Tribunal: TJPA
Processo: 0808398-67.2022.8.14.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10109 - Ordenação da Cidade / Plano Diretor
Data de julgamento: 2024-12-16

Ementa:
2ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO – AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 0808398-67.2022.8.14.0000 RELATORA: DESEMBARGADORA LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO. AGRAVANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ AGRAVADO: MUNICIPIO DE SANTARÉM INTERESSADO: Federação das Organizações Quilombolas de Santarém (FOQS) e pelo Conselho Indígena Tapajós e Arapiuns (CITA) MINISTÉRIO PÚBLICO: PROC. MARIO FALANGOLA DIREITO AMBIENTAL E URBANÍSTICO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. ALTERAÇÃO DO PLANO DIRETOR MUNICIPAL. REDUÇÃO DE ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL (APA) DO LAGO DO MAICÁ. AUSÊNCIA DE CONSULTA PRÉVIA, LIVRE E INFORMADA. PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO. RECURSO PROVIDO. I. CASO EM EXAME Agravo de instrumento interposto pelo Ministério Público do Estado do Pará contra decisão que indeferiu liminar em ação civil pública ajuizada por organizações representativas de comunidades quilombolas e indígenas, visando a declaração de nulidade do art. 142 da Lei Municipal nº 20.534/2018, que alterou o Plano Diretor de Santarém. Alegam vícios legislativos pela ausência de consulta prévia, livre e informada às populações afetadas e pela desconsideração de estudos técnicos necessários à alteração da destinação do Lago do Maicá, de área de proteção ambiental para área portuária. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) determinar se a ausência de consulta prévia às comunidades tradicionais e indígenas viola preceitos constitucionais e a Convenção nº 169 da OIT; (ii) definir se a alteração legislativa sem estudos técnicos de impacto ambiental e social acarreta nulidade do ato legislativo. III. RAZÕES DE DECIDIR A ausência de consulta prévia, livre e informada às populações tradicionais afetadas viola a Convenção nº 169 da OIT, dispositivos constitucionais e o Estatuto da Cidade, que garantem a participação popular no planejamento urbano. A alteração do uso do solo do Lago do Maicá sem a realização de estudos técnicos prévios de impacto ambiental e social infringe o princípio da precaução e pode comprometer direitos fundamentais das comunidades locais. A insuficiência das audiências públicas realizadas, desprovidas de participação efetiva e informações completas, caracteriza vício insanável no processo legislativo. A proteção ao meio ambiente e o respeito aos direitos das comunidades tradicionais demandam que se sobreponha o princípio da precaução à presunção de legitimidade do ato legislativo. IV. DISPOSITIVO E TESE Agravo de instrumento provido. Agravo interno prejudicado. Tese de julgamento: A alteração de normas urbanísticas e ambientais que afetem comunidades tradicionais exige a realização de consulta prévia, livre e informada, conforme a Convenção nº 169 da OIT. A ausência de estudos técnicos prévios em alterações legislativas de impacto ambiental viola o princípio da precaução e pode acarretar a nulidade do ato legislativo. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 182 e 225; EC/PA, art. 236, §1º; Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257/2001, art. 2º; Convenção nº 169 da OIT. Jurisprudência relevante citada: STJ, Súmula 618.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) - 0808398-67.2022.8.14.0000

AGRAVANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

AGRAVADO: MUNICÍPIO DE SANTARÉM

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

2ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO – AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº
0808398-67.2022.8.14.0000

RELATORA: DESEMBARGADORA LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO.

AGRAVANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

AGRAVADO:
MUNICIPIO DE SANTARÉM

INTERESSADO: Federação das Organizações Quilombolas de Santarém (FOQS) e pelo Conselho Indígena Tapajós e Arapiuns (CITA)

MINISTÉRIO PÚBLICO: PROC. MARIO FALANGOLA

DIREITO AMBIENTAL E URBANÍSTICO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. ALTERAÇÃO DO PLANO DIRETOR MUNICIPAL. REDUÇÃO DE ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL (APA) DO LAGO DO MAICÁ. AUSÊNCIA DE CONSULTA PRÉVIA, LIVRE E INFORMADA. PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Agravo de instrumento interposto pelo Ministério Público do Estado do Pará contra decisão que indeferiu liminar em ação civil pública ajuizada por organizações representativas de comunidades quilombolas e indígenas, visando a declaração de nulidade do art. 142 da Lei Municipal nº 20.534/2018, que alterou o Plano Diretor de Santarém. Alegam vícios legislativos pela ausência de consulta prévia, livre e informada às populações afetadas e pela desconsideração de estudos técnicos necessários à alteração da destinação do Lago do Maicá, de área de proteção ambiental para área portuária.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão:

(i) determinar se a ausência de consulta prévia às comunidades tradicionais e indígenas viola preceitos constitucionais e a Convenção nº 169 da OIT;
(ii) definir se a alteração legislativa sem estudos técnicos de impacto ambiental e social acarreta nulidade do ato legislativo.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A ausência de consulta prévia, livre e informada às populações tradicionais afetadas viola a Convenção nº 169 da OIT, dispositivos constitucionais e o Estatuto da Cidade, que garantem a participação popular no planejamento urbano.

A alteração do uso do solo do Lago do Maicá sem a realização de estudos técnicos prévios de impacto ambiental e social infringe o princípio da precaução e pode comprometer direitos fundamentais das comunidades locais.

A insuficiência das audiências públicas realizadas, desprovidas de participação efetiva e informações completas, caracteriza vício insanável no processo legislativo.

A proteção ao meio ambiente e o respeito aos direitos das comunidades tradicionais demandam que se sobreponha o princípio da precaução à presunção de legitimidade do ato legislativo.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Agravo de instrumento provido. Agravo interno prejudicado.

Tese de julgamento
:

A alteração de normas urbanísticas e ambientais que afetem comunidades tradicionais exige a realização de consulta prévia, livre e informada, conforme a Convenção nº 169 da OIT.

A ausência de estudos técnicos prévios em alterações legislativas de impacto ambiental viola o princípio da precaução e pode acarretar a nulidade do ato legislativo.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 182 e 225; EC/PA, art. 236, §1º; Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257/2001, art. 2º; Convenção nº 169 da OIT.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, Súmula 618.

RELATÓRIO

Agravo de instrumento em ação civil pública processo n. 0809090-15.2019.8.14.0051, contra decisão ID61083052 que indeferiu a liminar requerida sob o fundamento que estavam ausentes os requisitos para sua concessão.

Em apertada síntese, originalmente, se trata de Ação Civil Pública proposta pela Federação das Organizações Quilombolas de Santarém (FOQS) e pelo Conselho Indígena Tapajós e Arapiuns (CITA) em face do Município de Santarém, objetivando, especialmente, a declaração de nulidade e inconstitucionalidade do art. 142 da Lei Municipal nº 20.534, de 17 de dezembro de 2018, que instituiu o Plano Diretor Municipal, tendo em vista a existência de vícios no processo legislativo, que afetou o território de comunidades tradicionais, sem a realização de consulta prévia, livre e informada das populações interessadas e contrariando a proteção ao meio ambiente.

Os autores afirmam que o atual Plano Diretor de Santarém (Lei nº 20.534/2018) foi aprovado pela Câmara Municipal e sancionado pelo Prefeito de Santarém com uma série de emendas que mudaram substancialmente o projeto que havia sido elaborado e discutido junto à comunidade santarena, em especial no art. 142, que reduziu significativamente a Área de Proteção Ambiental (APA) do Maicá, sem a realização de estudos de impacto ambiental e, ainda, sendo diferente do texto construído, debatido e aprovado pela população.

Sustentam que houve clara intenção de privilegiar os portos em detrimento da proteção ambiental indicando que ocorreu mudança na categorização da APA do Maicá de zona rural para urbana e desconsideração de área especialmente protegida para área portuária, que afetará significativamente os direitos territoriais de povos indígenas, comunidades quilombolas e demais comunidades tradicionais.

Requereram liminarmente tutela judicial para que:

1.

