Tribunal: TJPA
Processo: 0004096-15.2007.8.14.0045
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão julgador: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10011 - Improbidade Administrativa
Data de julgamento: 2024-05-27

Ementa:
EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE LICITAÇÃO. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI 14.230/21. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. SENTENÇA DE 1º GRAU MANTIDA. DECISÃO UNÂNIME. I- Cinge-se a controvérsia recursal em verificar o acerto ou não da sentença que julgou improcedente o pedido inicial, o qual visava a condenação do requerido, ex-prefeito do Município de Redenção, pela prática de ato de improbidade administrativa, consistente na violação de dispositivos da Lei 8.666/93, ao deixar de licitar a compra de merenda escolar da municipalidade. II- O Apelante aduz que não se trata de erro grosseiro, mas de dolo livre e consciente do agente público em realizar a aquisição de bens/serviços de maneira fracionada e em modalidades de licitação diversa, bem como realizar a aquisição de bens/serviços em dispensa de licitação ao seu bel-prazer, defendendo estarem presentes os requisitos caracterizadores do ato de improbidade. III- De início, devemos considerar as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), tornando-se imprescindível a análise quanto a aplicação imediata das modificações promovidas na Lei de Improbidade aos processos em curso, com o fito de prestar a correta jurisdição. IV- Contudo, tendo em vista a natureza jurídica da ação de improbidade administrativa de caráter eminentemente penal e, dado que no seu bojo são admitidas aplicações de penas ao réu, com subtração de atributos da cidadania e de vida honrada, é aplicável, nestes casos, regras atinentes ao processo criminal. V- Considerando a retroatividade da nova lei de improbidade administrativa, e após analisar os autos, entendo que não restou demonstrada ação ou omissão dolosa do Apelado em não prestar contas, isto é, não há provas que indiquem a existência de dolo com manifestação de vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito. VI- Não bastasse isso, o inciso II, do art. 11º, da Lei 8.429/92 foi revogado pela Lei 14.230/21, que deixou de considerar ato improbo “retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício”. VII- Recurso conhecido e improvido. Sentença mantida. Decisão Unânime. Vistos, etc., Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, em CONHECER E NEGAR PROVIMENTO ao recurso de apelação, nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, com início aos vinte e sete dias do mês de maio do ano de dois mil e vinte e quatro.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0004096-15.2007.8.14.0045

APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

APELADO: MARIO APARECIDO MOREIRA, MUNICIPIO DE REDENCAO

RELATOR(A):
Desembargadora ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE LICITAÇÃO. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI 14.230/21. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. SENTENÇA DE 1º GRAU MANTIDA. DECISÃO UNÂNIME.

I- Cinge-se a controvérsia recursal em verificar o acerto ou não da sentença que julgou improcedente o pedido inicial, o qual visava a condenação do requerido, ex-prefeito do Município de Redenção, pela prática de ato de improbidade administrativa, consistente na violação de dispositivos da Lei 8.666/93, ao deixar de licitar a compra de merenda escolar da municipalidade.

II- O Apelante aduz que não se trata de erro grosseiro, mas de dolo livre e consciente do agente público em realizar a aquisição de bens/serviços de maneira fracionada e em modalidades de licitação diversa, bem como realizar a aquisição de bens/serviços em dispensa de licitação ao seu bel-prazer, defendendo estarem presentes os requisitos caracterizadores do ato de improbidade.

III- De início, devemos considerar as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), tornando-se imprescindível a análise quanto a aplicação imediata das modificações promovidas na Lei de Improbidade aos processos em curso, com o fito de prestar a correta jurisdição.

IV- Contudo, tendo em vista a natureza jurídica da ação de improbidade administrativa de caráter eminentemente penal e,
dado que no seu bojo são admitidas aplicações de penas ao réu, com subtração de atributos da cidadania e de vida honrada, é aplicável, nestes casos, regras atinentes ao processo criminal.

