Tribunal: TJPA
Processo: 0805681-93.2022.8.14.0061
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão julgador: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10290 - Gratificação de Incentivo
Data de julgamento: 2024-03-11

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ORDINÁRIA. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE. PLEITO DE PAGAMENTO DO INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL. IMPOSSIBILIDADE. ADICIONAL INSTITUÍDO POR PORTARIAS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. INEXISTÊNCIA DE PREVISÃO QUANTO À DESTINAÇÃO DIRETA AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. PAGAMENTO INDEVIDO. NECESSIDADE DE LEI ESPECÍFICA. RECURSO DESPROVIDO. 1. No presente caso, o apelante, servidor público efetivo do Município de Tucuruí e ocupante do cargo de Agente Comunitário de Saúde, ingressou com uma Ação Ordinária buscando o pagamento dos valores relativos ao Incentivo Financeiro Adicional. Entretanto, o Juízo a quo julgou improcedente a referida ação; 2. O Ministério da Saúde editou, no ano de 2002, a Portaria 1.350/GM/MS, que instituiu o Incentivo Financeiro Adicional vinculado ao Programa de Saúde da Família e ao Programa de Agentes Comunitários de Saúde. A referida verba destina-se à promoção e incremento de atividades relacionadas à área de saúde de um Município; 3. Outrossim, o mencionado incentivo não constitui verba remuneratória aos agentes comunitários de saúde, ainda mais porque esta somente poderia ser estabelecida por meio de Lei específica, conforme preceitua os arts. 37, inciso X, e 61, §1º, “c”, e 169, da Constituição Federal; 4. Destarte, a transferência de verbas federais para o financiamento das atividades dos agentes comunitários de saúde não constitui vantagem pessoal dos servidores públicos, mas sim verba orçamentária municipal, uma vez que os repasses são realizados aos Fundos Municipais dos entes qualificados no programa de saúde da família ou no programa de agentes comunitários de saúde para o custeio das atividades de saúde básica, motivo pelo qual, o pleito do apelante não merece acolhimento; 5. Recurso desprovido. Sentença mantida. Vistos, etc., Acordam, os Excelentíssimos Desembargadores, integrantes da 1ª Turma de Direito Público, à unanimidade, em conhecer da apelação cível, e no mérito, negar provimento ao recuso interposto, nos termos do voto da Relatora. Exma. Sra. Desa. Rosileide Maria da Costa Cunha. Sessão Ordinária do Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, com início em 11 de março de 2024. ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA Desembargadora Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0805681-93.2022.8.14.0061

APELANTE: EDNALDO BARBOSA BENTO

APELADO: MUNICIPIO DE TUCURUI

RELATOR(A):
Desembargadora ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ORDINÁRIA. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE. PLEITO DE PAGAMENTO DO INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL. IMPOSSIBILIDADE. ADICIONAL INSTITUÍDO POR PORTARIAS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. INEXISTÊNCIA DE PREVISÃO QUANTO À DESTINAÇÃO DIRETA AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. PAGAMENTO INDEVIDO. NECESSIDADE DE LEI ESPECÍFICA. RECURSO DESPROVIDO.

1.

No presente caso, o apelante, servidor público efetivo do Município de Tucuruí e ocupante do cargo de Agente Comunitário de Saúde, ingressou com uma Ação Ordinária buscando o pagamento dos valores relativos ao Incentivo Financeiro Adicional. Entretanto, o Juízo
a quo
julgou improcedente a referida ação;

2.

O Ministério da Saúde editou, no ano de 2002, a Portaria 1.350/GM/MS, que instituiu o Incentivo Financeiro Adicional vinculado ao Programa de Saúde da Família e ao Programa de Agentes Comunitários de Saúde. A referida verba destina-se à promoção e incremento de atividades relacionadas à área de saúde de um Município;

3.
Outrossim, o mencionado incentivo não constitui verba remuneratória aos agentes comunitários de saúde, ainda mais porque esta somente poderia ser estabelecida por meio de Lei específica, conforme preceitua os arts. 37, inciso X, e 61, §1º, “c”, e 169, da Constituição Federal;

4.

