Tribunal: TJPA
Processo: 0800022-05.2021.8.14.0105
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10011 - Improbidade Administrativa
Data de julgamento: 2024-03-18

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CÍVEL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. EX-AGENTE PÚBLICO. SUPOSTA REALIZAÇÃO DE LICITAÇÕES IRREGULARES. SUPOSTO ATO DE IMPROBIDADE NÃO CONFIGURADO. PRELIMINAR DE MÉRITO DE CERCEAMENTO DA DEFESA. REJEITADO. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA. REJEITADO. MÉRITO. AUSÊNCIA DE DOLO E DE COMPROVAÇÃO DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. ÔNUS DA PROVA CABE AO AUTOR. REFORMA DO JULGADO. RECURSO PROVIDO À UNANIMIDADE. 1. A Ação Civil Pública foi iniciada para condenar o Sr. Antonio Nascimento Guimarães, G.S. CALDAS ME e NORTE AUTO PEÇAS por irregularidade no procedimento licitatório, sendo as provas advindas exclusivamente do processo administrativo nº 880012013-00 fornecido pelo Tribunal De Contas Dos Municípios (TCM) sobre a irregularidade de prestação de contas referente ao exercício de 2013. 2. Houve a condenação dos requeridos pelo art. 10, inciso VIII e XII, e o art. 11, inciso I e IV da Lei nº 8.429/92. 3. Apenas o Sr. Antônio Nascimento interpôs recurso de apelação. 4. Preliminar de nulidade de cerceamento de defesa a partir do julgamento antecipado do mérito não acolhida, visto que a prerrogativa do Juízo no livre convencimento motivado e na suficiência de provas. 5. Preliminar de ilegitimidade passiva não acolhida, por haver elementos suficientes que caracterizam a “suposta” conduta cometida na época sendo o responsável o apelante. 6. Do mérito, em sede de apelação, o acusado possui razão em suas alegações, visto que a mera irregularidade ou falta de prestação de contas, bem como a não obediência aos procedimentos licitatórios, não caracteriza o ato de improbidade administrativa. 7 - É necessária a comprovação de que o agente público tenha agido com dolo ou de que a referida omissão causou efetivo prejuízo ao erário ou que pelo menos houve desvio do dinheiro, o que não ocorreu no caso dos autos. 8. Em decorrência da individualização da conduta, ocorre a inaplicabilidade do art. 1.005 do CPC e o aproveitado dos efeitos do recurso somente para aquele que recorreu, logo aplicando o art. 17-C, §2º da Lei 14.230/2021 9 - Apelação conhecida e provida. À unanimidade ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos os presentes autos. Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da Primeira Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, CONHECER O RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL, DANDO-LHE PROVIMENTO, tudo nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Belém (Pa), data de registro no sistema. Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800022-05.2021.8.14.0105

APELANTE: ANTÔNIO NASCIMENTO GUIMARÃES

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA, G S CALDAS ME, GIL PEÇAS, NORTE AUTO PEÇAS LTDA-ME

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CÍVEL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. EX-AGENTE PÚBLICO. SUPOSTA REALIZAÇÃO DE LICITAÇÕES IRREGULARES. SUPOSTO ATO DE IMPROBIDADE NÃO CONFIGURADO. PRELIMINAR DE MÉRITO DE CERCEAMENTO DA DEFESA. REJEITADO. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA. REJEITADO. MÉRITO. AUSÊNCIA DE DOLO E DE COMPROVAÇÃO DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. ÔNUS DA PROVA CABE AO AUTOR. REFORMA DO JULGADO. RECURSO PROVIDO À UNANIMIDADE.

1. A Ação Civil Pública foi iniciada para condenar o Sr. Antonio Nascimento Guimarães, G.S. CALDAS ME e NORTE AUTO PEÇAS por irregularidade no procedimento licitatório, sendo as provas advindas exclusivamente do processo administrativo nº 880012013-00 fornecido pelo Tribunal De Contas Dos Municípios (TCM) sobre a irregularidade de prestação de contas referente ao exercício de 2013.

