Tribunal: TJPA
Processo: 0002764-52.2016.8.14.0221
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10671 - Obrigação de Fazer / Não Fazer
Data de julgamento: 2024-04-29

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ARGUIÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 10 E 11 DA LEI N. 8.429/92. CONDENAÇÃO DE DUAS EX-SECRETÁRIAS DE SAÚDE SOB O FUNDAMENTO QUE PRESTARAM CONTAS DO FUNDO MUNICIPAL DE SAÚDE DE FORMA INTEMPESTIVA E INCOMPLETA ALÉM DE TEREM EXTRAPOLADO O LIMITE DE DISPENSA DE LICITAÇÃO E QUE O BALANÇO CONSOLIDADO APRESENTA LANÇAMENTO CONTÁBIL NA CONTA DO ORDENADOR. É NÍTIDA A AUSÊNCIA DE INDIVIDUALIZAÇÃO DAS CONDUTAS DAS DUAS REQUERIDAS E A DEFICIÊNCIA DO CONJUNTO PROBATÓRIO E NA INSTRUÇÃO DO PROCESSO. A imputação de forma genérica, sem a devida discriminação dos atos e do seu respectivo enquadramento, em relação a cada uma das requeridas evidencia a inexistência de correlação entre os fatos e a norma jurídica respectiva, restando incerto qual o ato ímprobo que o Parquet deseja atribuir a cada uma das requeridas; A falta de individualização da conduta de cada agente dificulta a prestação jurisdicional, impedindo o Poder Judiciário de fazer um juízo de valor da conduta com suporte em elementos técnicos, evidenciando, ainda, a ausência de motivos fáticos pelos quais o autor da ação de improbidade está sendo animado a agir; O contexto fático-probatório contido nos autos não é suficiente para comprovar a prática de ato de improbidade pela apelante, tendo em conta: as alegações genéricas que deram ensejo à ausência de individualização das condutas; a não comprovação de prejuízo ao erário Municipal e, por fim; a falta de comprovação do elemento subjetivo; RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. Sentença reformada. Pedidos julgados improcedentes. Sem Custas e Sem honorários na forma da lei. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Desembargadores da 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará em plenário por videoconferência, por unanimidade de votos, CONHECER e DAR PROVIMENTO aos recursos consoante os termos do voto da eminente Relatora. Belém-PA, assinado na data e hora registradas no sistema. Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0002764-52.2016.8.14.0221

APELANTE: VIVIANE DA SILVA VILHENA

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA, MARIA JOSE DE RIBAMAR PANTOJA

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ARGUIÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 10 E 11 DA LEI N. 8.429/92. CONDENAÇÃO DE DUAS EX-SECRETÁRIAS DE SAÚDE SOB O FUNDAMENTO QUE PRESTARAM CONTAS DO FUNDO MUNICIPAL DE SAÚDE DE FORMA INTEMPESTIVA E INCOMPLETA ALÉM DE TEREM EXTRAPOLADO O LIMITE DE DISPENSA DE LICITAÇÃO E QUE O BALANÇO CONSOLIDADO APRESENTA LANÇAMENTO CONTÁBIL NA CONTA DO ORDENADOR. É NÍTIDA A AUSÊNCIA DE INDIVIDUALIZAÇÃO DAS CONDUTAS DAS DUAS REQUERIDAS E A DEFICIÊNCIA DO CONJUNTO PROBATÓRIO E NA INSTRUÇÃO DO PROCESSO.

A imputação de forma genérica, sem a devida discriminação dos atos e do seu respectivo enquadramento, em relação a cada uma das requeridas evidencia a inexistência de correlação entre os fatos e a norma jurídica respectiva, restando incerto qual o ato ímprobo que o
Parquet
deseja atribuir a cada uma das requeridas;

A falta de individualização da conduta de cada agente dificulta a prestação jurisdicional, impedindo o Poder Judiciário de fazer um juízo de valor da conduta com suporte em elementos técnicos, evidenciando, ainda, a ausência de motivos fáticos pelos quais o autor da ação de improbidade está sendo animado a agir;

O
contexto fático-probatório contido nos autos não é suficiente para comprovar a prática de ato de improbidade pela apelante, tendo em conta: as alegações genéricas que deram ensejo à ausência de individualização das condutas; a não comprovação de prejuízo ao erário Municipal e, por fim; a falta de comprovação do elemento subjetivo;

RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. Sentença reformada. Pedidos julgados improcedentes. Sem Custas e Sem honorários na forma da lei.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Desembargadores da 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará em plenário por videoconferência, por unanimidade de votos
, CONHECER e DAR PROVIMENTO
aos recursos consoante os termos do voto da eminente Relatora.

