Tribunal: TJPA
Processo: 0000441-36.2018.8.14.0017
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10294 - Abono Pecuniário (Art. 78 Lei 8.112/1990)
Data de julgamento: 2024-08-05

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO INSTITUÍDO POR PORTARIA DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. AUSÊNCIA DE LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA. VIGÊNCIA DA LEI Nº 12.994/14. AUSÊNCIA DE PREVISÃO QUANTO À DESTINAÇÃO DIRETA AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE (ACSs) E AGENTES DE COMBATE À ENDEMIAS (ACEs). PAGAMENTO INDEVIDO FACE A FINALIDADE DIVERSA DADA PELA LEGISLAÇÃO CITADA PARA TAL INCENTIVO. PRECEDENTES DE OUTRAS CORTES. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. SENTENÇA MANTIDA EM SUA INTEGRALIDADE. 1. O cerne da questão diz respeito se o Agente Comunitário de Saúde faz jus à percepção do incentivo financeiro adicional instituído na Portaria nº 1.350/2002 e 674/2003, do Ministério da Saúde. 2. As Portarias do Ministério da Saúde que instituíram os incentivos financeiros adicionais têm o objetivo único de fixar a importância que o Ministério da Saúde deve repassar aos entes públicos com o intuito de incrementar ações e projetos direcionados à saúde da população. 3. O incentivo financeiro adicional se remete à promoção e incremento de atividades relacionadas à área de saúde do Município, assim, torna-se evidente que tal incentivo não constitui verba remuneratória aos agentes comunitários de saúde, ainda mais porque esta somente poderia ser estabelecida por meio de Lei específica, na forma dos artigos 37, x, 61, §1º, “c”, e 169 da Constituição Federal. 4. No caso em comento, o direito à verba pleiteada vem instituído em Portaria do Ministério da Saúde, ato ilegítimo para veicular direito à verba remuneratória de servidor, por afronta ao art. 37, X, da CF. 5. Portanto, somente mediante Lei as verbas salariais podem ser estabelecidas, inclusive, desde que haja prévia dotação orçamentária para tanto, de modo que não cabe a ato infracional do Ministério da Saúde estabelecer verba salarial, sobretudo a de servidores municipais. 6. Assim, o direito pleiteado encontra óbice na ausência de Lei do ente público respectivo a prevê-lo, da mesma forma, portarias do Ministério da Saúde não podem ser interpretadas como fonte formal de direito, capaz de criar espécie remuneratória a quaisquer servidores, tampouco se estes forem vinculados aos Estados, Município ou ao Distrito Federal. 7. Recurso conhecido e improvido. ACÓRDÃO ACÓRDAM, os Exmos. Desembargadores que integram a Egrégia 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, em conhecer o Recurso de Apelação, negando-lhe provimento, nos termos do Voto da Relatora. Belém/PA, data de registro do sistema. Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0000441-36.2018.8.14.0017

APELANTE: FRANCISCO MARQUES DE SOUSA, DIANA MOTA DA SILVA, ODICEIA BARBOSA MARTINS, NEY MARCOS DOS SANTOS SILVA, CICERA DO NASCIMENTO BEZERRA SOUSA, MARIA ALICE SANTOS BORBA, LILIA GOMES TOMAZ, MARIA JOSE FERREIRA SANTOS

APELADO: MUNICIPIO DE FLORESTA DO ARAGUAIA - PA

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO INSTITUÍDO POR PORTARIA DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. AUSÊNCIA DE LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA. VIGÊNCIA DA LEI Nº 12.994/14. AUSÊNCIA DE PREVISÃO QUANTO À DESTINAÇÃO DIRETA AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE (ACSs) E AGENTES DE COMBATE À ENDEMIAS (ACEs). PAGAMENTO INDEVIDO FACE A FINALIDADE DIVERSA DADA PELA LEGISLAÇÃO CITADA PARA TAL INCENTIVO. PRECEDENTES DE OUTRAS CORTES. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. SENTENÇA MANTIDA EM SUA INTEGRALIDADE.

1.

O cerne da questão diz respeito se o Agente Comunitário de Saúde faz jus à percepção do incentivo financeiro adicional instituído na Portaria nº 1.350/2002 e 674/2003, do Ministério da Saúde.

2.

As Portarias do Ministério da Saúde que instituíram os incentivos financeiros adicionais têm o objetivo único de fixar a importância que o Ministério da Saúde deve repassar aos entes públicos com o intuito de incrementar ações e projetos direcionados à saúde da população.

