Tribunal: TJPA
Processo: 0805935-93.2020.8.14.0301
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10244 - Assistência à Saúde
Data de julgamento: 2024-11-25

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO À SAÚDE. ADEQUAÇÃO E REFORMA DE UNIDADE DE SAÚDE DA FAMÍLIA (USF) BARREIRO I. OBRIGAÇÃO DO MUNICÍPIO. NEGADO PROVIMENTO. CASO EM EXAME Apelação cível interposta pelo Município de Belém em face de sentença que julgou procedente o pedido em ação civil pública movida pelo Ministério Público do Estado do Pará, determinando a realização de obras e adaptações na Unidade de Saúde da Família (USF) Barreiro I, sob pena de multa diária. A sentença reconhece que as instalações físicas e a estrutura operacional da unidade não atendem plenamente as exigências para o funcionamento adequado e simultâneo de duas equipes de saúde, conforme Portaria de Consolidação nº 02/2017-MS/GM. O Município argumenta que a unidade está em funcionamento regular e que já realizou reformas e adaptações suficientes, requerendo a extinção do processo por ausência de interesse processual. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) determinar se há interesse processual para a manutenção da ação civil pública em face das alegações do Município quanto à regularidade das condições de funcionamento da unidade; (ii) examinar a extensão do dever constitucional e administrativo do Município de garantir a infraestrutura e funcionamento adequados da unidade de saúde, especialmente frente ao direito fundamental à saúde. RAZÕES DE DECIDIR O interesse processual do Ministério Público subsiste, uma vez que o objetivo da ação não é apenas a reforma estrutural, mas a garantia de condições adequadas para o funcionamento integral e simultâneo das equipes de saúde da família, conforme exigências normativas aplicáveis. O direito à saúde constitui norma constitucional de eficácia plena, vinculando a Administração Pública à implementação de políticas públicas que assegurem esse direito, sendo incabível a alegação de discricionariedade administrativa para omitir-se de tal obrigação. O Poder Judiciário pode intervir para assegurar o cumprimento de direitos fundamentais sociais, como o direito à saúde, sem que isso configure violação ao princípio da separação de poderes, especialmente quando há inércia ou insuficiência das ações administrativas. As condições inadequadas identificadas na USF Barreiro I, incluindo a insuficiência de consultórios para atender as equipes em regime simultâneo, problemas estruturais e falta de insumos, violam os parâmetros mínimos de dignidade e qualidade previstos para serviços de saúde pública, caracterizando violação ao “mínimo existencial” para a proteção da saúde. A aplicação de multa cominatória à Fazenda Pública é cabível e visa compelir o cumprimento de obrigação de fazer em prol do direito à saúde, com possibilidade de reavaliação do valor em fase de execução, caso necessário. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Tese de julgamento: 1. A obrigação do Município de assegurar condições adequadas de funcionamento em unidades de saúde é exigência derivada do direito fundamental à saúde, constituindo-se em dever constitucional de eficácia plena. 2. A discricionariedade administrativa não pode ser invocada para justificar omissão em políticas públicas de saúde que atendam ao mínimo existencial. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 196; CPC, art. 485, VI; Portaria de Consolidação nº 02/2017-MS/GM, Anexo XXII. Jurisprudência relevante citada: STF, AgR ARE 886710, Rel. Min. Rosa Weber, j. 04.08.2016.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0805935-93.2020.8.14.0301

APELANTE: MUNICÍPIO DE BELÉM

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO À SAÚDE. ADEQUAÇÃO E REFORMA DE UNIDADE DE SAÚDE DA FAMÍLIA (USF) BARREIRO I. OBRIGAÇÃO DO MUNICÍPIO. NEGADO PROVIMENTO.

CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Município de Belém em face de sentença que julgou procedente o pedido em ação civil pública movida pelo Ministério Público do Estado do Pará, determinando a realização de obras e adaptações na Unidade de Saúde da Família (USF) Barreiro I, sob pena de multa diária. A sentença reconhece que as instalações físicas e a estrutura operacional da unidade não atendem plenamente as exigências para o funcionamento adequado e simultâneo de duas equipes de saúde, conforme Portaria de Consolidação nº 02/2017-MS/GM. O Município argumenta que a unidade está em funcionamento regular e que já realizou reformas e adaptações suficientes, requerendo a extinção do processo por ausência de interesse processual.

QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) determinar se há interesse processual para a manutenção da ação civil pública em face das alegações do Município quanto à regularidade das condições de funcionamento da unidade; (ii) examinar a extensão do dever constitucional e administrativo do Município de garantir a infraestrutura e funcionamento adequados da unidade de saúde, especialmente frente ao direito fundamental à saúde.

RAZÕES DE DECIDIR

O interesse processual do Ministério Público subsiste, uma vez que o objetivo da ação não é apenas a reforma estrutural, mas a garantia de condições adequadas para o funcionamento integral e simultâneo das equipes de saúde da família, conforme exigências normativas aplicáveis.

O direito à saúde constitui norma constitucional de eficácia plena, vinculando a Administração Pública à implementação de políticas públicas que assegurem esse direito, sendo incabível a alegação de discricionariedade administrativa para omitir-se de tal obrigação.

O Poder Judiciário pode intervir para assegurar o cumprimento de direitos fundamentais sociais, como o direito à saúde, sem que isso configure violação ao princípio da separação de poderes, especialmente quando há inércia ou insuficiência das ações administrativas.

As condições inadequadas identificadas na USF Barreiro I, incluindo a insuficiência de consultórios para atender as equipes em regime simultâneo, problemas estruturais e falta de insumos, violam os parâmetros mínimos de dignidade e qualidade previstos para serviços de saúde pública, caracterizando violação ao “mínimo existencial” para a proteção da saúde.

A aplicação de multa cominatória à Fazenda Pública é cabível e visa compelir o cumprimento de obrigação de fazer em prol do direito à saúde, com possibilidade de reavaliação do valor em fase de execução, caso necessário.

DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. A obrigação do Município de assegurar condições adequadas de funcionamento em unidades de saúde é exigência derivada do direito fundamental à saúde, constituindo-se em dever constitucional de eficácia plena.

2. A discricionariedade administrativa não pode ser invocada para justificar omissão em políticas públicas de saúde que atendam ao mínimo existencial.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 196; CPC, art. 485, VI; Portaria de Consolidação nº 02/2017-MS/GM, Anexo XXII.

Jurisprudência relevante citada
: STF, AgR ARE 886710, Rel. Min. Rosa Weber, j. 04.08.2016.

RELATÓRIO

Trata-se de apelação cível em ação civil pública contra a sentença ID5543459 que ao confirmar a liminar julgou procedentes os pedidos e condenou o Município de Belém a executar todas as obras e/ou serviços de reforma e de adaptação da “ESF Barreiro I” devidamente listadas pelo demandante em sua peça de ingresso, no prazo de 60 dias sob pena de multa diária de R$3.000,00 até o limite de R$60.000,00.

Recorre arguindo essencialmente que a
USF Barreiro I
se encontra em regular funcionamento com prédio próprio devidamente organizado, suas atividades necessárias estão sendo realizadas de forma eficaz, o espaço físico passou por manutenção predial contemplando: revisões na cobertura, nas instalações hidrossanitárias, nas instalações elétricas, com instalação de autoclave e de câmara de vacina; trocas de piso danificado no banheiro, de louças sanitárias, de lâmpadas queimadas, de fechaduras danificadas; adaptação de sala para vacinas; e pintura das áreas afetadas pelas infiltrações.

Além disso conta com corpo de funcionários dividido em duas equipes, cada uma contendo médico, enfermeiro, técnico em enfermagem e agentes de saúde, agente administrativo e serviço gerais, a sala de vacinação é climatizada, equipada com refrigerador e imunobiológico, funcionando em horário comercial.

Em síntese afirma que sempre atendeu e procurou atender de forma mais eficiente possível todas as recomendações do Ministério Público em relação à
USF Barreiro I,
e nesse sentido sustenta que a Apelação ser conhecida e provida, com a reforma da Sentença para que o processo seja extinto sem resolução do mérito por ausência de interesse processual, nos termos do art. 485, VI do CPC.

