Tribunal: TJPA
Processo: 0800050-87.2019.8.14.0025
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão julgador: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 11835 - Conselho de Direitos da Criança e Adolescente
Data de julgamento: 2024-06-24

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EDUCAÇÃO. REFORMA DE ESCOLA. DIREITOS FUNDAMENTAIS. OBRIGAÇÃO DO ESTADO. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. AFASTADA. TEORIA DA RESERVA DO POSSÍVEL. INAPLICABILIDADE. MÁXIMA EFETIVIDADE DA CONSTITUIÇÃO. RECURSO DESPROVIDO. 1. Ação civil pública ajuizada visando a realização de reforma da Escola Estadual Albertina Barreiros, localizada Município de Itupiranga/PA; 2. A educação é direito fundamental garantido pela Constituição Federal, cabendo ao Estado proporcionar condições adequadas para o seu exercício; 3. A judicialização das políticas públicas em situações de omissão estatal justifica-se para assegurar direitos fundamentais, não configurando violação ao princípio da separação dos poderes. 4. A teoria da reserva do possível e eventuais limitações orçamentárias não podem ser utilizadas como argumento para exonerar o Estado de suas obrigações constitucionais, especialmente no que diz respeito ao direito à educação; 5. Recurso desprovido. Sentença mantida. Vistos, etc., Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO, por unanimidade de votos, em conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Plenário Virtual da 1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ, com início em 24 de junho de 2024. ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA Desembargadora Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800050-87.2019.8.14.0025

APELANTE: ESTADO DO PARA

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA, MUNICIPIO DE ITUPIRANGA

RELATOR(A):
Desembargadora ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EDUCAÇÃO. REFORMA DE ESCOLA. DIREITOS FUNDAMENTAIS. OBRIGAÇÃO DO ESTADO. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. AFASTADA. TEORIA DA RESERVA DO POSSÍVEL.

INAPLICABILIDADE. MÁXIMA EFETIVIDADE DA CONSTITUIÇÃO. RECURSO DESPROVIDO.

1. Ação civil pública ajuizada visando a realização de reforma da Escola Estadual Albertina Barreiros, localizada Município de Itupiranga/PA;

2. A educação é direito fundamental garantido pela Constituição Federal, cabendo ao Estado proporcionar condições adequadas para o seu exercício;

3. A judicialização das políticas públicas em situações de omissão estatal justifica-se para assegurar direitos fundamentais, não configurando violação ao princípio da separação dos poderes.

4. A teoria da reserva do possível e eventuais limitações orçamentárias não podem ser utilizadas como argumento para exonerar o Estado de suas obrigações constitucionais, especialmente no que diz respeito ao direito à educação;

5. Recurso desprovido. Sentença mantida.

Vistos, etc.,

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da
1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO
, por unanimidade de votos, em
conhecer e negar provimento ao recurso
, nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Plenário Virtual da
1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO

DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ
,

com início em 24 de junho de 2024.

ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Desembargadora Relatora

RELATÓRIO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Trata-se de recurso de
APELAÇÃO CÍVEL
interposto pelo
ESTADO DO PARÁ,
em face da sentença proferida pelo MM. Juízo de Direito da Juízo da Vara Única da Comarca de Itupiranga, nos autos da
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
,

manejada
pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ
em face do ora apelante e do
MUNICÍPIO DE ITUPIRANGA.

Historiando os fatos, o Ministério Público ajuizou a presente ação informando que, em 25/01/2019, compareceram à Promotoria de Justiça desta Comarca o Prefeito do Município de Itupiranga e a Secretária Adjunta Estadual de Educação, comunicando que as obras de reforma e melhoria da Escola Estadual Albertina Barreiros, localizada nesta cidade, não estariam concluídas até o início do ano letivo de 2019, previsto para 19/02/2019, conforme a Portaria n° 008/2019 GS da Secretaria Estadual de Educação.

Na petição inicial, alegou que a referida escola apresentava uma estrutura inadequada desde 2018, razão pela qual, no segundo semestre daquele ano, iniciaram-se reformas através de uma empresa contratada para esse fim. Ressaltou que, à época, foi cedido um espaço particular, por meio do Município de Itupiranga, para o remanejamento dos alunos, permitindo a conclusão do ano letivo de 2018. No entanto, ao final do calendário escolar de 2018, a proprietária do imóvel retomou a posse, enquanto as reformas na escola estadual permaneciam inacabadas.

Informou que a Promotoria realizou uma vistoria no dia 28/01/2019, na qual se constatou o estado precário, o completo abandono e a quase total inexecução das reformas, impossibilitando a realização de atividades escolares no local.