V- Considerando a retroatividade da nova lei de improbidade administrativa, e após analisar os autos, entendo que não restou demonstrada ação ou omissão dolosa do Apelado em não prestar contas, isto é, não há provas que indiquem a existência de dolo com manifestação de vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito.

VI- Não bastasse isso, o inciso II, do art. 11º, da Lei 8.429/92 foi revogado pela Lei 14.230/21, que deixou de considerar ato improbo
“retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício”
.

VII- Recurso conhecido e improvido. Sentença mantida. Decisão Unânime.

Vistos, etc.,

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, em
CONHECER E NEGAR PROVIMENTO
ao recurso de apelação, nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, com início aos vinte e sete dias do mês de maio do ano de dois mil e vinte e quatro.

RELATÓRIO

Trata-se de recurso de
APELAÇÃO CÍVEL
interposto

pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ,
em face da sentença proferida pelo M.M. Juízo de Direito da 1ª Vara Cível e Empresarial da Comarca de Redenção, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada em face de
MÁRIO APARECIDO MOREIRA, ex-prefeito municipal.

Historiando os fatos, o Parquet ajuizou referida ação relatando que o Requerido, ex-prefeito municipal, no ano de 2004, deixou de cumprir o disposto na Lei 8.666/93, infringindo a Constituição Federal em seu art. 37, ao não licitar a compra de merenda escolar do Município de Redenção.

O processo seguiu regular tramitação, sobrevindo a sentença que julgou improcedente o pedido inicial, nos seguintes termos (id. 13002741):

“(...)
Por tudo isso, não obstante os indicativos de irregularidade administrativa, não há elementos fáticos vinculando a intenção do agente público à promoção do enriquecimento ilícito (seu e/ou de terceiros). Além disso, como já anotado, não há qualquer informação dando conta que os produtos tenham sido contratados por preços superiores ao que eram praticados no mercado, à época da contratação.

Dado esse contexto, descabe adentrar no debate atinente aos efeitos da prescrição intercorrente e retroativa, na medida em que, na hipótese, nem sequer está presente a própria caracterização do ato de improbidade.

3- Dispositivo

Como consectário, considerando as razões assinaladas, julgo improcedentes os pedidos e o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, inciso I, do CPC em articulação com o [] §11, do art. 17, da Lei Federal nº 8.429/92.

Sem custas e sem honorários.
(...)”

Inconformado, o Ministério Público Estadual interpôs o presente recurso de apelação (id. 13002745).

Em suas razões, aduz que o Requerido, valendo-se da condição de Prefeito Municipal à época dos fatos realizou a compra de gêneros alimentícios, sem licitação, no valor de R$ 221.461,85 (duzentos e vinte e um mil, quatrocentos e sessenta e um reais e oitenta e cinco centavos) e realizou o fracionamento de despesas, no valor de R$ 66.103,79 (sessenta e seis mil, cento e três reais e setenta e nove reais), sob a modalidade convite, dentre outras condutas configuradas como atos de improbidade administrativa, apontando que houve violação aos princípios da legalidade, moralidade e igualdade.

Argui que dentre as alterações legislativas introduzidas pela Lei 14.230/2021, a mais evidente é o enfoque dado ao elemento subjetivo, ou seja, o dolo como sendo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado, não bastando a voluntariedade do agente. Aponta que a norma tratou de deixar clara a impossibilidade de se presumir a má-fé e a necessidade de comprovação da prática intencional do ato improbo para incidência das disposições constantes na LIA.

Assevera que a possível retroação da lei, no tocante à presença do elemento subjetivo não pode significar retrocesso legislativo e enfraquecimento do microssistema de proteção à probidade.

Invoca o princípio da segurança jurídica e proteção da confiança.

Afirma que no caso sub exame,
não se trata de erro grosseiro, mas o dolo livre e consciente do agente público em realizar a aquisição de bens/serviços de maneira fracionada e em modalidades de licitação diversa, bem como realizar a aquisição de bens/serviços em dispensa de licitação ao seu bel-prazer, estando presentes os requisitos caracterizadores do ato de improbidade.