3.

O incentivo financeiro adicional se remete à promoção e incremento de atividades relacionadas à área de saúde do Município, assim, torna-se evidente que tal incentivo não constitui verba remuneratória aos agentes comunitários de saúde, ainda mais porque esta somente poderia ser estabelecida por meio de Lei específica, na forma dos artigos 37, x, 61, §1º, “c”, e 169 da Constituição Federal.

4.

No caso em comento, o direito à verba pleiteada vem instituído em Portaria do Ministério da Saúde, ato ilegítimo para veicular direito à verba remuneratória de servidor, por afronta ao art. 37, X, da CF.

5.

Portanto, somente mediante Lei as verbas salariais podem ser estabelecidas, inclusive, desde que haja prévia dotação orçamentária para tanto, de modo que não cabe a ato infracional do Ministério da Saúde estabelecer verba salarial, sobretudo a de servidores municipais.

6.

Assim, o direito pleiteado encontra óbice na ausência de Lei do ente público respectivo a prevê-lo, da mesma forma, portarias do Ministério da Saúde não podem ser interpretadas como fonte formal de direito, capaz de criar espécie remuneratória a quaisquer servidores, tampouco se estes forem vinculados aos Estados, Município ou ao Distrito Federal.

7.

Recurso conhecido e improvido
.

ACÓRDÃO

ACÓRDAM, os Exmos. Desembargadores que integram a Egrégia 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, em
conhecer o Recurso de Apelação, negando-lhe provimento,
nos termos do Voto da Relatora.

Belém/PA, data de registro do sistema.

Desembargadora
EZILDA PASTANA MUTRAN

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de Recurso de Apelação Cível, interposto por FRANCISCO MARQUES DE SOUSA, DIANA MOTA DA SILVA, ODICEIA BARBOSA MARTINS, NEY MARCOS DOS SANTOS SILVA, CÍCERA BEZERRA DO NASCIMENTO, MARIA ALICE SILVA SANTOS, LILIA GOMES TOMAZ e MARIA JOSE FERREIRA contra sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Cível e Criminal de Conceição do Araguaia/PA, nos autos da Ação de Cobrança c/c Obrigação De Fazer E Danos Morais, ajuizada contra MUNICIPIO DE FLORESTA DO ARAGUAIA/PA, que julgou improcedentes os pedidos dos autores.

Em síntese, os apelantes alegam que são funcionários públicos municipais, ocupantes do cargo de agente comunitário de saúde e desempenham suas funções junto à municipalidade, sem, contudo, perceber qualquer valor referente ao “incentivo adicional” a que têm direito, verba repassada pelo Governo Federal.

Afirma que os cargos eram mantidos por meio do incentivo financeiro do Governo Federal que repassava aos municípios as verbas necessárias para o custeio e atuação dos agentes, conforme Portaria do Ministério da Saúde. Alegam que os gestores se apropriaram deste “Incentivo Adicional”, sem realizar os repasses aos autores.

Em Sentença (Id. 17083623), o juízo a quo julgou improcedente os pedidos dos autores, nos seguintes termos:

Assim sendo, ante o exposto, com fulcro no art. 487, I, do CPC, JULGO IMPROCEDENTE os pedidos formulados pelos autores.

Em tempo, condeno os requerentes ao pagamento das custas processuais e aos honorários advocatícios, os quais fixo em 10% sobre o valor atualizado da causa. No entanto, nos termos do

art. 95, §3º, do CPC, suspendo sua exigibilidade.

P.R.I.

Inconformados, os apelantes interpuseram recurso de Apelação (ID. 17083629), pugnando, em suma, pela reforma da sentença em todos os seus termos, afirmando que são detentores dos direitos em receber os valores referentes ao adicional de incentivo financeiro, uma vez que o apelado desobedeceu ao disposto na portaria do Ministério da Saúde, deixando de repassar as referidas parcelas.

Em contrarrazões de ID. 17083632, o apelado refutou os argumentos expostos pelos apelantes e, ao final, requereu a manutenção da decisão recorrida.

Os recursos foram distribuídos e recebidos em seu duplo efeito, conforme decisão de ID. 17115569.

Instado a se manifestar como fiscal da lei, o Representante Ministerial absteve-se de apresentar manifestação.

Os autos vieram conclusos para julgamento.

É o relatório.