Destarte, a transferência de verbas federais para o financiamento das atividades dos agentes comunitários de saúde não constitui vantagem pessoal dos servidores públicos, mas sim verba orçamentária municipal, uma vez que os repasses são realizados aos Fundos Municipais dos entes qualificados no programa de saúde da família ou no programa de agentes comunitários de saúde para o custeio das atividades de saúde básica, motivo pelo qual, o pleito do apelante não merece acolhimento;

5.

Recurso desprovido. Sentença mantida.

Vistos, etc.,

Acordam, os Excelentíssimos Desembargadores, integrantes da 1ª Turma de Direito Público, à unanimidade, em
conhecer da apelação cível, e no mérito
, negar provimento ao recuso interposto
, nos termos do voto da Relatora. Exma. Sra. Desa. Rosileide Maria da Costa Cunha.

Sessão Ordinária do Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará
,
com início em 11 de março de 2024.

ROSILEIDE
MARIA DA COSTA
CUNHA

Desembargadora Relatora

RELATÓRIO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Trata-se de recurso de
APELAÇÃO CÍVEL
interposto
por
EDNALDO BARBOSA BENTO
,

contra Sentença proferida pelo MM. Juízo de Direito da 1ª Vara Cível e Empresarial de Tucuruí, nos autos da Ação de Cobrança de Adicional de Incentivo Financeiro, proposta pelo ora apelante em desfavor do
MUNICÍPIO DE TUCURUÍ.

Reconstituindo os eventos descritos nos autos, o autor, agora apelante, argumentou que é servidor público municipal efetivo, desempenhando as funções de Agente Comunitário de Saúde, com carga horária de 40 horas semanais.

Alegou que não tem recebido os valores correspondentes ao incentivo adicional estabelecido pela Portaria n. 1.350/GM de 24 de julho de 2002, conforme regulamentado pela Portaria nº 674/GM, datada de 03 de junho de 2003, repassado pelo Governo Federal e destinado aos Agentes Comunitários de Saúde.

Assim, pleiteou o pagamento do adicional de incentivo financeiro em atraso correspondente ao ano de 2021.

O feito seguiu seu regular processamento até o Juízo
a quo
proferir sentença nos seguintes termos:

“(...)
DECIDO.

Ante o exposto, e do mais que dos autos consta,
JULGO IMPROCEDENTE
o pedido, extinguindo o presente feito com resolução do mérito nos termos do art. 487, I, do CPC.

Condeno o autor ao pagamento de custas processuais e honorários advocatícios, os quais fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor da causa, na conformidade com o art. 85, §8°, do Código de Processo Civil, a qual suspendo em razão da justiça gratuita, conforme art. 98, §3°, do CPC.
”

Inconformado com os termos decisórios,
EDNALDO BARBOSA BENTO
interpôs o presente recurso de Apelação Cível (ID nº

15596718 - Pág. 1).

Nas razões recursais, o advogado do recorrente argumenta que o Município de Tucuruí, ao descumprir o que está estabelecido nas portarias emitidas pelo Ministério da Saúde, deixou de repassar integralmente a parcela referente ao Incentivo Adicional, que deve ser destinada aos servidores.

Sustenta que a decisão proferida pela Egrégia 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará reconheceu o direito dos Agentes Comunitários de Saúde ao incentivo adicional, conforme determinado pelas Portarias do Ministério da Saúde.

Além disso, afirma que, se há previsão legal para o repasse do incentivo adicional como gratificação, e se o Município está legalmente obrigado a agir conforme a lei, não há justificativa para descumprir essa obrigação, sendo devido o pagamento das parcelas vencidas referentes ao incentivo adicional.

Assim, requer o provimento do recurso para reformar a sentença recorrida, a fim de acolher os pedidos do autor/apelante.

O ente apelado apresentou contrarrazões ao recurso, pugnando, em síntese, pelo seu desprovimento (ID nº 15596721 - Pág. 1).

O recurso de apelação civel foi recebido no duplo efeito (ID nº 15689186 - Pág. 1)

Coube-me a relatoria do feito por distribuição.