Belém-PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de apelação cível em ação civil pública por ato de improbidade administrativa interposta por VIVIANE DA SILVA VILHENA em face da sentença ID4307630 que julgou parcialmente procedente o pedido do Ministério Público para condenar a apelante pela prática de atos de improbidade capitulados no arts. nos art. 10 e 11 da Lei nº 8.429/92, aplicando-lhe as sanções estabelecidas no art. 12, II e III com a perda da função pública, a suspensão dos direitos políticos por 5 anos, multa civil de 10 vezes o último salário e proibição de contratar com o poder público por 3 anos.

Em síntese o Ministério Público aforou a presente ACP contra a apelante e outra requerida, a sra. MARIA JOSÉ DE RIBAMAR PAMTOJA que por ocuparam o cargo de Secretária Municipal de Saúde de Magalhães Barata/PA no exercício financeiro de 2010, tiveram a prestação de contas rejeitada pelo TCM que apontou contra a primeira requerida (MARIA JOSÉ), a remessa intempestiva da prestação de contas nos três quadrimestres de 2010; ausência dos atos de abertura de créditos adicionais no valor de R$481.200,00; lançamentos na conta do agente ordenador de R$15.072,19; ausência do parecer do Conselho Municipal de Saúde e despesas com origem em dispensa de licitação no valor de R$239.863,26 e, em relação a segunda requerida, ora apelante, VIVIANE a remessa intempestiva da prestação de contas do 3º quadrimestre de 2010, o não envio do parecer do Conselho Municipal de Saúde, o não envio dos arquivos digitalizados dos processos licitatórios realizados pelo Fundo Municipal de Saúde e a realização de dispensa de licitação totalizando R$26.500,00, fora, portanto, do limite legal.

O Parquet discorreu longamente sobre a caracterização da improbidade requereu a condenação das requeridas sem explicitar o dispositivo. Foi concedida a liminar de indisponibilidade de bens.

A requerida MARIA JOSÉ foi notificada ID4307561 e apresentou defesa prévia ID4307562, e a apelante VIVIANE apresentou pedido de substituição de penhora em razão da contratação da apólice de seguros nº 100616510 ID 4307565.

Em seguida o Parquet apresentou réplica ID 4307574 reiterando o pedido de condenação.

A petição inicial foi recebida em 15/06/2020 e na sequência sobreveio então a sentença em 22/07/2020 ID 4307630.

Somente a requerida VIVIANE interpôs apelação, arguindo essencialmente que sucedeu a outra requerida no cargo de secretária de saúde em um curto intervalo de tempo, de 08 de novembro a dezembro de 2010 e não praticou, nesse interim, nenhuma conduta improba. Invoca o princípio da razoabilidade e pede a reforma da sentença que a condenou.

Em contrarrazões ID 4307642 o Ministério Público afirma que o fato de ter ocupado o cargo de Secretária de Saúde por poucos dias não a exime da prática de atos de improbidade e que a aplicação das penalidades levou em consideração o princípio da razoabilidade. Pede a manutenção da sentença.

Recebi por prevenção.

A Procuradoria de Justiça se manifestou pelo não provimento do recurso ID4542780.

É o relatório.

VOTO

Conheço da apelação para dar-lhe provimento e reformar a sentença.

Contudo, c
umpre-me, antes de proferir manifestação conclusiva, proceder as considerações em relação aos efeitos que a Lei n. 14.230/21 provocou sobre as medidas liminares em ações de improbidade administrativa, em especial aquelas que decretaram indisponibilidade de bens dos requeridos.

Em um juízo superficial seria possível inferir que por definição literal, a Lei n. 14.230/2021 não previu sua aplicação retroativa, razão pela qual, equivocadamente o operador do direito poderia concluir que a nova lei se aplicaria somente aos processos ajuizados posteriormente à sua publicação, por força do princípio da irretroatividade das leis estabelecido no artigo 6º da LINDB.

Art. 6º A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.

Todavia, diante da relevância e extensão do tema improbidade administrativa, definitivamente, esta não é uma matéria para ser decidida em juízo superficial.

DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO. APLICABILIDADE. EFEITOS PATRIMONIAIS. PERÍODO ANTERIOR À IMPETRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 269 E 271 DO STF. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE.

(...)

III – Tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei Municipal n. 13.530/03, porquanto
o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no art. 5º, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador
. Precedente.

IV – Dessarte, cumpre à Administração Pública do Município de São Paulo rever a dosimetria da sanção, observando a legislação mais benéfica ao Recorrente, mantendo-se indenes os demais atos processuais.

(...)

VI – Recurso em Mandado de Segurança parcialmente provido.” (Grifo nosso).

Essa possibilidade da retroatividade da norma mais benéfica no âmbito da improbidade administrativa em decorrência dos princípios do direito administrativo sancionador, veio expressa no art. 1º, § 4º, da Lei de Improbidade Administrativa, inserido pela Lei n. 14.230/2021, que determina a aplicação do princípio constitucional específico ao sistema da improbidade. Colha-se:

“Art. 1º
O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

(...)

§ 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.

Para além das premissas acima, há de se considerar que, historicamente, a aplicação do art. 5º, XL da CRFB (irretroatividade da lei se há prejuízo ao réu), impediu a aplicação retroativa da Lei de Improbidade Administrativa à época (Lei n. 8.429/1992) para punir fatos praticados antes de sua vigência, em razão do seu caráter sancionatório e gravoso, é preciso, agora, reconhecer a retroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021 que sejam consideradas benéficas aos acusados de improbidade.

Colham-se exemplos de julgados referentes a irretroatividade da Lei de Improbidade Administrativa mais gravosa (sancionada no ano de 1992) no c. STJ:
REsp 1.153.656/DF, Rel. Min. Teori Albino Zavascki
, Primeira Turma, DJe 18.05.2011;
REsp 1.206.338/MG, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho
, Primeira Turma, DJe 18.12.2013;
REsp 1.129.121/GO, Rel. p/ Acórdão Min. Castro Meira
, Segunda Turma, DJe 15.03.2013.

Em consequência tanto da orientação constitucional quanto da jurisprudência histórica, entende-se pela natural vocação à retroatividade da norma sancionadora mais benéfica, e nesse passo replica-se a prática em relação a nova Lei de Improbidade Administrativa com amparo na cláusula constitucional do devido processo legal e nos valores ali abrigados, por conseguinte, estará o magistrado vinculado a interpretação e aplicação da lei mais benéfica nas ações de improbidade administrativa, sejam as alterações de ordem material e/ou processual, com amparo dos artigos 8º, 14 e 493 do CPC.

Art. 8º
Ao aplicar o ordenamento jurídico, o juiz
atenderá aos fins sociais e às exigências do bem comum, resguardando e promovendo a dignidade da pessoa humana e
observando
a proporcionalidade, a razoabilidade
, a legalidade
, a publicidade e a eficiência.

Art. 14.
A norma processual
não retroagirá e
será aplicável imediatamente aos processos em curso
, respeitados os atos processuais praticados e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da norma revogada.

Art. 493. Se,
depois da propositura da ação, algum fato
constitutivo,
modificativo ou extintivo do direito influir no julgamento do mérito, caberá ao juiz tomá-lo em consideração, de ofício
ou a requerimento da parte, no momento de proferir a decisão.

Embora doutrina e jurisprudência indiquem com certa clareza a aplicação retroativa da nova LIA aos processos em curso, cumpre-me, reportar que, no julgamento do ARE 843.989, em 24.02.2022
[1]
, por unanimidade o Plenário Virtual do e. STF admitiu novo Tema de Repercussão Geral (Tema 1199) que acabou por fixar as seguintes teses:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA -
a presença do elemento subjetivo - DOLO
;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência
em relação à eficácia da coisa julgada
; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3)
A nova Lei 14.230/2021 aplica-se
aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém
sem condenação transitada em julgado
, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Nesse ponto cumpre-me rememorar a contraminuta da apelação em que o
Parquet
foi muito assertivo quando destacou que tentar afastar a responsabilização pela prática de ato improbo em razão da transitoriedade na ocupação do cargo, não merece acolhida, principalmente, considerando que para a prática de um ato de improbidade não se faz necessário o transcurso de vários meses ou anos, pois não existe prazo mínimo para a prática de um ato ímprobo.

Esqueceu-se o
Parquet
de aferir se as irregularidades apontadas na prestação de contas do Fundo Municipal de Saúde no exercício de 2010 foram registradas nos meses que a apelante era a gestora da pasta, de maneira que pela lógica do autor, não importa se a requerida praticou ou não este ou aquele ato, bastando que tenha ocupado o cargo por 7 das 52 semanas naquele ano para ser condenada por ato improbo, ainda que não tenha ficado comprovado o prejuízo ao erário nem esclarecido qual o ato praticado foi considerado doloso com essa intenção.

