Tribunal: TJPA
Processo: 0003713-81.2013.8.14.0027
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10011 - Improbidade Administrativa
Data de julgamento: 2024-11-25

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DECLARAÇÃO DE PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE NA ORIGEM. INAPLICABILIDADE. ALTERAÇÕES DA LEI Nº 14.230/2021. NECESSIDADE DE PROSSEGUIMENTO DA AÇÃO. SENTENÇA REFORMADA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação Cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Pará contra sentença que reconheceu a prescrição intercorrente em Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, movida pelo Município de Mãe do Rio contra Maria Sônia Furtado dos Santos e outros, em razão de irregularidades na execução do Convênio nº 144/2010, firmado com a Fundação Nacional de Saúde (FUNASA), para implantação de sistema de abastecimento de água. O juízo de origem extinguiu o processo com resolução do mérito com base nas alterações da Lei nº 14.230/2021. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a Lei nº 14.230/2021 pode retroagir para aplicar o novo prazo de prescrição intercorrente às ações de improbidade administrativa em curso; (ii) estabelecer se a prescrição intercorrente deve ser afastada, permitindo o prosseguimento da ação para julgamento de mérito quanto aos atos de improbidade administrativa. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A prescrição, no direito brasileiro, é de ordem pública e pode ser alterada pelo legislador com efeitos retroativos, desde que não infrinja a segurança jurídica e a confiança legítima. 4. A Lei nº 14.230/2021 trouxe alterações mais benéficas aos réus em ações de improbidade, mas sua aplicação retroativa não pode prejudicar o direito de ação em curso. 5. O Supremo Tribunal Federal (STF) firmou, no Tema 1.199, que o regime de prescrição da Lei nº 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se apenas a fatos posteriores à sua publicação. 6. No caso, a aplicação retroativa da prescrição intercorrente da Lei nº 14.230/2021 não se mostra adequada, uma vez que o processo não atingiu o prazo previsto pela nova legislação e não foi concluída a instrução probatória necessária para apurar a responsabilidade dos réus. Considerando a tese fixada pelo Tema 1.199, os prazos prescricionais contidos na Lei nº 14.230/2021 somente se aplicam nos processos em curso a partir de 26 de outubro de 2021. Nesta senda, nenhuma Ação de Improbidade Administrativa pode ser extinta por prescrição intercorrente antes de 26 de outubro de 2025. 7. A extinção da ação com base na prescrição intercorrente antes de 26 de outubro de 2025 seria precipitada, pois a nova lei não pode ser usada para interromper indevidamente o curso processual em prejuízo ao erário. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso conhecido e provido, para afastar a prescrição intercorrente e determinar o prosseguimento da Ação de Improbidade Administrativa, com a devida instrução probatória. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, para CONHECER DO RECURSO DE APELAÇÃO, CONCEDENDO-LHE PROVIMENTO, nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Belém (Pa), data de registro do sistema. EZILDA PASTANA MUTRAN Desembargadora do TJ/Pa

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0003713-81.2013.8.14.0027

APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

APELADO: FRANCISCO COUTINHO BRAGA, C M INCORPORADORA E CONSTRUTORA LTDA EPP, MARIA SONIA FURTADO DOS SANTOS, JOSINALDO ALVES DOS SANTOS JUNIOR, MUNICÍPIO DE MÃE DO RIO-PA

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DECLARAÇÃO DE PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE NA ORIGEM. INAPLICABILIDADE. ALTERAÇÕES DA LEI Nº 14.230/2021. NECESSIDADE DE PROSSEGUIMENTO DA AÇÃO. SENTENÇA REFORMADA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação Cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Pará contra sentença que reconheceu a prescrição intercorrente em Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, movida pelo Município de Mãe do Rio contra Maria Sônia Furtado dos Santos e outros, em razão de irregularidades na execução do Convênio nº 144/2010, firmado com a Fundação Nacional de Saúde (FUNASA), para implantação de sistema de abastecimento de água. O juízo de origem extinguiu o processo com resolução do mérito com base nas alterações da Lei nº 14.230/2021.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se a Lei nº 14.230/2021 pode retroagir para aplicar o novo prazo de prescrição intercorrente às ações de improbidade administrativa em curso; (ii) estabelecer se a prescrição intercorrente deve ser afastada, permitindo o prosseguimento da ação para julgamento de mérito quanto aos atos de improbidade administrativa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A prescrição, no direito brasileiro, é de ordem pública e pode ser alterada pelo legislador com efeitos retroativos, desde que não infrinja a segurança jurídica e a confiança legítima.