Contrarrazões do Ministério Público em ID

5543466 arguindo que em que pese o longo período em que a
USF Barreiro I
permanece instalada no mesmo imóvel,
continua sem atender integralmente às necessidades ínclitas a estabelecimentos de saúde
e tampouco oferece condições condignas ao desenvolvimento integral dos trabalhos das equipes que compõem a estratégia de forma simultânea.

Afirma que a unidade dispõe de apenas um consultório médico e um de enfermagem, que é compartilhado entre as duas equipes, que precisam atuar em regime de revezamento, quando deveriam ocorrer de forma simultânea, contrariando o estabelecido na Portaria de Consolidação nº 02/2017-MS/GM, Anexo XXII, Anexo 1, item 3, a qual dispõe a necessidade de consultório médico e consultório de enfermagem para trabalho de cada equipe, o que além de reduzir sobremaneira o número de atendimentos ofertados, implica em descumprimento da carga horária de 40 (quarenta) horas semanais, estabelecida pela Portaria de Consolidação nº 02/2017-MS/GM, Anexo XXII, Anexo 1, item 3.4.1.

Além disso aponta a
precariedade das instalações elétricas
,
problemas hidrosanitários
;
ausência de conforto térmico e aeração
dos ambientes; focos de
infiltração
;
má gestão dos resíduos sólidos
, em contrariedade às RDC 306/2004 e RDC 222/2018,
mobiliário insuficiente e danificado
; a
falta de insumos e de medicamentos
, inadequações físico-estruturais da sala de vacinação.

Sustenta que
não se observou intervenção significativa,
apta a sanar os problemas identificados, limitando-se o Apelante a efetuar poucas intervenções, que não alteraram o cenário de precariedade da unidade.

Pede a manutenção da sentença e o não provimento do recurso.

A Procuradoria de Justiça arguiu o art. 4° da RECOMENDAÇÃO n° 34 do CNMP e não opinou.

É o relatório.

VOTO

Conheço do recurso para negar-lhe provimento.

De início, cumpre mencionar que no tocante as alegações de falta de interesse processual para a reforma e adequação da
USF Barreiro I
, o inconformismo não prospera. O Município apelante confundiu o objeto da apreciação judicial com o interesse processual. A Permanência do interesse recursal do Ministério Público reside em assegurar que a Unidade de saúde da Família se mantenha como um espaço adequado para a atuação de duas equipes de saúde da família e não apenas não apenas a reforma na estrutura física da unidade, mas, principalmente, que o Município cumpra o seu desiderato constitucional e mantenha as condições essenciais de funcionamento para o desenvolvimento regular das atividades naquela USF Barreiro I.

A presente ação pretende alcançar a prestação regular da Política Nacional de Atenção Básica, em especial daqueles que necessitem de atendimento de saúde adequado, seja médico, de enfermagem ou qualquer outra área, na Unidade de Saúde da Família
USF Barreiro I
, através da realização de obras de reforma e adaptação da unidade, tendo em vista que a referida unidade não apresentava condições físico-estruturais e de funcionamento satisfatórias, refletindo na qualidade dos serviços ofertados à população.

Acerca dos argumentos de interferência no mérito administrativo e reserva do possível, cumpre esclarecer que as normas instituidoras do direito a saúde são de eficácia plena portanto descabida a tese da discricionariedade, a única dúvida que se poderia suscitar resvalaria na natureza da norma ora sob enfoque, se programática ou definidora de direitos. Muito embora a matéria seja, somente nesse particular, constitucional, sem importância se mostra essa categorização.

Uma vez esclarecido que o
direito à saúde é norma constitucional de eficácia plena
,
e não limitada como sugere nas razões

do recurso
, restam superados quaisquer outros obstáculos que se imaginem para o cidadão exigir do Estado a realização de medidas para a concretização do direito ao acesso à saúde gratuita e de qualidade.

Não há o que falar de ofensa ao princípio de separação dos Poderes uma vez que se trata de política pública vinculada a normas constitucionais e legais, cabendo ao Administrador cumpri-las. A discricionariedade administrativa, no caso, é mitigada e não comporta o não realizar. Dessa forma, o Poder Judiciário, atuando em sua função típica de controlar a constitucionalidade de atos administrativos vinculados, tem o dever de imputar ao Município de Belém a obrigação de adequar-se aos termos da Constituição.

