Tribunal: TJPA
Processo: 0002433-24.2014.8.14.0065
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA
Órgão julgador: MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2024-09-16

Ementa:
Administrativo. Apelação Cível. Improbidade Administrativa. Conduta Dolosa Não Demonstrada. Ausência De Ato Improbo. Aplicação Da Nova Redação Da Lei De Improbidade Administrativa. Apelação Provida. Caso em exame 1- Apelação interposta contra a sentença que julgou procedente a Ação de Improbidade Administrativa. Questão em discussão 2-A questão consiste em verificar a sentença que condenou o apelante pela prática do ato de improbidade administrativa consubstanciado no débito contraído pelo Município de Água Azul do Norte junto à Receita Federal do Brasil durante a gestão do apelante, no montante de R$ 4.316.187,04 (quatro milhões trezentos e dezesseis mil cento e oitenta e sete reais e quatro centavos), com fundamento no art. 11, incisos I e II e art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa. Razões de decidir 3- É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; (STF - ARE 843.989, em 24.02.2022) 4-No caso concreto, não se verifica a presença do elemento volitivo doloso, uma vez que não houve demonstração de que o agente público auferiu vantagem indevida com a prática do ato. 5-Ao analisar o procedimento ocorrido na Receita Federal, observa-se que fora instaurado com o objetivo de verificar as compensações efetuadas pelo Município nas Guias de Recolhimento do Fundo de Garantia e Informações à Previdência Social-GFIP e, em razão disto solicitou a apresentação de diversos documentos (Id 8034495 - Pág. 34). 6-A seu turno, no relatório do procedimento fiscal se observa que diante da ausência de juntada dos documentos solicitados, a Receita Federal concluiu que houve falsidade de declaração, pois o Município não comprovou a regularidade do crédito que teria direito junto à seguridade social. 7-Constata-se que a autuação e o débito imputado pela Receita Federal ao Município decorreram da ausência de apresentação da documentação que comprovasse a alegação municipal de compensação tributária em seu favor, tendo o Município apresentado informação de incêndio na Prefeitura o que teria consumido todo o prédio e documentação. Dispositivo 8- Apelação conhecida e provida, à unanimidade. Dispositivo relevante citado: Lei nº 14.230/2021, arts. 1º, 10, 11 Jurisprudência relevante citada: STF - ARE 843.989, Rel. Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, julgado em 18/12/2022 ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, à unanimidade, CONHECER E DAR PROVIMENTO AO RECURSO, nos termos do voto da eminente Desembargadora Relatora. 33ª Sessão Ordinária – 1ª Turma de Direito Público, Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos 16 de setembro de 2024. Julgamento presidido pela Excelentíssima Desembargadora Célia Regina de Lima Pinheiro. ELVINA GEMAQUE TAVEIRA Desembargadora Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0002433-24.2014.8.14.0065

APELANTE: RENAN LOPES SOUTO

APELADO: MUNICIPIO DE AGUA AZUL DO NORTE, MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

REPRESENTANTE: MUNICIPIO DE AGUA AZUL DO NORTE, MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargadora MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA

EMENTA

Administrativo. Apelação Cível. Improbidade Administrativa. Conduta Dolosa Não Demonstrada. Ausência De Ato Improbo. Aplicação Da Nova Redação Da Lei De Improbidade Administrativa. Apelação Provida.

Caso em exame

1- Apelação interposta contra a sentença que julgou procedente a Ação de Improbidade Administrativa.

Questão em discussão

2-A questão consiste em verificar a sentença que condenou o apelante pela prática do ato de improbidade administrativa consubstanciado no débito contraído pelo Município de Água Azul do Norte junto à Receita Federal do Brasil durante a gestão do apelante, no montante de R$ 4.316.187,04 (quatro milhões trezentos e dezesseis mil cento e oitenta e sete reais e quatro centavos), com fundamento no art. 11, incisos I e II e art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa.

Razões de decidir

3-
É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;
(STF - ARE 843.989, em 24.02.2022)

4-No caso concreto, não se verifica a presença do elemento volitivo doloso,
uma vez que
não houve demonstração de que o agente público auferiu vantagem indevida com a prática do ato.