VOTO

Preenchidos os requisitos de admissibilidade, a teor do artigo 1.010 do CPC, conheço o Recurso de Apelação e passo a análise.

DO MÉRITO.

Incialmente, importa destacar que a discussão
diz respeito se o Agente Comunitário de Saúde faz jus à percepção do incentivo financeiro adicional instituído na Portaria nº 1.350/2002 e 674/2003, do Ministério da Saúde.

De acordo com os Apelantes, o Adicional em questão está previsto em Portarias do Ministério da Saúde, sendo repassado pela União aos Municípios, com destinação à remuneração dos Agentes Comunitários de Saúde.

Pois bem. Para melhor compreensão do caso, se faz necessário um apanhado acerca das modificações legislativas.

Depreende-se que a Portaria 1.350/GM/MS, no ano de 2002, instituiu o Incentivo Financeiro Adicional vinculado ao Programa de Saúde da Família e ao Programa de Agentes Comunitários de Saúde, constando em seu art. 1º a seguinte redação:

Art. 1º Instituir o Incentivo Financeiro Adicional vinculado ao Programa de Saúde da Família e ao Programa de Agentes Comunitários de Saúde.

§ 1º O incentivo de que trata este Artigo será transferido, em parcela única , do Fundo Nacional de Saúde aos Fundos Municipais de Saúde dos municípios qualificados no Programa de Saúde da Família ou no Programa de Agentes Comunitários de Saúde, no último trimestre de cada ano .

§ 2º O montante a ser repassado será calculado com base no número de agentes comunitários de saúde, cadastrados no Sistema de Informação de Atenção Básica – SIAB, no mês de julho de cada ano.

§ 3º O recurso referente ao Incentivo Financeiro Adicional que trata o caput deste artigo, deverá ser utilizado exclusivamente no financiamento das atividades dos ACS.”

Ademais, no ano de 2003, o Ministério da Saúde editou a Portaria nº 674/GM, por meio da qual estabeleceu em seu art. 3º que “o incentivo adicional representa uma décima terceira parcela a ser paga para o agente comunitário de saúde”.

A Portaria mencionada foi revogada pela Portaria nº 648/2006 do Ministério da Saúde, que por sua vez foi revogada pela Portaria nº 2.488/2011, cujo regramento atual prevê que o Ministério da Saúde repassará aos Municípios valores à título de custeio dos programas de saúde básica, cabendo ao Município decidir a destinação da receita.

Ora,
o incentivo financeiro adicional se remete à promoção e incremento de atividades relacionadas à área de saúde do Município, assim, torna-se evidente que tal incentivo não constitui verba remuneratória aos agentes comunitários de saúde, ainda mais porque esta somente poderia ser estabelecida por meio de Lei específica, na forma dos artigos 37, x, 61, §1º, “c”, e 169 da Constituição Federal.

Dessa forma,
as Portarias do Ministério da Saúde que instituíram os incentivos financeiros adicionais têm o objetivo único de fixar a importância que o Ministério da Saúde deve repassar aos entes públicos com o intuito de incrementar ações e projetos direcionados à saúde da população
.

No caso em comento, o direito à verba pleiteada vem instituído em Portaria do Ministério da Saúde, ato ilegítimo para veicular direito à verba remuneratória de servidor, por afronta ao art. 37, X, da CF
, que assim dispõe:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices.

Portanto,
somente mediante Lei as verbas salariais podem ser estabelecidas, inclusive, desde que haja prévia dotação orçamentária para tanto, de modo que não cabe a ato infracional do Ministério da Saúde estabelecer verba salarial, sobretudo a de servidores municipais.

Noutra ponta, é evidente que o incentivo financeiro criado pela Lei 12.994/14, que incluiu os artigos 9º-C e 9º-D, na Lei 11.350/2006, visa fortalecer a atuação dos Agentes Comunitários de Saúde (ACS) e Agentes de Combate às Endemias (ACE), não havendo qualquer ressalva em tais dispositivos a eventual incentivo adicional (ou 14º salário) destinado diretamente a estas categorias.

Assim, o direito pleiteado encontra óbice na ausência de Lei do ente público respectivo a prevê-lo, da mesma forma, portarias do Ministério da Saúde não podem ser interpretadas como fonte formal de direito, capaz de criar espécie remuneratória a quaisquer servidores, tampouco se estes forem vinculados aos Estados, Município ou ao Distrito Federal.