4.

A Lei nº 14.230/2021 trouxe alterações mais benéficas aos réus em ações de improbidade, mas sua aplicação retroativa não pode prejudicar o direito de ação em curso.

5.

O Supremo Tribunal Federal (STF) firmou, no Tema 1.199, que o regime de prescrição da Lei nº 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se apenas a fatos posteriores à sua publicação.

6.

No caso, a aplicação retroativa da prescrição intercorrente da Lei nº 14.230/2021 não se mostra adequada, uma vez que o processo não atingiu o prazo previsto pela nova legislação e não foi concluída a instrução probatória necessária para apurar a responsabilidade dos réus.

Considerando a tese fixada pelo Tema 1.199, os prazos prescricionais contidos na Lei nº 14.230/2021 somente se aplicam nos processos em curso a partir de 26 de outubro de 2021. Nesta senda, nenhuma Ação de Improbidade Administrativa pode ser extinta por prescrição intercorrente antes de 26 de outubro de 2025.

7.

A extinção da ação com base na prescrição intercorrente antes de 26 de outubro de 2025 seria precipitada, pois a nova lei não pode ser usada para interromper indevidamente o curso processual em prejuízo ao erário.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8.

Recurso conhecido e provido, para afastar a prescrição intercorrente e determinar o prosseguimento da Ação de Improbidade Administrativa, com a devida instrução probatória.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, para
CONHECER DO RECURSO DE APELAÇÃO, CONCEDENDO-LHE PROVIMENTO,
nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Belém (Pa), data de registro do sistema.

EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Desembargadora do TJ/Pa

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível, interposta pelo Ministério Público do Estado do Pará, com fulcro no art. 1.009 e seguintes, do Código de Processo Civil, contra sentença proferida pelo MM. Juízo
a quo
, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, movida pelo Município de Mãe do Rio, em face de Maria Sônia Furtado dos Santos e outros.

Na origem, o Município de Mãe do Rio propôs Ação de Improbidade Administrativa em razão de irregularidades apuradas no cumprimento de convênios firmados entre o Município e a Fundação Nacional de Saúde (FUNASA), em 2012, relacionados à implantação do sistema de abastecimento de água no bairro Silas Freitas, conforme o convênio 144/2010. O valor total era de R$ 205.000,00, com repasse de R$ 100.000,00 para a empresa contratada, C.M. Incorporadora, embora apenas 16,2% da obra tenha sido executada até a vistoria final.

O juízo de origem, com base nas alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), reconheceu a prescrição intercorrente, fundamentando que o prazo de 8 anos previsto na nova redação do artigo 23 da LIA se aplicaria retroativamente, extinguindo a ação com resolução do mérito. Além disso, determinou que o Ministério Público ajustasse a demanda conforme o novo entendimento legislativo, caso desejasse buscar o ressarcimento ao erário, conforme se lê:

“Ante o exposto, considerando que: (1) o art. 23, §§ 4º e 5º, da Lei 8.429/1992, com a redação dada pela Lei 14.230/2021, não padece de vício de inconstitucionalidade (formal ou material), pois o princípio da vedação ao retrocesso refere a direitos sociais e não à ampliação do poder punitivo; (2) as normas de direito privado são inaplicáveis às ações de improbidade administrativa (face a declaração de que não se trata de ação cível); e (3) a impossibilidade de que o Judiciário legisle, criando regra inexistente na lei ou dando interpretação que conflita francamente com a opção política do legislador expressa na referida lei, RECONHEÇO A PRESCRIÇÃO para extinguir a ação, resolvendo o mérito.

Sem custas e honorários.

Considerando a tese firmada no Tema Repetitivo 1089 da jurisprudência do STJ (Na ação civil pública por ato de improbidade administrativa é possível o prosseguimento da demanda para pleitear o ressarcimento do dano ao erário, ainda que sejam declaradas prescritas as demais sanções previstas no art. 12 da Lei 8.429/92.), deverá o Ministério Público adequar a ação para promover eventual ressarcimento do dano ao erário, no prazo de 30 (trinta) dias.”

