Tribunal: TJPA
Processo: 0801239-78.2019.8.14.0097
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10671 - Obrigação de Fazer / Não Fazer
Data de julgamento: 2024-11-04

Ementa:
Ementa: Direito constitucional e administrativo. Remessa necessária e Apelação cível. Ação civil pública. Reforma de escolas estaduais. Infraestrutura precária. Sistema elétrico. Intervenção do judiciário em políticas públicas. Possibilidade. Direito fundamental à educação e segurança. Princípio da separação dos poderes. Reserva do possível. Multa cominatória (astreintes). Recurso conhecido parcialmente provido. Sentença confirmada em remessa necessária. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta pelo Estado do Pará contra sentença que julgou procedente ação civil pública promovida pelo Ministério Público Estadual, condenando o ente estadual à obrigação de: (i) apresentar projeto de reforma das instalações elétricas de duas escolas estaduais; e (ii) realizar as reformas necessárias no prazo estipulado. O Estado apelante alegou, entre outros pontos, a inexistência de risco imediato, impossibilidade de intervenção do Judiciário, necessidade de licitação e a aplicação inadequada das astreintes. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há três questões em discussão: (i) a possibilidade de intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas de educação; (ii) a aplicação do princípio da reserva do possível frente à necessidade de garantir direitos fundamentais; e (iii) a adequação da multa cominatória fixada em face do descumprimento da obrigação de fazer. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A intervenção do Judiciário em políticas públicas é permitida quando há omissão estatal no cumprimento de direitos fundamentais, como o direito à educação em condições de segurança, conforme entendimento consolidado no Supremo Tribunal Federal (STF, ARE 1364315, Rel. Min. Edson Fachin). 4. A precariedade do sistema elétrico nas escolas foi comprovada por vistoria, expondo alunos e funcionários a graves riscos, como choques e incêndios, o que viola o direito à educação segura e digna, garantido pela Constituição Federal (art. 208, VII). 5. A alegação de reserva do possível não pode justificar a omissão estatal quando há violação de direitos fundamentais, sendo a segurança e a educação direitos de aplicação imediata (CF/88, art. 5º, § 1º). 6. A licitação não pode ser utilizada como pretexto para postergar a realização de obras urgentes que envolvem direitos fundamentais. A legislação permite a contratação emergencial em casos de risco à saúde e segurança. 7. A multa cominatória foi adequadamente aplicada para garantir o cumprimento da obrigação, mas deve ser limitada a R$ 100.000,00, a fim de evitar desproporcionalidade. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso conhecido e parcialmente provido para limitar a multa cominatória (astreintes) ao valor de R$ 100.000,00. Sentença confirmada em remessa necessária. Teses de julgamento: 1. A intervenção do Judiciário em políticas públicas é legítima quando há omissão estatal que compromete a efetivação de direitos fundamentais. 2. O princípio da reserva do possível não pode justificar a inércia estatal frente à violação de direitos fundamentais, como o direito à educação com segurança. 3. A aplicação de multa cominatória é válida para garantir o cumprimento de obrigações impostas judicialmente, devendo ser proporcional à gravidade da omissão e limitada para evitar enriquecimento indevido. ACÓRDÃO Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, por unanimidade, conhecer e negar provimento à apelação, e confirmar a sentença em remessa necessária, na conformidade do Relatório e Voto, que passam a integrar o presente Acórdão. Participaram do julgamento os Excelentíssimos Desembargadores José Maria Teixeira do Rosário (Presidente), Luzia Nadja Guimarães Nascimento (Relatora) e Luiz Gonzaga da Costa Neto. 39ª sessão do Plenário Virtual da 2ª Turma de Direito Público, no período de 04 a 11/11/2024. Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema. DESA. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0801239-78.2019.8.14.0097