2. Houve a condenação dos requeridos pelo art. 10, inciso VIII e XII, e o art. 11, inciso I e IV da Lei nº 8.429/92.

3. Apenas o Sr. Antônio Nascimento interpôs recurso de apelação.

4. Preliminar de nulidade de cerceamento de defesa a partir do julgamento antecipado do mérito não acolhida, visto que a prerrogativa do Juízo no livre convencimento motivado e na suficiência de provas.

5. Preliminar de ilegitimidade passiva não acolhida, por haver elementos suficientes que caracterizam a “suposta” conduta cometida na época sendo o responsável o apelante.

6. Do mérito, em sede de apelação, o acusado possui razão em suas alegações, visto que a mera irregularidade ou falta de prestação de contas, bem como a não obediência aos procedimentos licitatórios, não caracteriza o ato de improbidade administrativa.

7 - É necessária a comprovação de que o agente público tenha agido com dolo ou de que a referida omissão causou efetivo prejuízo ao erário ou que pelo menos houve desvio do dinheiro, o que não ocorreu no caso dos autos.

8. Em decorrência da individualização da conduta, ocorre a inaplicabilidade do art. 1.005 do CPC e o aproveitado dos efeitos do recurso somente para aquele que recorreu, logo aplicando o art. 17-C, §2º da Lei 14.230/2021

9 - Apelação conhecida e provida. À unanimidade

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos.

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da Primeira Turma de Direito Público, por unanimidade de votos,
CONHECER O RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL,
DANDO-LHE PROVIMENTO
, tudo nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Belém (Pa),
data de registro no sistema
.

Desembargadora EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Relatora

RELATÓRIO

Tratam os presentes autos de
APELAÇÃO CÍVEL
interposto por
ANTÔNIO NASCIMENTO GUIMARÃES
em decorrência de Sentença proferida pelo
JUÍZO DA VARA ÚNICA DA COMARCA DE CONCÓRDIA DO PARÁ nos autos da AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA,
ajuizada pelo
MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARÁ
em face do Apelante.

Em síntese, o autor alega que recebeu por meio do Tribunal de Contas dos Municípios (TCM) cópia do processo administrativo nº 880012013-00 referente às contas da gestão da prefeitura do Município de Concórdia do Pará referente ao exercício de 2013 no qual tinha como ordenador de despesas o Sr. Antonio do Nascimento Guimaraes. Dessa forma, o acordão nº 34.929 proferido no dia 04/06/2019 julgou irregular as contas apresentadas pelo agente público, pois houve a constatação de licitações irregulares.

O requerente continua suas alegações afirmando que fora 9 (nove) licitações irregulares realizadas, as quais originaram os seguintes contratos: contratação da Cooperativa De Transporte Concórdia (20130095 e 20130094); a contratação de Roberto C.P. De Souza- Me (Contrato 20130090); a contratação da Oliveira Comércio De Combustivel LTDA-ME (Contrato 20130121); a contratação das empresas Real Comércio De Móveis LTDA-ME, Ad Castro Cutrim E Cia LTDA-ME, Universo Informática LTDA-ME (contratos 20130304, 20130309, 20130314, respectivamente); a contratação da empresa B.M.Da Silva Martins EirelI-ME (Contrato 20130298); a contratação das empresas G.S Caldas ME, Norte Auto Peças LTDA-ME (Contratos 20130270 e 20130274, respectivamente); a contratação das empresas L.M. Lima & Cia LTDA, G.De.S Castro EPP, Tatiane Da Silva Souza (Contratos n° 20130204, 20130205, 20130206, 20130207, 20130208, 20130210, 20130211, 20130212, 20130213, 20130214, 20130215); a contratação de S.Miyagawa-ME (Contratos n° 20130079, 20130080, 20130081, 20130082); e a contratação de Roberto C.P. De Souza ME (Contratos n° 20130065, 20130066, 20130067, 20130068).

O
parquet
ainda afirma que as irregularidades encontradas foram a ausência de exposição de motivo que demonstre a necessidade da licitação, orçamento estipulado, ausência de publicação em meios eletrônicos de grande circulação. Dessa forma, o requerido foi intimado para apresentar sua defesa administrativa e a partir disso, a fl. 626 trouxe a constatação de outras irregularidades e provas além daquelas já observadas.

