Tribunal: TJPA
Processo: 0002601-77.2013.8.14.0124
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10205 - Prestação de Contas
Data de julgamento: 2024-10-07

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO E ELEMENTO SUBJETIVO DOLO. RECURSO DESPROVIDO. CASO EM EXAME Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Pará contra sentença que julgou improcedente a Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa movida contra o ex-prefeito de São Domingos do Araguaia Jaime Modesto da Silva, com base na suposta ausência de prestação de contas dos convênios firmados com a SEDUC e SEPOF. O juízo de primeira instância extinguiu o processo com resolução do mérito, após comprovação pelo Tribunal de Contas dos Municípios do Pará (TCM-PA) de que as contas foram devidamente prestadas. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) se é possível a configuração de ato de improbidade administrativa sem a presença do elemento subjetivo dolo; e (ii) se há comprovação de dano efetivo ao erário decorrente da conduta do apelado. RAZÕES DE DECIDIR A configuração do ato de improbidade administrativa nos termos do art. 11, VI, da Lei 8.429/92 requer a comprovação de dolo, o que não foi demonstrado no caso, conforme parecer da Procuradoria de Justiça. A retroatividade da Lei 14.230/2021, que impôs a necessidade de dolo para atos de improbidade, aplica-se ao presente caso, afastando a responsabilidade objetiva do apelado, de acordo com o princípio da retroatividade da norma mais benéfica. Não foi comprovado dano efetivo ao erário decorrente da conduta do réu, sendo insuficiente a alegação de possíveis dificuldades enfrentadas pelo município para caracterizar prejuízo concreto. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Tese de julgamento: A caracterização do ato de improbidade exige a comprovação do dolo do agente requerido. A demora na prestação de contas, sem a demonstração de prejuízo concreto ao erário, não configura ato de improbidade. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XL; Lei 8.429/1992, arts. 10, 11; Lei 14.230/2021, art. 1º, § 4º. Jurisprudência relevante: STF, ARE 843.989, j. 24.02.2021 (Tema 1199); STJ, RMS 37.031/SP, Rel. Min. Regina Helena Costa, DJe 20.02.2018.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0002601-77.2013.8.14.0124

APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

APELADO: JAIME MODESTO DA SILVA

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO E ELEMENTO SUBJETIVO DOLO. RECURSO DESPROVIDO.

CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Pará contra sentença que julgou improcedente a Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa movida contra o ex-prefeito de São Domingos do Araguaia Jaime Modesto da Silva, com base na suposta ausência de prestação de contas dos convênios firmados com a SEDUC e SEPOF. O juízo de primeira instância extinguiu o processo com resolução do mérito, após comprovação pelo Tribunal de Contas dos Municípios do Pará (TCM-PA) de que as contas foram devidamente prestadas.

QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) se é possível a configuração de ato de improbidade administrativa sem a presença do elemento subjetivo dolo; e (ii) se há comprovação de dano efetivo ao erário decorrente da conduta do apelado.

RAZÕES DE DECIDIR

A configuração do ato de improbidade administrativa nos termos do art. 11, VI, da Lei 8.429/92 requer a comprovação de dolo, o que não foi demonstrado no caso, conforme parecer da Procuradoria de Justiça.

A retroatividade da Lei 14.230/2021, que impôs a necessidade de dolo para atos de improbidade, aplica-se ao presente caso, afastando a responsabilidade objetiva do apelado, de acordo com o princípio da retroatividade da norma mais benéfica.

Não foi comprovado dano efetivo ao erário decorrente da conduta do réu, sendo insuficiente a alegação de possíveis dificuldades enfrentadas pelo município para caracterizar prejuízo concreto.

DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido
.

Tese de julgamento:

A caracterização do ato de improbidade exige a comprovação do dolo do agente requerido.

