Tribunal: TJPA
Processo: 0001563-69.2019.8.14.0140
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2024-04-15

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CÍVEL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATUALIZAÇÃO LEGISLATIVA PELA NORMATIVA 14.230/2021. EX-AGENTE PÚBLICO DE CARGO ELETIVO. AUSÊNCIA DE REPASSE DE CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. DÍVIDA RECONHECIDA E PARCELADA POR MEIO DE LEI MUNICIPAL. ATO DE IMPROBIDADE NÃO CONFIGURADO. AUSÊNCIA DE DOLO E DE COMPROVAÇÃO DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. NÃO COMPROVAÇÃO DOS FATOS. REFORMA DO JULGADO. RECURSO PROVIDO À UNANIMIDADE. 1. A Ação Civil Pública foi iniciada para condenar o ex-agente público de cargo eletivo, o Sr. Antenor Fonseca de Oliveira Filho sobre o rombo de R$ 372.016,23 constatado a partir de Auditoria Fiscal do Tribunal de Contas dos Municípios referente a ausência de repasse das contribuições previdenciárias feita pelos servidores públicos do município referente ao exercício de 2012. 2. Fora juntado várias documentados contábeis fornecido pelo Tribunal de Contas dos Municípios nos quais evidenciaram várias irregularidades, bem como o reconhecimento do débito e a promulgação de Lei Municipal 11/2013 no qual fez o reparcelamento e parcelamento do débito com o Instituto de Previdência e Assistência de Cachoeira do Piriá (IPASECP); 3.Contudo, em sede de apelação o acusado possui razão em suas alegações, visto que a mera irregularidade prestação de contas ou de repasse de verbas, não caracteriza o ato de improbidade administrativa. 4. É necessária a comprovação de que o gestor público agiu com dolo ou de que a referida omissão causou efetivo prejuízo ao erário ou que pelo menos houve desvio das verbas públicas, o que não ocorreu no caso dos autos. 5. Apelação conhecida e provida. À unanimidade ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos os presentes autos. Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da Primeira Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, CONHECER O RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL, DANDO-LHE PROVIMENTO, tudo nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Belém (Pa), data de registro no sistema. EZILDA PASTANA MUTRAN Desembargadora Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0001563-69.2019.8.14.0140

APELANTE: ANTENOR FONSECA DE OLIVEIRA FILHO

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CÍVEL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATUALIZAÇÃO LEGISLATIVA PELA NORMATIVA 14.230/2021. EX-AGENTE PÚBLICO DE CARGO ELETIVO. AUSÊNCIA DE REPASSE DE CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. DÍVIDA RECONHECIDA E PARCELADA POR MEIO DE LEI MUNICIPAL. ATO DE IMPROBIDADE NÃO CONFIGURADO. AUSÊNCIA DE DOLO E DE COMPROVAÇÃO DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. NÃO COMPROVAÇÃO DOS FATOS. REFORMA DO JULGADO. RECURSO PROVIDO À UNANIMIDADE.

1. A Ação Civil Pública foi iniciada para condenar o ex-agente público de cargo eletivo, o Sr. Antenor Fonseca de Oliveira Filho sobre o rombo de R$ 372.016,23 constatado a partir de Auditoria Fiscal do Tribunal de Contas dos Municípios referente a ausência de repasse das contribuições previdenciárias feita pelos servidores públicos do município referente ao exercício de 2012.

2. Fora juntado várias documentados contábeis fornecido pelo Tribunal de Contas dos Municípios nos quais evidenciaram várias irregularidades, bem como o reconhecimento do débito e a promulgação de Lei Municipal 11/2013 no qual fez o reparcelamento e parcelamento do débito com o Instituto de Previdência e Assistência de Cachoeira do Piriá (IPASECP);

3.Contudo, em sede de apelação o acusado possui razão em suas alegações, visto que a mera irregularidade prestação de contas ou de repasse de verbas, não caracteriza o ato de improbidade administrativa.

4.
É necessária a comprovação de que o gestor público agiu com dolo ou de que a referida omissão causou efetivo prejuízo ao erário ou que pelo menos houve desvio das verbas públicas, o que não ocorreu no caso dos autos.

5.
Apelação conhecida e provida. À unanimidade

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos.

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da Primeira Turma de Direito Público, por unanimidade de votos,
CONHECER O RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL,
DANDO-LHE PROVIMENTO
, tudo nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Belém (Pa),
data de registro no sistema
.

EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Desembargadora

Relatora

RELATÓRIO

Tratam os presentes autos de recurso de
APELAÇÃO CÍVEL
interposto por
ANTENOR FONSECA DE OLIVEIRA FILHO
em decorrência de Sentença proferida pelo
JUÍZO DA VARA UNICA DA COMARCA DE CACHOEIRA DO PIRIÁ nos autos da AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESSARCIMENTO DE DANOS AO ERÁRIO PÚBLICO,
iniciado pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ
em face do Apelante
.

Em síntese, alega o Ministério Público que o Tribunal de Contas dos Municípios encaminhou cópia de auditoria realizada no Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (FUNDEB) do Município de Cachoeira do Piriá durante a gestão do ex-prefeito, Sr. Antenor Fonseca de Oliveira Filho, referente ao exercício de 2012.

O
parquet
alega que a partir da leitura dos documentos entregues, observou que o requerido não repassou ao Instituto de Previdência e Assistência de Cachoeira do Piriá (IPASECP) a totalidade das contribuições retidas dos contribuintes, assim retendo de seus servidores públicos a título de contribuição previdenciária do Município o valor de R$ 372.016,23 (trezentos e setenta e dois mil, dezesseis reais e vinte e tres centavos).

Diante disto, o Órgão Ministerial pleiteia o ressarcimento dos danos causados ao erário público, referente a ausência de repasse ao IPASECAP. Contudo, o autor alega que o direito de agir está sendo exercido após 5 (cinco) anos do exercício do mandato eletivo, logo não sendo possível pedir outras sanções previstas na Lei 8.429/92 que não sejam imprescritíveis.

Em contestação ofertada pelo Sr. Antenor Fonseca, este alegou a inexistência de prejuízo ao erário, em razão de que houve o reconhecimento do débito com o IPASECAP em decorrência disso houve a promulgação da Lei Municipal nº 11/2013 na qual determinou o reparcelamento e parcelamento do Município de Cachoeira do Piriá com o seu regime próprio de previdência. Ainda alega que o débito pendente possui como garantia o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), logo não podendo se falar em danos ou qualquer ato ímprobo.

O Município de Cachoeira do Piriá, após devidamente citado requereu sua participação como litisconsórcio ativo para atuar junto do Ministério Público.

Dessa forma, apresentou manifestação à contestação negando todos os fatos alegados pelo requerido e requerendo a procedência da exordial.

Em seguida fora feita a remessa dos autos ao
parquet
e este pediu também o prosseguimento do feito com o julgamento antecipado do mérito, visto que não teria mais provas a serem produzidas.

A partir disto, o Juízo de
a quo
determinou o seguinte:

“(...)

ANTE AO EXPOSTO
, com base no Art. 487, inciso I, c/c os Art(s). 355, incisos I, e 373, incisos I e II, todos do NCPC/2015, no Art. 37, §§ 4° e 5°, da CRFB/1988 c/c o Art. 1°, inciso IV, da Lei N°. 7.347/85, nos Princípios da Razoabilidade e da Indisponibilidade do Interesse Público e por tudo mais que dos autos consta,
JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE
o pedido formulado na exordial, para
CONDENAR
a parte Requerida
ANTENOR FONSECA DE OLIVEIRA FILHO
a
RESSARCIR OS DANOS CAUSADOS AO ERÁRIO PUBLICO
mediante o
PAGAMENTO
do valor de
R$ 372.016,23 (trezentos e setenta e dois mil, dezesseis reais e vinte e três centavos) - montante este referente ao débito perante ao IPASECAP - EM FAVOR do MUNICIPIO DE CACHOEIRA DO PIRIA/PA
, sob pena de
MULTA DIÁRIA
de
R$ 5.000,00 (cinco mil reais)
em razão do descumprimento do presente decisum, a ser revertida ao mesmo Ente Público Municipal ou, subsidiariamente, a fundos institucionais relativos ao Requerente.

Isento de custas ou honorários advocatícios, nos termos do Art. 128, § 5°, inciso II, alínea a, da CRFB/1988 e da aplicação, por simetria de tratamento, das disposições do Art. 18, da Lei N'. 7.347/85

(...)”

Inconformado, o requerido interpôs o recurso de apelação alegando que o débito que originou o processo foi reconhecido durante a gestão do ex-prefeito, por conta disso houve a promulgação de Lei Municipal nº 11/2013 no qual determinou o reparcelamento e o parcelamento do valor com o IPASECAP, sendo que as parcelas continuam sendo pagas normalmente.

Ainda em suas razões recursais, sustenta o apelante, em preliminar de mérito a violação do devido processo legal, ocasionado pelo julgamento antecipado do mérito na ação civil pública, a falta de fundamentação na sentença, logo ocasionando nulidade, a inépcia da inicial por ausência de individualização da conduta, ocasionado pela necessidade de configuração do ato de improbidade. No que diz respeito ao mérito, sustenta que houve o parcelamento da dívida, logo não podendo ser falado em apropriação indébita previdenciária e nem mesmo em ato ímprobo.

