Tribunal: TJPA
Processo: 0805806-84.2021.8.14.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2024-03-11

Ementa:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DE SERVIÇO DE TRANSPORTE ESCOLAR SEM LICITAÇÃO, PELO PRAZO DE DOIS MESES OU ATÉ A FINALIZAÇÃO DE PROCESSO LICITATÓRIO EM TRAMITAÇÃO. CAUTELAR CONCEDIDA NA ORIGEM DETERMINANDO O BLOQUEIO DE ATIVOS FINANCEIROS DOS DEMANDADOS, DENTRE ELES O AGRAVANTE NA CONDIÇÃO DE SECRETÁRIO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO E GESTOR DO FUNDO MUNICIPAL. SUPERVENIÊNCIA DA LEI Nº 14.230/21. APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR AO SISTEMA DE IMPROBIDADE – RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA. 1. A Lei n.º 14.230/2021 promoveu profundas alterações na Lei de Improbidade Administrativa, dentre as quais a supressão das modalidades culposas nos atos de improbidade. Novatio legis in mellius. O propósito da Lei de Improbidade Administrativa é coibir atos praticados com manifesta intenção lesiva à Administração Pública e não apenas atos que, embora ilegais ou irregulares, tenham sido praticados por administradores inábeis sem a comprovação de má-fé. 2. Para caracterização do ato de improbidade administrativa faz-se necessário dolo do agente, assim entendido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA, não bastando a voluntariedade do agente ou o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas. 3. Da ilegalidade ou irregularidade em si não decorre a improbidade. Para caracterização do ato de improbidade administrativa exige-se a presença do elemento subjetivo na conduta do agente público. 4. Não vislumbrando a descrição pelo Ministério Público da efetiva participação do agravante no ato narrado como lesivo à administração pública e nem quais os elementos de prova, ainda que indiciários, levaram ao convencimento do juízo a quo acerca da atuação desonesta do agravante, com má-fé e intenção de infringir a lei e causar danos ao erário ou ofensa aos princípios constitucionais da Administração, necessários à manutenção da ordem de bloqueio de ativos financeiros, forçoso o provimento do agravo interposto. 5. Agravo de Instrumento conhecido e provido. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos os presentes autos de Agravo de Instrumento nº 0805806-84.2021.8.14.0000. ACORDAM os Exmos. Desembargadores que integram a 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, conhecer do recurso, dando-lhe provimento, nos termos do voto da relatora. Belém(PA), data de registro no sistema. Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) - 0805806-84.2021.8.14.0000

AGRAVANTE: DEMOSTENES ELIEL DE CARVALHO RAMOS

AGRAVADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
CONTRATAÇÃO DE SERVIÇO DE TRANSPORTE ESCOLAR SEM LICITAÇÃO, PELO PRAZO DE DOIS MESES OU ATÉ A FINALIZAÇÃO DE PROCESSO LICITATÓRIO EM TRAMITAÇÃO. CAUTELAR CONCEDIDA NA ORIGEM DETERMINANDO O BLOQUEIO DE ATIVOS FINANCEIROS DOS DEMANDADOS, DENTRE ELES O AGRAVANTE NA CONDIÇÃO DE SECRETÁRIO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO E GESTOR DO FUNDO MUNICIPAL. SUPERVENIÊNCIA DA LEI Nº 14.230/21. APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR AO SISTEMA DE IMPROBIDADE – RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA.

1.

A Lei n.º 14.230/2021 promoveu profundas alterações na Lei de Improbidade Administrativa, dentre as quais a supressão das modalidades culposas nos atos de improbidade.
Novatio legis in mellius.
O propósito da Lei de Improbidade Administrativa é coibir atos praticados com manifesta intenção lesiva à Administração Pública e não apenas atos que, embora ilegais ou irregulares, tenham sido praticados por administradores inábeis sem a comprovação de má-fé.

2.

Para caracterização do ato de improbidade administrativa faz-se necessário dolo do agente, assim entendido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA, não bastando a voluntariedade do agente ou o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas.

3.

Da ilegalidade ou irregularidade em si não decorre a improbidade. Para caracterização do ato de improbidade administrativa exige-se a presença do elemento subjetivo na conduta do agente público.

4.

N
ão vislumbrando a descrição pelo Ministério Público da efetiva participação do agravante no ato narrado como lesivo à administração pública e nem quais os
elementos de prova, ainda que indiciários, levaram ao
convencimento do juízo
a quo
acerca da atuação desonesta do agravante, com má-fé e intenção de infringir a lei e causar danos ao erário ou ofensa aos princípios constitucionais da Administração, necessários à manutenção da ordem de bloqueio de ativos financeiros, forçoso o provimento do agravo interposto.

