cível em ação civil pública por ato de improbidade administrativa interposta por
JOSEILTON DO NASCIMENTO OLIVEIRA
em face da sentença ID6185335 que embora tenha declarado a prescrição quanto as penalidades previstas pela Lei n. 8.429/92, condenou o apelante ao ressarcimento do prejuízo sofrido pelo erário no valor de R$ 14.947,67 (quatorze mil novecentos e quarenta e sete reais e sessenta e sete centavos).

Em síntese o apelante ocupou o cargo de prefeito municipal de Canaã dos Carajás entre 2005 e 2008 e teve a prestação de contas relativas ao Programa Nacional de Alimentação Escolar-PNAE do ano de 2006 reprovadas que geraram o inadimplemento do município na ordem de RR$14.947,67 (quatorze mil novecentos e quarenta e sete reais e sessenta e sete centavos), com a consequente suspensão de repasses do PNAE.

Sob novo comando o Município de Canaã dos Carajás ajuizou a presente ACP por ato de improbidade em maio de 2017, requerendo a condenação do ex-prefeito por ato de improbidade.

Devidamente citado ID6185331 o requerido contestou intempestivamente. Decretada a revelia ID6185334 e concluída a instrução processual sobreveio a sentença que reconheceu a prescrição da pretensão punitiva, contudo, condenou o requerido ao ressarcimento dos valores devidamente corrigidos, promovendo em ato contínuo o bloqueio de valores via BACENJUD.

Inconformado com a sentença recorre arguindo em síntese a ausência tanto de dolo quanto de prejuízo o que afasta a caracterização de improbidade.

Pede a reforma da sentença para afastar a revelia e anular todos os atos a partir da contestação.

Em contrarrazões o Município pede a manutenção da sentença.

O Ministério Público opinou pelo não provimento do recurso.

É o relatório.

VOTO

Conheço da apelação para negar-lhe provimento e confirmar a sentença.

1 – Da prova da materialidade do dolo e do prejuízo na aplicação dos recursos do Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE do FNDE

O exame do elemento subjetivo é obrigatório na ação civil pública em foco, pois a imputação contida na inicial atribui ao recorrido a prática de ato DOLOSO de improbidade administrativa, o que diz com a imprescritibilidade do ressarcimento do erário.

Embora o recorrente tenha insistido na tese de ausência de provas e por mais de uma vez tenha feito referência a inexistência de dolo e prejuízo, não é isso que se colhe dos autos.

Enquanto gestor municipal o ex-prefeito tinha a obrigação funcional não apenas de prestar contas, mas, também, de promover a execução orçamentária dos recursos recebidos pelo município em conformidade coma as normas do Programa, entre elas o art. 19, inciso 12:

Art. 19. A transferência dos recursos financeiros do orçamento do FNDE para execução do PNAE, em caráter suplementar aos aportados pelas Entidades Executoras, será feita automaticamente, sem necessidade de convênio, ajuste, acordo, contrato ou instrumento congênere, nos termos do disposto na Medida Provisória nº 2.178-36, de 24 de agosto de 2001, de forma a garantir, no mínimo, uma refeição diária ao público-alvo do programa e sua operacionalização processar-se-á da seguinte forma:

(...)

12-
os saques de recursos da conta específica somente serão permitidos para a aquisição de gêneros alimentícios para o Programa,
transferência às creches, pré-escolas e escolas do ensino fundamental, entidades filantrópicas e entidades mantidas pela União, na forma dos artigos 8º, 9º, 10 e 11 desta Resolução, ou para aplicação financeira,
devendo sua movimentação realizar-se, exclusivamente, mediante cheque nominativo ao credor ou ordem bancária, transferência eletrônica disponível ou outra modalidade de saque autorizada pelo Banco Central do Brasil em que fique identificada sua destinação e, no caso de pagamento, o credor
;

Sem grandes esforços entende-se que a regra visa garantir que os recursos destinados a alimentação dos alunos sejam empregados apenas nessa finalidade, assegurando a transparência na gestão do orçamento específico e a rastreabilidade dos recursos em caso de desvio.

Não obstante esse dever funcional explícito, o ex-prefeito promoveu o SAQUE NA BOCA DO CAIXA através de cheque avulso no valor total de R$15.214,96, conforme se destaca no Parecer 94/2015 da Divisão de Análise Financeira e Prestação de Contas do FNDE:

Evidentemente que o apelante atuou em desconformidade com as regras do programa e sequer é possível falar em incompetência, uma vez que não fez prova alguma que esses valores tenham sido aplicados na alimentação escolar, ou mesmo tenham recebido outra destinação republicana.