Após devidamente intimado, o Ministério Público apresentou contrarrazões à apelação impugnando todos os argumentos feitos e pediu pelo improvimento do recurso.

Em manifestação como fiscal da lei, o
parquet
pediu por diligências, visto que houve alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 que entrou em vigor no dia 26/10/2021. Assim, recomendou a intimação de todas as partes para que manifestassem como queriam prosseguir com a demanda.

Após o dessobrestamento do processo, o fiscal da lei recomendou o prosseguimento.

É o relatório.

VOTO

Presente os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso de apelação cível, passando a análise do mérito.

Inicialmente, cumpre registrar as recentes alterações na legislação aplicável ao caso - Lei 8.429/1992 - promovidas pela Lei 14.230/2021 e que entraram em vigor em 26.10.2021.

A partir desse momento de incerteza jurídica fora feito Recurso Extraordinário sobre os aspectos da irretroativa ocorrido em razão da mudança da normativa, o que gerou o Tema 1.199 de Repercussão Geral do Supremo Tribunal Federal (STF), no qual fixou as seguintes teses de repercussão geral:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA a presença do elemento subjetivo dolo;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, é irretroativa
, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior, porém sem condenação transitada em julgado
, em virtude da revogação expressa do tipo culposo, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Assim, mesmo em relação às regras de direito material alteradas pela Lei 14.230/2021, considerando a natureza essencialmente punitiva da Lei de Improbidade Administrativa, certo que as alterações que beneficiam o réu devem ser aplicadas imediatamente.

Isto posto, o cerne recursal consiste em verificar o acerto da sentença que condenou o Requerido, ex-prefeito do Município de Cachoeira do Piriá pela prática de condutas ímprobas, consistentes em violação aos princípios da administração pública, por não ter repassado as devidas contribuições previdenciárias.

DAS PRELIMINARES

DA NULIDADE E CERCEAMENTO DA DEFESA PROVOCADA PELO JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE

Suscita, em preliminar de nulidade da sentença por julgamento antecipado da lide. A seu turno, a disciplina do julgamento antecipado do mérito está disposta no artigo 355 do CPC/15, da seguinte maneira:

Art. 355. O juiz julgará antecipadamente o pedido, proferindo sentença com resolução de mérito, quando:

I - não houver necessidade de produção de outras provas;

Pela dicção do inciso I do mencionado artigo, infere-se que é possível que o magistrado proceda ao julgamento antecipado do mérito, quando constatada a desnecessidade de produção de mais provas, em observância ao princípio do livre convencimento motivado.

Assim, sendo que a finalidade da prova é justamente formar o convencimento do juízo, não basta que a parte apenas suscite a ocorrência de cerceamento de defesa ante o julgamento antecipado da lide, é preciso que demonstre a relevância e a pertinência do meio probatório que lhe foi suprimido, além de sua aptidão para alterar o posicionamento adotado pelo Magistrado.

Verifica-se que a presente ação tem como ponto principal, analisar o reconhecimento da prática de atos de improbidade administrativa pela Apelante.

Ademais, os argumentos trazidos, estão plenamente dispostos na prova documental, sendo as demais provas, prescindíveis, ante ao princípio do livre convencimento motivado do juízo. Acerca do tema, o STJ já se manifestou e o Egrégio Tribunal de Justiça seguiu, senão vejamos:

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CÍVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PARA RESSARCIMENTO DE DANOS AO ERÁRIO. PRELIMINAR DE NULIDADE POR CERCEAMENTO DE DEFESA. PREJUDICIAL DE PRESCRIÇÃO. REJEITADA. MÉRITO. CONDUTA DOLOSA NÃO DEMONSTRADA. AUSÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA NOVA REDAÇÃO DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APELAÇÃO CONHECIDA E PROVIDA. À UNANIMIDADE.

1 - Preliminar de nulidade pelo julgamento antecipado da lide. Possibilidade de julgamento antecipado do mérito, quando constatada a desnecessidade de produção de mais provas, em observância ao princípio do livre convencimento motivado (artigo 355, I do CPC/15).

2 - Os argumentos trazidos estão plenamente dispostos na prova documental, sendo as demais provas, prescindíveis, ante ao princípio do livre convencimento motivado do juízo. Precedente do STJ e deste Egrégio Tribunal de Justiça. Preliminar rejeitada.

3 - Prejudicial de prescrição. Imprescritibilidade da ação de reparação de danos ao erário. Tema 666 do STF. Prescrição rejeitada.

(...)

9 - Apelação conhecida e provida. À unanimidade.