Instada a se manifestar, a Procuradoria de Justiça Cível exarou parecer manifestando-se pelo não provimento do recurso (
ID nº 15960009 - Pág. 5).

É o relatório.

VOTO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Avaliados os pressupostos processuais subjetivos e objetivos deduzidos pela apelante, tenho-os como regularmente constituídos, bem como atinentes à constituição regular do feito até aqui, razão pela qual conheço do recurso e passo a apreciá-lo.

Não havendo questões preliminares, passo a análise do mérito.

MÉRITO

A controvérsia recursal gira em torno do direito do recorrente, servidor público efetivo do Município de Tucuruí e ocupante do cargo de Agente Comunitário de Saúde, de receber os valores correspondentes ao Incentivo Financeiro Adicional.

Ressalto, inicialmente, que o Ministério da Saúde editou, no ano de 2002, a Portaria 1.350/GM/MS, que instituiu o Incentivo Financeiro Adicional vinculado ao Programa de Saúde da Família e ao Programa de Agentes Comunitários de Saúde, que preceitua o seguinte
, in verbis:

“Art. 1º Instituir o Incentivo Financeiro Adicional vinculado ao Programa de Saúde da Família e ao Programa de Agentes Comunitários de Saúde.

§ 1º O incentivo de que trata este Artigo será transferido, em parcela única, do Fundo Nacional de Saúde aos Fundos Municipais de Saúde dos municípios qualificados no Programa de Saúde da Família ou no Programa de Agentes Comunitários de Saúde, no último trimestre de cada ano.

§ 2º O montante a ser repassado será calculado com base no número de agentes comunitários de saúde, cadastrados no Sistema de Informação de Atenção Básica – SIAB, no mês de julho de cada ano.

§ 3º O recurso referente ao Incentivo Financeiro Adicional que trata o caput deste artigo, deverá ser utilizado exclusivamente no financiamento das atividades dos ACS.”

Ademais, no ano de 2003, o Ministério da Saúde editou a Portaria nº674/GM, por meio da qual estabeleceu em seu art. 3º que: “
o incentivo adicional representa uma décima terceira parcela a ser paga para o agente comunitário de saúde”

Destarte, conforme a referida Portaria nº 1.350/2002 do Ministério da Saúde, o incentivo financeiro adicional se remete à promoção e incremento de atividades relacionadas à área de saúde de um Município.

Outrossim, torna-se evidente que o mencionado incentivo não constitui verba remuneratória aos agentes comunitários de saúde, ainda mais porque esta somente poderia ser estabelecida por meio de Lei específica, na forma dos arts. 37, inciso X, e 61, §1º, “c”, e 169, da Constituição Federal. Senão vejamos,
in verbis:

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de

que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices;

Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

(...)

c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.”

Como se vê, é ilegítimo o pleito de veicular direito à verba remuneratória de um servidor, pois a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices.

Por conseguinte, não cabe ao Ministério da Saúde por meio de ato infralegal estabelecer verba salarial, sobretudo a de servidor municipal, direito este que somente pode ser estabelecido por Lei Específica, observando-se sempre a existência de prévia dotação orçamentária para atender às projeções de despesa de pessoal.

Destarte,
a transferência de verbas federais para o financiamento das atividades dos agentes comunitários de saúde não constitui vantagem pessoal dos servidores públicos, mas sim verba orçamentária municipal, uma vez que os repasses são realizados aos Fundos Municipais dos entes qualificados no programa de saúde da família ou no programa de agentes comunitários de saúde para o custeio geral das atividades de saúde básica, motivo pelo qual, o pleito da apelada não merece acolhimento.