Município de Santarém se abstenha de conceder autorizações para construção portuária na área do Lago do Maicá, até que haja uma decisão final acerca da legalidade do atual Plano Diretor Municipal;

2.

a realização da Consulta Prévia, Livre e Informada aos Povos Indígenas, Povos e Comunidades Tradicionais afetados pelos ditames do art. 142 do Plano Diretor Municipal, a fim de averiguar seu consentimento acerca dos estudos técnicos necessários para a mudança das normas inseridas no art. 142 após a aprovação do atual Plano Diretor em detrimento do outrora estabelecido com a participação popular;

3.

que a Câmara de Vereadores do Município de Santarém seja obrigada a disponibilizar registro de todo o processo legislativo que alterou o Art. 142 da projeto de Plano Diretor, para que se dê conhecimento às comunidades e cidadãos interessados, mantendo cópias integrais e permanentemente atualizadas do processo e publicando na internet todos os estudos, pareceres, relatórios, mapas e eventuais estudos que subsidiaram a decisão do legislativo e do executivo para definir a área do Lago do Maicá como área portuária;

4.

que seja ordenado o início dos estudos técnicos necessários para a caracterização da área do Maicá e entorno, garantida a participação popular e a consulta prévia aos grupos etnicamente diferenciados.

Inicialmente os autos foram remetidos à Justiça Federal que os devolveu sob o fundamento falta de interesse da União fixando-se, assim a competência da Justiça Estadual.

Em ID14981148, o município de Santarém se manifestou que a competência para concessão de licenças ambientais é do Estado do Pará e que só expede o alvará da construção condicionada a análise do ente estadual e se opôs a liminar requerida.

Diante do indeferimento da liminar pelo juízo
a quo
o Ministério Público recorre arguindo essencialmente que a ausência de participação popular na confecção, revisão ou alteração do plano diretor implica na ilegalidade do ato, e que o artigo 142 do Plano Diretor Municipal é, portanto, disposição legislativa que afeta diretamente o território de populações tradicionais, indígenas e quilombolas e foi aprovado sem a realização de consulta prévia, livre e informada dessas comunidades.

Pontua, ainda, que a redefinição da área do Lago Maicá para uma área portuária, sem a devida realização dos estudos técnicos pertinentes para identificar os possíveis impactos ao ecossistema local, viola também dispositivos constitucionais e a legislação ambiental e que é imprescindível apresentação dos documentos atrelados ao procedimento legislativo do Plano Diretor, máxime porque ao caso se aplica a súmula 618 do STJ:
“A inversão do ônus da prova aplica-se às ações de degradação ambiental”.

Pede a tutela recursal para que seja determinado ao Município de Santarém que, no prazo de 30 (trinta) dias, que disponibilize nos autos o registro de todo o processo legislativo que alterou o Art. 142 da do Plano Diretor, especialmente as atas de audiências públicas e/ou documentos que apontem a realização de - e como se deu - eventual consulta prévia, livre e informada das Comunidades Tradicionais situadas na área do Lago do Maicá, afetadas pela medida legislativa de criação da zona portuária no Lago do Maicá; bem como os eventuais estudos ambientais e documentos que justifiquem a redução de proteção à APA Maicá, bem como Sejam suspensas as concessões de licenças/autorizações portuárias na área do Lago do Maicá, até que haja uma decisão final acerca da constitucionalidade/legalidade do atual Plano Diretor Municipal.

Requer, ainda, que sejam adotadas a realização de consulta às populações tradicionais diretamente afetadas pela criação da área portuária no Lago do Maicá, nos termos da Convenção 169 da OIT; realizados e apresentados, no prazo de 180 (cento e oitenta dias), estudos técnicos de impacto da criação da zona portuária no Lago do Maicá e da redução da APA (Área de Proteção Ambiental) Maicá.

Finalmente o provimento final do recurso para reforma da decisão.

Concedi a tutela recursal ao ratificar nestes autos a decisão proferida nos autos do agravo de instrumento n. 0808298-15.2022.8.14.0000.