A partir disto, o Órgão Ministerial verificou que houve a contratação irregular no valor de R$ 583.875,00 (quinhentos e oitenta e três mil, oitocentos e setenta e cinco reais), sendo a quantia de R$396.520,00 (trezentos e noventa e seis mil, quinhentos e vinte reais) junto à empresa G. S. Caldas ME e a quantia de R$214.355,00 (duzentos e catorze mil, trezentos e cinquenta e cinco reais), junto à empresa Norte Auto Peças LTDA.ME.

Dessa forma, constatou a presença do dolo genérico e a presença de dano ao erário a partir da inviabilização da obtenção de proposta mais vantajosa à Administração Pública, logo devendo serem condenados pela prática do art. 4 e 11 da Lei 8.429/92.

O Juízo competente determinou a intimação dos requeridos para apresentarem suas defesas por escrito. A Norte Auto Peças LTDA-ME, Antônio Nascimento Guimarães e G.S. Caldas ME apresentaram defesa prévia impugnando a exordial. Mesmo assim, o Juízo deu prosseguimento ao feito para determinar a citação e oferecimento de contestação.

A partir disto os requeridos apresentaram contestação impugnando todos os argumentos trazidos na inicial e pedindo pela improcedência dos pedidos.

Em manifestação à contestação, o Ministério Público impugnou todos os fatos alegados e pediu pelo prosseguimento do feito.

Em Sentença proferida pelo Juízo
a quo
, este determinou o seguinte:

“(...)

Diante de todo o exposto,
JULGO PROCEDENTE A PRETENSÃO INICIAL
, bem como CONDENO:

a) ANTONIO DO NASCIMENTO GUIMARÃES, devidamente qualificado em todo o feito, como incurso nas penas do art. 12, III, da Lei n. 8.429/92, impondo-lhes as sanções de (i) - suspensão dos direitos políticos por 4 (quatro) anos; (ii) - pagamento de multa civil no valor de 4 (quatro) vezes o valor de sua remuneração à época dos fatos, a ser revertida em favor do fundo a que se refere o art. 13 da 7347/1985; e (iii) - proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários, por prazo de cinco (03) anos.

b) G S CALDAS ME, Gil Peças e NORTE AUTO PEÇAS LTDA-ME, devidamente qualificados em todo o feito, como incurso nas penas do art. 12, III, da Lei n. 8.429/92, impondo-lhes as sanções de (i) - proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários, pelo prazo de cinco (03) anos.

Condeno os promovidos ao pagamento das custas processuais

(...)”

Inconformado, o Sr. Antônio do Nascimento interpôs o recurso de apelação para reformar a sentença prolatada, alegando em preliminar o cerceamento da defesa em decorrência do julgamento antecipado do mérito, bem como a ausência de homologação das contas pela câmara dos vereadores, visto que o Tribunal De Contas Dos Municípios (TCM) não tem competência para fazer julgamento.

Alega ainda, a ausência da configuração do elemento subjetivo para tipificação da conduta, sendo este o dolo ou a culpa, a comprovação do desvio de dinheiro público e a ilegitimidade passiva da autoridade para compor a lide.

No que tange ao mérito, o recorrente aduz a completa ausência de provas que configurem o ato ímprobo, visto que foram todas baseadas unicamente na irregularidade de prestação de contas, sem está caracterizado o elemento subjetivo da conduta, o dano ao erário e o enriquecimento ilícito.

O Ministério Público apresentou contrarrazões ao recurso de apelação alegando que as preliminares não merecem ser acolhidas, visto que o devido processo legal fora respeitado durante toda a instrução, sendo o Juízo ter o direito ao livre convencimento para motivar sua sentença.

A respeito do mérito, alega que a partir da cooperação do TCM foi possível verificar certas citadas na exordial fruto de procedimento irregular de licitação, consequentemente, o dano configurado é
in re ipsa
, bem como configurado o ato ímprobo dos requeridos.

Coube-me a relatoria do feito por distribuição, sendo o recurso recebido no duplo efeito.

Instado a se manifestar, o Ministério Público de Segundo Grau opinou pelo conhecimento e desprovimento do recurso.

É o relatório.

VOTO

Presente os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso de apelação cível, passando a análise do mérito.