5-Ao analisar o procedimento ocorrido na Receita Federal, observa-se que fora instaurado com o objetivo de verificar as compensações efetuadas pelo Município nas Guias de Recolhimento do Fundo de Garantia e Informações à Previdência Social-GFIP e, em razão disto solicitou a apresentação de diversos documentos (Id 8034495 - Pág. 34).

6-A seu turno, no relatório do procedimento fiscal se observa que diante da ausência de juntada dos documentos solicitados, a Receita Federal concluiu que houve falsidade de declaração, pois o Município não comprovou a regularidade do crédito que teria direito junto à seguridade social.

7-Constata-se que a autuação e o débito imputado pela Receita Federal ao Município decorreram da ausência de apresentação da documentação que comprovasse a alegação municipal de compensação tributária em seu favor, tendo o Município apresentado informação de incêndio na Prefeitura o que teria consumido todo o prédio e documentação.

Dispositivo

8- Apelação conhecida e provida, à unanimidade.

Dispositivo relevante citado
: Lei nº 14.230/2021, arts. 1º, 10, 11

Jurisprudência relevante citada
: STF - ARE 843.989,
Rel. Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, julgado em 18/12/2022

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, à unanimidade, CONHECER E DAR PROVIMENTO AO RECURSO, nos termos do voto da eminente Desembargadora Relatora.

33ª Sessão Ordinária – 1ª Turma de Direito Público, Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos 16 de setembro de 2024. Julgamento presidido pela Excelentíssima Desembargadora Célia Regina de Lima Pinheiro.

ELVINA GEMAQUE TAVEIRA

Desembargadora Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação (processo nº 0002433-24.2014.8.14.0065), interposta por RENAN LOPES SOUTO em razão da sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Comarca de Xinguara proferida em Ação de Improbidade Administrativa ajuizada pelo MUNICÍPIO DE ÁGUA AZUL DO NORTE e, posteriormente, o polo ativo fora titularizado pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ.

A sentença fora proferida com a seguinte conclusão:

“Isto posto, julgo procedentes os pedidos formulados na presente AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, resolvendo, assim, o mérito da querela, nos termos do art. 487, I, do CPC, para:

Em relação ao Sr. RENAN LOPES SOUTO:

1.1. Aplico a sanção de ressarcimento de R$ 4.316.187,04 (quatro milhões, trezentos e dezesseis mil, cento e oitenta e sete reais e quatro centavos) ao erário, acrescido de juros de 1% ao mês e correção monetária a partir do dia seguinte à lavratura do Auto de Infração Fiscal lavrado pela Receita Federal;

1.2. Aplico a sanção de perda da função pública, vez que o réu é o atual Prefeito do Município de Água Azul do Norte;

1.3. Suspendo os direitos políticos do Requerido, pelo prazo de 05 (cinco) anos;

1.4. Aplico a multa civil equivalente ao valor do dano constante no ítem 1.1;

1.5. Proibo o Requerido de contratar com o Poder Público ou por qualquer meio, receber deste, direta ou indiretamente, benefícios fiscais e creditícios pelo prazo de 05 (cinco) anos.

Após o trânsito em julgado:

1) Oficie-se o Tribunal Regional Eleitoral do Estado do Pará e ao Município de Água Azul do Norte/PA, dando ciência sobre a suspensão dos direitos políticos do requerido, para as providências cabíveis (art. 20, caput, segunda parte, da LIA);

2) Oficie-se à União, ao Estado e ao Município, dando-lhes ciência de que os mesmos ficaram proibidos de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios fiscais e creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica do qual seja sócio majoritário;

3) Inscreva-se o réu no “Cadastro Nacional de Condenados por Ato de Improbidade Administrativa”, nos termos da Resolução nº 44, com redação dada pela Resolução nº 172/2013, e Provimento nº 29/2013, todas do CNJ.

Sem custas processuais ou condenação em honorários advocatícios, inclusive suas exceções, nos termos dos arts. 17 e 18 da LACP e art. 87 do CDC.

Por fim, deverá a Secretaria promover as baixas e as anotações de estilo junto aos registros cartorários e a distribuição.