Alegou ainda que o segundo requerido afirmou a inexistência de imóveis aptos, no município, para acomodar os alunos da rede estadual, considerando que os proprietários do imóvel utilizado em 2018 não estavam interessados em renovar a cessão do espaço, pois realizavam atividades privadas no local.

Aduziu que, em 29/01/2019, foi recebido pela Promotoria o ofício nº 04/2019, subscrito pela direção do Colégio Estadual, reiterando e confirmando as informações prestadas em 25/01/2019, admitindo a situação crítica e expressando preocupação quanto ao destino dos alunos, destacando que a rede estadual, abrangida pela escola, atende quase 1.300 alunos.

Por fim, destacou que, na reunião ocorrida em 25/01/2019, foi proposta a utilização provisória de um galpão do Município como local de aulas, cabendo ao primeiro requerido providenciar a cobertura do espaço. Contudo, não foram apresentadas fotos ou quaisquer documentos que comprovassem as condições mínimas do local, nem informações sobre as adaptações necessárias, cronograma de realização e estudos que demonstrassem a viabilidade de atender o número significativo de alunos.

Diante disso, pugnou pela concessão de tutela provisória de urgência, para que os réus providenciassem um espaço físico, material e estruturalmente adequado, capaz de absorver os alunos remanejados da Escola Estadual Albertina Barreiros para o ano letivo de 2019, sem prejudicar o calendário escolar, enquanto perdurassem as reformas. Além disso, requereu que o Estado do Pará fosse compelido a retomar imediatamente as obras, estabelecendo um cronograma para a conclusão das reformas, juntando ao processo o procedimento licitatório, contrato administrativo e eventuais aditivos firmados com a empresa contratada, sob pena de multa diária.

O feito seguiu seu regular processamento até a prolação da sentença, nos seguintes termos:

“III – DISPOSITIVO

Isto posto, julgo
PROCEDENTE
o pedido vertente na inicial, resolvendo o mérito da lide na forma do art. 487, I, do CPC, confirmando a liminar proferida no mesmo sentido.

Sem custas e sem honorários.

Ao reexame necessário, consoante entendimento contido na súmula nº 490 do STJ.

Publique-se. Registre-se. Intimem-se. Cumpra-se.

Após o trânsito em julgado, arquive-se com baixa na distribuição, procedendo-se às baixas necessárias.”

Inconformado, o recorrente interpôs o presente recurso (ID nº 16854302).

Nas razões recursais, em breve síntese, o patrono do ente recorrente, sustenta que a sentença violou o princípio constitucional da separação dos poderes, ao determinar a realização de obras públicas, invadindo a competência do Executivo, que é responsável pela alocação de recursos e pela execução de políticas públicas.

Argumenta que a decisão judicial desrespeita a teoria da reserva do possível, uma vez que impõe ao Estado a realização de despesas que não estavam previstas no orçamento, comprometendo outras áreas essenciais da administração pública.

Defende que qualquer obrigação imposta ao Estado deve respeitar o planejamento orçamentário e a legislação que rege as finanças públicas, incluindo a Lei de Responsabilidade Fiscal, que exige a previsão de recursos e a análise de impacto financeiro para a realização de novas despesas.

Afirma que não houve omissão por parte do Estado, visto que diversas ações foram desenvolvidas em prol da escola, culminando na conclusão das obras e na entrega do prédio reformado.

Ao final, requer o provimento do recurso para reformar a sentença.

Em contrarrazões, o Ministério Público do Estado do Pará defendeu a manutenção da sentença, argumentando que a intervenção judicial se justifica pela precariedade das instalações da escola, que colocavam em risco a segurança dos alunos. Argumenta que a atuação do Judiciário visa garantir o direito fundamental à educação e à segurança das crianças, direitos assegurados constitucionalmente (ID nº 16854305).

Inicialmente, os autos foram remetidos à relatoria da Exma. Desa. Elvina Gemaque Taveira, que constatou a minha prevenção no feito e determinou a sua redistribuição (ID nº 17914083).

O recurso de apelação foi recebido apenas no efeito devolutivo (ID nº 17954538).

Encaminhados os autos ao Ministério Público, o Ilustre Procurador de Justiça ratificou integralmente as contrarrazões recursais, conforme documento de ID nº 18021853.

É o relatório.

VOTO

A EXMA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Avaliados os pressupostos processuais, tenho-os como regularmente constituídos, bem como atinentes à constituição regular do feito até aqui, razão pela qual conheço do recurso e passo a proferir voto.

MÉRITO

A controvérsia recursal limita-se à reforma da sentença proferida pelo MM. Juízo de Direito da Vara Única da Comarca de Itupiranga, a qual julgou procedente o pleito inicial e resolveu o mérito da lide conforme o art. 487, I, do CPC.