APELANTE: ESTADO DO PARÁ

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

Ementa
:
Direito constitucional e administrativo. Remessa necessária e Apelação cível. Ação civil pública. Reforma de escolas estaduais. Infraestrutura precária. Sistema elétrico. Intervenção do judiciário em políticas públicas. Possibilidade. Direito fundamental à educação e segurança. Princípio da separação dos poderes. Reserva do possível. Multa cominatória (astreintes). Recurso conhecido parcialmente provido. Sentença confirmada em remessa necessária.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta pelo Estado do Pará contra sentença que julgou procedente ação civil pública promovida pelo Ministério Público Estadual, condenando o ente estadual à obrigação de: (i) apresentar projeto de reforma das instalações elétricas de duas escolas estaduais; e (ii) realizar as reformas necessárias no prazo estipulado. O Estado apelante alegou, entre outros pontos, a inexistência de risco imediato, impossibilidade de intervenção do Judiciário, necessidade de licitação e a aplicação inadequada das astreintes.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há três questões em discussão: (i) a possibilidade de intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas de educação; (ii) a aplicação do princípio da reserva do possível frente à necessidade de garantir direitos fundamentais; e (iii) a adequação da multa cominatória fixada em face do descumprimento da obrigação de fazer.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A intervenção do Judiciário em políticas públicas é permitida quando há omissão estatal no cumprimento de direitos fundamentais, como o direito à educação em condições de segurança, conforme entendimento consolidado no Supremo Tribunal Federal (STF, ARE 1364315, Rel. Min. Edson Fachin).

4.

A precariedade do sistema elétrico nas escolas foi comprovada por vistoria, expondo alunos e funcionários a graves riscos, como choques e incêndios, o que viola o direito à educação segura e digna, garantido pela Constituição Federal (art. 208, VII).

5.

A alegação de reserva do possível não pode justificar a omissão estatal quando há violação de direitos fundamentais, sendo a segurança e a educação direitos de aplicação imediata (CF/88, art. 5º, § 1º).

6.

A licitação não pode ser utilizada como pretexto para postergar a realização de obras urgentes que envolvem direitos fundamentais. A legislação permite a contratação emergencial em casos de risco à saúde e segurança.

7.

A multa cominatória foi adequadamente aplicada para garantir o cumprimento da obrigação, mas deve ser limitada a R$ 100.000,00, a fim de evitar desproporcionalidade.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8.

Recurso conhecido e parcialmente provido para limitar a multa cominatória (astreintes) ao valor de R$ 100.000,00. Sentença confirmada em remessa necessária.

Teses de julgamento
:

1.

A intervenção do Judiciário em políticas públicas é legítima quando há omissão estatal que compromete a efetivação de direitos fundamentais.

2.

O princípio da reserva do possível não pode justificar a inércia estatal frente à violação de direitos fundamentais, como o direito à educação com segurança.

3.

A aplicação de multa cominatória é válida para garantir o cumprimento de obrigações impostas judicialmente, devendo ser proporcional à gravidade da omissão e limitada para evitar enriquecimento indevido.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, por unanimidade, conhecer e negar provimento à apelação, e confirmar a sentença em remessa necessária, na conformidade do Relatório e Voto, que passam a integrar o presente Acórdão.

Participaram do julgamento os Excelentíssimos Desembargadores José Maria Teixeira do Rosário (Presidente), Luzia Nadja Guimarães Nascimento (Relatora) e Luiz Gonzaga da Costa Neto.

39ª sessão do Plenário Virtual da 2ª Turma de Direito Público, no período de 04 a 11/11/2024.

Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

DESA. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

RELATÓRIO

A SENHORA DESEMBARGADORA LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO (Relatora):

Apelação cível interposta pelo Estado do Pará em face de sentença que julgou procedente a ação civil pública movida pelo Ministério Público do Estado do Pará, condenando o apelante à obrigação de:

1)

apresentar projeto de reforma e engenharia que atenda padrões de infraestrutura e segurança para o sistema elétrico das escolas estaduais EEEF SANTA BÁRBARA e EEEFM DR. PÁDUA COSTA, no prazo de trinta dias;

2)

executar reforma elétrica nas escolas no prazo de dois meses.

O Estado do Pará, inconformado com a sentença, interpôs o presente recurso alegando a inexistência de lesão em razão do adequado estado de funcionamento das escolas, a impossibilidade de cumprimento simultâneo de todas as medidas pretendidas pelo MPE, a impossibilidade de ingerência do Judiciário, a necessidade de licitação para reforma da escola, a reserva do possível e a necessidade de revisão das astreintes, requerendo o provimento recursal para julgar improcedente a ACP.