Aponta que o Requerido violou flagrantemente princípios da administração pública, notadamente, o da legalidade e o da moralidade, pois não cumpriu, conquanto Gestor Público, a sua função com a qualidade que é esperada dos agentes públicos.

Ao final, pugna pelo conhecimento e provimento do recurso, a fim de reformar a sentença para julgar procedente o pedido inicial, condenando o apelado pela prática de ato de improbidade administrativa. Subsidiariamente, pugna pelo prequestionamento da matéria constitucional e da legislação federal apontadas.

O Apelado apresentou contrarrazões, refutando os argumentos do recorrente (id. 13002751).

Instada a se manifestar, a Procuradoria de Justiça ratificou, na íntegra, as razões recursais apresentadas pelo Apelante (id. 17802523).

É o relatório.

VOTO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA
ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA)
:

Avaliados os pressupostos processuais subjetivos e objetivos deduzidos pelo apelante, tenho-os como regularmente constituídos, bem como atinentes à constituição regular do feito até aqui, razão pela qual conheço do recurso de apelação.

Cinge-se a controvérsia recursal em verificar o acerto ou não da sentença que julgou improcedente o pedido inicial, o qual visava a condenação do requerido, ex-prefeito do Município de Redenção, pela prática de ato de improbidade administrativa, consistente na violação de dispositivos da Lei 8.666/93, ao deixar de licitar a compra de merenda escolar da municipalidade.

O Juízo singular julgou improcedente a ação, fundamentando o
decisum
no fato de não ter restado configurado o elemento anímico do dolo, tampouco o efetivo prejuízo ao erário, razão pela qual não haveria justa causa para a imputação do ato de improbidade e nem para eventual ressarcimento.

Em razões recursais, após tecer extensos comentários sobre as alterações legislativas introduzidas na Lei de Improbidade Administrativa, o
Parquet
aduziu que
no caso sub exame, não se trata de erro grosseiro, mas de dolo livre e consciente do agente público em realizar a aquisição de bens/serviços de maneira fracionada e em modalidades de licitação diversa, bem como realizar a aquisição de bens/serviços em dispensa de licitação ao seu bel-prazer, defendendo estarem presentes os requisitos caracterizadores do ato de improbidade.

Todavia, o recurso não merece provimento.

De início, devemos considerar as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), tornando-se imprescindível a análise quanto a aplicação imediata das modificações promovidas na Lei de Improbidade aos processos em curso, com o fito de prestar a correta jurisdição.

A Lei Federal nº 14.230/2021 trouxe inúmeras e significativas alterações à Lei de Improbidade Administrativa, no entanto, não estabeleceu qualquer regra de aplicação retroativa, o que poderia induzir ao errôneo entendimento de que seria aplicável apenas aos processos ajuizados a partir de sua publicação (26 de outubro de 2021), bem como por força do princípio da irretroatividade de leis previsto no artigo 6º
[1]
da Lei de Introdução às normas do Direito brasileiro.

Contudo, tendo em vista a natureza jurídica da ação de improbidade administrativa de caráter eminentemente penal e,
dado que no seu bojo são admitidas aplicações de penas ao réu, com subtração de atributos da cidadania e de vida honrada, é aplicável, nestes casos, regras atinentes ao processo criminal.

A lógica dessa aplicação pode ser extraída
da disposição contida no §4º do art. 37 da CRFB e no art. 17D da 14.230/2021.

Assim, com fulcro nos direitos fundamentais (CFRB, art. 5º, inciso XL),
malgrado exista o pensamento de que regras e princípios penais seriam aplicáveis apenas ao direito penal, considerando o caráter administrativo sancionador/penalizador deste tipo de ação e,
haja vista inexistir distinção em relação a natureza do ilícito, se de direito penal ou direito administrativo, há consenso tanto na doutrina quanto na jurisprudência, bem como em diversos dispositivos normativos de que regras e princípios penais são aplicáveis ao rito da ação de improbidade administrativa.