A Constituição Federal de 1988 elevou a educação ao patamar de direitos fundamentais, em seu art. 6º:

“Art. 6° São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição”.

Em seu art. 23, inciso V, dispõe que
“é competência comum da União, dos estados, do Distrito federal e dos Municípios”
:

V- proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação, à ciência, à tecnologia, à pesquisa e à inovação; (grifo nosso)

Além desses, os artigos 205, 208, 211 e 227, todos da Lei Maior, tratam do direito à educação.

Percebe-se que toda a sistemática constitucional é orientada a conferir à educação tratamento prioritário, sendo elemento transformador da sociedade.

É de suma importância ressaltar o que está previsto na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei nº 9.394/96), visando à salvaguarda e à promoção do acesso universal e igualitário às iniciativas e prestação de serviços educacionais.

Nesse diapasão:

Art. 2º
A educação
,
dever da família e do Estado
, inspirada nos princípios de liberdade e nos ideais de solidariedade humana, tem por finalidade o pleno desenvolvimento do educando, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.

Art. 3º O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:

I -
igualdade de condições para o acesso e permanência na escola
;

[...]

IX -
garantia de padrão de qualidade
;

Art. 4º O
dever do Estado com educação escolar pública
será efetivado mediante a
garantia de
:

[...]

IX -
padrões mínimos de qualidade de ensino
, definidos como a variedade e quantidade mínimas, por aluno, de
insumos indispensáveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem
.

Art. 5º
O acesso à educação básica obrigatória é direito público subjetivo
, podendo qualquer cidadão, grupo de cidadãos, associação comunitária, organização sindical, entidade de classe ou outra legalmente constituída e, ainda, o Ministério Público, acionar o poder público para exigi-lo.

(Redação dada pela Lei nº 12.796, de 2013)

É relevante salientar, adicionalmente, que a legislação brasileira oferece proteção especial às crianças e adolescentes, sob o princípio da proteção integral. De acordo com esse princípio, é imperativo assegurar, com absoluta prioridade, os direitos fundamentais desses indivíduos, como o direito à vida, à dignidade e à educação, em conformidade com o disposto no início do artigo 227 da Constituição de 1988.

Isso significa que, se para os cidadãos em geral é exigido que o Poder Público assegure a realização dos direitos fundamentais, como mencionado anteriormente, essa responsabilidade do Estado torna-se ainda mais significativa quando se trata de crianças e adolescentes, devido à sua condição singular de indivíduos em processo de crescimento e desenvolvimento.

Dessa perspectiva emerge de maneira inquestionável o caráter efetivo de um genuíno direito subjetivo relacionado à educação, bem como a subsequente possibilidade de levá-lo a julgamento. As normas de cunho programático não se limitam a meros apelos ao Poder Público, pois possuem uma dimensão jurídica tão substancial quanto outras disposições constitucionais de igual importância. Compete ao Estado torná-las realidade, realizando os princípios da supremacia e da máxima eficácia da Constituição.

Na espécie observa-se que a ação civil pública foi ajuizada em janeiro de 2019, ou seja, há mais de 4 (quatro) anos, tempo mais do que suficiente para a implementação dos reparos necessários ao bom e adequado funcionamento das instalações do prédio, de forma completa.

Ora, quando o Poder Executivo ou Legislativo falha em assegurar um direito fundamental, os cidadãos interessados podem buscar o Poder Judiciário para a efetivação desse direito subjetivo. Isso não caracteriza a judicialização das políticas públicas, nem uma violação ao princípio da separação dos poderes, mas sim a reafirmação do princípio da inafastabilidade jurisdicional. Nesse contexto, destaca-se o seguinte julgamento:

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. REFORMA DE ESCOLA EM ESTADO PRECÁRIO DE CONSERVAÇÃO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 07.8.2013.

1.
O entendimento adotado pela Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudcia firmada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal, no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de Poderes
. Entender de modo diverso demandaria a reelaboração da moldura fática delineada no acórdão de origem, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário.

2. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. Agravo regimental conhecido e não provido. (STF – AgR ARE: 886710 SE – SERGIPE 0001700-90.2011.8.25.0054, Relator: Min. ROSA WEBER, Data de Julgamento: 03/11/2015, Primeira Turma, Data de Publicação: DJE- 232-19-11-2015). (grifos nossos).

"ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE EM CASOS EXCEPCIONAIS. OMISSÃO ESTATAL. DIREITOS ESSENCIAIS INCLUSOS NO CONCEITO DE MÍNIMO EXISTENCIAL.