5.

Agravo de Instrumento conhecido e provido.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos de Agravo de Instrumento nº 0805806-84.2021.8.14.0000.

ACORDAM
os Exmos. Desembargadores que integram a 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos,
conhecer do
recurso, dando-lhe proviment
o
,
nos termos do voto da relatora.

Belém(PA), data de registro no sistema.

Desembargadora
EZILDA
PASTANA

MUTRAN

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de
AGRAVO DE INSTRUMENTO
interposto por
DEMOSTENES ELIEL DE CARVALHO RAMOS
,
com esteio no art. 1.015, do NCPC, contra decisão interlocutória proferida pelo Juízo de Direito da Vara Única de Baião/Pa que, nos autos da
AÇÃO CIVIL PÚBLICA Nº 0800299-24.2021.8.14.0007
, movida pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL,
deferiu o pedido do Ministério Público do Estado do Pará para decretar a indisponibilidade de bens do agravante.

Em síntese, consta dos autos que após denúncia feita pelo então vereador José Galileu Bohadana Lobo, foi instaurado o Inquérito Civil - Simp nº 000005-148/2020, para apuração de eventual ato de improbidade administrativa envolvendo a contratação de empresas para prestação de serviços de transporte escolar no ano de 2017 por parte da Prefeitura de Baião, a época sob gestão do ex-prefeito JADIR NOGUEIRA RODRIGUES e, Secretário Municipal de Educação e gestor do Fundo Municipal de Educação, o sr. DEMOSTENES ELIEL DE CARVALHO RAMOS.

Inicialmente, o Procedimento de Pregão Presencial nº 002/2017 – CPL/PMB/SEMED/PNATE, destinava-se a contratação de pessoas físicas e/ou jurídicas, na modalidade menor preço, para a prestação de serviços de transporte escolar rodoviário e fluvial para o ano letivo de 2017 no Município de Baião. Entretanto, a própria Administração Municipal procedeu à anulação do procedimento.

Ocorre que em razão da referida anulação, a Prefeitura de Baião realizou um novo procedimento, desta vez com dispensa de licitação, destinado a contratação de pessoa física e/ou jurídica para a prestação de serviços escolar no município de Baião/PA, para dois meses ou até a finalização do processo licitatório que se encontra em tramitação.

Apenas uma única empresa teria se apresentado para a participar do referido processo licitatório, a COOPERATIVA DE TRANSPORTE AUTÔNOMO BAIONENSE – CNPJ nº 27.210.510/0001-40, sendo ao fim, declarada vencedora do certame, e contratada com o valor global de R$ 563.719,20 (quinhentos e sessenta e três mil, setecentos e dezenove e vinte centavos).

Do inquérito, culminou a interposição de Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa, na qual o Ministério Público, entre outros argumentos, sustentou que de acordo com a Análise Técnica nº 800/2018 a contratação é eivada de irregularidades, com grandes indícios de fraude no processo de dispensa de licitação ilegal com intuito de beneficiar a empresa vencedora, fraudes na integralização do capital, indícios de superfaturamento no valor do contrato e indícios fortíssimos de que a cooperativa investigada seja uma empresa fantasma ou de fachada.

De uma análise sumária dos autos, o juízo de piso considerou a existência de indícios suficientes da prática de ato de improbidade administrativa que violam os princípios
da Administração Pública e causaram danos ao erário municipal, com base nos documentos que instruem a inicial e nas diligências realizadas, e por conseguinte, determinou a constrição dos bens dos requeridos. R$ 66.828,1 (sessenta e seis mil, oitocentos e vinte e oito reais e um centavo)

Face a decisão, foi interposto o presente Agravo
de Instrumento pelo Sr. DEMOSTENES ELIEL DE CARVALHO RAMOS, ao argumento de que a constrição realizada não deve ser mantida, dado que a penhora estaria fundada em pedido que não possui a necessária razoabilidade e verossimilhança fática, além de que, a ordem de bloqueio recairia sobre a integralidade dos ativos financeiros do requerido, afetando verbas de caráter alimentar, o que resultou em imediata incapacidade de arcar com suas dívidas.

Afirma que, em relação as contas bloqueadas, pela conta do Banco do Brasil recebe proventos de professor da rede municipal de ensino, de modo que se tratando de conta salário não poderia sofrer ordem de bloqueio.

