Tribunal: TJPA
Processo: 0011474-12.2018.8.14.0053
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10277 - Averbação / Contagem de Tempo Especial
Data de julgamento: 2024-12-09

Ementa:
PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ 2ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO APELAÇÃO CÍVEL Nº 0011474-12.2018.8.14.0053 COMARCA DE ORIGEM: São Félix do Xingu – PA RECORRENTE: Jacinto Rodrigues da Silva RECORRIDO: Município de São Félix do Xingu RELATORA: Desa. Luzia Nadja Guimarães Nascimento EMENTA DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DECLARATÓRIA CUMULADA COM COBRANÇA. AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL INSTITUÍDO POR PORTARIAS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. INEXISTÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL PARA REPASSE DIRETO AOS AGENTES. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME Apelação Cível interposta por Jacinto Rodrigues da Silva contra sentença que julgou improcedente o pedido de pagamento do Incentivo Financeiro Adicional, disciplinado pelas Portarias nº 1.350/GM/MS de 2002 e subsequentes, referente ao período de 2013 a 2017, pleiteado pelo apelante na condição de agente comunitário de saúde. O autor argumentou que os valores repassados pela União aos Municípios deveriam ser transferidos diretamente aos agentes comunitários. A sentença entendeu que a verba possui natureza programática, sem obrigatoriedade de repasse direto aos agentes. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) definir se as portarias ministeriais podem obrigar os municípios ao pagamento direto do incentivo financeiro adicional aos agentes comunitários de saúde; (ii) estabelecer se o autor tem direito ao recebimento do referido incentivo como verba de natureza remuneratória. III. RAZÕES DE DECIDIR Portarias ministeriais não possuem força normativa para criar ou alterar direitos remuneratórios de servidores públicos, em conformidade com os artigos 37, X, e 61, §1º, inciso II, alínea "a", da Constituição Federal. O incentivo financeiro adicional tem natureza programática, destinado ao fortalecimento das ações de atenção básica em saúde pública, e não ao pagamento direto aos agentes comunitários de saúde. Não há previsão legal que confira caráter remuneratório ou obrigue o repasse direto do incentivo aos agentes comunitários, sendo necessário que vantagens remuneratórias estejam expressamente previstas em lei, conforme o princípio da legalidade. As portarias ministeriais vinculam os recursos ao custeio de ações de saúde pública, sem conceder autonomia aos agentes para pleitear pagamento direto. Precedentes jurisprudenciais confirmam que as verbas oriundas das portarias não configuram direito subjetivo dos agentes ao recebimento direto, sob pena de violação ao princípio da legalidade e ao artigo 37, X, da Constituição Federal. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso conhecido e não provido. Tese de julgamento: Portarias ministeriais não criam direitos remuneratórios sem amparo em lei formal. O incentivo financeiro adicional é verba de natureza programática destinada ao fortalecimento das ações de atenção básica, sem obrigatoriedade de repasse direto aos agentes comunitários de saúde. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 37, X, e 61, §1º, II, "a"; CPC/2015, art. 487, I; Lei nº 11.350/2006; Portarias nº 1.350/GM/MS de 2002, nº 674/GM/MS de 2003 e nº 650/GM/MS de 2006. Jurisprudência relevante citada: TJPA, Processo nº 4652356, Rel. Des. Roberto Gonçalves de Moura, 1ª Turma de Direito Público, julgado em 01/03/2021, publicado em 10/03/2021. ACÓRDÃO Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, no sentido de conhecer e negar provimento ao recurso, na conformidade do Relatório e Voto que passam a integrar o presente Acórdão. Belém, em data e hora registrados no sistema. Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0011474-12.2018.8.14.0053

APELANTE: JACINTO RODRIGUES DA SILVA

APELADO: MUNICIPIO DE SÃO FÉLIX DO XINGU

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ
2ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO
APELAÇÃO CÍVEL Nº 0011474-12.2018.8.14.0053
COMARCA DE ORIGEM: São Félix do Xingu – PA
RECORRENTE: Jacinto Rodrigues da Silva
RECORRIDO: Município de São Félix do Xingu
RELATORA: Desa. Luzia Nadja Guimarães Nascimento