Publique-se, registre-se e intimem-se. (...)”

Em suas razões recursais (Id. 8034515), o Apelante sustenta que o débito previdenciário do Município foi objeto de parcelamento junto a Receita Federal do Brasil, conforme documentação apresentada na instrução processual.

Aponta a ausência de justa causa para o prosseguimento da ação de improbidade, uma vez que o débito indicado se originou de contribuições previdenciárias e não de compensações indevidas, pelo que requereu a extinção do processo sem resolução do mérito; ou, alternativamente, sua total improcedência, visto que ausentes o dolo ou ato ilícito praticado pelo requerido.

Afirma que as compensações efetuadas pelo Apelante, na qualidade de gestor do Município de Água Azul do Norte, no período de 12/2009 a 06/2012, são oriundas de créditos tributários decorrentes dos processos judiciais 888-28.2006.4.01.3901 e 2005.39.01.001656-8, que tramitam na Justiça Federal de Marabá, e de pagamentos a maior em GFIP’s e Parcelamentos que já haviam sido alcançados pela prescrição ou decadência; ou ainda de contribuições previdenciárias incidentes sobre verbas de natureza indenizatória (tais como terço constitucional de férias e horas extras) pagas pelo Município.

Alega que após incêndio ocorrido na sede da Prefeitura Municipal em 19.08.2010, diversos documentos foram destruídos, impossibilitando sua apresentação após solicitação da Receita Federal, tendo referido Órgão Federal não acolhido as informações prestadas pelo Município, considerando a compensação irregular, supostamente efetuada com falsidade nas GFIP’s apresentadas.

Defende que as compensações foram efetuadas com base em pagamento a maior oriundo de contribuições previdenciárias de servidores do Município, sem qualquer incidência de crédito ou benefício ao Apelante.

Sustenta que não há prova de locupletamento em razão dos supostos atos de improbidade.

Ressalta que os créditos resultantes das compensações pertenciam ao Município e não ao gestor, conforme se verifica do procedimento fiscal anexado pela parte Apelada, de forma que, tendo os créditos sido utilizados para economicidade dos recursos públicos do Município de Água Azul do Norte, não há ilicitude quanto ao pagamento do parcelamento firmado junto à Receita Federal do Brasil, com recursos da própria administração.

Defende que a prática de ato de improbidade não se confunde com a mera irregularidade administrativa ou simples prática de ato contrário à legislação de regência.

Ao final, requer o conhecimento e provimento da Apelação, para reformar a sentença e afastar a condenação.

O Ministério Público do Estado apresentou contrarrazões (Id. 8034534) em que defende a manutenção da sentença, aduzindo que se desincumbiu satisfatoriamente de seu ônus probatório, demonstrando de forma clara os fatos constitutivos de seus direitos.

Coube-me o feito por distribuição, sendo a Apelação recebida no duplo efeito (Id. 8691500).

Determinada a manifestação das partes sobre a alteração de diversos dispositivos da Lei nº 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa) pela Lei nº 14.230/2021, o Apelante e o Ministério Público mantiveram suas posições antagônicas.

Em parecer, o Ministério Público, por sua Procuradoria de Justiça, ratificou integralmente a manifestação apresentada pela 2ª Promotoria de Justiça de Xinguara (Id. 10756074 – Pág. 1/5) e pugna pela manutenção integral da sentença, tornando-se despicienda a análise de mérito como custos iuris no presente recurso, consoante disposição do art. 17, § 3º, da Recomendação nº 57, de 05 de julho 2017, do CNMP.

É o relato do essencial.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso de Apelação.

A questão reside em verificar a sentença que julgou procedente a ação condenando o Apelante à sanção de ressarcimento de R$ 4.316.187,04 (quatro milhões, trezentos e dezesseis mil, cento e oitenta e sete reais e quatro centavos) à sanção de perda da função pública, suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 05 (cinco) anos, aplicação de multa civil equivalente ao valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou por qualquer meio, receber deste, direta ou indiretamente, benefícios fiscais e creditícios pelo prazo de 05 (cinco) anos.