Em suas razões recursais, o Ministério Público sustenta que a Lei nº 14.230/2021 não pode retroagir para prejudicar a ação, especialmente no que tange à contagem da prescrição intercorrente, defendendo que o termo inicial para o prazo prescricional deveria ser a data de vigência da referida lei, ou seja, 26 de outubro de 2021. Além disso, argumenta que, em respeito aos princípios da segurança jurídica e da irretroatividade das leis prejudiciais, o processo deveria prosseguir para julgamento de mérito, com a condenação dos réus por ato de improbidade administrativa, nos termos da legislação anterior.

Ao final, requereu a reforma da sentença para afastar o reconhecimento da prescrição intercorrente e permitir o prosseguimento da ação para o julgamento de mérito quanto às práticas de improbidade atribuídas aos réus.

Em contrarrazões, os apelados, representados por seus advogados, defendem a manutenção da sentença, sustentando que a Lei nº 14.230/2021 alterou substancialmente o regime da prescrição em ações de improbidade administrativa, aplicando-se aos processos em curso, conforme decisão do juízo de origem.

Instado a se manifestar, o Ministério Público de 2º Grau opinou pelo conhecimento da Apelação e, no mérito, pelo provimento do recurso, para afastar a prescrição intercorrente e dar continuidade à ação de improbidade administrativa.

É o relatório.

VOTO

Conheço do recurso por estarem preenchidos os pressupostos de admissibilidade recursal.

No mérito, o presente recurso trata de apelação interposta pelo Ministério Público do Estado do Pará contra sentença que reconheceu a prescrição intercorrente em Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, ajuizada pelo Município de Mãe do Rio em razão de supostas irregularidades na execução do Convênio nº 144/2010, firmado entre o Município e a Fundação Nacional de Saúde (FUNASA), para a implantação do sistema de abastecimento de água no bairro Silas Freitas.

Conforme os autos, o valor total do convênio foi de R$ 205.000,00, sendo repassado o montante de R$ 100.000,00 à empresa contratada, C.M. Incorporadora, para execução das obras, das quais apenas 16,2% foram efetivamente realizadas. As apurações apontaram diversas irregularidades, dando ensejo à propositura da Ação de Improbidade Administrativa.

O Juízo de origem, com fundamento nas alterações trazidas pela Lei nº 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), entendeu pela aplicação retroativa do novo prazo prescricional de 8 anos, previsto no art. 23 da LIA, e declarou a prescrição intercorrente da ação, extinguindo o processo com resolução de mérito. Ademais, determinou que o Ministério Público pudesse ajustar a demanda, exclusivamente no que tange ao pleito de ressarcimento ao erário, nos moldes firmados pelo Tema Repetitivo 1089 do STJ.

O recorrente, Ministério Público, argumenta que a aplicação retroativa da Lei nº 14.230/2021 viola os princípios da segurança jurídica e da irretroatividade das leis prejudiciais, sustentando que o termo inicial da prescrição deveria ser a data de vigência da nova legislação, em 26 de outubro de 2021. Ademais, defende que, no presente caso, a prescrição não se consumou, e requer o prosseguimento da ação para julgamento de mérito quanto às práticas de improbidade administrativa.

A questão a ser enfrentada, portanto, gira em torno da aplicação retroativa das normas prescricionais previstas na Lei nº 14.230/2021 e seus impactos sobre ações de improbidade administrativa já em curso.

É fundamental reconhecer que o instituto da prescrição, no direito brasileiro, possui caráter de ordem pública, sendo permitido que o legislador altere seus prazos, inclusive com aplicação retroativa, desde que respeitados os princípios constitucionais que garantem a segurança jurídica e a proteção à confiança legítima. Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça já consolidaram entendimento no sentido de que as normas relativas à prescrição podem retroagir, desde que não haja ofensa a situações jurídicas consolidadas ou direitos adquiridos.

Contudo, a análise da prescrição em ações de improbidade administrativa exige um cuidado especial, dada a natureza dos direitos tutelados por essa legislação. A Lei nº 8.429/1992 foi instituída com o intuito de combater a corrupção e preservar o patrimônio público, sendo considerada uma norma de natureza híbrida, com elementos de direito público e direito sancionador.

É importante salientar que no curso do trâmite do presente feito foi editada a Lei nº 14.230/21, que promoveu profundas alterações na Lei 8.429/92. Em um contexto geral, a maioria dos termos da nova lei são mais benéficos ao réu da Ação Civil Pública por Improbidade Administrativa, sobretudo no tocante à extinção da modalidade culposa e do dolo genérico na prática dos atos ímprobos.

