Tribunal: TJPA
Processo: 0804915-58.2024.8.14.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): MAIRTON MARQUES CARNEIRO
Órgão julgador: MAIRTON MARQUES CARNEIRO
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: 10073 - Concessão / Permissão / Autorização
Data de julgamento: 2024-10-16

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. LEI MUNICIPAL N. 22.059/2024. GRATUIDADE NO TRANSPORTE PÚBLICO MUNICIPAL PARA PESSOAS COM DEFICIÊNCIA, IDOSOS COM BAIXA MOBILIDADE, DEFICIENTES RENAIS, PESSOAS COM TRANSTORNO DO ESPECTRO AUTISTA (TEA) E OUTROS BENEFICIÁRIOS. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INICIATIVA LEGISLATIVA PRIVATIVA DO EXECUTIVO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO. Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade com pedido de medida cautelar ajuizada pela Associação das Empresas dos Transportes Coletivos de Passageiros de Santarém, visando à declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 22.059/2024 do Município de Santarém/PA, que concede gratuidade nos transportes públicos municipais e intramunicipais para diversas categorias de beneficiários, argumentando que a referida norma viola o princípio da separação dos poderes e a reserva de iniciativa legislativa para matérias de cunho financeiro e administrativo. A Constituição do Estado do Pará, em consonância com a Constituição Federal, atribui ao Prefeito a competência privativa para propor leis que envolvam a criação de despesas e a administração financeira do Município. A concessão de gratuidade no transporte público, ao implicar impacto financeiro e interferir nos contratos administrativos de concessão de serviço público, deve ser de iniciativa do Poder Executivo. A lei impugnada, de iniciativa parlamentar, viola o princípio da separação dos poderes e a reserva de administração. A Lei Municipal n. 22.059/2024, ao prever a isenção tarifária sem indicar a fonte de custeio ou realizar a devida revisão tarifária para assegurar o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão de transporte público, afronta as normas de competência e iniciativa legislativa estabelecidas na Constituição Estadual (arts. 11, 24, 105 e 135) e na Lei de Responsabilidade Fiscal. Precedentes do STF sobre a matéria confirmam a inconstitucionalidade de leis municipais de iniciativa legislativa que interferem em contratos administrativos e matérias de competência exclusiva do Poder Executivo. Ação direta julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 22.059/2024 do Município de Santarém/PA, com eficácia "ex tunc". ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os membros do Tribunal Pleno do TJPA, por unanimidade, em conheceu e julgou procedente a presente ação, para afirmar a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 22.059, de 08 de janeiro de 2024, de Santarém, com efeitos 'ex tunc', nos termos do voto do Relator. Sessão presidida pela Desa. Maria de Nazaré Silva Gouveia dos Santos. Datado e assinado eletronicamente. Mairton Marques Carneiro Desembargador Relator

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) - 0804915-58.2024.8.14.0000

AUTOR: ASSOCIACAO DAS EMPRESAS DOS TRANSPORTES COLETIVOS DE PASSAGEIROS DE SANTAREM

INTERESSADO: MUNICIPIO DE SANTAREM, CAMARA MUNICIPAL DE SANTAREM

RELATOR(A):
Desembargador MAIRTON MARQUES CARNEIRO

EMENTA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. LEI MUNICIPAL N. 22.059/2024. GRATUIDADE NO TRANSPORTE PÚBLICO MUNICIPAL PARA PESSOAS COM DEFICIÊNCIA, IDOSOS COM BAIXA MOBILIDADE, DEFICIENTES RENAIS, PESSOAS COM TRANSTORNO DO ESPECTRO AUTISTA (TEA) E OUTROS BENEFICIÁRIOS. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INICIATIVA LEGISLATIVA PRIVATIVA DO EXECUTIVO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO.

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade com pedido de medida cautelar ajuizada pela Associação das Empresas dos Transportes Coletivos de Passageiros de Santarém, visando à declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 22.059/2024 do Município de Santarém/PA, que concede gratuidade nos transportes públicos municipais e intramunicipais para diversas categorias de beneficiários, argumentando que a referida norma viola o princípio da separação dos poderes e a reserva de iniciativa legislativa para matérias de cunho financeiro e administrativo.

A Constituição do Estado do Pará, em consonância com a Constituição Federal, atribui ao Prefeito a competência privativa para propor leis que envolvam a criação de despesas e a administração financeira do Município. A concessão de gratuidade no transporte público, ao implicar impacto financeiro e interferir nos contratos administrativos de concessão de serviço público, deve ser de iniciativa do Poder Executivo. A lei impugnada, de iniciativa parlamentar, viola o princípio da separação dos poderes e a reserva de administração.

A Lei Municipal n. 22.059/2024, ao prever a isenção tarifária sem indicar a fonte de custeio ou realizar a devida revisão tarifária para assegurar o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão de transporte público, afronta as normas de competência e iniciativa legislativa estabelecidas na Constituição Estadual (arts. 11, 24, 105 e 135) e na Lei de Responsabilidade Fiscal. Precedentes do STF sobre a matéria confirmam a inconstitucionalidade de leis municipais de iniciativa legislativa que interferem em contratos administrativos e matérias de competência exclusiva do Poder Executivo.

Ação direta julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 22.059/2024 do Município de Santarém/PA, com eficácia "ex tunc".