(TJPA – APELAÇÃO CÍVEL – Nº 0800052-39.2020.8.14.0052 – Relator(a): MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA – 1ª Turma de Direito Público – Julgado em 11/12/2023) (grifo nosso)

RECURSO DE APELAÇÃO. AÇÃO POR IMPROBIDADE. IMPUTAÇÃO DE LESÃO AO ERÁRIO E DE ATOS QUE ATENTAM CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO. EX-SECRETÁRIO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO. CONTRATO DE LOCAÇÃO DE VEÍCULOS. DISPENSA DE LICITAÇÃO AUTORIZADA E PROMOVIDA PELA PREFEITURA. PRESCRIÇÃO DA AÇÃO. PRETENSÃO RECURSAL REMANESCENTE. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. PRELIMINAR DE NULIDADE POR CERCEAMENTO DE DEFESA. REJEITADA. MÉRITO LIMITADO À OBRIGAÇÃO DE RESSARCIR. LEI 8.429/92. LEI 14.230/21. TEMA 1.199 DO STF. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E DE COMPROVAÇÃO DE DANO EFETIVO. IRREGULARIDADE SEM CARACTERIZAÇÃO DE IMPROBIDADE. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS LEGAIS. DOLO E DANO AO ERÁRIO NÃO DEMONSTRADOS. AUSÊNCIA DE EFETIVA COMPROVAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE PRESUNÇÃO DE TAIS ELEMENTOS. APELAÇÃO CONHECIDA E PROVIDA. SENTENÇA REFORMADA.

1. Trata-se de recurso de apelação interposto por ex-Secretário Municipal de Educação do município de Concórdia do Pará, contra sentença que julgou procedentes os pedidos formulados em ação por improbidade administrativa. O Parquet ajuizou a referida demanda, imputando ao recorrente e a uma empresa de locação de veículos a prática de atos ímprobos tipificados nos arts. 10, incisos VII e XII, e 11, caput e inciso I, da Lei nº. 8.429/92.

2. De acordo com o que consta na inicial, o apelante, durante o exercício do cargo de Secretário Municipal de Educação (2013), teria realizado dispensa ilegal de licitação, por meio de processo irregular, para contratar o serviço de locação de veículos, com recursos do Fundo Municipal de Educação.

3. O juízo de origem apreciou antecipadamente o mérito da demanda e julgou procedentes os pedidos formulados na inicial, condenando os requeridos às sanções especificadas na sentença, incluindo o ressarcimento ao erário.

4. O recorrente foi exonerado do cargo em 11/3/2015. A ação por improbidade foi ajuizada no dia 6/8/2020, ou seja, após o transcurso do prazo de 5 (cinco) anos, previsto no art. 23, inciso I, da Lei nº. 8.429/92, com a redação vigente naquele período. Assim, conforme assinalado pelo próprio Ministério Público, a ação por improbidade foi alcançada pela prescrição, restando inviável a aplicação das penalidades previstas no art. 12 da Lei nº. 8.429/92.

5. Ao julgar a controvérsia relativa ao Tema Repetitivo nº. 1089 (REsp 1899407/DF), o Superior Tribunal de Justiça firmou a seguinte tese: "Na ação civil pública por ato de improbidade administrativa é possível o prosseguimento da demanda para pleitear o ressarcimento do dano ao erário, ainda que sejam declaradas prescritas as demais sanções previstas no art. 12 da Lei 8.429/92". Assim, apesar da prescrição, remanesce a pretensão recursal quanto à condenação de ressarcimento ao erário.

6. O apelante arguiu a nulidade da sentença, alegando cerceamento de defesa, decorrente de suposta ausência de produção das provas pleiteadas em sua contestação. O Juízo a quo anunciou o julgamento antecipado do mérito e facultou a manifestação das partes no prazo de 10 (dez) dias, sendo que o recorrente se manteve inerte no prazo assinalado, não apresentando qualquer insurgência ou pedido de dilação probatória. Preclusão. Preliminar rejeitada.

(...)

10. Recurso de apelação conhecido e provido. Sentença reformada.

(TJPA – APELAÇÃO CÍVEL – Nº 0800201-70.2020.8.14.0105 – Relator(a): CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO – 1ª Turma de Direito Público – Julgado em 16/10/2023 )

Portanto,
rejeito a preliminar.

DA AUSÊNCIA DE INDIVIDUALIZAÇÃO DE CONDUTA

Em sede preliminar, o Apelante argui a inépcia da inicial por ausência de individualização dos atos atribuídos ao Apelante, contudo, da inicial observa-se que conduta a ele imputada consiste na contratação, supostamente irregular, de servidores temporários, cuja comprovação destes atos será analisada no mérito. Assim, não há que se falar em inépcia da inicial.

