Tribunal: TJPA
Processo: 0800213-95.2018.8.14.0124
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10671 - Obrigação de Fazer / Não Fazer
Data de julgamento: 2024-11-18

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. OBRIGAÇÃO DE FAZER CUMULADA COM INDENIZAÇÃO POR DANOS MATERIAIS. INFRAESTRUTURA URBANA. RESPONSABILIDADE CIVIL DO MUNICÍPIO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA. INEXISTÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DOS DANOS MATERIAIS. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. REMESSA NECESSÁRIA PELA MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. DECISÃO UNÂNIME. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta por João Mariano Pereira contra sentença que julgou improcedente ação de obrigação de fazer cumulada com pedido subsidiário de indenização por danos materiais. O autor busca compelir o Município de São Domingos do Araguaia a realizar obras de infraestrutura urbana no local de sua residência ou, subsidiariamente, pleiteia indenização pelos prejuízos alegados. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se cabe intervenção judicial para compelir o Município à realização de obras de infraestrutura em vias públicas sem pavimentação e sistema de escoamento de águas pluviais; (ii) analisar a procedência do pedido de indenização por danos materiais alegadamente sofridos. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O princípio da separação dos poderes, previsto no art. 2º da CF/88, limita a interferência judicial nas escolhas discricionárias do Poder Executivo, especialmente em matéria de execução de obras públicas, que são determinadas por critérios de conveniência e oportunidade. 4. A responsabilidade civil objetiva do Município, conforme art. 37, §6º da CF/88, exige a demonstração do dano efetivo, do fato administrativo e do nexo causal, não bastando alegações genéricas sobre prejuízos sem comprovação documental adequada. 5. A inexistência de prova concreta do prejuízo sofrido inviabiliza o pleito indenizatório, uma vez que, nos termos dos arts. 186 e 927 do CC, é indispensável a demonstração do dano efetivo para a responsabilização civil do ente público. 6. De acordo com a jurisprudência, deve-se respeitar à discricionariedade administrativa e à inviabilidade de imposição judicial de obrigações que gerem despesas sem prévia previsão orçamentária, sob pena de afronta ao princípio da separação dos poderes. IV. DISPOSITIVO E TESE 7. Recurso de apelação conhecido e improvido. Remessa necessária pela manutenção da sentença. Tese de julgamento: A. O Poder Judiciário não pode compelir o Município à execução de obras públicas, salvo em situações excepcionais que demonstrem violação direta a direitos fundamentais, sob pena de violar o princípio da separação dos poderes. B. A indenização por danos materiais decorrente de omissão administrativa exige prova efetiva do dano sofrido, o que não foi demonstrado no caso em exame. ACÓRDÃO Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, por unanimidade, conhecer e negar provimento à apelação e, em remessa necessária, pela manutenção da sentença, na conformidade do Relatório e Voto, que passam a integrar o presente Acórdão. Participaram do julgamento os Excelentíssimos Desembargadores José Maria Teixeira do Rosário (Presidente), Luzia Nadja Guimarães Nascimento (Relatora) e Luiz Gonzaga da Costa Neto. 41ª Sessão do Plenário Virtual da 2ª Turma de Direito Público, no período de 18/11/2024 a 26/11/2024. Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema. Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800213-95.2018.8.14.0124

APELANTE: JOAO MARIANO PEREIRA

APELADO: MUNICIPIO DE SAO DOMINGOS DO ARAGUAIA

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. OBRIGAÇÃO DE FAZER CUMULADA COM INDENIZAÇÃO POR DANOS MATERIAIS. INFRAESTRUTURA URBANA. RESPONSABILIDADE CIVIL DO MUNICÍPIO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA. INEXISTÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DOS DANOS MATERIAIS. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. REMESSA NECESSÁRIA PELA MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. DECISÃO UNÂNIME.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta por João Mariano Pereira contra sentença que julgou improcedente ação de obrigação de fazer cumulada com pedido subsidiário de indenização por danos materiais. O autor busca compelir o Município de São Domingos do Araguaia a realizar obras de infraestrutura urbana no local de sua residência ou, subsidiariamente, pleiteia indenização pelos prejuízos alegados.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se cabe intervenção judicial para compelir o Município à realização de obras de infraestrutura em vias públicas sem pavimentação e sistema de escoamento de águas pluviais; (ii) analisar a procedência do pedido de indenização por danos materiais alegadamente sofridos.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O princípio da separação dos poderes, previsto no art. 2º da CF/88, limita a interferência judicial nas escolhas discricionárias do Poder Executivo, especialmente em matéria de execução de obras públicas, que são determinadas por critérios de conveniência e oportunidade.