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os membros do Tribunal Pleno do TJPA, por unanimidade, em
conheceu e julgou procedente a presente ação, para afirmar a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 22.059, de 08 de janeiro de 2024, de Santarém, com efeitos 'ex tunc'
, nos termos do voto do Relator. Sessão presidida pela Desa. Maria de Nazaré Silva Gouveia dos Santos.

Datado e assinado eletronicamente.

Mairton Marques Carneiro

Desembargador Relator

RELATÓRIO

RELATÓRIO

Trata-se de
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE COM PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR
ajuizada pela
ASSOCIAÇÃO DAS EMPRESAS DOS TRANSPORTES COLETIVOS DE PASSAGEIROS DE SANTARÉM
objetivando, em síntese,
a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 22.059, de 08 de janeiro de 2024, do município de Santarém/PA
, que dispõe sobre a gratuidade nos transportes públicos municipais e intramunicipais de pessoas com deficiência física, intelectuais esquizofrênicos, sensoriais (deficientes visuais), idoso com baixa mobilidade, deficientes renais cadeirantes, pessoas com transtorno do espectro autista - TEA, qualquer pessoa que esteja realizando tratamento de reabilitação e a seu acompanhante,
por violação ao artigo 4°, art. 5°, art. 11, art. 24, art. 105, inc. I, alínea “d”, art. 135, incisos III e VII, alínea “a”, todos da Constituição do Estado do Pará
.

Síntese dos fatos.

Argumenta o Autor que a referida Lei contraria de forma direta dispositivos fundamentais da Constituição do Estado do Pará e, ainda, dispositivos da Constituição Federal de repetição obrigatória na ordem jurídica estadual.

Afirma que os dispositivos da Lei Municipal n. 22.059, de 08 de janeiro de 2024 afrontam, do ponto de vista formal, as normas do art. 11 da Constituição Estadual, que dispõe que “são Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo o Executivo e o Judiciário”, do art. 105, inc. II, alínea “d”, que estabelece que “são de iniciativa privativa do Governador as leis que: [...] II - disponham sobre: [...] d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias de Estado e órgãos da administração pública”, e do art. 135, inc. VII, alínea “a”, que prevê que “compete privativamente ao Governador [e, pelo princípio da simetria, ao Prefeito Municipal]: [...] VII - dispor, mediante decretos, sobre: a) organização e funcionamento da administração estadual, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;” – todos artigos da Constituição do Estado do Pará.

Aduz que do ponto de vista material, os dispositivos da Lei Municipal n. 22.059, de 08 de janeiro de 2024 afrontam as normas dos artigos. 4° e 5°, todos da Constituição Estadual, que estabelecem, por remissão obrigatória, o princípio da segurança jurídica, o art. 24 da Constituição Estadual c/c art. 134, §4° da Lei Orgânica do Município de Santarém que estabelece, por remissão obrigatória, o princípio do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos.

Assevera que ao dispor sobre o funcionamento do serviço público de transporte de Santarém, a Lei Municipal n. 22.059/2024 intervém diretamente à organização e funcionamento da administração pública municipal.

Informa que a referida
Lei provém do Projeto de Lei Proc. n° 2394/2022, de iniciativa do então vereador Andreo Rasera, ou seja, se deu por iniciativa do Poder Legislativo, e não do Poder Executivo
.

Afirma que a Lei Municipal n. 22.059/2024 concedeu novas isenções tarifárias para acesso ao transporte coletivo municipal, para acompanhantes de algumas categorias de gratuidades e criando nova isenção tarifária para “qualquer pessoa que esteja realizando tratamento de reabilitação” e seu acompanhante. Além disso, sustenta que a criação destes benefícios e a consequente imposição às concessionárias ao cumprimento de sua disposição às prestadoras do serviço ao cumprimento de suas disposições legais, sem qualquer previsão de subsídio municipal ou fonte de custeio, ou mesmo simultânea revisão tarifária, representando violação direta aos preceitos da Constituição Estadual.

Ao final, pugnou pela concessão de medida cautelar para suspender, com eficácia
ex tunc
, dos efeitos da Lei Municipal n. 22.059/2024, com fundamento no art. 10 da Lei n° 9.868/1999 e no art. 179 do Reg. Interno. do Eg. TJPA.

Sucessivamente, caso não concedida a medida cautelar monocraticamente pelo Des. Relator, seja adotado o rito abreviado de tramitação do art. 12 da Lei n° 9.868/1999.

A notificação do Exmo. Presidente da Câmara Municipal de Santarém e do Prefeito Municipal, nos endereços de conhecimento deste E. Tribunal, para que prestem informações quanto à presente representação, no prazo determinada no Reg. Interno do Eg. TJPA.

A citação do Procurador Geral do Município e do Procurador Geral do Estado (art. 162, §§ 3° e 4° da CE), para que se manifestem, no prazo legal.

A intimação do Ministério Público Estadual, para ciência desta ação e nela se manifestar.

No mérito, a declaração de inconstitucionalidade, com efeitos
ex tunc
e sem qualquer modulação, da Lei Municipal n. 22.059/2024 do município de Santarém/PA.

Em caso de procedência da presente ação, na forma do art. 162 §§ 2° e 3° da CE, requer a comunicação da decisão à Prefeitura e à Câmara Municipal de Santarém, para adoção das providências necessárias para supressão da execução da Lei Municipal n. 22.059/2024.