Em situações análogas a esta, este Egrégio Tribunal de Justiça assim decidiu:

PROCESSUAL CIVIL.
RECURSO DE APELAÇÃO. AÇÃO DE COBRANÇA. AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO INSTITUÍDO POR PORTARIA DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. AUSÊNCIA DE LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA. VIGÊNCIA DA LEI Nº 12.994/14. AUSÊNCIA DE PREVISÃO QUANTO À DESTINAÇÃO DIRETA AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE (ACSs) E AGENTES DE COMBATE À ENDEMIAS (ACEs). PAGAMENTO INDEVIDO FACE A FINALIDADE DIVERSA DADA PELA LEGISLAÇÃO CITADA PARA TAL INCENTIVO. PRECEDENTES DE OUTRAS CORTES. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. DECISÃO UNÂNIME. 1. As Portarias do Ministério da Saúde que instituíram os incentivos financeiros adicionais têm o objetivo único de fixar a importância que o Ministério da Saúde deve repassar aos entes públicos com o intuito de incrementar ações e projetos direcionados à saúde da população. 2 – A concessão de aumento na remuneração ou de vantagens pecuniárias depende de expressa autorização legislativa, nos termos do art. 37, X, da Constituição Federal, de forma que não cabe ao Ministério da Saúde instituir verba remuneratória de servidores, tendo em vista, conforme resta claro, que a medida s&o

(TJ-PA - AC: 08008754920218140061, Relator: EZILDA PASTANA MUTRAN, Data de Julgamento: 07/11/2022, 1ª Turma de Direito Público, Data de Publicação: 22/11/2022)

APELAÇÃO CÍVEL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DECLARATÓRIA C/C COBRANÇA. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE (ACS). INCENTIVO ADICIONAL. REPASSE FEDERAL AOS MUNICÍPIOS. PORTARIAS DO MINISTÉRIO DE SAÚDE.

INSTITUIÇÃO E REGÊNCIA. VINCULAÇÃO DO REPASSE AOS ACSs. VERBA DE NATUREZA REMUNERATÓRIA. NECESSIDADE DE PREVISÃO LEGAL ESPECÍFICA. ALTERAÇÃO LEGISLATIVA. REGÊNCIA DO PISO SALARIAL E DA ATIVIDADE DE ACS. AUSÊNCIA DE PREVISÃO CORRESPONDENTE. DESTINAÇÃO AO PROGRAMA. GESTÃO EXECUTIVA. AUSÊNCIA DE LEGISLAÇÃO MUNICIPAL ESPECÍFICA. DIREITO NÃO RECONHECIDO. PAGAMENTO INDEVIDO.

1. Trata-se de Apelação Cível interposta contra sentença proferida nos autos da Ação Declaratória c/c Cobrança que julgou improcedente o pedido de declaração e correspondente pagamento da verba de incentivo adicional ao Programa de Agente Comunitário de Saúde, deduzido na exordial;

2. A Portaria nº 1350/2002 do Ministério da Saúde instituiu o "Incentivo Financeiro Adicional" vinculado ao Programa de Saúde da Família e ao Programa de Agentes Comunitários de Saúde (PACS), a ser repassado aos municípios anualmente, em parcela única; a Portaria MS nº 674/2003, que revogou a anterior, atribuiu a designação genérica "incentivo financeiro", que dividiu em dois formatos, quais sejam o "incentivo de custeio" (repasses mensais) e o "incentivo adicional" (repasse anual); já a Portaria MS nº 2488/2011, apesar de haver mantido as duas modalidades de repasses, nada previu acerca da vinculação direta do "adicional de incentivo" à remuneração dos ACSs;

3. A Lei Federal nº 12.994/14 acresceu dispositivos ao art. 9º da Lei nº 11.350/2006, instituindo o piso salarial nacional e diretrizes para o plano de carreira de ACS e ACE, passando a reger tais atividades antes reguladas por meio das portarias ministeriais. A lei e seu decreto regulamentar designaram os repasses da União como "assistência financeira" e "incentivo financeiro", e mantiveram a periodicidade da base de custeio versada nos atos normativos (§4º da Lei nº 11.350/2006) - a primeira dispensada mensalmente (5% do piso salarial) e a outra, anualmente (95%). Porém, nada dispuseram acerca da vinculação do destino do incentivo financeiro à remuneração dos agentes comunitários;