4. A responsabilidade civil objetiva do Município, conforme art. 37, §6º da CF/88, exige a demonstração do dano efetivo, do fato administrativo e do nexo causal, não bastando alegações genéricas sobre prejuízos sem comprovação documental adequada.

5. A inexistência de prova concreta do prejuízo sofrido inviabiliza o pleito indenizatório, uma vez que, nos termos dos arts. 186 e 927 do CC, é indispensável a demonstração do dano efetivo para a responsabilização civil do ente público.

6. De acordo com a jurisprudência, deve-se respeitar à discricionariedade administrativa e à inviabilidade de imposição judicial de obrigações que gerem despesas sem prévia previsão orçamentária, sob pena de afronta ao princípio da separação dos poderes.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Recurso de apelação conhecido e improvido. Remessa necessária pela manutenção da sentença.

Tese de julgamento:

A. O Poder Judiciário não pode compelir o Município à execução de obras públicas, salvo em situações excepcionais que demonstrem violação direta a direitos fundamentais, sob pena de violar o princípio da separação dos poderes.

B. A indenização por danos materiais decorrente de omissão administrativa exige prova efetiva do dano sofrido, o que não foi demonstrado no caso em exame.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, por unanimidade,
conhecer e negar provimento à apelação e, em remessa necessária, pela manutenção da sentença
, na conformidade do Relatório e Voto, que passam a integrar o presente Acórdão.

Participaram do julgamento os Excelentíssimos Desembargadores José Maria Teixeira do Rosário (Presidente), Luzia Nadja Guimarães Nascimento (Relatora) e Luiz Gonzaga da Costa Neto.

41ª Sessão do Plenário Virtual da 2ª Turma de Direito Público, no período de 18/11/2024 a 26/11/2024.

Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

RELATÓRIO

A SENHORA DESEMBARGADORA LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO (Relatora):

Trata-se de apelação cível interposta por João Mariano Pereira em face de sentença que julgou improcedente a ação de obrigação de fazer cumulada com pedido subsidiário de indenização ajuizada contra o Município de São Domingos do Araguaia, devido à realização de obra de infraestrutura no local onde o autor reside ou que, subsidiariamente, o ente municipal pagasse indenização por danos materiais.

A sentença atacada considerou que através dos documentos juntados aos autos, comprovam que há diversos pontos que carecem urgentemente de manutenção nas vias públicas. Todavia, não caberia a intervenção judicial, pois significaria o estabelecimento de despesa sem qualquer segurança e previsibilidade orçamentária, a qual somente é possível a partir da gestão responsável dos recursos públicos, que cabe ao Executivo, por ordem da Constituição Federal.

Irresignado, João Mariano Pereira interpôs apelação aduzindo reforma da sentença, pois o direito à moradia é garantia constitucional, sendo obrigação do ente municipal formular políticas púbicas para sua concretização, como proporcionar infraestrutura para escoamento da água das chuvas na via pública, onde se encontra sua moradia e a de seus vizinhos. Subsidiariamente, pela aplicação de indenização por danos materiais.

Transcorreu
in albis
o prazo para o Município de São Domingos do Araguaia apresentar contrarrazões.

Regularmente distribuída, coube-me a relatoria da apelação, ocasião em que a recebi no efeito duplo.

Na qualidade de custos legis, o Ministério Público opinou pela não admissão da remessa necessária e pelo conhecimento e improvimento recursal.

É o relatório.

VOTO

A SENHORA DESEMBARGADORA LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO (Relatora):

O ponto nodal da presente demanda é sobre a responsabilidade civil do Município de São Domingos do Araguaia em relação a obra de infraestrutura do local que o autor reside, viabilizado a pavimentação das vias e o sistema de escoamento de água das chuvas.

A priori
, esclarece-se que a responsabilidade civil do ente federativo é compreendida como a obrigação de proceder à reparação, por indenização pecuniária, por danos causados a terceiros em virtude de atuações de seus agentes, sejam elas omissivas ou comissivas, legais ou não.

A Constituição aborda o assunto em seu art. 37, §6º determinando,
in verbis
:

Art. 37 (...)

§ 6°. as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus funcionários, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Para efeitos de esclarecimento dos fundamentos da teoria da responsabilidade objetiva, citamos os ensinamentos de Silvio Rodrigues:

Na responsabilidade objetiva a atitude culposa ou dolosa do agente causador do dano é de menor relevância, pois, desde que exista relação de causalidade entre o dano experimentado pela vítima e o ato do agente, surge o dever de indenizar, quer tenha este último agido ou não culposamente. (...)