Esse entendimento encontra-se pacificado na jurisprudência pátria, conforme demonstram os julgados abaixo transcritos do egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo:

“APELAÇÃO – SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL – PEREIRA
BARRETO – AGENTE COMUNITÁRIO – INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL –
Pretensão ao recebimento do Incentivo Financeiro Adicional – Impossibilidade – Verba a ser transferida pelo Fundo Nacional de Saúde a Fundos Municipais de Saúde para financiamento das atividades dos agentes comunitários de saúde que não constitui vantagem pessoal de servidores públicos – Inteligência do art. 1º "caput" e § 1º, da Portaria nº 1.350/02 do Ministério da Saúde – Precedentes do TJSP – Sentença mantida – Recurso não provido.
( Apelação Cível 0001556-20.2019.8.26.0439; Relator (a): Marcos Pimentel Tamassia; Órgão Julgador: 1ª Câmara de Direito Público; Foro de Pereira Barreto - 1ª Vara Judicial; Data do Julgamento: 14/07/2020; Data de Registro: 14/07/2020)

SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. CONTRATO TEMPORÁRIO.
Agente comunitário de saúde. Pretensão de reintegração, danos morais, incentivo financeiro adicional e pagamento de verbas trabalhistas.
Servidora contratada por prazo determinado, de acordo com o art. 37, IX, da CF. Regime jurídico administrativo que deve observar a lei municipal de regência. Lei Orgânica do Município de Cordeirópolis. Impossibilidade de recebimento de verbas de natureza celetista. Inaplicabilidade da CLT.
Verba de Incentivo Financeiro Adicional que visa financiar as atividades dos agentes comunitários de saúde sem previsão de repasse direto aos agentes comunitários. Sentença de improcedência mantida. Recurso improvido.

(Apelação Cível 0010878-04.2017.8.26.0320; Relator (a): Claudio Augusto Pedrassi; Órgão Julgador: 2ª Câmara de Direito Público; Foro de Cordeirópolis - Vara Única; Data do Julgamento: 21/10/2019; Data de Registro: 21/10/2019)”

Esclareço que anteriormente este Egrégio Tribunal de Justiça vinha seguindo o entendimento de que o incentivo adicional, instituído pela Portaria 674/2003 do Ministério da Saúde, representa uma décima terceira parcela a ser paga para o agente comunitário de saúde.

Todavia, a 1ª Turma de Direito Público deste Tribunal de Justiça, recentemente, em voto muito bem fundamentado em processo análogo ao dos autos, refluiu do posicionamento anterior, no sentido de que somente Lei pode estabelecer verbas salariais, desde que haja prévia dotação orçamentária para atender às projeções de despesa de pessoal, não cabendo, portanto, ato infralegal do Ministério da Saúde estabelecer
verba salarial, sobretudo a de servidor municipal. Cito a ementa do julgado pertinente:

EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. RECURSO DE APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO DE COBRANÇA. AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO INSTITUÍDO POR PORTARIA DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. AUSÊNCIA DE LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA. VIGÊNCIA DA LEI Nº 12.994/14. AUSÊNCIA DE PREVISÃO QUANTO À DESTINAÇÃO DIRETA AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE (ACS) E AGENTES DE COMBATE À ENDEMIAS (ACE). PAGAMENTO INDEVIDO FACE A FINALIDADE DIVERSA DADA PELA LEGISLAÇÃO CITADA PARA TAL INCENTIVO. PRECEDENTES DE OUTRAS CORTES. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. EM REMESSA NECESSÁRIA, SENTENÇA MODIFICADA INTEGRALMENTE. DECISÃO UNÂNIME.

1. As Portarias do Ministério da Saúde que disciplinam os incentivos financeiros adicionais têm o objetivo único de fixar a importância que o Ministério da Saúde deve repassar aos entes públicos com o intuito de incrementar ações e projetos direcionados à saúde da população. Por outro lado, as referidas Portarias não podem instituir vantagem pecuniária aos agentes comunitários de saúde, porquanto a concessão de aumento na remuneração ou de vantagens pecuniárias depende de expressa autorização legislativa, nos termos do art. 37, X, da Constituição Federal.

2. Nessas circunstâncias, ao condenar o Município recorrente ao pagamento do incentivo financeiro adicional, o juízo primevo proferiu decisão que viola o art. 37, X, da Constituição Federal
.