Ao Judiciário cabe, tanto quanto aos demais poderes, o dever de garantir a máxima efetivação dos direitos fundamentais, especialmente os sociais. Ada Pelegrini Grinover
[1]
, citando pensamento de Tércio Sampaio Ferraz Junior, afirma que “
no Estado democrático de direito, o Judiciário, como forma de expressão do poder estatal, deve estar alinhado com os escopos do próprio Estado, não se podendo mais falar numa neutralização de sua atividade. Ao contrário, o Poder Judiciário encontra-se constitucionalmente vinculado à política estatal
”.

É cristalina a necessidade de investimento em infraestrutura e melhoria da qualidade do atendimento em saúde, não havendo motivo algum para suspender a obrigação definida na sentença, mesmo porque,
o e. STF
[2]
já afirmou:

que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de Poderes
.

Kazuo Watanabe
[3]
diferencia três espécies de direitos fundamentais sociais sob a perspectiva da possibilidade de tutela jurisdicional:
“I) os que correspondem ao núcleo básico do princípio da dignidade da pessoa humana e configuram o chamado 'mínimo existencial'; II) os que, embora não estejam referidos ao 'mínimo existencial, estão previstos em normas constitucionais de 'densidade suficiente' e por isto não são dependentes, para a judicialização, de prévia ponderação do Legislativo ou do Executivo por meio de política pública específica; III) os demais direitos fundamentais sociais, previstos em normas constitucionais de cunho programático
”.

Afirma que somente os direitos fundamentais sociais pertencentes às duas primeiras categorias são imediatamente judicializáveis. É o que ocorre no presente caso, pois a demanda se insere na primeira classificação do autor. Como acima introduzido, o direito à saúde compõe o núcleo de direitos que se convencionou chamar de 'mínimo existencial'
[4]
.

Assim, o orçamento estatal deve adaptar-se para que seja melhorada a política pública já em curso, afinal, há tempos o conceito de orçamento público ganhou contornos que se alinham ao modelo social de Estado, que é o adotado pela República brasileira. Trata-se do orçamento programa, voltado para a realização dos fins estatais.

Em relação a multa, o remansoso entendimento adotado pelo c. STJ e por esta Corte é aquele segundo o qual é plenamente cabível a cominação de multa
contra
a
Fazenda Pública
por descumprimento de obrigação de fazer, e sobre o valor estipulado, ressalta-se a possibilidade de a matéria especifica ser revista em sede de cumprimento de sentença, uma vez que em tal momento se terá elementos a aquilatar a satisfação da obrigação, bem como sua suficiência ou excessividade.

Pelo exposto, em linha com a manifestação da Promotoria de Justiça nas contrarrazões,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso e confirmo a sentença.

É o voto.

Belém(PA), data do sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

[1]

GRINOVER, Ada Pellegrini. O controle de políticas públicas pelo Poder Judiciário. Revista de Processo, São Paulo, n. 164, out./2008, p.12.

[2]

AgR ARE 886710 SE - SERGIPE 0001700-90.2011.8.25.0054. Relator Ministra ROSA WEBER

[3]

WATNABE, Kazuo. Controle jurisdicional das políticas públicas. In: GRINOVER, Ada Pellegrini. WATANABE, Kazuo (Coord.). O controle jurisdicional de políticas públicas, 'mínimo existencial' e demais direitos fundamentais imediatamente judicializáveis, 2.ed, Rio de Janeiro: Forense, 2013, p.224.

[4]

“Consiste em o mínimo existencial de um complexo de interesses ligados à preservação da vida, à fruição concreta da liberdade e à dignidade da pessoa humana. Tais direitos assumem, intuitivamente, um status axiológico superior, e isto por serem essenciais à fruição dos direitos de liberdade. Sem direitos sociais mínimos, os direitos de liberdade permanecem um mero esquema formal.” (GOUVÊA, Marcos Maselli. Controle das omissões administrativas: novas perspectivas de implementação dos direitos prestacionais, Rio de Janeiro: Forense, 2003, p.257).

Belém, 05/12/2024