Examina-se a situação, e, se for verificada, objetivamente, a relação de causa e efeito entre o comportamento do agente e o dano experimentado pela vítima, esta tem direito de ser indenizada por aquele.

De acordo com a teoria do risco administrativo,
o ente federativo é objetivamente responsável pelos danos decorrentes da conduta de seus agentes no exercício da atividade administrativa
.

Outrossim, a responsabilidade objetiva, além de isentar o lesado do ônus de provar a existência de culpa na conduta estatal, requer, para sua configuração, três pressupostos, que, na lição de José Santos Carvalho Filho assim se caracterizam:

“[...] a ocorrência do fato administrativo, assim considerado como qualquer forma de
conduta
, comissiva ou
omissiva
, legítima ou ilegítima,
singular
ou coletiva,
atribuída ao Poder Público
. [...] O segundo pressuposto é o
dano
. [...] Não importa a natureza do dano: tanto é indenizável o dano patrimonial como o dano moral. [...] O último pressuposto é o
nexo causal
(ou relação de causalidade)
entre o fato administrativo e o dano
.
Significa dizer que ao lesado cabe apenas demonstrar que o prejuízo sofrido se originou da conduta estatal, sem qualquer consideração sobre dolo ou culpa”
. (GRIFO).

No caso em questão, o autor João Mariano Pereira é morador da Rua Marcelino Lima, nº 39, Vila Braga, Bairro Bragantino, CEP 68520-000, Município de São Domingos do Araguaia, onde o local que reside não possui asfalto e nem infraestrutura, causando problemas para o apelante e sua vizinhança, pois quando chove acaba alagando por não ter sistema de escoamento de água.

O art. 30, inciso VIII e o art. 182, ambos da CF/88 aduzem que:

Art. 30. Compete aos Municípios:

(...)

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

Dessa forma, o Município de São Domingos do Araguaia deveria garantir em suas vias públicas a adequada ocupação do solo urbano e pleno desenvolvimento e bem-estar de seus habitantes, que no caso em questão seria a infraestrutura e asfalto das vias públicas, que não possuem pavimentação e sistema de escoamento (ID’s 11096459 e 11096460 – mídias visuais), porém não garantiu.

Todavia, embora louvável a tese defensiva apresentada pelo apelante, tal argumento não deve prosperar. Vejamos.

A separação dos poderes é um princípio fundamental que estrutura o funcionamento do Estado, visando distribuir e limitar o exercício do poder entre diferentes órgãos, evitando a concentração que pode levar ao abuso e autoritarismo. Essa ideia é originária da teoria de Montesquieu, desenvolvida no clássico
“O Espírito das Leis”
, onde ele propôs a divisão do poder estatal em três esferas: Legislativo, Executivo e Judiciário.

A Constituição Federal de 1988 consagra a separação dos poderes no art. 2º, que estabelece:
“são poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”.
Nesse ínterim, a separação dos poderes não é absoluta, onde permite a fiscalização mútua entre eles, conhecido como sistema de freios e contrapesos.

O Poder Judiciário exerce o
controle de legalidade sobre os atos administrativos do Poder Executivo
, conforme o
princípio da inafastabilidade da jurisdição
, previsto no art. 5º, inciso XXXV, da CF/88:
"a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito"
. Assim,
a limitação do controle judicial
restringe o ato do Judiciário sobre o Executivo em relação a análise de sua legalidade, e não de sua conveniência ou oportunidade. Dessa forma, o Poder Judiciário não pode interferir nas escolhas políticas e técnicas do Poder Executivo, como na execução de obras públicas.

No caso em questão, o Município de São Domingos do Araguaia possui inúmeras vias públicas sem asfalto e infraestrutura, onde a execução de obras são atos discricionários do ente municipal, o que significa que a administração pública tem a liberdade para decidir, dentro dos limites legais, quando e onde realizar tais obras, de acordo com os critérios de conveniência e oportunidade. Assim, o magistrado, no tocante as políticas públicas, deve atuar com autocontenção, interferindo de forma excepcionalíssima no papel de administrador, sob pena de violar o princípio da separação dos poderes e de discricionariedade da administração pública municipal.

Sobre o tema, colaciono jurisprudência:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.
EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA EM RECURSO ESPECIAL. RÁDIO COMUNITÁRIA. AUTORIZAÇÃO DE FUNCIONAMENTO. COMPETÊNCIA DOS PODERES EXECUTIVO E LEGISLATIVO. CONCESSÃO, AINDA QUE EM CARÁTER PRECÁRIO, PELO JUDICIÁRIO.
IMPOSSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES.