1.
O STJ tem decidido que, ante a demora do Poder competente, o Poder Judiciário poderá determinar, em caráter excepcional, a implementação de políticas públicas de interesse social - principalmente nos casos em que visem resguardar a supremacia da dignidade humana
sem que isso configure invasão da discricionariedade ou afronta à reserva do possível.

2. O controle jurisdicional de políticas públicas se legitima sempre que a "inescusável omissão estatal" na sua efetivação atinja direitos essenciais inclusos no conceito de mínimo existencial.

3.
O Pretório Excelso consolidou o posicionamento de ser lícito ao Poder Judiciário "determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais,
sem que isso configure violação do princípio da separação dos Poderes" (AI 739.151 AgR, Rel. Ministra Rosa Weber, DJe 11/6/2014, e AI 708.667 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, DJe 10/4/2012).

4. Agravo interno a que se nega provimento.

(AgInt no REsp 1304269/MG, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/10/2017, DJe 20/10/2017)

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE FAZER:
REFORMA
DE
ESCOLA
EM SITUAÇÃO PRECÁRIA. POSSIBILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (RE nº 850.215/PB-AgR, Segunda Turma, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 29/4/15).

Além disso, o princípio da separação dos poderes não deve ser visto como um arranjo constitucional inflexível, mas sim como um princípio funcional e organizacional que visa impedir a concentração de poder em uma única pessoa. A separação dos poderes possui três objetivos principais: a) a divisão funcional do Estado, delegando suas atribuições a diferentes autoridades; b) a interdependência e a dependência mútua das funções; e c) o controle das funções, para evitar o surgimento de um poder absoluto.

Portanto, ao ocorrer a judicialização de um direito fundamental, o objetivo não é que o Poder Judiciário crie políticas públicas, mas sim que ele imponha ao Poder Executivo e ao Legislativo a obrigação de cumprir as normas constitucionais. A judicialização de direitos fundamentais não usurpa a competência dos outros poderes; ao contrário, serve como um mecanismo de controle sobre ações ou omissões que violam esses direitos. Especialmente neste caso, em que se trata de uma demanda de grande relevância, pois a instituição escolar em questão exerce um papel crucial na oferta de educação pública para crianças e adolescentes de baixa renda na região.

Além disso, no presente caso, não se aplica o princípio da reserva do possível, sendo prioritário o princípio da máxima efetividade da Constituição. Este princípio destaca o dever do Estado em promover o bem-estar social, conferindo às normas constitucionais uma interpretação ampla e eficaz, garantindo a operacionalidade das disposições constitucionais fundamentais. Permitir qualquer retrocesso nesse sentido comprometeria a ordem institucional dos direitos fundamentais.

Destaca-se que já decidiu o Supremo Tribunal Federal (STF)
“que a cláusula da “reserva do possível” – ressalvada a ocorrência de justo motivo objetivamente aferível – não pode ser invocada, pelo Estado, com a finalidade de exonerar-se, dolosamente, do cumprimento de suas obrigações constitucionais, notadamente quando, dessa conduta governamental negativa, puder resultar nulificação ou, até mesmo, aniquilação de direitos constitucionais impregnados de um sentido de essencial fundamentalidade.”
(AG.REG. NO RE Nº 1.165.054/RN, MIN. CELSO DE MELLO, 30/05/2019).

Com efeito, a tese da reserva do possível não é oponível ao direito pretendido, que prevalece, porquanto eventuais limitações ou dificuldades financeiras não podem servir de pretexto para negar o direito à educação, garantido no plano constitucional.

O acesso à educação é um direito constitucional garantido a todos, impondo ao Poder Público uma obrigação positiva. Em outras palavras, o Estado somente cumprirá seu dever ao fornecer aos titulares desse direito o mínimo necessário para seu exercício – o que não foi feito neste caso. Assim, não pode o Estado alegar, de forma abstrata, limitações orçamentárias ou a teoria da reserva do possível para se eximir dessa responsabilidade, especialmente porque não há nos autos qualquer documento que comprove efetivamente a dificuldade orçamentária e financeira que demonstre que o cumprimento da obrigação resultaria em
um colapso nas finanças públicas.

Portanto, não há justificativas para a alteração da sentença, devendo ser preservada em sua totalidade.

DISPOSITIVO

Pelo exposto, e na esteira do parecer ministerial, conheço e
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação interposto pelo
ESTADO DO PARÁ
, mantendo a sentença em sua integralidade
, nos termos da fundamentação.

É como voto.

Belém, 24 de junho de 2024.

ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Desembargadora Relatora

Belém, 01/07/2024