A demora na prestação de contas, sem a demonstração de prejuízo concreto ao erário, não configura ato de improbidade.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XL; Lei 8.429/1992, arts. 10, 11; Lei 14.230/2021, art. 1º, § 4º.

Jurisprudência relevante: STF, ARE 843.989, j. 24.02.2021 (Tema 1199); STJ, RMS 37.031/SP, Rel. Min. Regina Helena Costa, DJe 20.02.2018.

RELATÓRIO

Trata-se de apelação cível interposta pelo Ministério Público em face da sentença ID

14340709 que julgou improcedente o pedido do
Parquet
extinguindo o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC e art. 17, § 11, da Lei 8.429/92.

Em síntese o Parquet ajuizou a ACP contra o apelado arguindo a prática de ato improbo consubstanciado na ausência de prestação de contas dos Convênios firmados com a SEDUC – Secretaria Estadual de Educação do Pará, números 099/2008, 572/2009, 098/2010 e 277/2011, bem como do Convênio n. 343/2008, firmado com a SEPOF-Secretaria de Estado de Planejamento, Orçamento e Finanças e no “alegado” prejuízo ao erário em decorrência de tal fato.

No curso da instrução processual restou comprovado, por informações do próprio TCM-PA que as contas dos referidos convênios foram prestadas.

Nesse diapasão o juízo entendeu que a causa de pedir estava esvaziada e proferia a sentença.

O Ministério Publico recorre arguindo que não houve esvaziamento da causa de pedir na medida que o apelado deixou o cargo de prefeito em 2012 e as prestações de contas só foram realizadas em 2013, e assim concluir-se-ia que o município, após o fim do mandato, amargou por mais de um ano em prejuízos e dificuldades de repasses.

Entendeu o membro do
Parquet
que embora não se saiba, ainda, a configuração dos danos causados ao erário, o lapso de tempo entre o fim do mandato e a prestação de contas é suficiente para caracterizar que o município sofreu “dissabores” relativos aos repasses e “possível” inscrição em cadastro negativo, para tanto recorre a jurisprudência de 2017 do TJDF.

Pede o provimento do recurso.

Sem contrarrazões.

A Procuradoria de Justiça se manifestou destacando que a configuração de ato de improbidade administrativa em razão do atraso na prestação de contas pelo ex-Gestor Municipal, na forma do art. 11, VI da Lei de Improbidade Administrativa, prescinde da demonstração inequívoca do elemento subjetivo doloso, e que eventuais irregularidades identificadas nas contas prestadas pelo apelante junto ao Tribunal de Contas do Estado do Pará – TCE/PA não é suficiente à configuração do ato de improbidade administrativa elencado no art. 11, VI da Lei nº 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa) - normativo legal objeto de análise na presente Ação de Improbidade. Ao final opinou pelo não provimento da apelação.

É o relatório.

VOTO

Vou negar provimento na esteira do parecer da Procuradoria de Justiça.

Cumpre-me, antes de proferir manifestação conclusiva, proceder as considerações em relação aos efeitos que a Lei n. 14.230/21 provocou sobre as medidas liminares em ações de improbidade administrativa, em especial aquelas que decretaram indisponibilidade de bens dos requeridos.

Em um juízo superficial seria possível inferir que por definição literal, a Lei n. 14.230/2021
não previu sua aplicação retroativa, razão pela qual, equivocadamente o operador do direito poderia concluir que a nova lei se aplicaria somente aos processos ajuizados posteriormente à sua publicação, por força do princípio da irretroatividade das leis estabelecido no artigo 6º da LINDB.

Art. 6º A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.

Todavia, diante da relevância e extensão do tema improbidade administrativa, definitivamente, esta não é uma matéria para ser decidida em juízo superficial.

O princípio da irretroatividade previsto no art. 5º, XL, da CRFB que dispõe: “a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”. Não obstante a expressa referência à “lei penal”, o referido princípio deve ser aplicado, também, ao Direito Administrativo Sancionador, até mesmo porque encontra previsão no art. 9º do
Pacto de São José da Costa Rica
, do qual somos signatários conforme Decreto 678/92, e que não restringe a incidência do princípio da retroatividade ao Direito Penal.