Em contrarrazões, o MPE requer a manutenção da sentença, destacando a adequação dos prazos estipulados em razão do caráter emergencial e prioritário da situação, bem como o fato de ser um problema pendente há mais de 06 (seis) anos que, mesmo após concessão de liminar em 2020, não foi resolvido pelo apelante. Destaca que os problemas estruturais nas escolas, especialmente quanto ao sistema elétrico, são graves e afetam a segurança dos alunos e funcionários, conforme demonstrado em vistoria e relatório fotográfico apresentados nos autos.

Regularmente distribuído, coube-me a relatoria do recurso.

A Procuradoria de Justiça, em sede de parecer, manifestou-se pelo conhecimento e desprovimento do recurso, ratificando as contrarrazões recursais da promotoria de justiça no 1º grau.

É o relatório.

VOTO

A SENHORA DESEMBARGADORA LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO (Relatora):

Presentes os pressupostos recursais,
conheço
do recurso.

A controvérsia devolvida a este colegiado restringe-se à análise da possibilidade de o Poder Judiciário intervir na política pública relacionada à infraestrutura educacional e o prazo estipulado elaboração de projeto e execução de serviços.

O Estado sustenta a inexistência de lesão aos direitos dos alunos, afirmando que as escolas estão em funcionamento adequado e que os problemas identificados seriam pontuais e sem gravidade.

Contudo, os elementos probatórios presentes nos autos demonstram o contrário. A vistoria realizada nas escolas, que embasou a ação civil pública, identificou sérios problemas na estrutura elétrica das duas unidades de ensino. Conforme relatório fotográfico e documentos apresentados pelo Ministério Público no Procedimento Administrativo nº 01/2015, constatou-se a existência de fiação exposta, deteriorada, sem proteção adequada, além de falhas no sistema de aterramento, o que põe em risco a segurança de alunos, professores e funcionários
.

Portanto, ao contrário do que sustenta o apelante, as deficiências são estruturais e comprometem o ambiente escolar, representando, sim, risco à integridade física de todos que frequentam os estabelecimentos de ensino. A falha no sistema elétrico é particularmente grave, uma vez que pode provocar acidentes como incêndios e choques elétricos, situação que viola diretamente o direito à educação com segurança e dignidade, assegurado pela Constituição Federal
.

Dessa forma, a sentença não apenas foi acertada, como está de acordo com o dever constitucional de garantir um ambiente escolar adequado e seguro, sendo inadmissível que as crianças permaneçam em um local com tais condições precárias
.

Em relação à alegação recursal de sobrecarga de demandas judiciais, e que não seria possível atender a todas as ordens emitidas, especialmente no contexto das várias ações civis públicas movidas pelo Ministério Público, a tese não merece prosperar.

Embora seja compreensível que o Estado enfrente múltiplas demandas, o direito à educação, com a garantia de condições mínimas de segurança, é um direito fundamental de eficácia plena, conforme o artigo 208 da Constituição Federal
.

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amentárias e de priorização administrativa não pode servir como justificativa para deixar de atender uma ordem judicial que visa proteger o direito de crianças e adolescentes à educação com dignidade.

O conceito de “reserva do possível” deve ser interpretado em harmonia com a obrigação constitucional do Estado de assegurar serviços públicos essenciais, como a educação. A priorização das ações governamentais deve considerar o impacto direto na segurança e bem-estar dos cidadãos, especialmente quando se trata de direitos fundamentais, como no caso em tela
.

Portanto, a sentença andou bem ao fixar prazos para a realização das obras, sendo que o descumprimento prolongado dessas medidas apenas reforça a necessidade de intervenção judicial para garantir a efetividade do direito.

O apelante ainda argumenta que a decisão judicial implicaria indevida ingerência no mérito administrativo, violando o princípio da separação dos poderes.

Essa alegação, no entanto, já foi exaustivamente debatida e superada no âmbito do Supremo Tribunal Federal. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas é permitida quando se verifica inércia ou omissão estatal no cumprimento de direitos fundamentais, como é o caso da educação.

“AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO FUNDAMENTAL À EDUCAÇÃO. REALIZAÇÃO DE OBRAS EM INSTITUIÇÃO DE ENSINO. POLÍTICAS PÚBLICAS. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. DESPROVIMENTO.

1. A jurisprudência desta Corte é assente no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes, inserto no artigo 2º da Constituição Federal.

2. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa do art. 1.021, § 4º, do CPC. Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).”