Portanto,
rejeito a preliminar.

DA AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO E INÉPCIA DA INICIAL

Em sede de preliminar, pugna pela nulidade da decisão, tendo em vista que esta não foi fundamentada, e petição inicial é inepta, pois não apresenta lógica entre fatos e conclusão, devendo ser extinta sem julgamento do mérito.

Da análise dos autos, atesta-se que não assiste razão o apelante em sede desta preliminar.

O parágrafo único do art. 330, §1º do Código de Processo Civil (CPC) traz as hipóteses de inépcia da inicial, in verbis:

Art. 330. A petição inicial será indeferida:

(...)

§ 1º Considera-se inepta a petição inicial quando:

I - lhe faltar pedido ou causa de pedir;

II - o pedido for indeterminado, ressalvadas as hipóteses legais em que se permite o pedido genérico;

III - da narração dos fatos não decorrer logicamente a conclusão;

IV - contiver pedidos incompatíveis entre si.

Pela simples análise da exordial, constato que nenhum dos incisos incide sobre a petição inicial para que seja considerada inepta, os pedidos, causa de pedir são claros, e os fatos foram expostos de forma linear desde o início até a conclusão, que apresentou todos os motivos pelos quais entende haver a conduta ímproba.

Ademais, se fez acompanhado dos documentos necessários a conduzir a pretensão posta em juízo.

No diz respeito a ausência de fundamentação o art. 489, §1º do mesmo livro traz os requisitos que caracterizam isto:

Art. 489. São elementos essenciais da sentença:

(...)

§ 1º Não se considera fundamentada qualquer decisão judicial, seja ela interlocutória, sentença ou acórdão, que:

I - se limitar à indicação, à reprodução ou à paráfrase de ato normativo, sem explicar sua relação com a causa ou a questão decidida;

II - empregar conceitos jurídicos indeterminados, sem explicar o motivo concreto de sua incidência no caso;

III - invocar motivos que se prestariam a justificar qualquer outra decisão;

IV - não enfrentar todos os argumentos deduzidos no processo capazes de, em tese, infirmar a conclusão adotada pelo julgador;

V - se limitar a invocar precedente ou enunciado de súmula, sem identificar seus fundamentos determinantes nem demonstrar que o caso sob julgamento se ajusta àqueles fundamentos;

VI - deixar de seguir enunciado de súmula, jurisprudência ou precedente invocado pela parte, sem demonstrar a existência de distinção no caso em julgamento ou a superação do entendimento.

Por sua vez, não há que se falar em ausência de fundamentação da sentença, pois o juízo a quo detalhou cada conduta que entendeu ser ato de improbidade, fazendo menção das provas acostadas e da jurisprudência.

Portanto,
rejeito a preliminar.

DA AUSÊNCIA DE REPASSE DE CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA

A Constituição Federal em seu artigo 37, §4º estabelece que: Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Já explanado acima que a Lei nº 8.429/92 sofreu significativa modificação através da Lei nº 14.230/2021, que no aspecto material tem aplicação imediata aos feitos em andamento (TEMA 1.119- STF), nos termos do §4º, do art. 1º, que dispõe:

Por consequência lógica a retroatividade da lei mais benigna prevista no art. 5º, XXXVI, da CF, com aplicabilidade para todo exercício do
jus puniendi
estatal, está inserida na Lei de Improbidade Administrativa. Em assim sendo, o art. 10, da Lei nº 8.429/92 (com atual redação dada pela Lei nº 14.230/2021), que elenca condutas caracterizadoras do ato de improbidade que causam lesão ao erário, tem aplicação imediata, cuja redação atual, não prevê a conduta culposa.

Não mais se admite a presunção de prejuízo como fundamento apto a justificar eventual condenação, sendo, imprescindível, agora, a inequívoca demonstração de perda patrimonial efetiva para fins de caracterizar o ato de improbidade lesivo ao erário.

O § 2º do art. 1º da Lei nº 8.429/92 (com redação dada pela Lei nº 14.230/2021), trouxe o conceito de dolo, enquanto o §3º do referido dispositivo afasta a improbidade administrativa quando não existir prova do elemento subjetivo especial (dolo), vejamos:

Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

(...)

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.

Portanto, para a configuração de ato de improbidade administrativa é necessário a comprovação do elemento subjetivo dolo, ou seja, a prova de que o agente atuou livre e conscientemente buscando o fim ilícito, não sendo suficiente sua voluntariedade. Além disso, o agente deve buscar com sua atuação ilegal, obter proveito ou benefício indevido para si ou para terceiro, conforme o disposto no §1º do art. 11 da Lei nº 8.429/92 (com redação dada pela Lei nº 14.230/2021), que se aplica às hipóteses do art. 10 por força do § 2º do mesmo artigo 11. Vejamos:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:

§ 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. (grifado)

§ 2º Aplica-se o disposto no § 1º deste artigo a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei.

