Tribunal: TJPA
Processo: 0018470-66.2017.8.14.0051
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10011 - Improbidade Administrativa
Data de julgamento: 2024-03-11

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA EM RAZÃO DO CUMPRIMENTO A DESTEMPO DE PRESTAÇÃO DE INFORMAÇÕES ACERCA DE SALÁRIOS DE SERVIDORES NO PORTAL DA TRANSPARÊNCIA MUNICIPAL. SENTENÇA QUE NEGOU PROVIMENTO AO PEDIDO DE CONDENAÇÃO DO EX GESTOR MUNICIPAL NAS SANÇÕES DO ART. 12, III DA LIA Nº 8.429/92, POR ENTENDER TRATAR-SE DE MERA IRREGULARIDADE QUE NÃO CONFIGURA DOLO, AINDA QUE GENÉRICO. SUPERVENIÊNCIA DA LEI Nº 14.230/21. APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR AO SISTEMA DE IMPROBIDADE – RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA. 1. A Lei n.º 14.230/2021 promoveu profundas alterações na Lei de Improbidade Administrativa, dentre as quais a supressão das modalidades culposas nos atos de improbidade. Novatio legis in mellius. O propósito da Lei de Improbidade Administrativa é coibir atos praticados com manifesta intenção lesiva à Administração Pública e não apenas atos que, embora ilegais ou irregulares, tenham sido praticados por administradores inábeis sem a comprovação de má-fé. 2. Para caracterização do ato de improbidade administrativa faz-se necessário dolo do agente, assim entendido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA, não bastando a voluntariedade do agente ou o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas. 3. Da ilegalidade ou irregularidade em si não decorre a improbidade. Para caracterização do ato de improbidade administrativa exige-se a presença do elemento subjetivo na conduta do agente público. 4. Na hipótese, ausentes os elementos de prova, ainda que indiciários, acerca da atuação desonesta do apelado, com má-fé e intenção de infringir a lei e causar danos ao erário ou ofensa aos princípios constitucionais da Administração. 5. Apelação Cível conhecida, porém improvida. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos os presentes autos de Apelação Cível nº 0018470-66.2017.8.14.0051. ACORDAM os Exmos. Desembargadores que integram a 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, conhecer do recurso, negando-lhe provimento, nos termos do voto da relatora. Belém(PA), data de registro no sistema. Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0018470-66.2017.8.14.0051

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA

APELADO: JAILSON DA COSTA ALVES

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
EM RAZÃO DO CUMPRIMENTO A DESTEMPO DE PRESTAÇÃO DE INFORMAÇÕES ACERCA DE SALÁRIOS DE SERVIDORES NO PORTAL DA TRANSPARÊNCIA MUNICIPAL. SENTENÇA QUE NEGOU PROVIMENTO AO PEDIDO DE CONDENAÇÃO DO EX GESTOR MUNICIPAL NAS SANÇÕES DO ART. 12, III DA LIA N
º 8.429/92, POR ENTENDER TRATAR-SE DE MERA IRREGULARIDADE QUE NÃO CONFIGURA DOLO, AINDA QUE GENÉRICO.
SUPERVENIÊNCIA DA LEI Nº 14.230/21. APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR AO SISTEMA DE IMPROBIDADE – RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA.

1.

A Lei n.º 14.230/2021 promoveu profundas alterações na Lei de Improbidade Administrativa, dentre as quais a supressão das modalidades culposas nos atos de improbidade.
Novatio legis in mellius.
O propósito da Lei de Improbidade Administrativa é coibir atos praticados com manifesta intenção lesiva à Administração Pública e não apenas atos que, embora ilegais ou irregulares, tenham sido praticados por administradores inábeis sem a comprovação de má-fé.

2.

Para caracterização do ato de improbidade administrativa faz-se necessário dolo do agente, assim entendido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA, não bastando a voluntariedade do agente ou o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas.

3.

Da ilegalidade ou irregularidade em si não decorre a improbidade. Para caracterização do ato de improbidade administrativa exige-se a presença do elemento subjetivo na conduta do agente público.

4.