Juntou documentos – 18764174, 18764176, 18764177 e 18764179.

Proferi despacho determinando a notificação dos órgãos prolatores da Lei ora impugnada, Município de Santarém e a Câmara Municipal de Santarém, para que prestem informações acerca do pedido cautelar no prazo de 05 (cinco) dias, respectivamente, nos termos do art. 179, caput do Regimento Interno. Em seguida, dê-se vista ao Procurador-Geral de Justiça, pelo prazo de 03 (três) dias, nos termos do art. 179, §4º do Regimento Interno do TJPA – Id. 18862933.

Certidão de intimação da Câmara Municipal de Santarém e do Município de Santarém (Prefeitura Municipal) – Id. 19573704.

A Câmara Municipal, representada pelo seu presidente e assistida pelo procurador jurídico, apresenta defesa argumentando a total constitucionalidade da Lei Municipal, tanto em seu aspecto formal como material, sustentando os seguintes argumentos:

Afirma que a lei impugnada seguiu todas as formalidades regimentais e legais, desde a proposta até a promulgação, não havendo falhas procedimentais que comprometam sua validade.

Aduz que a Lei atende às competências concorrentes dos entes federados para promover a proteção e integração das pessoas com deficiência, conforme estabelecido na Constituição Federal e na Constituição do Estado do Pará. As disposições legais citadas confirmam a obrigação do município em instituir gratuidade no transporte para pessoas com deficiência, garantindo a sua mobilidade e acesso a serviços públicos.

A Câmara argumenta que não estão presentes os requisitos para a concessão de medida cautelar, nomeadamente o "fumus boni juris" e o "periculum in mora". Afirmam que não existe urgência que justifique a suspensão imediata da lei, uma vez que a implementação depende ainda de regulamentação pelo Poder Executivo municipal.

Por fim, solicita que a medida cautelar requerida pela associação seja indeferida, mantendo-se a eficácia da lei até o julgamento final da ADI. Defende a aplicação da lei como um ato de justiça social e de promoção da dignidade da pessoa humana, um dos fundamentos da Constituição Federal.

A Procuradoria-Geral de Justiça se manifestou pelo indeferimento do pedido cautelar, e quanto ao mérito, que a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade deve ser julgada improcedente – Id. 19783455.

A Associação das Empresas dos Transportes Coletivos de Passageiros de Santarém peticionou, com fulcro no art. 493 do CPC, informando que já estariam sendo emitidos os passes livres com base na Lei Municipal n° 22.059, de 08 de janeiro de 2024 e que já teriam sido emitidos 477 (quatrocentos e setenta e sete) passes com base na referida Lei.

Além disso, informou que no dia 16/08/2023, o Município deflagrou a Concorrência n° 001/2023-SMT, processo licitatório para concessão do serviço de transporte de passageiros por ônibus, fato que pode ser confirmado no Portal da Transparência4 da Prefeitura.

Ocorre que, após uma longa instrução, o processo licitatório fora concluído em 24/05/2024, conforme Termo de Homologação e Adjudicação, tendo vencido empresas que participam desta associação. Além disso os contratos de concessão já foram firmados com o Município, conforme publicação do Extrato dos contratos em Diário Oficial.

Ocorre que a Lei Municipal n° 22.059 é de 08 de janeiro de 2024, portanto posterior ao certame. Desse modo, as concessionárias que assumirão o serviço estarão assumindo encargo não previsto na proposta apresentada quando da participação delas no processo licitatório, evidenciando que a Lei Municipal afeta contratos administrativos firmados pelo Executivo, corroborando o risco trazido pela Lei Inquinada, ofendendo o art. 24 da Constituição Estadual que assegura a manutenção das condições efetivas da proposta realizada pelo concessionário – Id. 20159157.

Ao final, reiterou o pedido de medida cautelar para suspender, com eficácia ex tunc, todo e qualquer efeito da Lei Municipal n. 22.059/2024.

A medida cautelar da Ação Direta de Inconstitucionalidade foi apreciada pelo Tribunal Pleno, momento em que foi deferido o pedido liminar para suspender com eficácia ex tunc, todo e qualquer efeito da Lei Municipal n. 22.059/2024 – Id. 20228943.

O município de santarém, poder executivo do município de santarém peticionou nos autos prestando informações, pugnando pela improcedência da presente ação direta de inconstitucionalidade, reconhecendo-se a constitucionalidade da lei municipal n. 22.059/2024 do município de Santarém/PA, revogando a medida liminar concedida que determinou a suspensão da referida lei – Id. 20637958.

É o relatório.

VOTO

VOTO

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR MAIRTON MARQUES CARNEIRO (RELATOR).

Trata-se de
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE COM PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR
ajuizada pela
ASSOCIAÇÃO DAS EMPRESAS DOS TRANSPORTES COLETIVOS DE PASSAGEIROS DE SANTARÉM
objetivando, em síntese,
a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 22.059, de 08 de janeiro de 2024, do município de Santarém/PA
, que dispõe sobre a gratuidade nos transportes públicos municipais e intramunicipais de pessoas com deficiência física, intelectuais esquizofrênicos, sensoriais (deficientes visuais), idoso com baixa mobilidade, deficientes renais cadeirantes, pessoas com transtorno do espectro autista - TEA, qualquer pessoa que esteja realizando tratamento de reabilitação e a seu acompanhante,
por violação ao artigo 4°, art. 5°, art. 11, art. 24, art. 105, inc. I, alínea “d”, art. 135, incisos III e VII, alínea “a”, todos da Constituição do Estado do Pará
.