Igualmente, quanto a conta do Banco do estado do Pará, informa que através de portabilidade, recebe salário de servidor público estadual, portanto, também configurada como conta salário.

Sustentou ainda, que o ato de solicitar com urgência a realização de um procedimento de contratação não é capaz de inferir improbidade de determinada conduta, o que, por consequência, não justifica a constrição dos bens por não evidenciar que o Agravante tenha contribuído para eventuais danos ao erário. Embora o procedimento fosse de interesse da Secretaria Executiva de Educação, todo o procedimento de escolha para posterior contratação foi realizada pela Comissão de Licitação, conforme o Decreto Municipal nº 081, de 02 de janeiro de 2017, como órgão autônomo para a realização destes atos administrativos.

Menciona inexistir atuação irregular do Agravante, no que tange seus “atos de ofício”, bem como, inexistirem indícios mínimos aptos a demonstrar a existência de qualquer vantagem.

Desta feita, certo que bloqueio de bens deve se dar mediante inequívoca existência de razões fáticas e jurídicas que deem ensejo à plausibilidade do direito perseguido, insurge quanto a ilegalidade da ordem de bloqueio, requerendo, portanto, a concessão do efeito suspensivo ou antecipação da tutela recursal para conceder desde logo tutela antecipada que determine o desbloqueio imediato dos bens, especialmente as contas bancárias bloqueadas.

Em mérito, pugna o conhecimento e provimento do recurso para fim de reformar a decisão agravada.

Coube a mim a relatoria do feito por distribuição.

Em apreciação sumária, concedi em parte a tutela requerida, apenas

para afastar a possibilidade de bloqueio dos valores oriundos de vencimentos, a partir de julho/2021, quando proferida a decisão, mantendo-se a ordem de indisponibilidade em relação a todos ativos pretéritos, e demais depósitos futuros que não correspondam aos bens impenhoráveis retro mencionados.

Não foram apresentadas Contrarrazões, sendo certificado nos autos sob ID. 6260689.

Instado a se manifestar o Ministério Público na condição de fiscal da ordem jurídica, o
parquet
se pronunciou pelo conhecimento e parcial provimento do recurso, apenas para desbloquear os valores exclusivamente salariais nas contas correntes citadas, mantendo-se hígida a decisão
a quo
nos demais termos.

Em razão às alterações promovidas pela Lei nº 14.230 de 2021 na Lei nº 8.429, Lei de Improbidade Administrativa e em atenção ao princípio da não surpresa, foram intimadas as partes para manifestação, o qual apenas o Ministério Público de 1º Grau o fez, requerendo o provimento parcial do recurso.

De igual modo, o
custos iuris
também ratificou sua manifestação.

Vieram os autos conclusos.

É o relatório.

VOTO

Presentes os pressupostos
de
admissibilidade recursal e estando a presente matéria inserida no rol das hipóteses elencadas no art
.
1.015
do CPC, conheço do presente recurso
de

Agravo

de

Instrumento
e passo a aprecia-lo.

Destaca-se inicialmente, que por se tratar de Agravo de Instrumento, é incabível a apreciação de mérito da ação principal, sob o risco de supressão de instância, ofensa à competência do juízo de piso e princípio constitucional do juiz natural, devendo esta magistrada ater-se apenas à análise de assertividade do juízo de piso.

O
mérito do presente Agravo de Instrumento, não se confunde com o mérito da ação principal
, posto que cabe ao juízo
a quo
a verificação, de acordo com as provas dos autos a aferição do direito vindicado, enquanto neste momento processual discute-se apenas a legalidade ou não da decisão
que deferiu o pedido cautelar formulado na Ação de Improbidade proposta na origem, para tornar indisponíveis os bens dos demandados, especificamente o Sr. Demostenes Eliel, agravante nos presentes autos.

Merece destaque também
que embora a ação tenha sido ajuizada antes das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, ainda sob a égide da Lei nº 8.429/92, as normas de conteúdo processual têm aplicação imediata ao processo, de forma não retroativa, e em relação às normas sancionadoras, é cabível a sua aplicação retroativa para beneficiar o requerido.

Nesse compasso, importante destacar que dentre as diversas alterações ocorridas na Lei de Improbidade Administrativa, a superveniência da norma retirou as hipóteses culposas (negligência, imprudência e imperícia) para sua configuração, de modo que somente o dolo específico tem o condão de ensejar a aplicação da lei.

É o que se observa a partir dos trechos transcritos a seguir:

“Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

Parágrafo único. (Revogado).