Em sendo assim, é possível dizer que no campo da improbidade administrativa se aplicam os princípios da presunção da inocência, da retroatividade de norma mais benéfica, do
nemu tenetur se detegere
, dentre outros.

Vários são os precedentes das Cortes Superiores em defesa da aplicação de regras do direito penal no direito administrativo sancionador, dentre eles: ADI 2797, REsp 721190/CE, REsp 1153083/MT, RE 596152/SP.

É forçoso concluir, portanto, que a interpretação adotada tanto pelo Supremo Tribunal Federal, quanto pelo Superior Tribunal de Justiça, é apenas um reflexo lógico da garantia constitucional estampada no inciso XL do art. 5º da Constituição da República, de modo que a retroatividade da lei mais benigna é um princípio constitucional implícito que vale para todo o exercício do
jus puniendi
estatal, aí incluído os procedimentos administrativos, sobretudo diante do entendimento que a única diferença existente entre um ilícito penal e um ilícito administrativo, é o grau de reprovabilidade da conduta.

A retroatividade da norma mais benéfica assume, portanto, aplicação imperativa sempre quando há o exercício do
jus puniendi
pela administração pública, a exemplo do que se colhe da já sedimentada jurisprudência do STJ que, no julgamento do RMS 37.031-SP, consolidou de forma ainda mais veemente a regra segunda a qual "considerando os princípios do Direito Sancionador, a
novatio legis in mellius
deve retroagir para favorecer o apenado".

Aliás, a possibilidade da retroatividade da norma mais benéfica no âmbito da improbidade administrativa veio expressa no art. 1º, §4º, da Lei de Improbidade Administrativa. Senão vejamos:

“Art. 1º
.
O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

§ 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.”

Desse modo, considerando a retroatividade da nova lei de improbidade administrativa, e após analisar os autos, entendo que não restou demonstrada ação ou omissão dolosa do Apelado, isto é, não há provas que indiquem a existência de dolo com manifestação de vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, com o objetivo de favorecer as empresas contratadas.

Nas razões do apelo, o Recorrente insiste em afirmar que o requerido atuou com dolo, pois teve a vontade livre e consciente de não observar os preceitos legais para aquisição de bens/produtos para a Administração Pública, aduzindo que a falta de responsabilidade em lidar com a coisa pública não é um erro juridicamente tolerável.

Todavia, como já explanado alhures, a Lei de Improbidade Administrativa sofreu significativas alterações por parte da Lei 14.230/2021.
Observe-se que a necessidade de dolo é exigência para configuração do ato de improbidade administrativa, conforme preceitua o art. 11, inciso VI, da Lei nº 14.230/21, senão vejamos:

“Art. 1
1
.
Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública
a ação ou omissão dolosa
, que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:

(...)

VI -
deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades;

Não bastasse isso, o inciso II, do art. 11º, da Lei 8.429/92 foi revogado pela Lei 14.230/21, que deixou de considerar ato improbo
“retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício”
.

Ademais, o que está em discussão nestes autos é a prática de ato de improbidade administrativa, o qual preserva seus requisitos tipificadores, dentre eles, o elemento subjetivo do agente, o que não se verifica no presente caso, em razão de inexistir dolo na conduta do Requerido. Verifica-se que o recorrente, em nenhum momento, conseguiu demonstrar o dolo na conduta do ex-gestor municipal, ônus que lhe cabia.

Nesse diapasão, tendo em vista o contexto fático dos autos, não parece subsistir a tese de conduta ímproba nos termos da Lei nº 14.230/2021 a referendar a reformar da sentença, razão pela qual o
decisum a quo
merece ser integralmente mantido.

DISPOSITIVO

Ante o exposto,
CONHEÇO e NEGO PROVIMENTO ao RECURSO DE APELAÇÃO
interposto pelo Ministério Público do Estado do Pará, mantendo a sentença de 1º grau em todos os seus termos, conforme a presente fundamentação.

É como voto.

Belém, 27 de maio de 2024.

ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Desembargadora
Relatora

[1]

Art. 6º A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.

Belém, 06/06/2024