Examinando os presentes autos, constato que a presente
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE COM PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR
tem como objetivo a declaração inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 22.059, de 08 de janeiro de 2024, do município de Santarém/PA, de iniciativa da Câmara dos Vereadores, que tem por objeto a concessão de isenções tarifárias no transporte coletivo, aquaviários, urbanos, rurais e intramunicipais pertencentes ao Município de Santarém sem qualquer fonte de custeio e com iniciativa legislativa da Câmara Municipal e não pelo Executivo.

A competência para legislar sobre a isenção de tarifa de transporte público no município de Santarém, como em qualquer outro município brasileiro, recai primariamente sobre o Prefeito Municipal, mas com a participação do Poder Legislativo municipal, ou seja, dos vereadores.

É necessário destacar que Prefeito é o chefe do Poder Executivo municipal e tem a competência de propor e sancionar leis que versem sobre matérias de interesse local, incluindo a regulamentação do serviço de transporte público. A decisão final sobre a isenção de tarifas e outras medidas administrativas ou financeiras relacionadas ao transporte público é uma prerrogativa do Poder Executivo, que gerencia o orçamento municipal e as políticas públicas.

Não podemos esquecer que os vereadores têm a competência para propor projetos de lei que tratem sobre matérias de interesse local, incluindo a isenção de tarifas de transporte público. Contudo, qualquer projeto que envolva despesas para o município (como é o caso da isenção de tarifas, que pode impactar diretamente o orçamento municipal) geralmente deve ser de iniciativa do Prefeito. A Câmara Municipal, no entanto, discute, aprova ou rejeita tais propostas, exercendo o controle e a fiscalização dos atos do Executivo.

Portanto, a isenção de tarifa de transporte público envolve a competência tanto do Prefeito Municipal, que propõe e executa políticas públicas, quanto dos vereadores, que legislam e fiscalizam essas políticas.
O Prefeito propõe e implementa medidas executivas, enquanto os vereadores deliberam sobre a legalidade e conveniência de tais medidas.

Diante dessa linha de raciocínio é importante destacar que a Lei Municipal n. 22.059, de 08 de janeiro de 2024 que teve de iniciativa do Poder Legislativo (vereadores) que proponha a isenção de tarifa de transporte público no município de Santarém/PA é, em princípio, inconstitucional. A razão para isso está na violação do princípio da separação dos poderes e da reserva de iniciativa para leis que envolvem matéria financeira ou que impactem o orçamento do município.

Destaco que de acordo com a Constituição Federal de 1988, bem como com as regras da Lei Orgânica Municipal, cabe ao Chefe do Poder Executivo (Prefeito) a iniciativa de projetos de lei que disponham sobre a organização administrativa, matéria orçamentária, criação ou aumento de despesas, e que impactem a gestão financeira e econômica do município.
A isenção de tarifas de transporte público, que pode resultar em perda de receita para o município, é uma matéria que afeta diretamente o orçamento municipal.

Diante desse cenário, é importante destacar o princípio constitucional da separação dos poderes e sua observância é de fundamental importância no Estado Democrático.

Não se pode ignorar que a iniciativa de leis que gerem impacto financeiro ou criem despesas para o Executivo é prerrogativa do Chefe do Executivo (Prefeito), a fim de garantir a autonomia financeira e administrativa do Poder Executivo. Desse modo, um projeto de lei de iniciativa do Legislativo que proponha a isenção de tarifas de transporte público violaria esse princípio, uma vez que os vereadores não têm competência para criar despesas para o Executivo.

Nesse sentido destaco que a Constituição do Estado do Pará dispõe, em seu art. 135, inc. VII, alínea “a”, que prevê que “compete privativamente ao Governador (princípio da simetria, ao Prefeito Municipal): (...) VII - dispor, mediante decretos, sobre: a) organização e funcionamento da administração estadual, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos”.

É importante destacar que a referida Lei Municipal violou em sua iniciativa o princípio constitucional da separação dos poderes (art. 11 da Constituição Estadual) e ao equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos (art. 24 da Constituição Estadual c/c art. 134, §4° da Lei Orgânica do Município de Santarém).

Assim, por se tratar de preceito básico do processo legislativo, tal restrição também merece aplicação no âmbito municipal, em face do princípio da simetria, sendo de iniciativa privativa do Prefeito (Chefe do Poder Executivo Municipal) as leis que disponham sobre os aludidos temas.

Com efeito, o Princípio da Simetria impõe a observância, pelos Estados e Municípios, dos princípios gerais estabelecidos na Constituição Federal, especialmente daqueles referentes à dinâmica entre os Poderes, consoante didaticamente sintetizado pelo eminente Ministro Cezar Peluso:

“No desate de causas afins, recorre a Corte, com frequência, ao chamado princípio ou regra da simetria, que é construção pretoriana tendente a garantir, quanto aos aspectos reputados substanciais, homogeneidade na disciplina normativa da separação, independência e harmonia dos poderes, nos três planos federativos. (ADI 4.298 MC, voto do rel. min. Cezar Peluso, j. 7-10-2009, P, DJE de 27-11-2009.)”.