Não é outro o entendimento do c. STJ sobre a questão. Vejamos, por exemplo, o julgamento do RMS 37.031/SP, Rel(a). Min(a) Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 20/02/2018:

DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO. APLICABILIDADE. EFEITOS PATRIMONIAIS. PERÍODO ANTERIOR À IMPETRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 269 E 271 DO STF. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE.

(...)

III – Tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei Municipal n. 13.530/03, porquanto
o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no art. 5º, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador
. Precedente.

IV – Dessarte, cumpre à Administração Pública do Município de São Paulo rever a dosimetria da sanção, observando a legislação mais benéfica ao Recorrente, mantendo-se indenes os demais atos processuais.

(...)

VI – Recurso em Mandado de Segurança parcialmente provido.” (Grifo nosso).

Essa possibilidade da retroatividade da norma mais benéfica no âmbito da improbidade administrativa em decorrência dos princípios do direito administrativo sancionador, veio expressa no art. 1º, § 4º, da Lei de Improbidade Administrativa, inserido pela Lei n. 14.230/2021, que determina a aplicação do princípio constitucional específico ao sistema da improbidade. Colha-se:

“Art. 1º
O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

(...)

§ 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.

Para além das premissas acima, há de se considerar que, historicamente, a aplicação do art. 5º, XL da CRFB (irretroatividade da lei se há prejuízo ao réu), impediu a aplicação retroativa da Lei de Improbidade Administrativa à época (Lei n. 8.429/1992) para punir fatos praticados antes de sua vigência, em razão do seu caráter sancionatório e gravoso, é preciso, agora, reconhecer a retroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021 que sejam consideradas benéficas aos acusados de improbidade.

Colham-se exemplos de julgados referentes a irretroatividade da Lei de Improbidade Administrativa mais gravosa (sancionada no ano de 1992) no c. STJ:
REsp 1.153.656/DF, Rel. Min. Teori Albino Zavascki
, Primeira Turma, DJe 18.05.2011;
REsp 1.206.338/MG, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho
, Primeira Turma, DJe 18.12.2013;
REsp 1.129.121/GO, Rel. p/ Acórdão Min. Castro Meira
, Segunda Turma, DJe 15.03.2013.

Em consequência tanto da orientação constitucional quanto da jurisprudência histórica, entende-se pela natural vocação à retroatividade da norma sancionadora mais benéfica, e nesse passo replica-se a prática em relação a nova Lei de Improbidade Administrativa com amparo na cláusula constitucional do devido processo legal e nos valores ali abrigados, por conseguinte,
estará o magistrado vinculado a interpretação e aplicação da lei mais benéfica nas ações de improbidade administrativa, sejam as alterações de ordem material e/ou processual, com amparo dos artigos 8º, 14 e 493 do CPC.

Art. 8º
Ao aplicar o ordenamento jurídico, o juiz
atenderá aos fins sociais e às exigências do bem comum, resguardando e promovendo a dignidade da pessoa humana e
observando
a proporcionalidade, a razoabilidade
, a legalidade
, a publicidade e a eficiência.

Art. 14.
A norma processual
não retroagirá e
será aplicável imediatamente aos processos em curso
, respeitados os atos processuais praticados e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da norma revogada.

Art. 493. Se,
depois da propositura da ação, algum fato
constitutivo,
modificativo ou extintivo do direito influir no julgamento do mérito, caberá ao juiz tomá-lo em consideração, de ofício
ou a requerimento da parte, no momento de proferir a decisão.