Inicialmente, cumpre registrar as recentes alterações na legislação aplicável ao caso - Lei 8.429/1992 - promovidas pela Lei 14.230/2021 e que entraram em vigor em 26.10.2021.

No tocante ao tema, importa mencionar que o Supremo Tribunal Federal já se manifestou acerca da irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021 na Lei 8.429/1992 (ARE 843989), fixando as seguintes teses de repercussão geral:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA a presença do elemento subjetivo dolo;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, é irretroativa
, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior, porém sem condenação transitada em julgado
, em virtude da revogação expressa do tipo culposo, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Assim, mesmo em relação às regras de direito material alteradas pela Lei 14.230/2021, considerando a natureza essencialmente punitiva da Lei de Improbidade Administrativa, certo que as alterações que beneficiam o réu devem ser aplicadas imediatamente.

Colocada essas premissas, no presente caso, o cerne recursal consiste em verificar o acerto da sentença que condenou o Requerido Sr. Antônio do Nascimento pela prática de condutas ímprobas, consistentes em violação aos princípios da administração pública, advindos de procedimentos licitatórios irregulares.

DAS PRELIMINARES

DA NULIDADE POR CERCEAMENTO DA DEFESA PROVOCADA PELO JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE

Suscita, ainda, preliminar de nulidade da sentença por julgamento antecipado da lide. A seu turno, a disciplina do julgamento antecipado do mérito está disposta no artigo 355 do CPC/15, da seguinte maneira:

Art. 355. O juiz julgará antecipadamente o pedido, proferindo sentença com resolução de mérito, quando:

I - não houver necessidade de produção de outras provas;

Pela dicção do inciso I do mencionado artigo, infere-se que é possível que o magistrado proceda ao julgamento antecipado do mérito, quando constatada a desnecessidade de produção de mais provas, em observância ao princípio do livre convencimento motivado.

Assim, sendo que a finalidade da prova é justamente formar o convencimento do juízo, não basta que a parte apenas suscite a ocorrência de cerceamento de defesa ante o julgamento antecipado da lide, é preciso que demonstre a relevância e a pertinência do meio probatório que lhe foi suprimido, além de sua aptidão para alterar o posicionamento adotado pelo Magistrado.

Verifica-se que a presente ação tem como ponto principal, analisar o reconhecimento da prática de atos de improbidade administrativa pelo Apelante, pelos atos de realização de licitação irregulares, cuja as provas documentais contrariam a acostada nos autos.

Assim, os argumentos trazidos, estão plenamente dispostos na prova documental, sendo as demais provas, prescindíveis, ante ao princípio do livre convencimento motivado do juízo.

Acerca do tema, já se manifestou e o Egrégio Tribunal de Justiça seguiu, senão vejamos:

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CÍVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PARA RESSARCIMENTO DE DANOS AO ERÁRIO.

PRELIMINAR DE NULIDADE POR CERCEAMENTO DE DEFESA. PREJUDICIAL DE PRESCRIÇÃO. REJEITADA. MÉRITO. CONDUTA DOLOSA NÃO DEMONSTRADA. AUSÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA NOVA REDAÇÃO DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APELAÇÃO CONHECIDA E PROVIDA. À UNANIMIDADE.

1 - Preliminar de nulidade pelo julgamento antecipado da lide. Possibilidade de julgamento antecipado do mérito, quando constatada a desnecessidade de produção de mais provas, em observância ao princípio do livre convencimento motivado (artigo 355, I do CPC/15).

2 - Os argumentos trazidos estão plenamente dispostos na prova documental, sendo as demais provas, prescindíveis, ante ao princípio do livre convencimento motivado do juízo. Precedente do STJ e deste Egrégio Tribunal de Justiça. Preliminar rejeitada.

3 - Prejudicial de prescrição. Imprescritibilidade da ação de reparação de danos ao erário. Tema 666 do STF. Prescrição rejeitada.(...)

9 - Apelação conhecida e provida. À unanimidade.