Em regra, as normas de direito material e processual-material, alteradas pela Lei nº 14.230/21, retroagirão em benefício do réu na Ação Civil Pública por Improbidade Administrativa, aplicando-se aos processos em curso os ditames da nova lei.

Isso porque, a garantia constitucional da irretroatividade da lei penal maléfica, consagrada no art. 5º, XL, da Constituição Federal, deve ser interpretada extensivamente, aplicando-se a todo o direito sancionador, inclusive à improbidade administrativa. Neste sentido, inclusive, prevê o art. 1º, § 4º, da Lei 8.429/92, incluído pela Lei 14.230/21, que "aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador".

No entanto, o Colendo Supremo Tribunal Federal, por meio do Tema 1.199, fixou entendimento de que o regime prescricional previsto na Lei nº 14.230/2021 é
irretroativo
, ou seja, somente aplicam-se os prazos prescricionais previstos na nova lei em casos posteriores à sua publicação.

Acerca disto, leia-se a tese fixada no Tema 1.199:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4)
O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é
IRRETROATIVO
, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Portanto, considerando a data do ajuizamento da ação, aplica-se a redação anterior da Lei de Improbidade Administrativa no que tange a prescrição, que assim dispunha:

Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser propostas:

I -
até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança;

II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.

III -
até cinco anos da data da apresentação à administração pública da prestação de contas final pelas entidades
referidas no parágrafo único do art. 1o desta Lei. (Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014)

A Lei nº 14.230/2021, prevê a prescrição em 8 (oito) anos da ocorrência do fato e, ainda, a possibilidade de ocorrência da prescrição intercorrente no prazo de 4 (quatro) anos, conforme se lê:

Art. 23. A ação para a aplicação das sanções previstas nesta Lei
prescreve em 8 (oito) anos
, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência.

§4º O prazo da prescrição referido no caput deste artigo interrompe-se:

I - pelo ajuizamento da ação de improbidade administrativa;

§5º Interrompida a prescrição, o prazo recomeça a correr do dia da interrupção, pela
metade do prazo previsto no caput deste artigo
.

§8º O juiz ou o tribunal, depois de ouvido o Ministério Público, deverá, de ofício ou a requerimento da parte interessada, reconhecer a prescrição intercorrente da pretensão sancionadora e decretá-la de imediato, caso, entre os marcos interruptivos referidos no §4o, transcorra o prazo previsto no §5o deste artigo.

O objetivo do legislador, ao estabelecer a prescrição intercorrente, foi fixar que o processo de improbidade administrativa não deve durar mais do que 4 (quatro) anos em cada esfera de tramitação.

Considerando a tese fixada pelo Tema 1.199, os prazos prescricionais contidos na Lei nº 14.230/2021 somente se aplicam nos processos em curso a partir de 26 de outubro de 2021.

Nesta senda, nenhuma ação de improbidade administrativa pode ser extinta por prescrição intercorrente antes de 26 de outubro de 2025.

Ademais, cabe destacar que, no caso específico, não houve sequer a conclusão do procedimento probatório, o que impede uma análise aprofundada quanto à ocorrência ou não de atos ímprobos por parte dos réus, razão pela qual o reconhecimento de prescrição intercorrente com base apenas no novo marco temporal previsto pela Lei nº 14.230/2021 não se mostra adequado.

Diante disso, entendo que a prescrição intercorrente deve ser afastada, permitindo o prosseguimento da ação para análise de mérito, com vistas à apuração das responsabilidades por atos de improbidade e eventuais irregularidades que tenham causado prejuízo ao erário.

Ante ao exposto,
CONHEÇO DO RECURSO E CONCEDO-LHE PROVIMENTO,
para afastar a prescrição intercorrente e determinar o prosseguimento da Ação de Improbidade Administrativa, com a devida instrução probatória.

Considerando os deveres da boa-fé e da cooperação para a razoável duração do processo, expressamente previstos nos artigos 5º e 6º, do Código de Processo Civil, as partes ficam advertidas de que a interposição de Embargos de Declaração manifestamente protelatórios, ou que promovam indevidamente rediscussões de mérito, poderá ensejar a aplicação das multas previstas nos artigos 81 e 1.016, § 2º e §3º, do CPC.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria n°3731/2015-GP.

Belém (Pa), data de registro no sistema.

EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Desembargadora do TJ/Pa

Belém, 03/12/2024