Embora doutrina e jurisprudência indiquem com certa clareza a aplicação retroativa da nova LIA aos processos em curso, cumpre-me, reportar que, no julgamento do ARE 843.989, em 24.02.2022
[1]
, por unanimidade o Plenário Virtual do e. STF admitiu novo Tema de Repercussão Geral (
Tema 1199
) que acabou por fixar as seguintes teses:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3)
A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Pois bem,
partindo da premissa referenciada acima, de retroatividade da nova LIA aos processos em curso, a análise do caso deve inicialmente considerar que para a tipificação do ato de improbidade será imprescindível a caracterização do dolo, o que não ocorreu no presente caso, tanto assim que a própria Procuradoria de Justiça reconhece a ausência do elemento subjetivo.

Por isso,
de rigor o reconhecimento da atipicidade da conduta praticada
sob o espectro do artigo 11 da Lei 8.429/1992.

O mesmo molde teleológico se aplica as condutas relativas aos atos de improbidade tipificam a ação ou omissão do agente com resultado em enriquecimento ilícito e dano ao erário, nesse último caso cumpre replicar os dispositivos apontados pelo apelante:

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer
ação ou omissão dolosa
, que enseje,
efetiva e comprovadamente
,
perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

(...)

XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;

Acerca do comando normativo do
caput
do art. 10 o ato lesivo é todo aquele
portador de dano efetivo e concreto ao patrimônio
. É preciso examinar o ato tal como ocorrido, tratando em seguida de saber se dele decorreu dano. Se o ato se realizou e não causou prejuízo algum,
ou se prejuízo algum foi provado
(o que traz o mesmo
resultado prático, pois
quod non

est
in
actis non

esin
mundo
), a proclamação de eventual nulidade ou a procedência do pleito ressarcitório não têm lugar.

Várias são as modalidades de condutas que podem resultar no empobrecimento do patrimônio estatal pela atuação intencional de seus agentes.

Perda patrimonial é desfalque, privação, extravio de bens, rendas e valores do erário. Desvio significa mudança de direção, desvirtuamento ou alteração de destinação do bem ou valor. Apropriação é apoderamento, usurpação, inversão de posse. Malbaratamento é desperdício, venda com prejuízo, gasto malfeito. Dilapidação é esbanjamento destrutivo, consumição.

A conduta dolosa é retratada pela reunião do conhecimento, da consciência da ilicitude ou da antijuridicidade, da vontade de produzir um determinado resultado. No caso em pauta, o agente, prevalecendo-se da prerrogativa funcional, agiria conscientemente para produzir a perda patrimonial.

Depreende-se, assim, que o dolo ocorre quando o agente deseja, com a sua ação ou omissão, obter determinado resultado lesivo ou assume o risco de produzi-lo. Sobreleva ressaltar que a sistemática deste dispositivo
exige para a sua consumação
a constatação de dano, perda, diminuição ou redução do nível de riqueza patrimonial do Poder Público
, sem o qual não se caracteriza a tipologia elencada
.

Como se viu em toda a instrução processual, o
reclamado dano ao erário não foi demonstrado
, quiçá, sequer houve algum dano de fato.

Em resumo,
não restou comprovado a conduta dolosa

por parte do requerido, tampouco há comprovação de dano efetivo ao erário.

Ante o exposto, em juízo de cognição exauriente, considerando que não se vislumbra elementos que corroborem com a tese de dano efetivo ao erário apontados na presente ACP, menos ainda atuação dolosa do apelado no exercício do cargo e fora dele, assim em aderência ao princípio da legalidade e na esteira do parecer da Procuradoria de Justiça, na forma do art. 373 e 493 do CPC c/c Tema 1.199 de Repercussão Geral
NEGO PROVIMENTO
ao recurso e ratifico a sentença recorrida.

Sem custas e sem honorários sucumbenciais.

É o voto.

Belém(PA), data do sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

[1]
http://stf.jus.br/portal/jurisprudenciaRepercussao/verPronunciamento.asp?pronunciamento=9725030

Belém, 17/10/2024