(TJPA – APELAÇÃO CÍVEL – Nº 0800052-39.2020.8.14.0052 – Relator(a): MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA – 1ª Turma de Direito Público – Julgado em 11/12/2023) (grifo nosso)

RECURSO DE APELAÇÃO. AÇÃO POR IMPROBIDADE. IMPUTAÇÃO DE LESÃO AO ERÁRIO E DE ATOS QUE ATENTAM CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO. EX-SECRETÁRIO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO. CONTRATO DE LOCAÇÃO DE VEÍCULOS. DISPENSA DE LICITAÇÃO AUTORIZADA E PROMOVIDA PELA PREFEITURA. PRESCRIÇÃO DA AÇÃO. PRETENSÃO RECURSAL REMANESCENTE. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. PRELIMINAR DE NULIDADE POR CERCEAMENTO DE DEFESA. REJEITADA. MÉRITO LIMITADO À OBRIGAÇÃO DE RESSARCIR. LEI 8.429/92. LEI 14.230/21. TEMA 1.199 DO STF. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E DE COMPROVAÇÃO DE DANO EFETIVO. IRREGULARIDADE SEM CARACTERIZAÇÃO DE IMPROBIDADE. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS LEGAIS. DOLO E DANO AO ERÁRIO NÃO DEMONSTRADOS. AUSÊNCIA DE EFETIVA COMPROVAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE PRESUNÇÃO DE TAIS ELEMENTOS. APELAÇÃO CONHECIDA E PROVIDA. SENTENÇA REFORMADA.

(...)

3. O juízo de origem apreciou antecipadamente o mérito da demanda e julgou procedentes os pedidos formulados na inicial, condenando os requeridos às sanções especificadas na sentença, incluindo o ressarcimento ao erário.

(...)

6. O apelante arguiu a nulidade da sentença, alegando cerceamento de defesa, decorrente de suposta ausência de produção das provas pleiteadas em sua contestação. O Juízo a quo anunciou o julgamento antecipado do mérito e facultou a manifestação das partes no prazo de 10 (dez) dias, sendo que o recorrente se manteve inerte no prazo assinalado, não apresentando qualquer insurgência ou pedido de dilação probatória. Preclusão. Preliminar rejeitada.
(...)

10. Recurso de apelação conhecido e provido. Sentença reformada.

(TJPA – APELAÇÃO CÍVEL – Nº 0800201-70.2020.8.14.0105 – Relator(a): CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO – 1ª Turma de Direito Público – Julgado em 16/10/2023)

Portanto,
rejeito a preliminar.

DA LEGITIMIDADE PASSIVA

Sobre essa prefacial discorre o apelante que não é parte legítima para figurar no polo passivo da ação originária, uma vez que não restou comprovado que os erros nos procedimentos licitatórios tenham ocorrido por sua iniciativa. Aduz, ainda, que a estrutura burocrática do Executivo Municipal é formada por diversos servidores, sendo que a imputação poderia recair sobre qualquer integrante da Administração Pública.

Em se tratando de improbidade administrativa, denomina-se de sujeito ativo aquele que pratica o ato ímprobo, concorre para a sua prática ou dele extrai vantagem indevida. Em suma, é o autor ímprobo da conduta. No caso, foi o apelante enquadrado no grupo de agente público, nos moldes do que preceitua o artigo 2º da Lei nº 8.429/1992, que assim dispõe:

Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.

Ocorreu que, mediante a análise do caderno digital, se vislumbra “indícios” de prática de improbidade administrativa por parte do recorrente, visto que teve responsabilidade pelo ato descrito na peça vestibular.

Assim, constatando-se que existe legitimidade do ora apelante para figurar como sujeito ativo na ação de improbidade administrativa intentada, não há de prevalecer, na espécie, sua tese pertinente à preliminar suscitada.

Portanto,
rejeito a preliminar.

DO MÉRITO

A Constituição Federal em seu artigo 37, §4º estabelece que
“Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”.

A ação de improbidade administrativa tem por finalidade impor sanções aos agentes públicos incursos em atos de improbidade e é regulada pela Lei nº 8.429/1992, que regulamentou o §4º, do art. 37, da CF/88.

Em seu conteúdo, a Lei nº 8.429/1992 classifica como atos de improbidade aqueles praticados por agente público (sentido amplo) que:
a)
importem em enriquecimento ilícito (art. 9º);
b)
causem prejuízo ao erário (art. 10); e
c)
atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11), aqui também compreendida a lesão à moralidade administrativa.