A condenação do Apelante fundamentou-se na prática do ato de improbidade administrativa consubstanciado no débito contraído pelo Município de Água Azul do Norte junto à Receita Federal do Brasil durante a gestão do Apelante, no montante de R$ 4.316.187,04 (quatro milhões, trezentos e dezesseis mil, cento e oitenta e sete reais e quatro centavos), com fundamento no art. 11, incisos I e II e art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa.

Neste contexto, imperioso analisar acerca da aplicabilidade imediata das alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 aos processos em curso, como o presente caso.

A Lei nº 14.230/21 modificou consideravelmente a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8429/1992) e revogou os incisos I e II do art. 11 da referida lei. Sendo assim, não mais subsiste a tipificação dos atos descritos na petição inicial.

Por sua vez, o STF quando do julgamento do ARE 843.989, em 24.02.2022, por unanimidade o Plenário Virtual admitiu novo Tema e Repercussão Geral (Tema 1199) que ao ser julgado em 18.08.2022 acabou por fixar as seguintes teses:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3)
A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Por sua vez, a Jurisprudência do TJPA vem admitindo a aplicação imediata das alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021 na lei de improbidade administrativa:

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
SUPOSTA VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA POR RETARDAR OU DEIXAR DE PRATICAR ATO DE OFÍCIO
.
VIGÊNCIA DE NOVA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA MAIS BENÉFICA AO RÉU. DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. RETROATIVIDADE DA NORMA. REVOGAÇÃO DOS INCISOS I E II DO ARTIGO 11 DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E ALTERAÇÃO DO CAPUT, PARA EXIGIR A CONFIGURAÇÃO DO DOLO NAS CONDUTAS TIPIFICADAS
.
AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE CONDUTA DOLOSA. IMPOSITIVA A IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO.
RECURSO PROVIDO.

1. A Ação de Improbidade Administrativa possui natureza jurídica de caráter eminentemente penal, eis que aos réus destas ações são aplicáveis penalizações que lhes retiram atributos de cidadania e vida honrada. Assim,
considerando a caráter administrativo sancionador/penalizador da Ação de Improbidade Administrativa e,
haja vista inexistir distinção em relação a natureza do ilícito, se de direito penal ou direito administrativo, há consenso tanto na doutrina quanto na jurisprudência, bem como em diversos dispositivos normativos de que regras e princípios penais são aplicáveis ao rito da ação de improbidade administrativa.
2.
É forçoso concluir, portanto, que a interpretação adotada tanto pelo Supremo Tribunal Federal quanto pelo Superior Tribunal de Justiça é apenas um reflexo lógico da garantia constitucional estampada no inciso XL do art. 5º da Constituição da República, de modo que a retroatividade da lei mais benigna é um princípio constitucional implícito que vale para todo o exercício do
jus puniendi
estatal, aí incluído os procedimentos administrativos, sobretudo diante do entendimento que a única diferença existente entre um ilícito penal e um ilícito administrativo, é o grau de reprovabilidade da conduta. 3
. Na hipótese, o réu/apelante foi acusado e condenado pela prática de ato de improbidade inserto no art. 11,
caput
e inciso I da Lei nº 8.429/1992, sendo que o
caput
foi alterado, passando a exigir a comprovação do dolo na conduta tipificada, e os incisos I e II foram revogados
.
4. Considerando restar manifestamente inexistente o ato de improbidade por revogação decorrente de lei nova, devendo ser aplicada à presente Ação de Improbidade a “principiologia” típica do Direito Penal e Processo Penal, inserida inclusive no texto constitucional, em especial a disposição contida no já referido inciso XL, do art. 5º da CF, impõe-se a improcedência do pedido de condenação no
caput
e incisos I e II do art. 11 da Lei nº 8.429/1992
. 5. Recurso provido.

(TJPA, 10003995, 10003995, Rel. ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA, Órgão Julgador 1ª Turma de Direito Público, Julgado em 2022-06-13, Publicado em 2022-06-29). (grifei).