1.
"A demora da Administração para apreciar o pedido de autorização para funcionamento de rádio comunitária não legitima ao Poder Judiciário conceder o direito de continuidade das atividades"
(AgRg no REsp 1.090.517/RS, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, DJe 14/11/2014). Antes ainda, e nesse mesmo sentido: EREsp 1.100.057/RS, Rel. Ministra ELIANA CALMON, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe 10/11/2009.

2.
"Para que a divisão dos Poderes ministre seus benéficos resultados, é mister que seja real, que prevaleça não só de direito como de fato, que seja uma realidade e não somente nominal, que seja efetiva e não uma idealidade apenas escrita.
É essencial que seja respeitada, e fielmente observada, que cada Poder efetivamente se contenha em sua órbita, que reciprocamente zelem de suas atribuições,

não tolerando a invasão e o despojo de sua competência constitucional"

(trecho do voto do em Ministro CELSO DE MELLO, proferido na ADI 6.062 MC-Ref, Rel. Ministro ROBERTO BARROSO, TRIBUNAL PLENO, DJe 28/11/2019).

3. Acrescente-se, outrossim, que a jurisprudência deste Superior Tribunal é pacífica no sentido de que,
"no controle jurisdicional do processo administrativo, a atuação do Poder Judiciário limita-se ao campo da regularidade do procedimento, bem como à legalidade do ato, não sendo possível nenhuma incursão no mérito administrativo a fim de aferir o grau de conveniência e oportunidade"
(MS 22.289/DF, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe 25/10/2018).

4. Embargos de divergência parcialmente conhecidos e, nessa parcela, providos.

(STJ - EDv nos EREsp: 1797663 CE 2019/0042227-9, Data de Julgamento: 10/08/2022, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 05/10/2022). (GRIFO).

AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER – COVID 19 –
IMPOSSIBILIDADE DE INTERFERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO NAS POLÍTICAS PÚBLICAS DO PODER EXECUTIVO, SOB PENA DE INDEVIDA OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES
– RECURSO PROVIDO.

1 – O juízo singular, no tocante às políticas públicas, deve atuar com extremada parcimônia e autocontenção, interferindo, de modo excepcionalíssimo, no papel do administrador, a quem cabe, por imperativo constitucional, a discricionariedade e escolhas administrativas, dentro da legalidade.

2 - O planejamento e execução das políticas públicas cabe ao Poder Executivo, e não Poder Judiciário, ao qual se reserva o controle de legalidade dos atos administrativos.

3 – Não cabe ao Poder Judiciário analisar a conveniência e oportunidade da medida pleiteada no feito de origem, qual seja, testagem dos servidores públicos municipais aferindo a necessidade e a possibilidade de sua implementação a determinados beneficiários, pois, do contrário, exerceria indevidamente a função de outro Poder, no caso o Executivo.

4 – No que tange a disponibilização dos equipamentos de proteção individual, também não se mostra admissível a intervenção do Poder Judiciário nas políticas públicas, em razão da pandemia, na forma pretendida pelo Agravado/Autor, sobretudo ao considerar que a falta de equipamento de proteção individual contra a COVID-19 atinge a todos os profissionais, em especial os da saúde.

5 – Recurso provido.

(TJ-MT 10141837820208110000 MT, Relator: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, Data de Julgamento: 26/04/2021, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 05/05/2021). (GRIFO).

Nesse ínterim,
o Poder Judiciário não deve interferir em ato discricionário do Poder Executivo,
onde no caso em questão, são as obras públicas de infraestrutura, asfalto e sistema de escoamento das vias públicas, e se houvesse a intervenção judicial, geraria despesas sem qualquer segurança e previsibilidade orçamentária, a qual é função da gestão municipal.

Por fim,
em relação aos

danos materiais
, exige comprovação efetiva do prejuízo, devendo ser comprovado e não presumido, vez que se trata de requisito indispensável da responsabilidade civil, a teor dos arts. 186 e 927, ambos do Código Civil. No caso em questão, é uma lide de interferência do poder judiciário sobre o poder executivo, que como exposto anteriormente, é inviável sob pena de violação ao princípio da separação dos três poderes. Além disso, o apelante aduziu um
quantum
que sequer fora comprovado, apenas estipulando o valor que seria sua residência. Dessa forma,
não concedo provimento a tal pleito
.

Ante o exposto,
conheço e nego provimento ao recurso,

e em remessa necessária pela manutenção da sentença
,
mantendo as conclusões pelos fundamentos ora expostos.

É como voto.

Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

Belém, 27/11/2024