Tendo isto em mente, ressalta-se que as alterações trazidas pela Lei nº 14.230/21, da Lei de Improbidade Administrativa impuseram o reconhecimento da natureza taxativa do rol de condutas ímprobas. Ou seja, o rol de hipóteses legais de atos ímprobos que anteriormente revestia naquele dispositivo caráter exemplificativo, caracterizando-o como um tipo residual, agora é taxativo.

É o que se observa a partir dos trechos transcritos a seguir:

“Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.”

O art. 1º, §2º da Lei faz referência a necessidade de dolo específico, e não mais o dolo genérico (agente age voluntariamente, mas sem finalidade específica de agir), que na lição de Marçal Justen Filho (Reforma da Lei de Improbidade Administrativa Comparada e Comentada, Rio de Janeiro: Forense, 2022) se caracteriza pelo seguinte:

“O dolo se configura não apenas como a vontade livre de praticar um ato subsumível à tipificação material prevista em lei. É indispensável a consciência quanto à ilicitude e a vontade de produzir o resultado reprovado pela ordem jurídica.

(...)

Se o sujeito tinha consciência e vontade de praticar a conduta (contratação sem a necessária licitação), mas sem se orientar a produzir o resultado específico (prejuízo pra o erário ou benefício a um particular), então a improbidade não está configurada.”

Colocadas essas premissas, no que concerne aos autos, a sentença firmou a violação pelo apelante do
art. 10, inciso VIII e XII, e o art. 11, inciso I e IV
da Lei nº 8.429/92 – Lei de Improbidade Administrativa:

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:

(...)

VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva;

XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto na regra de competência (Revogado);

(...)

IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei;

Em suas razões recursais o apelante alegou que não há ato de improbidade administrativa, em razão da ausência do dolo na conduta, por não haver elementos que comprovem a má-fé em seus atos, sendo que este apresentou a documentação requerida.

Pois bem, em se tratando de ato de improbidade administrativa consistente na realização de licitação irregulares, é inegável que a prova documental ganhe relevância para o julgamento da lide, uma vez que caberia, ao apelante, ordenador de despesas então ter seguido todos os procedimentos necessários para realizar de forma regular os processos de licitação, sendo que a comprovação poderia facilmente ser realizada mediante a apresentação de provas documentais relativas à entrega da documentação pertinente, objeto da presente ação de improbidade administrativa.

Dos documentos juntados nos autos pelos requeridos consta o processo administrativo nº 880012013-00 do exercício 2013 no qual contém todos os contratos, prestação de contas, memorandos, editais, dentre outras provas nas quais comprovam os atos praticados contra administração pública e constatados pelo TCM.

Contudo, de acordo com a nova redação dada ao inciso VIII, do art. 10, da LIA, não basta para a caracterização do ato de improbidade a demonstração da não observância da lei, sendo necessário comprovar o dolo específico do requerido, que seria dolosamente acarretar perda patrimonial efetiva para a Administração Pública.

Nesse contexto, o art. 17-C, §1º da Lei 8.429/92 extinguiu a possibilidade de punição por ato de improbidade administrativa na modalidade culposa ou dolo genérico. Vejamos:

Art. 17-C. A sentença proferida nos processos a que se refere esta Lei deverá, além de observar o disposto no art. 489 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil):

(...)

§ 1º A ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade.

Desta forma, é necessário que o arcabouço probatório existente nos autos não apenas demonstre a ocorrência dos fatos, mas também caracterize o dolo específico do agente, consistente na vontade livre e consciente de praticar a conduta indicada como ato de improbidade a causar efetivo prejuízo ao erário.

Compulsando os autos, verifica-se na inicial que o autor apenas aponta as irregularidades encontradas no processo licitatório, como bem resumido na na sentença recorrida:

(...)

Dentre as irregularidades encontradas, constata-se (ID 22516514 - Pág. 21 ):
Ausência de motivação demonstrando a necessidade do certame
(artigo 8° do Decreto Federal n° 3.555/2000);
do orçamento estimado
(artigo 40, § 2° da Lei Federal n° 8.666/93);
de comprovação da qualificação econômico-financeira da empresa Norte Auto Peças Ltda.
(artigo 31 da Lei Federal 8.666/93);
de Certidão Simplificada da JUCEPA referente à empresa G. S. Caldas ME; estrutura do balanço patrimonial do credor G. S. Caldas ME,
em desacordo com a Lei Federal n° 11.638/07 e MP n° 449/08;
o contrato celebrado com a empresa G. S. Caldas ME
(20130270) data de 05.07.13, porém, o credor recebeu convocação para assinatura em 08.07.13.