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM RAZÃO DE DESVIO DE FINALIDADE DESTINADA AO BEM PÚBLICO (art. 9, IV e art. 11, I da lei nº 8.429/92). PRINCÍPIO DA PRIMAZIA DO MÉRITO. DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. RETROATIVIDADE DA LEI Nº 14.230/2021. OCORRÊNCIA DA PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. TEMA 1199 DO STF. PROCESSO EXTINTO COM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. Pelo exposto, ante tais considerações, impõe-se a extinção do feito com resolução do mérito, reconhecendo-se a prescrição intercorrente em favor dos apelantes FRANCINETE DANTAS MALCHER, LUCENILDA DU MONTE DE LIMA, ELENILSON PASSOS DE ARAUJO e MALAQUE MAUD SOBERAY. (11309642, 11309642, Rel. EZILDA PASTANA MUTRAN, Órgão Julgador 1ª Turma de Direito Público, Julgado em 2022-09-26, Publicado em 2022-10-04)

Feitas estas considerações, não resta dúvida de que o Supremo Tribunal Federal, com fundamento no princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no art. 5º, XL, da Constituição da República, o qual alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador, autorizou a aplicação imediata das disposições da Lei 14.230/2021 aos processos de improbidade administrativa em curso.

Esta possibilidade da retroatividade da norma mais benéfica no âmbito da improbidade administrativa em decorrência dos princípios do direito administrativo sancionador, veio expressa no art. 1º, § 4º, da Lei de Improbidade Administrativa, inserido pela Lei nº 14.230/2021, que determina a aplicação do princípio constitucional específico ao sistema da improbidade, senão vejamos:

Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

(...)

§ 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

Neste viés, a Lei Federal nº 14.230/2021, que alterou a Lei Federal nº 8.429/1992, instituiu a exigência do dolo para configuração do ato de improbidade administrativa, senão vejamos:

Art 1º. (...)

§3º. O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.

No caso concreto, não se verifica a presença do elemento volitivo doloso,
uma vez que
não houve demonstração de que o agente público auferiu vantagem indevida com a prática do ato.

Ao analisar o procedimento ocorrido na Receita Federal, observa-se que fora instaurado com o objetivo de verificar as compensações efetuadas pelo Município nas Guias de Recolhimento do Fundo de Garantia e Informações à Previdência Social-GFIP e, em razão disto solicitou a apresentação de diversos documentos (Id 8034495 - Pág. 34).

A seu turno, no relatório do procedimento fiscal se observa que diante da ausência de juntada dos documentos solicitados, a Receita Federal concluiu que houve falsidade de declaração, pois o Município não comprovou a regularidade do crédito que teria direito junto à seguridade social (Id 8034496 - Pág. 25), senão vejamos:

“Analisadas as assertivas formuladas, a fiscalização faz as glosas dos valores apropriados nas guias fundiárias, a título de COMPENSAÇÃO as quais NÃO SÃO HOMOLOGADAS, considerando que houve falsidade de declaração, pois o Município não comprovou a regularidade do crédito que teria direito junto à seguridade social. Desta forma,
aplicam-se MULTA DE 150%
(art. 46 da IN 900 de 30 de dezembro de 2008) e comunica o Ministério Público Federal a configuração EM TESE, de ilícito penal.”

Desta forma, constata-se que a autuação e o débito imputado pela Receita Federal ao Município decorreram da ausência de apresentação da documentação que comprovasse a alegação municipal de compensação tributária em seu favor, tendo o Município apresentado informação de incêndio na Prefeitura o que teria consumido todo o prédio e documentação.

Assim, não restou provado no curso da instrução processual especificamente o elemento doloso, de modo que o afastamento da condenação é medida que se impõe.

Ante o exposto, CONHEÇO e DOU PROVIMENTO à Apelação Cível para julgar improcedente o pedido de condenação do apelante por ato de improbidade administrativa, nos termos da fundamentação.

Alerta-se às partes que embargos declaratórios meramente protelatórios ensejarão a aplicação de multa, nos termos do artigo 1.026, §2º do CPC/15.

É o voto.

P.R.I.

Belém-PA.

ELVINA GEMAQUE TAVEIRA.

Desembargado Relatora

Belém, 28/09/2024