Nessa senda, não obstante a autonomia dos entes federados, há normas de observância obrigatória, consoante entendimento há muito adotado pela Corte Suprema:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR N. 109, DE 23 DE JUNHO DE 2005, DO ESTADO DO PARANÁ. ATO DE INICIATIVA PARLAMENTAR. DETERMINAÇÃO DE PRAZO PARA A PROPOSITURA DE AÇÃO REGRESSIVA, PELA PROCURADORIA GERAL DO ESTADO, CONTRA O AGENTE PÚBLICO QUE DEU CAUSA À CONDENAÇÃO DO ESTADO, SEGUNDO DECISÃO JUDICIAL DEFINITIVA E IRREFORMÁVEL. IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÕES AOS SERVIDORES DA PROCURADORIA GERAL DO ESTADO. REGIME JURÍDICO. INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 61, § 1º, INCISO II, ALÍNEA “C”, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PROCESSO LEGISLATIVO. PRINCÍPIO DA SIMETRIA. OBSERVÂNCIA COMPULSÓRIA PELOS ENTES FEDERADOS
.
CRIAÇÃO DE ATRIBUIÇÕES PARA ÓRGÃO PÚBLICO INTEGRANTE DO PODER EXECUTIVO ESTADUAL. ARTIGO 61, § 1º, II, “E” C.C ART. 84, III E VI, DA CONSTITUIÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VÍCIO RECONHECIDO. 1
. O Estado Democrático brasileiro tem como cláusula pétrea constitucional a separação e a harmonia entre os poderes, consubstanciada em princípio explícito e instrumentalizada em regras constitucionais de competência.
2. Compete ao Poder Executivo estadual a iniciativa de lei referente aos direitos e deveres dos servidores públicos (artigo 61, § 1º, II, “c”, da Constituição Federal). 3. O texto normativo da Lei complementar estadual de n. 109/05, do Estado do Paraná, impõe obrigação funcional aos servidores da Procuradoria Estadual - sob pena de sanção diante do seu descumprimento - cuja instituição não se encarta na iniciativa parlamentar ora questionada, restando patente a competência privativa do Chefe do Poder Executivo para iniciar o processo legislativo que dispõe sobre servidores públicos, como se evidencia da sistemática disposta no artigo 61, § 1º, II, “c”, da Constituição Federal, de observância compulsória pelos entes federados. 4.
A Constituição, ao conferir aos Estados-membros a capacidade de auto-organização e de autogoverno, impõe a observância obrigatória de vários princípios,
entre os quais o pertinente ao processo legislativo, de modo que o legislador estadual não pode validamente dispor sobre as matérias reservadas à iniciativa privativa do Chefe do Executivo. (Precedentes: ADI n. 1.594, Relator o Ministro EROS GRAU, DJe de 22.8.08; ADI n. 2.192, Relator o Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 20.6.08; ADI n. 3.167, Relator o Ministro EROS GRAU, DJ de 6.9.07; ADI n. 2.029, Relator o Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, DJ de 24.8.07; ADI n. 3.061, Relator o Ministro CARLOS BRITTO, DJ de 9.6.06; ADI n. 2.417, Relator o Ministro MAURÍCIO CORRÊA, DJ de 5.12.03; ADI n. 2.646, Relator o Ministro MAURÍCIO CORRÊA, DJ de 23.5.03). 5. O ato normativo hostilizado inegavelmente dispõe sobre regime jurídico dos servidores da Procuradoria Geral do Estado do Paraná, sendo certo que esta Corte igualmente já afirmou, inúmeras vezes, que a iniciativa de leis que versem sobre regime jurídico de servidores públicos é reservada ao Chefe do Poder Executivo. (Precedentes: ADI n. 1.440-MC, Relator o Ministro ILMAR GALVÃO, DJ de 1º.6.01; ADI n. 2.856-MC, Relator o Ministro GILMAR MENDES, DJ de 30.4.04 e ADI n. 4.154, Relator o Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, DJ de 26.5.10, bem como foi sustentado pelo Min. Eros Grau, à fl. 53, por ocasião do julgamento da cautelar nesta ação direta). 6. A lei paranaense exigiu para órgão público integrante do Poder Executivo estadual, a Procuradoria do Estado, função que deveria ser inaugurada por nomeação do Executivo estadual, ao qual compete propor originariamente projetos de lei que visem criação, estruturação e atribuições de Secretarias e órgãos da administração pública (artigo 61, § 1º, II, “e” c.c art. 84, II e VI, da CF). 7. O Ilustre Procurador- Geral da República, em seu parecer de fls. 102/106, defende com propriedade este posicionamento, verbis: “14. A questão pode ser vista, ainda, sob outro ângulo, de modo a corroborar a existência de inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa. É que o diploma legal paranaense, ao determinar que a ação regressiva deverá ser ajuizada pela Procuradoria Geral do Estado do Paraná em determinado prazo, confere atribuição a órgão público, o que, segundo a Constituição Nacional, também é matéria de iniciativa legislativa reservada ao Chefe do Poder Executivo. 15. Sob essa perspectiva, tem-se, no caso, ingerência da Assembléia Legislativa do Estado do Paraná em prerrogativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo estadual para a iniciativa de lei que disponha sobre atribuições dos órgãos da Administração Pública, que se extrai, pelo princípio da simetria, do art. 61, § 1º, inciso II, alínea 'e', da Constituição da República. 16. Com efeito, as atribuições dos órgãos da Administração pública, embora não mais constem expressamente da redação do art. 61, §1º, inciso II, alínea 'e', da Lei Maior, em virtude da alteração promovida pela EC 32/2001, devem ser tratadas em lei de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo. 17. Nesse sentido é o entendimento do Supremo Tribunal Federal, segundo o qual se considera '...indispensável a iniciativa do Chefe do Poder Executivo (mediante projeto de lei ou mesmo, após a EC 32/01, por meio de decreto) na elaboração de normas que de alguma forma remodelem as atribuições de órgãos pertencente à estrutura administrativa de determinada unidade da Federação' (ADI 3.254, rel. Min. Ellen Gracie, DJ de 2/12/2005).” 8. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar n. 109/05, do Estado do Paraná. (ADI 3564, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 13/08/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-174 DIVULG 08-09-2014 PUBLIC 09-09-2014)”.