(STF - ARE: 1364315 TO, Relator: EDSON FACHIN, Data de Julgamento: 05/06/2023, Segunda Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 29-06-2023 PUBLIC 30-06-2023)

Neste caso, a atuação do Judiciário não fere o princípio da separação dos poderes, uma vez que o objetivo da decisão é justamente garantir a implementação de direitos fundamentais constitucionalmente assegurados. A inércia do Poder Executivo em adotar as medidas necessárias para corrigir as falhas estruturais nas escolas exigiu, de forma legítima, a atuação do Judiciário para resguardar o direito à educação segura e de qualidade
.

Por fim, o apelante alega que a realização das obras depende da observância das normas de licitação, conforme impõe a legislação vigente.

Embora o argumento seja juridicamente pertinente, não pode ser utilizado como justificativa para postergar indefinidamente a adoção de medidas urgentes e necessárias para assegurar o bem-estar dos alunos. O próprio ordenamento jurídico estabelece mecanismos que permitem a aceleração de processos administrativos, como a licitação, quando se trata de medidas urgentes que visam resguardar direitos fundamentais, como é o caso
.

Além disso, a sentença não eximiu o Estado de observar os trâmites administrativos, mas determinou a adoção de medidas dentro de prazos razoáveis e proporcionais, de modo a conciliar a obrigação de executar as reformas com o cumprimento das exigências legais.

Nesse sentido já decidiu este TJPA:

APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE FAZER. REFORMA DE ESCOLA ESTADUAL EM SITUAÇÃO PRECÁRIA COM RISCO À SAÚDE E VIDA DE ALUNOS E SERVIDORES. POSSIBILIDADE. EFETIVAÇÃO DO DIREITO CONSTITUCIONAL À EDUCAÇÃO. ALEGAÇÃO DE DESRESPEITO AO PRINCÍPIO DE SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL E LIMITES ORÇAMENTÁRIOS. INAPLICABILIDADE QUANDO A OMISSÃO ATENTAR CONTRA DIREITO CONSTITUCIONAL FUNDAMENTAL. POSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAÇÃO DE PROVIDÊNCIAS NECESSÁRIAS. PRECEDENTES STF. PRECARIEDADE DA ESCOLA MANIFESTAMENTE COMPROVADA NOS AUTOS. NECESSIDADE DE GARANTIA DO DIREITO À VIDA, À SAÚDE, À EDUCAÇÃO E, À DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA. DEVER CONSTITUCIONAL DO ESTADO. ARTIGOS 1º, INCISO III, 5º, 196, 205 E, 206, VII, DA CF/88. PRECEDENTES TJPA. MULTA DIÁRIA FIXADA EM ATENÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. APELAÇÃO CONHECIDA E NÃO PROVIDA.

1. Ação civil pública julgada procedente para determinação de reforma na estrutura física da Escola Estadual de Ensino Fundamental Silvestre Carneiro localizada no município de Capanema, cuja precariedade da estrutura física e o risco à integridade dos alunos e servidores foram comprovados nos autos, pelas vistorias realizadas pelos representantes do Ministério Público Estadual. Escola que nunca recebeu reforma desde sua fundação no ano de 1983.

2. A estrutura física do estabelecimento escolar é um dos instrumentos garantidores de acesso dos estudantes à escola e via de consequência ao atendimento do direito constitucional à educação, devendo o Estado do Pará implementar a infraestrutura necessária à instituição de ensino em destaque na ação, com a devida segurança em quaisquer situações, tornando-a um ambiente seguro e agradável, para fruição de discentes e servidores públicos, sem que tal determinação judicial revele interferência indevida do Poder Judiciário, tampouco ofensa ao princípio da separação de poderes. Decisão apelada em sintonia com a jurisprudência dominante da Suprema Corte no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação ao artigo 2º da Constituição Federal.

3. Tratando-se de direito essencial com proteção constitucional, incluso no conceito de mínimo existencial, inexistirá empecilho jurídico para que o Judiciário estabeleça a inclusão de determinada política pública nos planos orçamentários do ente político, mormente quando não houver comprovação objetiva da incapacidade econômico-financeira da pessoa estatal como ocorre na hipótese em análise que, além da situação se arrastar por anos sem solução, já é de conhecimento do gestor público por tempo mais que suficiente para resolução dos problemas que perduram por anos.