Vê-se que embora sejam apontados atos de contrariedade a lei, não houve demonstração efetiva de qual seria o prejuízo suportado pela Administração e a demonstração do dolo específico do requerido em causa deliberadamente um prejuízo ao erário público.

Inclusive a fundamentação da sentença recorrida (Id nº 10331193), baseou-se no dano presumido para justificar a imputação do ato de improbidade ao recorrente. Vejamos:

(...)
Frise-se que no caso dos autos, o dano ao erário é presumido (in re ipsa), uma vez que, mesmo que o valor contratado esteja em sintonia com o praticado no mercado, o objetivo da licitação é obter a melhor proposta
, o que não pode ser verificado no caso de sua não realização (...)

Note-se ainda,
que o inciso I do art. 11, da Lei nº 8.429/92, foi revogado pela nova redação
, o que afasta a imputação de improbidade apenas pelo literal descumprimento da lei, sem a comprovação da má-fé do agente público.

Assim, resta clara a não demonstração do dolo específico com a demonstração do prejuízo efetivo, tendo a sentença se baseado no dolo presumido para afirmar a responsabilidade do recorrente.

Nesse sentido tem decidido esta Corte de Justiça:

PROCESSUAL CIVIL. RECURSOS ADMINISTRATIVOS. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONDUTA INCURSA NOS ART. 10, VIII E XII E ART. 11, I, DA LEI Nº 8.429/92. LICITAÇÃO IRREGULAR. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. DECISÃO FUNDAMENTADA NA OCORRÊNCIA DE DOLO GENÉRICO. ATO ÍMPROBO NÃO COMPROVADO. EXIGÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DO DOLO ESPECÍFICO ANTE A ALTERAÇÃO DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA DADA PELA LEI Nº 14.230/21. SUPRESSÃO DA MODALIDADE TIDA COMO ILÍCITA, EM RAZÃO DA SUPERVENIÊNCIA DA LEI Nº 14.230/2021. RETROATIVIDADE DA NORMA, CONSIDERANDO-SE O SEU CARÁTER SANCIONATÓRIO E POR NÃO HAVER DECISÃO JUDICIAL COM TRÂNSITO EM JULGADO. PRECEDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF) E DESTE TJ/PA. REFORMA DA SENTENÇA QUE SE IMPÕE. RECURSOS CONHECIDOS E PROVIDOS. DECISÃO UNÂNIME.
(TJPA – APELAÇÃO CÍVEL – Nº 0800018-65.2021.8.14.0105 – Relator(a): ROBERTO GONCALVES DE MOURA – 1ª Turma de Direito Público – Julgado em 30/10/2023 )

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CÍVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PARA RESSARCIMENTO DE DANOS AO ERÁRIO.

PRELIMINAR DE NULIDADE POR CERCEAMENTO DE DEFESA. PREJUDICIAL DE PRESCRIÇÃO. REJEITADA. MÉRITO. CONDUTA DOLOSA NÃO DEMONSTRADA. AUSÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA NOVA REDAÇÃO DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APELAÇÃO CONHECIDA E PROVIDA. À UNANIMIDADE.
1- Preliminar de nulidade pelo julgamento antecipado da lide. Possibilidade de julgamento antecipado do mérito, quando constatada a desnecessidade de produção de mais provas, em observância ao princípio do livre convencimento motivado (artigo 355, I do CPC/15). 2-Os argumentos trazidos estão plenamente dispostos na prova documental, sendo as demais provas, prescindíveis, ante ao princípio do livre convencimento motivado do juízo. Precedente do STJ e deste Egrégio Tribunal de Justiça. Preliminar rejeitada.