Nessa esteira para configurar ato de improbidade administrativa, a má-fé é premissa do ato ilegal, o que por si só o transforma em ato ímprobo. O ato de improbidade é ilegal, mas nem todos os atos ilegais são atos de improbidade.

Se assim não fosse, qualquer irregularidade praticada por agente público poderia ser enquadrada como improbidade por violação dos princípios da legalidade e da publicidade, sujeitando-se às pessoas sanções da respectiva Lei, o que por certo tornaria inviável a própria atividade administrativa.

Ao exame dos autos extrai-se que o requerido/apelante na condição de prefeito municipal fez o reconhecimento da dívida de boa-fé, a partir da explicação de que teria negociado com o Instituto de Previdência e Assistência de Cachoeira do Piriá (IPASECP) para que fosse paga em prestações, sendo isto confirmado pela Lei Municipal nº 11/2013.

Dessa forma, explicou que está ocorrendo o pagamento regular e fora dado como garantia o Fundo de Participação dos Municípios (FPM).

A destinação do recurso para finalidade diversa da prevista em Lei, não pode ser interpretado como conduta ímproba. Assim não se deve tachar de ímprobas condutas meramente irregulares, ou ilegais, suscetíveis de correção administrativa. Conclui-se: não é toda ilegalidade que se reveste de improbidade.

Nos termos do quem vem decidindo o Superior Tribunal de Justiça, a má-fé, é premissa do ato ilegal e ímprobo e a ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública coadjuvados pela má-intenção do administrador.

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ELEMENTO SUBJETIVO. DOLO. INEXISTÊNCIA. REVISÃO. SÚMULA 7 DO STJ.
1. Na origem, cuida-se de ação civil pública por ato de improbidade administrativa proposta pelo Parquet em razão de os demandados terem supostamente agido de forma a fraudar procedimento licitatório. 2. Relativamente às condutas descritas na Lei n. 8.429/1992, esta Corte Superior possui firme entendimento segundo o qual a tipificação da improbidade administrativa para as hipóteses dos arts. 9º e 11 reclama a comprovação do dolo e, para as hipóteses do art. 10, ao menos culpa do agente. 3. No caso, o Tribunal de origem consignou que os recorridos não incorreram em ato de improbidade administrativa, uma vez que não ficou demonstrado o elemento subjetivo em sua atuação. 4. A modificação do entendimento firmado pelas instâncias ordinárias demandaria induvidosamente o reexame de todo o material cognitivo produzido nos autos, desiderato incompatível com a via especial, consoante a Súmula 7 do STJ. 5. Ressalta-se que esta Corte Superior tem a diretriz de que improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo, sendo indispensável para a caracterização de improbidade que a conduta do agente seja dolosa para a tipificação das condutas descritas nos arts. 9º e 11 da Lei n. 8.429/1992, ou, pelo menos, eivada de culpa grave nas do art. 10 (AIA 30/AM, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJe 28/9/2011). 6. O que não ocorreu na hipótese, uma vez que o recorrente não conseguiu comprovar o elemento subjetivo na conduta dos demandados. 7. Recurso especial não conhecido. (STJ - REsp: 1919356 SC 2021/0028704-7, Relator: Ministro OG FERNANDES, Data de Julgamento: 15/06/2021, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 21/06/2021)

Logo, não se verifica na conduta do requerido má-fé ao ponto de fazer mau uso do dinheiro público, pelo contrário, restou comprovado o reconhecimento da dívida e o seu parcelamento. Também, não restou comprovado o desvio desses recursos em benefício próprio ou de terceiros, de forma a afastar o dolo do gestor.

Nesse ponto, sobre o desvio de finalidade de verba, vejamos os seguintes julgados:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATO ATENTATÓRIO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA AO TEMA 1.199/STF. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 7/STJ.

I - Na origem, trata-se de ação civil pública, oferecida pelo agravado, visando, em resumo, reconhecer a prática de ato improbidade administrativa que importa em enriquecimento ilícito, previsto no art. 9º da Lei n. 8.429/92, subsidiariamente, reconhecer a prática de ato improbidade administrativa que causa lesão ao erário, previsto no art. 10 da Lei n. 8.429/92, e ainda, subsidiariamente, reconhecer a prática de ato improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública previsto no artigo 11 da Lei n. 8.429/92, pois segundo apurado nos autos do Inquérito Civil n. 14.0384.0000618/2011-4 da Promotoria de Justiça de Pirapozinho, cujas cópias instruem essa inicial, o Prefeito, contando com o auxílio da Chefe da Seção de Tesouraria, desviou, em proveito próprio e alheio, valores dos cofres municipais. Na sentença o pedido foi julgado procedente. No Tribunal a quo, a sentença foi mantida.