Na hipótese, ausentes os
elementos de prova, ainda que indiciários,
acerca da atuação desonesta do apelado, com má-fé e intenção de infringir a lei e causar danos ao erário ou ofensa aos princípios constitucionais da Administração.

5.

Apelação Cível conhecida, porém improvida.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos de Apelação Cível nº 0018470-66.2017.8.14.0051.

ACORDAM
os Exmos. Desembargadores que integram a 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos,
conhecer do recurso, negando-lhe provimento
, nos termos do voto da relatora.

Belém(PA), data de registro no sistema.

Desembargadora
EZILDA
PASTANA

MUTRAN

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de recurso de
APELAÇÃO CIVEL,
interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ,
contra sentença proferida pelo Juízo da 6ª Vara Cível e Empresarial de Santarém/Pa, nos autos da
Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa nº 0018470-66.2017.8.14.0051
proposta em face de
JAILSON DA COSTA ALVES.

Em síntese, consta da ação principal que o Sr. Jailson da Costa Alves, ex-prefeito Municipal de Mojuí dos Campos, quando da sua gestão, teria assinado termo de ajustamento de gestão com o objetivo de adequação aos ditames da Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011).

Pelo ajuste, ficou definido que até 31/07/2016 seria providenciada a criação de Portal da Transparência com diversas informações, além de mecanismo de envio de demandas com sugestões e reclamações.

Ao verificar o cumprimento, teria sido constatado que preceitos mínimos não foram atendidos, uma vez que a ferramenta não dispunha de informações acerca das remunerações dos servidores.

Por sua vez, o requerido justificou que a ausência de informações se deu em razão do término do contrato com a empresa Leyout Sistemas e a necessidade de tempo para a migração das informações para outra empresa.

A promotoria de Justiça narra ainda que, solicitadas providencias para a regularização das inconsistências apresentadas, findado o prazo oferecido, não houve qualquer manifestação ou justificativa.

Desta feita, moveu ação por ato de improbidade visando a condenação do ex- gestor nas sanções do art. 12, III da LIA nº 8.429/92.

Devidamente instruído o feito, o magistrado
a quo
indeferiu o pedido formulado, fundamentando que a jurisprudência é pacífica no sentido de que a veiculação de dados incompletos ou desatualizados no portal da transparência dera mera irregularidade, não caracterizando dolo, ainda que genérico.

Face a decisão, o Ministério Público interpôs Apelação Cível alegando violação dos princípios da legalidade e da publicidade, tendo em vista que o recorrido cumpriu apenas 78,75% das obrigações assumidas em Termo de Ajustamento de Gestão firmado com o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Pará, e que deixou de cumprir as obrigações assumidas durante longo período, o que configuraria o dolo genérico em sua conduta, motivo pelo qual pleiteia a condenação do demandado pelo ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei nº 8.429/92.

Instado a se manifestar o
parquet,
o parecer ministerial de segundo grau opinou pelo provimento do recurso, por entender que que as informações pendentes foram apresentadas a destempo, no ano de 2018, configurando o elemento subjetivo do ato ímprobo, dolo genérico.

Com o advento da Lei nº 14.230/21 e a afetação determinada pela Repercussão Geral do Supremo Tribunal Federal, sob o tema nº 1.199, que analisou a retroatividade das novas disposições legais, o presente recurso restou sobrestado até o julgamento da controvérsia.

Em atenção ao princípio da não surpresa, foi oportunizada nova manifestação das partes.

O Ministério Publico ratificou o parecer anterior.

O Apelado, mencionou inexistir a presença de dolo específico, ressaltando que o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.

Por fim, requereu o desprovimento do apelo interposto, para manter integralmente a sentença recorrida.

Vieram os autos conclusos.

É o relatório.

VOTO

Presentes os pressupostos
de
admissibilidade recursal, conheço do presente recurso e passo a apreciá-lo.

Inicialmente, é importante mencionar que embora a ação tenha sido ajuizada antes das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, ainda sob a égide da Lei nº 8.429/92, as normas de conteúdo processual têm aplicação imediata ao processo, de forma não retroativa, e em relação às normas sancionadoras, é cabível a sua aplicação retroativa para beneficiar o requerido.