No mesmo sentido é a compreensão da doutrina pátria:

“As denominadas normas de observância obrigatória (normas centrais ou normas de reprodução) impõem limitações condicionantes ao poder de organização dos Estados-membros e estabelecem paradigmas para a elaboração de normas das constituições estaduais, conferindo-lhes homogeneidade. (NOVELINO, Marcelo. Curso de direito constitucional. 11º ed. Salvador: JusPodivm, 2016. Pág. 73)”.

Acerca da necessidade de observância das normas pertinentes à iniciativa legislativa por parte dos entes federados, assim se manifestou o Supremo Tribunal Federal:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 117, INCISOS I, II, III E IV, DA LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL. ÓRGÃOS INCUMBIDOS DO EXERCÍCIO DA SEGURANÇA PÚBLICA. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA.
MATÉRIA DE INICIATIVA RESERVADA AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO
. MODELO DE HARMÔNICA TRIPARTIÇÃO DOS PODERES. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. Por tratar-se de evidente matéria de organização administrativa, a iniciativa do processo legislativo está reservada ao Chefe do Poder Executivo local. 2. Os Estados-membros e o Distrito Federal devem obediência às regras de iniciativa legislativa reservada, fixadas constitucionalmente, sob pena de violação do modelo de harmônica tripartição de poderes, consagrado pelo constituinte originário. Precedentes. 3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente. (ADI 1182, Relator(a): EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 24/11/2005, DJ 10-03-2006 PP-00005 EMENT VOL-02224-01 PP-00059 LEXSTF v. 28, n. 327, 2006, p. 9-14)

Vê-se que tal compreensão decorre, sobretudo, do princípio da separação dos Poderes, preceito basilar na constituição da República Brasileira, na medida em que a organização administrativa configura atribuição de clara competência do respectivo Poder Executivo.

Ademais, sendo o dispositivo parâmetro em referência (artigo art. 135, inc. VII, alínea “a”, da Constituição Estadual) norma de observância obrigatória, veiculando conteúdo semelhante ao disposto na Constituição Federal, importante aqui destacar que o Supremo Tribunal Federal já reconheceu o cabimento de controle de constitucionalidade no âmbito estadual que tenha como parâmetro norma de reprodução obrigatória. Veja-se:

EMENTA AGRAVO REGIMENTAL. RECLAMAÇÃO. CONTROLE CONCENTRADO DE LEI MUNICIPAL REALIZADO POR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. PARÂMETRO CONSTITUCIONAL ESTADUAL QUE REPRODUZ NORMA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA NÃO CONFIGURADA. INEXISTÊNCIA DE AFRONTA À AUTORIDADE DA DECISÃO PROFERIDA POR ESTA CORTE NA ADI 347/SP. Não configura usurpação da competência desta Corte a fiscalização abstrata de constitucionalidade de lei municipal realizada por Tribunal de Justiça, com base na Constituição do Estado, ainda que o parâmetro de controle estadual consista em reprodução de norma da Constituição da República de observância obrigatória. Precedentes. Agravo regimental conhecido e não provido. (Rcl 2130 AgR, Relator(a): ROSA WEBER, Primeira Turma, julgado em 25/06/2014, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-160 DIVULG 19-08-2014 PUBLIC 20-08-2014).

Acerca do caso em análise, tem-se, pois, que a lei impugnada, ao dispor sobre gratuidade nos transportes públicos municipais e intramunicipais de pessoas com deficiência física, intelectuais esquizofrênicos, sensoriais (deficientes visuais), idoso com baixa mobilidade, deficientes renais cadeirantes, pessoas com transtorno do espectro autista - TEA, qualquer pessoa que esteja realizando tratamento de reabilitação e a seu acompanhante,
contém conteúdo de matéria pertinente à competência dos órgãos da administração municipal, além de adentrar no tema relativo à prestação de serviços públicos
.

Observa-se que a lei é oriunda de projeto de autoria do Vereador Andreo Rasera, em violação, portanto, ao preceito de iniciativa privativa.