Sobreveio o agravo interno do Município de Santarém ID14348839 bem como as contrarrazões ao agravo de instrumento. Ambas as petições argumentam em síntese que houve ampla e efetiva participação da sociedade na construção do plano diretor e que não ocorreu retrocesso na proteção ambiental.

O Município pede o não provimento do agravo de instrumento.

A Procuradoria de Justiça se manifestou pela ratificação da decisão monocrática, isto é, pelo provimento do Agravo de Instrumento (não provimento do agravo interno).

É o relatório.

VOTO

Vou proceder o julgamento do agravo de instrumento, reconhecendo por inequívoca a manifestação do Ministério Público de que no presente caso, diferentemente do que alega o Município de Santarém não restou demonstrado a efetiva e esclarecida participação popular e que a pretensão recursal implica em potencial retrocesso da proteção ambiental. Evidentemente o agravo interno fica prejudicado.

Também entendo desnecessária a tautologia, de forma que reproduzo aos meus pares os fundamentos que entendo pertinentes para a tutela definitiva neste agravo de instrumento, lembrando nesse momento que estamos na aurora processual e que todos os envolvidos terão oportunidade para produzir provas e apresentar argumentos para o julgamento final do processo, até lá, entendo pelo império do princípio da precaução, diretriz fundamental para a proteção do meio ambiente e da saúde humana diante de incertezas científicas.

A Constituição de 1988 foi profícua em relação à matéria urbanística, reservando-lhe diversos dispositivos sobre diretrizes do desenvolvimento urbano (arts. 21, XX, e 182, CF), sobre preservação ambiental (arts. 23, III, IV, VI e VII, 24, VII, VIII, e 225, CF), sobre planos urbanísticos (arts. 21, IX, 30 e 182, CF) e, ainda, sobre a função urbanística da propriedade urbana. A competência para “instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive, habitação, saneamento básico e transportes urbanos” (art. 21, XX, CF) é da União, ao passo que foi atribuída aos Municípios a política de desenvolvimento urbano, tendo “[...] por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes” (art. 182, CF).

Coube ao Município, então, promover o adequado ordenamento territorial, através do planejamento e controle do uso, do parcelamento, do funcionamento e da ocupação do solo urbano. Ainda que a competência constitucional sobre Direito Urbanístico seja da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, nestes as normas urbanísticas são mais explícitas, porque neles se manifesta a atividade urbana na sua maneira mais dinâmica e objetiva.

Compete ao Município o exercício da atividade de restringir o domínio privado da propriedade para compatibilizá-la com suas funções sociais. De um modo geral, as limitações administrativas correspondem a uma obrigação de não fazer, ainda que muitas vezes a obrigação negativa de não colocar em risco a segurança, a salubridade e a tranquilidade pública resultem em prestações positivas pelo proprietário, como no caso de medidas sanitárias que impliquem obras e gastos.

A Constituição do Estado do Pará, em seu artigo 236, §§1º e 2º, neste a alínea ‘c’, prevê a participação da comunidade no estabelecimento das diretrizes de desenvolvimento urbano.

Na mesma senda, leis de conteúdo urbanístico, como o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001) possui como uma de suas diretrizes a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da sociedade, colha-se do art. 2º, I e II.

Essa participação popular a que se referem as normas, é a
participação direta
,
por meio de debates, conferências, audiências e consultas públicas
, tendo em vista que a matéria tratada pelo direito urbanístico interfere diretamente no cotidiano dos munícipes, não sendo suficiente a participação indireta, consistente na aprovação de leis por meio dos representantes escolhidos pela população.

Verifica-se da análise dos autos, que o art. 142 do Novo Plano Diretor da Cidade de Santarém, altera substancialmente a destinação da área do Lago do Maicá, antes considerada Área de Proteção Ambiental com a nova lei passou à condição de área portuária, que além de ser potencialmente degradadora trará implicações sociais diretas à 9 (nove) territórios quilombolas e 4 (quatro) aldeias indígenas Munduruku, além dos ribeirinhos, históricos ocupantes da região.