Nesse compasso, importante destacar que dentre as diversas alterações ocorridas na Lei de Improbidade Administrativa, a superveniência da norma retirou as hipóteses culposas (negligência, imprudência e imperícia) para sua configuração, de modo que somente o dolo específico tem o condão de ensejar a aplicação da lei.

É o que se observa a partir dos trechos transcritos a seguir:

“Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

Parágrafo único. (Revogado).

(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.

(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.

(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.”

O art. 1º, §2º da Lei faz referência a necessidade de dolo específico, e não mais o dolo genérico (agente age voluntariamente, mas sem finalidade específica de agir), que na lição de Marçal Justen Filho (Reforma da Lei de Improbidade Administrativa Comparada e Comentada, Rio de Janeiro: Forense, 2022) se caracteriza pelo seguinte:

“O dolo se configura não apenas como a vontade livre de praticar um ato subsumível à tipificação material prevista em lei. É indispensável a consciência quanto à ilicitude e a vontade de produzir o resultado reprovado pela ordem jurídica.

(...) Se o sujeito tinha consciência e vontade de praticar a conduta (contratação sem a necessária licitação), mas sem se orientar a produzir o resultado específico (prejuízo pra o erário ou benefício a um particular), então a improbidade não está configurada.”

O entendimento consolidado é que a improbidade é uma espécie de ilegalidade qualificada pela intenção (dolo ou, excepcionalmente, culpa grave) de violar a legislação e pela gravidade da lesão à ordem jurídica, e a tipificação da improbidade depende da demonstração da má-fé ou da desonestidade, não se limitando à mera ilegalidade, bem como da grave lesão aos bens tutelados
.

Como definição, estabeleceu o dispositivo legal: "considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente" (§ 2º) e que "o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa" (§ 3º). Além de estabelecer expressamente que se aplicam "ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador" (§ 4º).

Portanto, a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé.

Considerando que a Ação de Improbidade foi ajuizada antes das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei nº 8.429/92, o Ministério Público fundamentou suas alegações na existência de dolo genérico, da conduta de não cumprir com 100% das obrigações contraídas.

Neste ponto, como já afirmado, por força da nova disciplina conferida à Lei de Improbidade,
apenas a ilegalidade ou irregularidade da conduta do administrador não basta para caracterizar o ato de improbidade administrativa. Para que uma conduta ilícita de agente público seja tipificada como ato de improbidade é necessário "ter esse traço comum e característico de todas as modalidades de improbidade administrativa: desonestidade, má-fé, falta de probidade no trato da coisa pública" (MARINO PAZZAGLINI FILHO, Lei de Improbidade Administrativa Comentada, 5a ed., 2011, pág. 02).

Assim, indispensável a presença de dolo ou má-fé na conduta do agente público quando da prática do ato ímprobo, o que já adianto inexistir na hipótese.

Ainda segundo
MARINO PAZZAGLINI FILHO
, “ilegalidade não é sinônimo de improbidade e a prática de ato funcional ilegal, por si só, não configura a improbidade". Para que a ilegalidade corresponda à improbidade, deve ter "origem em comportamento desonesto, denotativo de má-fé, de falta de probidade do agente administrativo" e a desonestidade pressupõe "a consciência da ilicitude da ação ou omissão praticada pelo administrador e sua prática ou abstenção, mesmo assim, por má-fé" (
Lei de Improbidade Administrativa
Comentada, Atlas, 3a edição, pág. 113).

Nesse mesmo sentido há precedentes na jurisprudência recente, senão vejamos:

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AQUISIÇÃO DE MEDICAMENTOS E INSUMOS, SEM LICITAÇÃO. Ex-Prefeito e ex-Diretora de Saúde do Município de Caconde. Aquisição de medicamentos e insumos, no ano de 2017, sem prévio procedimento licitatório. Aquisição para atender a situações de urgência, precipuamente decisões judiciais. Impossibilidade de determinação da necessidade com antecedência. Compras feitas mediante cotação. Ausência de dolo, culpa ou má-fé, enriquecimento ilícito e/ou dano ao erário. Violação a regras administrativas adstrita ao campo das meras irregularidades não intencionais. Improbidade administrativa não configurada. Pedido improcedente. RECURSOS PROVIDOS" (
Apelação Cível 1000338-75.2019.8.26.0103
, 6a Câmara de Direito Público, Rel. Des. Alves Braga Júnior, j. 07/02/2022).