Destaco que cada ente do Poder Público regular a prestação do serviço no âmbito de sua competência, regulação essa que incluiu a fixação de tarifas e a eventual concessão de benefícios.

É necessário analisar também a questão que gira em torno do financiamento do benefício, que constitui, talvez, o problema central a ser enfrentado quando da concessão de gratuidades. Essa questão encontra amparo diretamente no art. 175 da CF/88. Vejamos:

“Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.

Parágrafo único. A lei disporá sobre:

I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;

II - os direitos dos usuários;

III - política tarifária;

IV - a obrigação de manter serviço adequado”.

Deve ser destacado o teor da Lei Federal que estabelece normas para outorga e prorrogações das concessões e permissões de serviços públicos que em seu art. 35, informa:

Art. 35. A estipulação de novos benefícios tarifários pelo poder concedente, fica condicionada à previsão, em lei, da origem dos recursos ou da simultânea revisão da estrutura tarifária do concessionário ou permissionário, de forma a preservar o equilíbrio econômico-financeiro do contrato.

Diante da transcrição dos dispositivos legais acima mencionados temos duas possibilidades para concessão de gratuidade ou descontos na tarifa dos serviços de natureza pública:

1 – É necessário ter subsídio direto, via recursos públicos, pois com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal que trouxe ainda maior controle sobre a criação ou ampliação de benefícios (natureza fiscal ou relativos a seguridade social), bem como sobre os atos governamentais que gerem despesas.

2 – A outra possibilidade é o subsídio cruzado, interno ao próprio sistema, que consiste em incluir o custo dos usuários não pagantes na composição da tarifa. Essa escolha, embora bastante utilizada na concessão de gratuidade em geral, revela-se prejudicial, uma vez que o ônus do benefício vai ser rateado pelo conjunto dos usuários pagantes que, no mais das vezes, são tão hipossuficientes quanto ao segmento beneficiado pela isenção.

Não se pode ignorar que a concessão de um benefício de gratuidade é uma medida de natureza obrigatória de caráter continuado e que deve observar a redação do art. 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal, pois em tese ultrapassaria dois exercícios. Vejamos:

“Art. 17.
Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios
.
(Vide ADI 6357)

§ 1
o
Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o
caput
deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.
(Vide Lei Complementar nº 176, de 2020)

§ 2
o
Para efeito do atendimento do § 1
o
, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1
o
do art. 4
o
, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.
(Vide Lei Complementar nº 176, de 2020)

§ 3
o
Para efeito do § 2
o
, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.
(Vide Lei Complementar nº 176, de 2020)

§ 4
o
A comprovação referida no § 2
o
, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.
(Vide Lei Complementar nº 176, de 2020)

§ 5
o
A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2
o
, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.
(Vide Lei Complementar nº 176, de 2020)
”

A orientação emanada do STF é bastante clara quanto à inconstitucionalidade de leis de iniciativa do Poder Legislativo que preveem benefício tarifário no acesso a serviço público. O Tribunal Superior fundamentou que a interferência na gestão do contrato administrativo de concessão é matéria reservada ao Poder Executivo e, por isso, caso não observada essa especial competência, há vício formal da norma.

O tema em discussão (isenção de tarifa) não é novo e recentemente foi tratado mais uma vez pelo Supremo Tribunal Federal, de modo que não vimos razão plausível para abrir exceção ao quanto já deliberado.

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSOEXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO. ISENÇÃO DE TARIFA DE TRANSPORTE COLETIVO. VÍCIO DE INICIATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL
. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODEREXECUTIVO. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGAPROVIMENTO. (RE 1154488 AgR, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, julgado em 05/11/2019, PROCESSO ELETRÔNICODJe-256 DIVULG 22-11-2019 PUBLIC 25-11-2019)

Sem prejuízo, noutros precedentes da mesma Suprema Corte não só houve reafirmação da orientação, como ainda maior especificidade em relação ao respeito da separação dos poderes bem como quanto ao previamente contratado com as concessionárias, confira-se:

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 4.166/05 DO MUNICÍPIO DE CASCAVEL/PR. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE CONCEDE GRATUIDADE NO TRANSPORTE COLETIVO URBANO ÀS PESSOAS MAIORES DE 60 ANOS. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DOS CONTRATOS. RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO
. SEPARAÇÃO DE PODERES. VIOLAÇÃO. PRECEDENTES. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PARCIALMENTE PROVIDO.
1. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL TEM DECLARADO A INCONSTITUCIONALIDADE DE LEIS DE INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO QUE PREVEEM DETERMINADO BENEFÍCIO TARIFÁRIO NO ACESSO A SERVIÇO PÚBLICO CONCEDIDO, TENDO EM VISTA A INTERFERÊNCIA INDEVIDA NA GESTÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO DE CONCESSÃO, MATÉRIA RESERVADA AO PODER EXECUTIVO
, ESTANDO EVIDENCIADA A OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. 2. NÃO OBSTANTE O NOBRE ESCOPO DA REFERIDA NORMA DE ESTENDER AOS IDOSOS ENTRE 60 (SESSENTA) E 65 (SESSENTA E CINCO) ANOS, INDEPENDENTEMENTE DO HORÁRIO, A GRATUIDADE NOS TRANSPORTES COLETIVOS URBANOS ESTEJA PREVISTA NO ART. 230, § 2º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, O DIPLOMA EM REFERÊNCIA, ORIGINADO DE PROJETO DE INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO, ACABA POR INCIDIR EM MATÉRIA SUJEITA À RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO, POR SER ATINENTE AOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS CELEBRADOS COM AS CONCESSIONÁRIAS DE SERVIÇO DE TRANSPORTE COLETIVO URBANO MUNICIPAL (ART. 30, INCISO V, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL). 3. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO.
(ARE 929591 AGR, RELATOR (A): MIN. DIAS TOFFOLI, SEGUNDA TURMA, JULGADO EM 06/10/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJE-247 DIVULG 26-10-2017 PUBLIC 27-10-2017).