Afirmam os agravantes que para além da burla às audiências públicas, o projeto que resultou na lei ora impugnada não teve nenhum tipo de estudo técnico, o que impõe o reconhecimento da sua inconstitucionalidade.

Tenho que a potencial falta de transparência no processo legislativo, mesmo com a realização prévia de audiências públicas, pode evoluir para o reconhecimento da inconstitucionalidade da norma. Digo isso porque aquelas audiências reportadas pelos próprios agravantes aparentemente não atenderam por si só, aos objetivos do preceito constitucional, justamente por não estarem acompanhadas de verdadeira participação com encaminhamento das opiniões sobre o projeto, que aparentemente foi alterado sem o conhecimento dos munícipes e dos povos tradicionais, que em última análise são os verdadeiros destinatários da norma.

Colho, ainda, dos argumentos expostos que nunca foi submetido aos interessados qualquer tipo de estudo técnico acerca do “novo” aproveitamento da região do lago Maicá, o que já contaminaria gravemente o processo legislativo.

Nos documentos juntados pelo Município de Santarém constam listas de frequência daquilo que teriam sido 3 audiências públicas, duas delas (a 1ª e a 2ª) são acompanhadas de atas, diga-se de conteúdo essencialmente superficial. Houve, ainda, a apresentação de um documento nominado como “ATA DA I CONFERÊNCIA MUNICIPAL DO MUNICIPAL (sic) DO PLANO DIRETOR” no qual se constata que até aquele momento não havia estudo algum quanto a viabilidade ambiental e técnica de instalação de porto na área do lago Maicá. Colha-se:

Mesmo assim a proposta de alteração do Plano Diretor parece ter avançado, com a seguinte redação:

Ainda é cedo para afirmar algo sobre o mérito da ação, mas já é possível inferir que sem os dados técnicos de estudos preliminares tanto na seara urbanística quanto na ambiental/antropológica, as informações levadas ao conhecimento público naqueles trabalhos descritos nessa ata, não parecem completas, isto é, não condizentes com a ideia de Consulta Prévia,
Livre e Informada
aos Povos Indígenas, Povos e Comunidades Tradicionais afetados e, eventualmente, podem ter implicado em erro de deliberação dos presentes ali.

Assim, tratando a legislação municipal de matéria urbanística, pressupõe a participação da população em todas as fases de sua elaboração, havendo severas dúvidas quanto a concretização desse preceito de ordem constitucional, a implicar vício insanável no processo legislativo, bem como o potencial risco de implantação de terminais portuários no local, entendo preenchidos os requisitos recursais para a tutela cautelar ambiental, nas quais o princípio da precaução deve sobrepor o da presunção de legitimidade, estou por
ratificar a tutela inicial e DAR PROVIMENTO ao agravo de instrumento
para:

1.

DETERMINAR que o Município de Santarém SE ABSTENHA DE CONCEDER AUTORIZAÇÕES PARA CONSTRUÇÃO PORTUÁRIA NA ÁREA DO LAGO DO MAICÁ, até que haja uma decisão final acerca da legalidade do atual Plano Diretor Municipal nos autos de origem, através de sentença transitada em julgado;

2.

REAFIRMAR a DETERMINAÇÃO para que a Câmara de Vereadores do Município de Santarém DISPONIBILIZE REGISTRO DE TODO O PROCESSO LEGISLATIVO que alterou/criou o Art. 142 do projeto de Plano Diretor, para que se dê conhecimento às comunidades e cidadãos interessados, MANTENDO CÓPIAS INTEGRAIS E PERMANENTEMENTE ATUALIZADAS DO PROCESSO E PUBLICANDO NA INTERNET TODOS OS ESTUDOS, PARECERES, RELATÓRIOS, MAPAS E EVENTUAIS ESTUDOS QUE SUBSIDIARAM A DECISÃO DO LEGISLATIVO E DO EXECUTIVO PARA DEFINIR A ÁREA DO LAGO DO MAICÁ COMO ÁREA PORTUÁRIA.

3.

Declarar prejudicado o agravo interno.

É como voto.

Belém (PA), assinado na data e hora registradas no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

Belém, 16/12/2024