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DECLARATÓRIA CUMULADA COM COBRANÇA. AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL INSTITUÍDO POR PORTARIAS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. INEXISTÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL PARA REPASSE DIRETO AOS AGENTES. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta por Jacinto Rodrigues da Silva contra sentença que julgou improcedente o pedido de pagamento do Incentivo Financeiro Adicional, disciplinado pelas Portarias nº 1.350/GM/MS de 2002 e subsequentes, referente ao período de 2013 a 2017, pleiteado pelo apelante na condição de agente comunitário de saúde. O autor argumentou que os valores repassados pela União aos Municípios deveriam ser transferidos diretamente aos agentes comunitários. A sentença entendeu que a verba possui natureza programática, sem obrigatoriedade de repasse direto aos agentes.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão:
(i) definir se as portarias ministeriais podem obrigar os municípios ao pagamento direto do incentivo financeiro adicional aos agentes comunitários de saúde;
(ii) estabelecer se o autor tem direito ao recebimento do referido incentivo como verba de natureza remuneratória.

III. RAZÕES DE DECIDIR

Portarias ministeriais não possuem força normativa para criar ou alterar direitos remuneratórios de servidores públicos, em conformidade com os artigos 37, X, e 61, §1º, inciso II, alínea "a", da Constituição Federal.

O incentivo financeiro adicional tem natureza programática, destinado ao fortalecimento das ações de atenção básica em saúde pública, e não ao pagamento direto aos agentes comunitários de saúde.

Não há previsão legal que confira caráter remuneratório ou obrigue o repasse direto do incentivo aos agentes comunitários, sendo necessário que vantagens remuneratórias estejam expressamente previstas em lei, conforme o princípio da legalidade.

As portarias ministeriais vinculam os recursos ao custeio de ações de saúde pública, sem conceder autonomia aos agentes para pleitear pagamento direto.

Precedentes jurisprudenciais confirmam que as verbas oriundas das portarias não configuram direito subjetivo dos agentes ao recebimento direto, sob pena de violação ao princípio da legalidade e ao artigo 37, X, da Constituição Federal.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso conhecido e não provido.

Tese de julgamento
:

Portarias ministeriais não criam direitos remuneratórios sem amparo em lei formal.

O incentivo financeiro adicional é verba de natureza programática destinada ao fortalecimento das ações de atenção básica, sem obrigatoriedade de repasse direto aos agentes comunitários de saúde.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 37, X, e 61, §1º, II, "a"; CPC/2015, art. 487, I; Lei nº 11.350/2006; Portarias nº 1.350/GM/MS de 2002, nº 674/GM/MS de 2003 e nº 650/GM/MS de 2006.

Jurisprudência relevante citada
: TJPA, Processo nº 4652356, Rel. Des. Roberto Gonçalves de Moura, 1ª Turma de Direito Público, julgado em 01/03/2021, publicado em 10/03/2021.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, no sentido de conhecer e negar provimento ao recurso, na conformidade do Relatório e Voto que passam a integrar o presente Acórdão.

Belém, em data e hora registrados no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de recurso de Apelação Cível interposto por Jacinto Rodrigues da Silva contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de São Félix do Xingu nos autos da Ação Declaratória cumulada com Cobrança, a qual julgou improcedente o pedido do apelante e extinguiu o processo com resolução de mérito, nos termos do artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil, conforme dispositivo abaixo transcrito:

“Ante o exposto, JULGO IMPROCEDENTE o pedido, extinguindo o processo com resolução do mérito, nos termos do artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil.

Condeno a parte autora ao pagamento de custas e honorários advocatícios no percentual de 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, §2° do Código de Processo Civil, cuja exigibilidade fica suspensa em razão da gratuidade de justiça (art. 98, §3º, CPC).

Fica desde já consignado que, se houver oposição de embargos declaratórios sem o preenchimento dos requisitos previstos nos incisos do art. 1022 do Código de Processo Civil, haverá condenação do embargante ao pagamento de multa por ato atentatório à dignidade da Justiça.