3. Recurso conhecido e provido. Sentença alterada totalmente em remessa necessária. À unanimidade.

(4652356, 4652356, Rel. ROBERTO GONCALVES DE MOURA, Órgão Julgador 1ª Turma de Direito Público, Julgado em 2021-03-01, Publicado em 2021-03-10)

Na mesma linha outros precedentes desta Corte de Justiça:

APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO DE COBRANÇA. INCENTIVO FINANCEIRO. ADICIONAL INSTITUÍDO POR PORTARIAS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. INEXISTÊNCIA DE PREVISÃO QUANTO À DESTINAÇÃO DIRETA AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE (ACS) E AGENTES DE COMBATE À ENDEMIAS (ACE). PAGAMENTO INDEVIDO. NECESSIDADE DE LEI ESPECÍFICA. APELO E REMESSA CONHECIDOS E PARCIALMENTE PROVIDOS.
1. O Incentivo Financeiro Adicional, previsto na Portaria nº 1.350/2002 do Ministério da Saúde e instituído pelo art. 9º-D da Lei nº 11.350/2006, com a redação dada pela Lei nº 12.994/2014, é um incremento financeiro destinado aos entes públicos para o fortalecimento de ações e projetos direcionados à área da saúde. E, em que pese tenha a finalidade exclusiva de financiar as atividades dos Agentes Comunitários de Saúde (ACS), não integra a remuneração desses empregados públicos, não detendo natureza salarial.

2. Nos termos dos arts. 37, X , 61, § 1º, II, a, e 169 da CF, a

concessão de qualquer vantagem ou aumento aos servidores e empregados públicos somente poderá ocorrer mediante autorização prévia conferida por lei específica, sendo necessário, para tanto, a observância da dotação orçamentária e os limites previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal. Logo, uma vez que o incentivo financeiro em comento foi instituído por portarias editadas pelo Ministério da Saúde, impõe-se a reforma da sentença, considerando que o incentivo financeiro, pleiteado pela apelada, não se confunde com a instituição de vantagem []
pecuniária devida aos agentes comunitários de saúde, ante a ausência de previsão legislativa específica para tal finalidade. 3. Apelação Cível conhecida e provida, para julgar improcedente a ação, condenando a apelada ao pagamento de custas e honorários advocatícios em 10% sobre o valor da causa, cuja exigibilidade ficará suspensa, em razão do deferimento da justiça gratuita, nos termos do art. 98, §3º do CPC/2015. 4. Remessa Necessária conhecida. Sentença reformada pelos mesmos fundamentos. À UNANIMIDADE.
(6350707, 6350707, Rel. MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA, Órgão Julgador 1ª Turma de Direito Público, Julgado em 2021-08-02, Publicado em 2021-09-15)

EMENTA:
PROCESSUAL CIVIL. RECURSO DE APELAÇÃO. AÇÃO DE COBRANÇA. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE. PLEITO VISANDO O PAGAMENTO DE INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL. PAGAMENTO INDEVIDO. VERBA INSTITUÍDA EM PORTARIA DO MINISTÉRIO DA SAÚDE COM FINALIDADE DIVERSA. POSSIBILIDADE DA INSTITUIÇÃO DA VERBA RECLAMADA SOMENTE POR LEI. PRECEITO CONSTITUCIONAL. PRECEDENTES. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. IMPOSSIBILIDADE DE AUMENTO DO PERCENTUAL JÁ PAGO, SOB PENA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. REGULAMENTAÇÃO DE TAL ADICIONAL, CONFORME REGIME JURÍDICO ÚNICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS, DE INCUMBÊNCIA PRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. DECISÃO UNÂNIME.
(4951236, 4951236, Rel. ROBERTO GONCALVES DE MOURA, Órgão Julgador 1ª Turma de Direito Público, Julgado em 2021-04-12, Publicado em 2021-04-23
)”

Desse modo, o apelante não possui o direito de receber valores correspondentes ao Incentivo Financeiro Adicional, motivo pelo qual, a sentença proferida pela autoridade de 1º grau dever ser integralmente mantida.

DISPOSITIVO

Ante o exposto e,
conheço
da apelação cível, e no mérito,
nego provimento
ao recuso interposto, nos termos da fundamentação.

É como voto.

Belém, 11 de março de 2024.

ROSILEIDE
MARIA DA COSTA
CUNHA

Desembargadora Relatora

Belém, 19/03/2024