(...)

IV - O Tribunal de origem, soberano na análise dos fatos e das provas, com base no conjunto fático-probatório dos autos, julgou procedente a demanda, consignando de forma expressa que o ora recorrente, na qualidade de prefeito, por meio da instituição de ilegal "sistema de empréstimos", participou de conluio fraudulento destinado ao desvio de valores dos cofres municipais, sendo ainda a sua conduta dolosa individualizada na sent ença, sob a seguinte fundamentação (fls. 2.004-2.007): "(...) No mérito a ação é PROCEDENTE. Restou comprovado nos autos, de maneira incontroversa, que os cofres municipais foram utilizados indevidamente como se instituição bancária fosse, sem que houvesse lei autorizando tais atos administrativos.(...) Por autorização do chefe do executivo concedeu-se empréstimos indiscriminados aos funcionários públicos que denotam afronta à sua real finalidade, seja porque desviava-se da finalidade legal, seja porque sequer resguardou-se quanto a segurança no recebimento dos créditos. Isto porque além de não terem sido tomadas providências como contratos escritos, garantias específicas para cobrança de eventuais inadimplentes, limitando-se única e exclusivamente a acordos verbais e emissão de notas de empenhos, também não havia critérios quanto ao tempo e forma de devolução dos valores emprestados. Não raras vezes os depoimentos dos réus e testemunhas deram conta de que não havia critérios ou limites máximos para a estipulação do valor cedido ao funcionário, que em vários casos ultrapassou em muito a renda total do favorecido. Além disso, não havia regramento específico no tocante ao prazo de pagamento e valor de cada parcela a ser devolvida. (...)

Fato é que, embora o laudo pericial acostado aos autos tenha dado conta de que os valores foram restituídos aos cofres públicos com as devidas correções, inclusive a maior do que o necessário, elas só foram efetivamente devolvidas pelos tomadores após a intimação do Tribunal de Contas para regularização. (...) Ainda que exaustivamente a defesa dos réus tenha se pautado no fato da conduta de adiantamentos salariais ser antiga na mencionada prefeitura, inclusive de administrações anteriores, como um meio a legitimar os atos a eles imputados nesses autos, chegando a dizer que foram praticados de boa-fé, fato é que o Judiciário não pode convalidar atos manifestamente ilegais, ainda mais sob um argumento tão frágil. "

(...)

VI - Agravo interno improvido. (AgInt nos EDcl no AREsp n. 1.925.900/SP, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 30/10/2023, DJe de 3/11/2023.)

PROCESSUAL ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO CONFIGURADA. INEXISTÊNCIA DO ÓBICE DA SÚMULA 7/STJ. MERA REVALORAÇÃO DE FATOS AFIRMADOS NO ACÓRDÃO RECORRIDO. CONTRIBUIÇÕES ASSOCIATIVAS MUNICIPAIS. LEGALIDADE. DANO AO ERÁRIO. NÃO OCORRÊNCIA.

(...)

4. A decisão proferida pelo Tribunal de origem diverge da jurisprudência pacificada pelo Superior Tribunal de Justiça, segundo a qual os repasses realizados por Município à Confederação Nacional dos Municípios não constituem ilegalidade ou improbidade administrativa, mesmo se ausente lei especifica autorizativa, por considerar ser "positiva, lícita e desejável a associação de pessoas jurídicas de direito público com interesses comuns e tarefas assemelhadas, voltada para o funcionamento interno dos entes federados, não se confundindo com os serviços públicos que cada um deles presta e não configura aquisição ou alienação de bens e contratação de serviços, razão pela qual não há falar em inobservância dos preceitos das Leis 8.666/93 e 11.107/2005, sobretudo por serem módicas as contribuições" (STJ, REsp 1.461.377/RJ, Rel. Min. Ari Pargendler, DJe de 12/09/2014). No mesmo sentido: AgInt no AREsp n. 1.362.261/RJ, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe de 30/11/2020; AgInt no AREsp 827.975/RJ, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe de 03/02/2017); REsp 2037571, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Dje 31.3.2023; AREsp 1841787, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe 17.10.2022; AREsp 1013111, Rel. Min. Assusete Magalhães, DJe 3.9.2018; e AREsp 681933, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Dje 17.8.2016.