Não se pode olvidar que o modelo democrático adotado pela Carta de 1988 passa pelo inegociável respeito aos ditames do direito positivo e, em conformidade com aquele predicado, aqui constatamos a violação do preceito da separação dos poderes, bem como se olvidou o lineamento atinente à iniciativa reservada do chefe do Poder Executivo e mesmo os ditames que regulam os contratos administrativos e suas respectivas equações matemáticas.

Evidentemente, não se há falar em assunto de interesse estritamente local a merecer regulação própria. Parece oportuno lembrar que a Carta Federal delimita certos padrões aos quais submetidas todas as demais instâncias administrativas, consoante exatamente assim também dispõe o art. 51 da Constituição do Estado do Pará, que trata da Organização Municipal:

Art. 51. O Estado do Pará é dividido em Municípios, dotados de autonomia política, administrativa e financeira, nos termos assegurados pela Constituição Federal e por esta Constituição.

Em resumo, o benefício de gratuidade ou desconto estaria condicionada à observação da esfera de competência para a prestação do serviço e à indicação dos meios para custear o benefício pretendido, ou seja, o objeto da Lei Municipal nº 22.059/2024
deveria ter aporte de recursos necessários para subsidiar o benefício ou que a proposição autorizasse o reajuste tarifário, devendo ser observado às normas da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Não se pode ignorar que as implicações políticas locais (o sufrágio popular) conduziram a manifestação de assentimento do Prefeito, o que se compreende.
Todavia, o consenso póstero não altera o panorama técnico da questão: a ulterior aquiescência do chefe do Poder Executivo, mediante sanção do projeto de lei, ainda quando dele seja a prerrogativa usurpada, não tem o condão de sanar o vício radical da inconstitucionalidade
.

Nesses exatos termos os muitos julgados daquela Suprema Corte: ADI 2.867, rel. Min. CELSO DE MELLO, j. 3-12-2003, P, DJ de 9-2-2007; ADI 2.305, rel. Min. CEZAR PELUSO, j. 30-6-2011, P, DJE de 5-8-2011; ADI 6.337, rel. Min. ROSA WEBER, j. 24-8-2020, P, DJE de 22-10-2020.

Nem se olvide da velha e sempre atual lição de HELY LOPES MEIRELLES:

“Leis de iniciativa da Câmara ou, mais propriamente, de seus vereadores são todas as que a lei orgânica municipal não reserva, expressa e privativamente, à iniciativa do prefeito. As leis orgânicas municipais devem reproduzir, dentre as matérias previstas nos arts. 61, § 1º, e 165 da CF, as que se inserem no âmbito da competência municipal. São, pois, de iniciativa exclusiva do prefeito, como chefe do Executivo local, os projetos de leis que disponham sobre criação, estruturação e atribuição das secretarias, órgãos e entes da Administração Pública Municipal; matéria de organização administrativa e planejamento de execução de obras e serviços públicos; criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração direta, autárquica e fundacional do Município; regime jurídico e previdenciário dos servidores municipais, fixação e aumento de sua remuneração; plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual e créditos suplementares e especiais. Os demais projetos competem concorrentemente ao prefeito e à Câmara, na forma regimental” (Direito Municipal Brasileiro, Malheiros, 2014, p. 633).

Assim, sendo, incumbe ao Prefeito a deflagração de processos legislativos relativos à regulamentação de concessões e permissões de serviços públicos, matérias nas quais se inclui direta ou indiretamente a remuneração de serviço de transporte público municipal, o qual pode ser prestado diretamente pela Administração local ou sob regime de concessão ou permissão, consoante enuncia o artigo 30 da Constituição Federal.

A instituição de novos beneficiados com isenções, hipótese destes autos, altera sobremaneira a previsão originária do Executivo no que diz respeito aos recursos que sustentam o sistema, com reflexos na equação matemática do quanto licitado em termos de concessão.

Vê-se, pois, que os óbices à validade da lei em discussão estão todos eles imbricados:

(i) a matéria nele regulada é exclusiva do Prefeito, (ii) não só por tratar-se de concessão de serviço público, (iii) como também por promover repercussões em contrato administrativo pronto e acabado, inadvertidamente perpetrada a violação à separação de poderes.

Ante o exposto,
meu voto é no sentido de conhecer e julgar procedente a presente ação, para afirmar a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 22.059, de 08 de janeiro de 2024, de Santarém, com efeitos 'ex tunc'.

É o voto.

P.R.I.C.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício nos termos da Portaria nº 3731/2015-GP.

Belém (Pa), data de registro no sistema.

Mairton Marques Carneiro

Desembargador Relator

Belém, 17/10/2024