3-Prejudicial de prescrição. Imprescritibilidade da ação de reparação de danos ao erário. Tema 666 do STF. Prescrição rejeitada. 4-
Mérito
. A questão reside em verificar se restou caracterizado o Ato de Improbidade Administrativa por violação ao disposto no artigo 10 e 11, VI, da Lei nº 8.429/92, por ausência de prestação de contas dos recursos recebidos pelo Município de São Domingos do Capim, no ano de 2008, no montante atualizado de R$ 4.735.520,97 (quatro milhões setecentos e trinta e cinco mil, quinhentos e vinte reais e noventa e sete centavos).
5- Aplicação da Tese de Repercussão Geral firmada pelo STF no Tema 1199. Necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se, nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA, a presença do elemento subjetivo dolo. A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.
6-Não houve a comprovação do dolo específico, não ficando claro dos documentos constantes na inicial sequer se o procedimento instaurado de apreciação das contas fora uma tomada de contas especial ou se houve a apresentação das contas ainda que com atraso pela Apelante
.(...)
8-Desta forma, diante da ausência de comprovação do dolo específico do Apelante, a Lei nº 14.230/2021, que introduziu alterações mais benéfica ao réu na Lei nº 8.429/1992, deve ser desde logo aplicada, ainda que a ação tenha sido ajuizada antes da vigência da nova lei.
9- Apelação conhecida e provida. À unanimidade. (TJPA – APELAÇÃO CÍVEL – Nº 0800052-39.2020.8.14.0052 – Relator(a): MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA – 1ª Turma de Direito Público – Julgado em 11/12/2023) (grifo nosso)

RECURSO DE APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATO DE IMPROBIDADE. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. LEI 8.429/92. LEI 14.230/21. TEMA 1.199 DO STF. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS LEGAIS. DOLO, ENRIQUECIMENTO ILÍCITO E DANO AO ERÁRIO. NÃO COMPROVAÇÃO. ÔNUS DO AUTOR. ART. 373, I, DO CPC.

1- Trata-se de recurso de apelação interposto contra sentença que julgou improcedente o pedido formulado na ação civil por improbidade administrativa;
2- Na apreciação do mérito da demanda, o juízo de origem julgou improcedentes os pedidos formulados na inicial, adotando, como principais fundamentos, a aplicação das alterações introduzidas pela Lei Federal nº. 14.230/2021, bem como a ausência de provas que demonstrem a existência de dolo, de enriquecimento ilícito e de danos ao erário; 3- A caracterização dos atos de improbidade é condicionada à efetiva comprovação da existência de dolo específico, ou seja, da vontade livre e consciente de alcançar os resultados ilícitos previstos na norma, conforme dispõe a Lei nº. 8.429/92, com a edição da Lei nº. 14.230/21. Inteligência do Tema 1.199 do STF, Precedentes de STJ e de outros Tribunais; 4- Os elementos probatórios presentes nos autos não permitem concluir pela existência de dolo específico por parte do requerido, tampouco pela ocorrência de enriquecimento ilícito ou de dano ao erário, conforme demonstrado na fundamentação;

5- Recurso de apelação conhecido e desprovido. Sentença mantida. (TJPA – APELAÇÃO CÍVEL – Nº 0004097-97.2007.8.14.0045 – Relator(a): CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO – 1ª Turma de Direito Público – Julgado em 16/10/2023) (grifo nosso)

Assim razão assisti ao apelante quanto a ausência de comprovação do elemento subjetivo, nos termos do art. 17-C, §1º da Lei nº 8.429/92, devendo ser reformar a sentença recorrida para julgar improcedentes os pedidos iniciais, com a consequente revogação das medidas cautelares aplicadas ao requerido/apelante.

Ante o exposto,
CONHEÇO DA APELAÇÃO CÍVEL, DOU-LHE PROVIMENTO,
para reformar integralmente a sentença recorrida, julgando improcedentes os pedidos da inicial, deixando de aplicar o art. 1.005 do CPC sobre a responsabilidade solidária, em razão da individualização das condutas na sentença. Assim, aplico somente os efeitos ao recorrente, conforme art. 17-C, §2º da Lei 14.230/2021, cassando ainda todas as medidas cautelares antes deferidas contra o apelante.

É o voto.

P.R.I.

Servirá

Belém-PA, data de registro no sistema

Desembargadora Ezilda
Pastana
Mutran

Relatora

Belém, 26/03/2024