5. Embargos de Declaração acolhidos, com efeitos infringentes, a fim de prover o Agravo Interno, de modo a dar provimento parcial ao Recurso Especial, para, reformando o acórdão recorrido, julgar improcedentes os pedidos formulados na Ação Civil Pública, sem condenação em honorários. (EDcl no AgInt no AREsp n. 1.905.511/RJ, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 21/8/2023, DJe de 21/9/2023.)

Com efeito, a análise das provas torna incontroverso os fatos que não evidencia qualquer traço de dolo na conduta do réu/apelante.

Assim, se ausente a prova da má-fé, bem como o proveito do agente público, não resta configurada a improbidade administrativa.

Considerando as particularidades já expostas, a conduta não indica dolo por parte do réu/apelante.

Vejamos os precedentes de alguns Tribunais:

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CÍVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PARA RESSARCIMENTO DE DANOS AO ERÁRIO. PRELIMINAR DE NULIDADE POR CERCEAMENTO DE DEFESA. PREJUDICIAL DE PRESCRIÇÃO. REJEITADA. MÉRITO. CONDUTA DOLOSA NÃO DEMONSTRADA. AUSÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA NOVA REDAÇÃO DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APELAÇÃO CONHECIDA E PROVIDA. À UNANIMIDADE.

(...)

5- Aplicação da Tese de Repercussão Geral firmada pelo STF no Tema 1199. Necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se, nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA, a presença do elemento subjetivo dolo. A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.

6-Não houve a comprovação do dolo específico, não ficando claro dos documentos constantes na inicial sequer se o procedimento instaurado de apreciação das contas fora uma tomada de contas especial ou se houve a apresentação das contas ainda que com atraso pela Apelante.

(...)

9- Apelação conhecida e provida. À unanimidade. (TJPA – APELAÇÃO CÍVEL – Nº 0800052-39.2020.8.14.0052 – Relator(a): MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA – 1ª Turma de Direito Público – Julgado em 11/12/2023)

APELAÇÃO CÍVEL EM AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADMINISTRATIVO. VERBAS PÚBLICAS. CONVÊNIO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA. SECRETARIA ESTADUAL DE EDUCAÇÃO (SEDUC/PA). PRESTAÇÃO DE CONTAS INCOMPLETA E COM INCONSISTÊNCIAS. ART. 11, VI, DA LEI 8.429/92. ANÁLISE DA DOCUMENTAÇÃO PENDENTE DE APRECIAÇÃO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO PARÁ (TCE/PA). AUSÊNCIA DE CONDUTA ÍMPROBA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. DECISÃO UNÂNIME.

(...)

2. No mais, no que diz respeito ao cerne da controvérsia meritória, extrai-se do processado que o apelante foi condenado pela prática de improbidade administrativa devido de não haver prestado contas concernentemente ao Convênio nº 86/2015, firmado entre o Município recorrido e a Secretaria Estadual de Educação (Seduc), com o que infringira o disposto no artigo 11, VI, da Lei nº 8.429/92.

(...)

4. Analisando os elementos constantes dos autos, verifico que não obstante o apelante, na condição de prefeito de Concórdia do Pará, tenha atuado de forma inadequada, não se evidencia que tenha agido com dolo de modo a caracterizar a prática da conduta ímproba do art. 11, VI, da Lei de Improbidade Administrativa.

5. Em suma, a ausência de prestação de contas ou a sua apresentação incompleta ou tardia só conduz ao ressarcimento dos valores recebidos, caso ocorra o efetivo dano, cujo ônus da prova é do órgão acusatório, não podendo haver condenação ao ressarcimento com base em mera presunção ou ilação.

6. Recurso conhecido e provido. Decisão unânime. (TJPA – APELAÇÃO CÍVEL – Nº 0810156-81.2022.8.14.0000 – Relator(a): ROBERTO GONCALVES DE MOURA – 1ª Turma de Direito Público – Julgado em 18/09/2023)

Imperioso observar que, de acordo com o art. 10, § 1º, da Lei nº 8.429/91, com a redação estabelecida a partir do advento da Lei nº 14.230/2021, não mais se admite a presunção de prejuízo como fundamento apto a justificar eventual condenação, sendo, imprescindível, agora, a inequívoca demonstração de perda patrimonial efetiva para fins de caracterizar o ato de improbidade lesivo ao erário.

Ante o exposto,
CONHEÇO DA APELAÇÃO CÍVEL, DOU-LHE PROVIMENTO,
para reformar integralmente a sentença recorrida, julgando improcedentes os pedidos da inicial.

É o voto.

P.R.I.

Belém-PA, data de registro no sistema

Desembargadora Ezilda
Pastana
Mutran

Relatora

Belém, 22/04/2024