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Ajuizamento em face de interventora judicial de entidade beneficente. Aplicação recursos repassados pelo Município em desconformidade com o Plano de Trabalho, e em contrariedade à

Lei Municipal n. 2.957/2019 e à Lei Federal n.
13.019
/2014. Hipótese de erro e de má-gestão de recursos púbicos, e não de má-fé e desonestidade da administradora. Fato que não configura ato de improbidade administrativa. Lei n.
14.230
, de 25 de outubro de 2021, que excluiu hipótese de improbidade culposa. Posicionamento que deve prevalecer, mesmo diante dos argumentos contrários do agravado, pois a retroatividade de lei mais benéfica é um princípio geral do direito sancionatório, e não apenas do Direito Penal. Precedentes. Agravo provido para rejeitar a petição inicial" (
Agravo de Instrumento nº 2221196-76.2021.8.26.0000
, 4a Câmara de Direito Público, Rel. Des. Ferreira Rodrigues, j. 21/02/2022).

Em mesmo sentido, a Corte Superior também já se manifestou oportunamente:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OFENSA AO ART. 11 DA LEI 8.429/1992. AUSÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO. REVISÃO DAS CONCLUSÕES DO TRIBUNAL DE ORIGEM. INVIABILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. 1. A jurisprudência do STJ se firmou no sentido de que o ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei n. 8.429/1992 exige a demonstração de dolo, o qual, contudo, não precisa ser específico, sendo suficiente o dolo genérico (AgRg no AREsp 673.946/RN, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 13/12/2016, DJe 19/12/2016). 2. No que diz respeito à configuração de ato de improbidade administrativa em razão do atraso na prestação de contas, esta Corte Superior já se posicionou no sentido de que não configura ato ímprobo o mero atraso na prestação de contas pelo gestor público, sendo necessário, para a adequação da conduta ao art. 11, VI, da Lei n. 8.429/1992, a demonstração de dolo, ainda que genérico, o que não ocorreu no caso. 3. No caso dos autos, a Corte a quo, embora tenha afirmado a ilegalidade na conduta da parte recorrente, não reconheceu a presença de conduta dolosa indispensável à configuração de ato de improbidade administrativa violador dos princípios da administração pública (art. 11 da Lei n. 8.429/1992). 4. Nesse contexto, a revisão de tal conclusão implicaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que é defeso na via eleita devido ao enunciado da Súmula 7 do STJ. 5. Agravo interno a que se nega provimento.

(STJ - AgInt no REsp: 1767529 TO 2018/0002865-9, Data de Julgamento: 10/08/2021, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 13/12/2022)

No caso em tela, onde o cumprimento das obrigações contraídas se deu a destempo, apenas em 2018, não se mostra associado a qualquer violação aos deveres de honestidade e imparcialidade, tampouco restou demonstrado que o requerido/apelado tenha agido com o intuito de beneficiar-se.

Assim, como amplamente discorrido, para a condenação por improbidade administrativa, é imprescindível, além da subsunção do fato à norma, que
os
elementos de prova, ainda que indiciários, apontem para
a atuação desonesta do agente, com má-fé e intenção de infringir a lei e causar danos ao erário ou ofensa aos princípios constitucionais da Administração
. Precedentes: AgRg no REsp 1.500.812/SE, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 28/5/2015; REsp 1.512.047/PE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 30/6/2015; AgRg no REsp 1.397.590/CE, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 5/3/2015; AgRg no AREsp 532.421/PE, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 28/8/2014.

Desta feita,
por todo o exposto,
CONHEÇO

DA APELAÇÃO CÍVEL, NEGANDO-LHE PROVIMENTO,
para manter a sentença
a quo
,
nos termos da fundamentação acima citada.

É como voto.

P. R. I.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria nº 3731/2015-GP.

Belém/Pa, data de registro no sistema.

Desembargadora
EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Relatora

Belém, 19/03/2024