Apresentando embargos declaratórios, intime-se o embargado nos termos do art. 1.023, §2º do CPC. Interposta apelação, intime-se o Município para apresentar contrarrazões recursais, após remeta-se os autos ao Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Pará, na forma do art. 1.010, § 3º do Código de Processo Civil.

Por fim, ocorrendo o trânsito em julgado, observadas as formalidades legais, arquivem-se os autos, com as devidas baixas processuais.

Publique. Registre. Intime.”

Na inicial (ID 14174675 – fls. 2/7), o autor sustentou ser agente comunitário de saúde e pleiteou o pagamento do Incentivo Financeiro Adicional, disciplinado pela Portaria nº 1.350/GM/MS de 2002 e subsequentes, referente ao período de 2013 a 2017, com juros e correção monetária.

Alegou que os valores eram repassados pela União ao Município, que, todavia, não os transferia aos agentes comunitários.

O Juízo de origem entendeu que a verba em questão se trata de repasse entre entes públicos, sem obrigatoriedade de destinação direta aos agentes comunitários de saúde. Fundamentou a decisão na inexistência de legislação específica que garantisse o direito pleiteado, além de considerar que as portarias ministeriais, por si sós, não têm força normativa para obrigar o Município.

Irresignado, o apelante interpôs recurso (ID 14174687 – fls. 1/11) alegando, em síntese: (i) que o Incentivo Financeiro Adicional foi instituído como parcela anual destinada diretamente aos agentes comunitários de saúde, conforme Portarias nº 1.350/GM/MS de 2002, nº 674/GM/MS de 2003 e nº 650/GM/MS de 2006; (ii) que o repasse pela União aos Municípios tem destinação específica para pagamento direto aos agentes; (iii) que a sentença desconsiderou a sistemática estabelecida pelas portarias e violou princípios constitucionais de legalidade e da destinação dos recursos públicos.

Ao final, requereu a reforma integral da sentença, com a condenação do Município ao pagamento do incentivo adicional devido.

Conforme certidão constante nos autos, o Município de São Félix do Xingu não apresentou contrarrazões. (ID 14174691 – fls. 1)

Instado, o Ministério Público apresentou manifestação opinando pelo conhecimento e pelo não provimento do recurso. (ID 17270649 – fls. 1/9).

É o relatório que submeto a julgamento em Plenário Virtual.

VOTO

De início, cumpre destacar que o presente recurso preenche os requisitos de admissibilidade, razão pela qual merece ser conhecido.

A controvérsia devolvida a este colegiado circunscreve-se à análise da alegação do apelante de que teria direito ao recebimento de um "incentivo financeiro adicional", criado por portarias do Ministério da Saúde, e sua suposta natureza de benefício remuneratório direto destinado aos agentes comunitários de saúde.

A tese sustentada pelo recorrente apoia-se majoritariamente em dispositivos de portarias ministeriais que regulamentam a destinação de recursos federais ao Programa de Agentes Comunitários de Saúde.

Contudo, é imprescindível recordar que as normas infralegais, como portarias, não têm o condão de criar ou modificar direitos remuneratórios para servidores públicos sem previsão em lei formal, conforme preceituado nos artigos 37, X, e 61, §1º, inciso II, alínea "a", da Constituição Federal.

O apelante argumenta que o incentivo financeiro adicional representa uma espécie de décima terceira parcela, destinada diretamente aos agentes comunitários de saúde.

No entanto, ao analisar as Portarias nº 1.350/2002 e nº 674/2003, verifica-se que o recurso repassado pela União aos municípios destina-se ao fortalecimento das atividades desempenhadas pelos agentes, e não ao pagamento direto a esses profissionais.

A verba em questão é claramente classificada como de natureza programática, destinada ao custeio de ações de saúde pública no âmbito do programa de atenção básica.

Não há qualquer previsão legal que confira caráter remuneratório ou que determine o repasse direto aos agentes comunitários. Dessa forma, a interpretação apresentada pelo recorrente encontra-se dissociada do conteúdo normativo aplicável.

O apelante também defende que o município estaria obrigado a repassar o referido incentivo diretamente aos agentes comunitários, sob pena de desvio de finalidade dos recursos. Entretanto, tal alegação não se sustenta juridicamente.