4. Apesar da disposição normativa no sentido da pretensão deduzida, tal não foi reproduzido na lei, que passou a reger a matéria; e, não havendo lei municipal criando a verba de incentivo adicional, os valores de repasse não podem ser destinados a outro fim de ordem salarial que não o cumprimento do piso salarial, única verba remuneratória prevista na nova redação da Lei nº 11.350/2006, a menos que o ente municipal instituísse tal verba. Portanto, na ausência de lei municipal específica, não há se falar em direito à percepção do incentivo adicional;

5. Apelação conhecida e desprovida.

(TJPA – APELAÇÃO CÍVEL – Nº 0004923-21.2018.8.14.0116 – Relator(a): CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO – 1ª Turma de Direito Público – Julgado em 10/07/2023)

Esclareço, ainda, que anteriormente este Egrégio Tribunal de Justiça vinha seguindo o entendimento de que o incentivo adicional, instituído pela Portaria 674/ 2003 do Ministério da Saúde, representa uma décima terceira parcela a ser paga para o agente comunitário de saúde.

Entretanto, a 1ª Turma de Direito Público deste Tribunal de Justiça, em voto muito bem fundamentado em processo análogo ao dos autos, refluiu do posicionamento anterior, no sentido de que somente Lei pode estabelecer verbas salariais, desde que haja prévia dotação orçamentária para atender às projeções de despesa de pessoal, não cabendo, portanto, ato infralegal do Ministério da Saúde estabelecer verba salarial, sobretudo a de servidor municipal, passando a ser entendimento consolidado desta Corte.

Dessa forma, cito a ementa do julgado pertinente:

PROCESSUAL CIVIL . RECURSO DE APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA . AÇÃO DE COBRANÇA . AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE . INCENTIVO FINANCEIRO INSTITUÍDO POR PORTARIA DO MINISTÉRIO DA SAÚDE . AUSÊNCIA DE LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA . VIGÊNCIA DA LEI Nº 12.994 /14. AUSÊNCIA DE PREVISÃO QUANTO À DESTINAÇÃO DIRETA AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE (ACS ) E AGENTES DE COMBATE À ENDEMIAS (ACE ). PAGAMENTO INDEVIDO FACE A FINALIDADE DIVERSA DADA PELA LEGISLAÇÃO CITADA PARA TAL INCENTIVO . PRECEDENTES DE OUTRAS CORTES . RECURSO CONHECIDO E PROVIDO . EM REMESSA NECESSÁRIA , SENTENÇA MODIFICADA INTEGRALMENTE . DECISÃO UNÂNIME .

1. As Portarias do Ministério da Saúde que disciplinam os incentivos financeiros adicionais têm o objetivo único de fixar a importância que o Ministério da Saúde deve repassar aos entes públicos com o intuito de incrementar ações e projetos direcionados à saúde da população . Por outro lado , as referidas Portarias não podem instituir vantagem pecuniária aos agentes comunitários de saúde , porquanto a concessão de aumento na remuneração ou de vantagens pecuniárias depende de expressa autorização legislativa , nos termos do art . 37, X, da Constituição Federal .

2. Nessas circunstâncias , ao condenar o Município recorrente ao pagamento do incentivo financeiro adicional , o juízo primevo proferiu decisão que viola o art . 37, X, da Constituição Federal .

3. Recurso conhecido e provido. Sentença alterada totalmente em remessa necessária. À unanimidade .

(4652356 , 4652356 , Rel. ROBERTO GONCALVES DE MOURA , Órgão Julgador 1ª Turma de Direito Público, Julgado em 2021-03-01, Publicado em 2021-03-10)

Desse modo, por corroborar com o mesmo entendimento acerca da matéria em apreço, entendo pela ausência do direito pleiteado, uma vez que o incentivo financeiro adicional não constitui espécie remuneratória, mas, sim, visa o fortalecimento de políticas afetas à atuação de agentes comunitários de saúde e de combate às endemias, ou seja, é destinado à melhoria da atuação desses profissionais.

Outrossim, entendo pela impossibilidade do Ministério da Saúde instituir verba remuneratória de servidores, uma vez que tal medida só pode ser instituída por meio de Lei local específica.

A
nte o exposto,
conheço o recurso de APELAÇÃO, contudo NEGO-LHE PROVIMENTO, devendo ser mantida integralmente a decisão recorrida.

Servirá a cópia da presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria nº 3.731/2015 – GP.

P. R. I.C.

Belém/PA, data de registro do sistema.

Desembargadora
EZILDA PASTANA MUTRAN

Relatora

Belém, 13/08/2024