4. Outrossim, quanto à alegação de escassez de recursos ou de ausência de dotação orçamentária ou invocação do princípio da reserva do possível, depreende-se que não se admite invocar a cláusula da reserva do possível "com o propósito de fraudar, de frustrar e de inviabilizar a implementação de políticas públicas definidas na própria Constituição", porque "encontra insuperável limitação na garantia constitucional do mínimo existencial..." (ARE 639337 AgR, Relato Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, DJe 15/09/2011). Necessidade de garantia ao mínimo existencial.

5. Impossibilidade de penalização dos estudantes e servidores, sob alegação de necessidade de procedimento licitatório para a realização das obras necessárias, até porque há na lei de licitações permissivo legal para em situações de urgência poder contratar obras sem o procedimento licitatório, bem como existe a possibilidade de contratação temporária por necessidade de serviço, enquanto não se realizada o pertinente certame público para contratação de pessoal.

6. Valor das astreintes fixado em R$ 10.000,00 por dia limitado a R$ 100.000,00 que se encontra dentro dos parâmetros de proporcionalidade e razoabilidade que a natureza do bem jurídico tutelado.

9. Apelo conhecido e não provido. Decisão mantida integralmente em remessa necessária.

(TJPA, Remessa Necessária e Apelação Cível nº 0801152-49.2020.8.14.0013, 2ª Turma de Direito Público, Relator Des. LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO, julgado em 13/12/2022).

***

REEXAME NECESSÁRIO E APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA C/C OBRIGAÇÃO DE FAZER. POLÍTICA PÚBLICA. REMANEJAMENTO DE ALUNOS E FUNCIONÁRIOS DE UNIDADE EDUCACIONAL EM SITUAÇÃO PRECÁRIA. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES E LIMITAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. INOCORRÊNCIA.

MULTA COMINATÓRIA. ARBITRAMENTO EM FACE DO SECRETARIO ESTADUAL DE EDUCAÇÃO. DESCABIMENTO. MEDIDA COERCITIVA QUE DEVE SER DIRECIONADA AO ENTE PÚBLICO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS DESCABIDOS, NA ESPÉCIE. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO PARCIALMENTE. EM REEXAME NECESSÁRIO, SENTENÇA MODIFICADA EM PARTE. DECISÃO UNÂNIME.

(TJPA, Apelação Cível nº 0002449-42.2011.8.14.0013, 1ª Turma de Direito Público, Relator Des.

ROBERTO GONCALVES DE MOURA, julgado em 09/09/2019)

Quanto à possibilidade de fixação das
astreintes
, é importante destacar que o Código de Processo Civil, em seu artigo 537, § 1º, prevê expressamente a aplicação de multa diária como meio de assegurar o cumprimento de obrigações de fazer ou não fazer, como forma de coerção. Esse mecanismo tem se mostrado particularmente eficaz em garantir que o devedor cumpra tempestivamente a ordem judicial, especialmente quando existe resistência ou desídia por parte do obrigado.

No presente caso, a fixação da multa diária no valor de R$ 5.000,00 foi determinada com o intuito de compelir o Estado do Pará a cumprir a obrigação de realizar as reformas nas escolas estaduais em tempo hábil.

Considerando a natureza da obrigação imposta, que envolve o direito fundamental à educação e a segurança dos alunos e funcionários, bem como a gravidade da omissão administrativa até o momento, entendo que o valor fixado não é excessivo, mantendo-se dentro dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade previstos no ordenamento jurídico
.

Entretanto, entendo que a multa deve ser limitada a um valor máximo, evitando que se torne excessiva e desproporcional com o tempo, uma vez que o objetivo das
astreintes
é garantir o cumprimento da obrigação, e não punir o devedor indefinidamente.

Assim, considerando os julgados já citados desta Corte, limito o montante total da multa ao valor global de R$ 100.000,00 (cem mil reais), o que se mostra suficiente para coagir o Estado a cumprir a obrigação no prazo estipulado, sem gerar um enriquecimento indevido
.

Ante o exposto e na companhia do parecer ministerial,
conheço
e
dou parcial provimento à apelação apenas para limitar as astreintes ao valor de 100.000,00 (cem mil reais)
,
e confirmo os demais termos da sentença em remessa necessária
.

É o voto.

Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

Belém, 12/11/2024