A regulamentação prevista na Portaria nº 674/2003 dispõe que os recursos são transferidos aos fundos municipais de saúde e vinculados ao financiamento das ações realizadas no programa.

A legislação federal que rege a matéria, especialmente a Lei nº 11.350/2006, não estabelece que o valor deva ser pago diretamente aos agentes comunitários, tampouco confere autonomia aos agentes para pleitear o repasse na forma requerida.

Ademais, os princípios da administração pública, especialmente o da legalidade, impedem que verbas públicas sejam utilizadas de maneira diversa do previsto em lei. Não havendo norma específica que obrigue o repasse direto, inexiste fundamento jurídico que ampare a pretensão do apelante.

Conforme já sedimentado pela jurisprudência pátria, a fixação de vantagens ou adicionais remuneratórios aos servidores públicos depende de expressa previsão legal. No caso em apreço, a inexistência de lei que assegure o direito ao recebimento direto do incentivo financeiro adicional inviabiliza a procedência do pedido.

Os precedentes citados pela sentença de primeiro grau, e reforçados na manifestação do Ministério Público, confirmam que as verbas oriundas das portarias ministeriais visam exclusivamente ao custeio do programa e não se caracterizam como remuneração ou benefício suplementar. Essa interpretação está em consonância com o disposto no artigo 169, §1º, da Constituição Federal, que exige previsão legal e dotação orçamentária para concessão de vantagens remuneratórias.

A jurisprudência no âmbito do Tribunal de Justiça do Estado do Pará é no sentido de que as verbas oriundas das portarias ministeriais não configuram direito subjetivo dos agentes comunitários ao recebimento direto. Cito precedente que reitera a impossibilidade de transformar tais verbas programáticas em benefícios de caráter remuneratório, sob pena de violação ao princípio da legalidade e ao artigo 37, X, da Constituição Federal.

EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. RECURSO DE APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO DE COBRANÇA. AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO INSTITUÍDO POR PORTARIA DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. AUSÊNCIA DE LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA. VIGÊNCIA DA LEI Nº 12.994/14. AUSÊNCIA DE PREVISÃO QUANTO À DESTINAÇÃO DIRETA AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE (ACS) E AGENTES DE COMBATE À ENDEMIAS (ACE). PAGAMENTO INDEVIDO FACE A FINALIDADE DIVERSA DADA PELA LEGISLAÇÃO CITADA PARA TAL INCENTIVO. PRECEDENTES DE OUTRAS CORTES. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. EM REMESSA NECESSÁRIA, SENTENÇA MODIFICADA INTEGRALMENTE. DECISÃO UNÂNIME.

1. As Portarias do Ministério da Saúde que disciplinam os incentivos financeiros adicionais têm o objetivo único de fixar a importância que o Ministério da Saúde deve repassar aos entes públicos com o intuito de incrementar ações e projetos direcionados à saúde da população. Por outro lado, as referidas Portarias não podem instituir vantagem pecuniária aos agentes comunitários de saúde, porquanto a concessão de aumento na remuneração ou de vantagens pecuniárias depende de expressa autorização legislativa, nos termos do art. 37, X, da Constituição Federal.

2. Nessas circunstâncias, ao condenar o Município recorrente ao pagamento do incentivo financeiro adicional, o juízo primevo proferiu decisão que viola o art. 37, X, da Constituição Federal.

3. Recurso conhecido e provido. Sentença alterada totalmente em remessa necessária. À unanimidade.

(4652356, 4652356, Rel. ROBERTO GONCALVES DE MOURA, Órgão Julgador 1ª Turma de Direito Público, Julgado em 2021-03-01, Publicado em 2021-03-10)

Ante o exposto, improcedentes as razões recursais apresentadas, uma vez que os fundamentos do apelante carecem de amparo legal.

Assim, conheço do recurso, porém nego-lhe provimento, mantendo integralmente a sentença proferida pelo Juízo de primeiro grau.

É como voto.

Belém-PA, em data e hora registradas no sistema.

Desa. Luzia Nadja Guimarães Nascimento
Relatora

Belém, 16/12/2024