Embora tal afirmação seja correta, de que não há limite de tempo para

a prática de ato improbo, não se perde de vista que a presente ação civil pública foi intentada apenas e tão somente em razão do julgamento do TCM/PA que reconheceu irregularidades na prestação de contas do Fundo Municipal de Saúde nos três quadrimestres de 2010, sendo que a apelante ficou a frente do cargo de secretária de saúde por menos de 2 meses no último quadrimestre, dividindo a gestão daquela secretaria no exercício 2010 com a outra requerida MARIA JOSÉ.

A imputação de forma genérica, sem a devida discriminação dos atos e do seu respectivo enquadramento, em relação a cada uma das requeridas evidencia a inexistência de correlação entre os fatos e a norma jurídica respectiva, restando incerto qual o ato ímprobo que o
Parquet
deseja atribuir a cada uma das requeridas.

A falta de individualização da conduta de cada agente dificulta a prestação jurisdicional, impedindo o Poder Judiciário de fazer um juízo de valor da conduta com suporte em elementos técnicos, evidenciando, ainda, a ausência de motivos fáticos pelos quais o autor da ação de improbidade está sendo animado a agir.

Veja-se, a
Parquet
não cumpre o requisito de demonstração do alinhamento das condutas às hipóteses legais. Nestes termos, o Poder Judiciário não pode dar guarida a acusações genéricas, em especial quando a ação tem condão de implicar a imposição das penalidades previstas na lei de improbidade administrativa.

Tenho que não restou individualizada a conduta da apelante, através da qual seria possível a conclusão que ela tivesse incorrido na prática deste ou daquele ato com a vontade finalística de provocar dano ao Erário (dolo direto) ou assumir o risco de produzi-lo (dolo eventual), tendo se limitado a dizer que a prestação de contas foi intempestiva, que os limites legais para a dispensa da licitação foram extrapolados e que houve lançamento contábil de quinze mil reais a conta do agente ordenador.

É certo que esse lançamento contábil representa uma inconformidade no balanço consolidado, mas não restou comprovado que se trata de ato improbo na essência, uma vez que não se excluiu a possibilidade de ter sido resultado de erro de escrituração contábil, que certamente demandam
uma análise mais aprofundada para identificar as causas.

A realização de despesa originada a partir de dispensa irregular de licitação nem sempre caracteriza dano ao erário, pelo que além de não ter ficado claro qual das duas requeridas foi a responsável pelas dispensas irregulares de licitação, também não foi adequadamente afastada a possibilidade de mero despreparo e/ou inaptidão para administração da coisa pública, o que caracterizaria, quando muito, conduta culposa, que não mais se subsume aos termos da Lei de Improbidade Administrativa.

Em suma, em parte pela fragilidade da instrução processual, em parte pela superveniência do Tema 1199 de Repercussão Geral, não há como manter a sentença condenatória, posto que, apenas a circunstância de os fatos narrados, que em tese, se revelarem contrários a determinado dispositivo legal, não dá ensejo, automaticamente, à aplicação dos preceitos da Lei n.º 8.429/92.

Ademais, não há, do mesmo modo, comprovação quanto ao efetivo prejuízo ao erário, até mesmo em relação ao lançamento na conta do agente ordenador, necessitava maior aprofundamento probatório.

Assim, o
Parquet
autor não cumpriu o ônus que lhe incumbia e o que se observa dos autos são apenas indícios de irregularidades aferidas pelo TCM/PA, sem a devida prova, da conduta dolosa e mesmo que tenham resultado em prejuízo.

Em suma, o contexto fático-probatório contido nos autos não é suficiente para comprovar a prática de ato de improbidade pela apelante, tendo em conta: as alegações genéricas que deram ensejo à ausência de individualização das condutas; a não comprovação de prejuízo ao erário Municipal e, por fim; a falta de comprovação do elemento subjetivo.

Por todo exposto,
DOU PROVIMENTO
ao recurso para julgar improcedente os pedidos requeridos na inicial.
Sem custas e sem honorários sucumbenciais.

É o voto.

Belém(PA), data do sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

[1]
http://stf.jus.br/portal/jurisprudenciaRepercussao/verPronunciamento.asp?pronunciamento=9725030

Belém, 29/04/2024