Na verdade, ao proceder o “saque na boca do caixa” no ano de 2006 o apelante inviabilizou em definitivo a rastreabilidade dos valores e a auditoria sobre os recursos, implicando na inadimplência futura do município na medida que os efeitos desse mal agir somente foram sentidos depois da análise do FNDE, isto é, a partir de 2016 quando foi comunicada a inadimplência ao munícipio no ID6185330 - Pág. 1.

É evidente que sem prova alguma de que esse dinheiro tenha se convertido em alimentos ofertados aos alunos, ele se converte em prejuízo ao erário, justamente porque não há comprovação que tenha sido aplicado em favor da sociedade, tudo pela ação do apelante que sabia das suas obrigações no processo de aplicação dos recursos e negou-se a segui-las.

2 – Confirmação da sentença e quanto a obrigação de ressarcimento

Conforme ensina JOSÉ AFONSO DA SILVA
[1]
: “
Nem tudo prescreverá. Apenas a apuração e punição do ato ilícito; não, porém, o direito da administração ao ressarcimento, à indenização do prejuízo causado ao Erário. É uma ressalva constitucional e, pois, inafastável, mas, por certo, destoante dos princípios jurídicos, que não socorrem quem fica inerte (dormientibus non socorrit ius). Deu-se, assim, à Administração inerte o prêmio da imprescritibilidade, na hipótese considerada
”.

Como referido no relatório, o requerido foi beneficiado pela prescrição da pretensão punitiva, o que tecnicamente impede o julgamento do mérito da ação, portanto, cumpre-me avaliar neste momento a parte da sentença que, em tese, justificaria o binômio necessidade + utilidade, a obrigação de ressarcimento.

É plenamente possível o ressarcimento do dano ao erário, ainda que sejam declaradas prescritas as demais sanções previstas no art. 12 da Lei 8.429/92, conforme prevê o Tema 1089, STJ, portanto, a discussão acerca da prática ou não do ato ímprobo doloso é possível, mas somente para fins de ressarcimento de danos ao erário.

Com efeito, confira-se a tese fixada no Tema 897 pelo e. STF: “
São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa
”.

Esse enunciado resulta do julgamento pelo E. STF do
leading case
, que fixou a referida tese:

DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO.

1. A prescrição é instituto que milita em favor da estabilização das relações sociais.

2. Há, no entanto, uma série de exceções explícitas no texto constitucional, como a prática dos crimes de racismo (art. 5º, XLII, CRFB) e da ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático (art. 5º, XLIV, CRFB).

3. O texto constitucional é expresso (art. 37, § 5º, CRFB) ao prever que a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos na esfera cível ou penal, aqui entendidas em sentido amplo, que gerem prejuízo ao erário e sejam praticados por qualquer agente.

4. A Constituição, no mesmo dispositivo (art. 37, § 5º, CRFB) decota de tal comando para o Legislador as ações cíveis de ressarcimento ao erário, tornando-as, assim, imprescritíveis.

5. São, portanto, imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa.

6. Parcial provimento do recurso extraordinário para (i) afastar a prescrição da sanção de ressarcimento e (ii) determinar que o tribunal recorrido, superada a preliminar de mérito pela imprescritibilidade das ações de ressarcimento por improbidade administrativa, aprecie o mérito apenas quanto à pretensão de ressarcimento”

(
RE 852.475
, rel.

Min. Alexandre de Moraes, rel. para o Acórdão:

Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. em 08/08/2018, DJe-058 divulgado em 22/03/2019, e publicado em 25/03/2019).

Fixada a premissa constitucional, deve-se diferenciar a reparação de dano ao erário das demais sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa.

Assim, sem perder de vista que restou comprovada a conduta dolosa do apelante que, mesmo beneficiado pela prescrição referente às sanções de feição criminal e punitivo-administrativa por improbidade administrativa, não tem como esquivar-se do dever de indenização correlato, pois, repita-se, a pretensão de ressarcimento de danos ao erário por ato ímprobo é imprescritível (art. 37, § 5º, da CF), estou por
NEGAR PROVIMENTO
a apelação e confirmar a sentença em sede de remessa necessária, na esteira do parecer ministerial.

É como voto.

Belém(PA), data do sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

[1]

Comentário Contextual à Constituição, 7ª. ed.

Belém, 16/12/2024