(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.

(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.

(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.”

O art. 1º, §2º da Lei faz referência a necessidade de dolo específico, e não mais o dolo genérico (agente age voluntariamente, mas sem finalidade específica de agir), que na lição de Marçal Justen Filho (Reforma da Lei de Improbidade Administrativa Comparada e Comentada, Rio de Janeiro: Forense, 2022) se caracteriza pelo seguinte:

“O dolo se configura não apenas como a vontade livre de praticar um ato subsumível à tipificação material prevista em lei. É indispensável a consciência quanto à ilicitude e a vontade de produzir o resultado reprovado pela ordem jurídica.

(...) Se o sujeito tinha consciência e vontade de praticar a conduta (contratação sem a necessária licitação), mas sem se orientar a produzir o resultado específico (prejuízo pra o erário ou benefício a um particular), então a improbidade não está configurada.”

O entendimento consolidado é que a improbidade é uma espécie de ilegalidade qualificada pela intenção (dolo ou, excepcionalmente, culpa grave) de violar a legislação e pela gravidade da lesão à ordem jurídica, e a tipificação da improbidade depende da demonstração da má-fé ou da desonestidade, não se limitando à mera ilegalidade, bem como da grave lesão aos bens tutelados
.

Como definição, estabeleceu o dispositivo legal: "considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente" (§ 2º) e que "o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa" (§ 3º). Além de estabelecer expressamente que se aplicam "ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador" (§ 4º).

Dito isso, conforme relatado, à época dos fatos, o agravante exercia a função de
Secretário Municipal de Educação e gestor do Fundo Municipal de Educação à época, o que leva a crer ter sido este o motivo que o levou a figurar no polo passivo da Ação de Improbidade movida na origem, uma vez que a inicial não descreve especificamente qual sua efetiva participação no ato narrado como lesivo à administração pública, e nem qual o ato doloso cometido pelo agente.

De igual forma, a decisão agravada também não menciona quais os
elementos de prova, ainda que indiciários, levou ao convencimento do juízo
a quo
que o réu, ora recorrente, agiu com a vontade livre e consciente de desobedecer aos comandos legais e violar os princípios da moralidade, imparcialidade e legalidade, para que fosse decretada a indisponibilidade de seus bens.

Neste ponto, como já afirmado, por força da nova disciplina conferida à Lei de Improbidade,
apenas a ilegalidade ou irregularidade da conduta do administrador não basta para caracterizar o ato de improbidade administrativa. Para que uma conduta ilícita de agente público seja tipificada como ato de improbidade é necessário "ter esse traço comum e característico de todas as modalidades de improbidade administrativa: desonestidade, má-fé, falta de probidade no trato da coisa pública" (MARINO PAZZAGLINI FILHO, Lei de Improbidade Administrativa Comentada, 5a ed., 2011, pág. 02).

Assim, indispensável a presença de dolo ou má-fé na conduta do agente público quando da prática do ato ímprobo, o que já adianto não vislumbrar na hipótese.

Ainda segundo
MARINO PAZZAGLINI FILHO
, “ilegalidade não é sinônimo de improbidade e a prática de ato funcional ilegal, por si só, não configura a improbidade". Para que a ilegalidade corresponda à improbidade, deve ter "origem em comportamento desonesto, denotativo de má-fé, de falta de probidade do agente administrativo" e a desonestidade pressupõe "a consciência da ilicitude da ação ou omissão praticada pelo administrador e sua prática ou abstenção, mesmo assim, por má-fé" (
Lei de Improbidade Administrativa
Comentada, Atlas, 3a edição, pág. 113).

Nesse mesmo sentido há precedentes na jurisprudência recente
, senão vejamos:

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AQUISIÇÃO
DE MEDICAMENTOS E INSUMOS, SEM LICITAÇÃO. Ex-Prefeito e ex-Diretora de Saúde do Município de Caconde. Aquisição de medicamentos e insumos, no ano de 2017, sem prévio procedimento licitatório. Aquisição para atender a situações de urgência, precipuamente decisões judiciais. Impossibilidade de determinação da necessidade com antecedência. Compras feitas mediante cotação. Ausência de dolo, culpa ou má-fé, enriquecimento ilícito e/ou dano ao erário. Violação a regras administrativas adstrita ao campo das meras irregularidades não intencionais. Improbidade administrativa não configurada. Pedido improcedente. RECURSOS PROVIDOS" ( Apelação Cível 1000338-75.2019.8.26.0103
, 6a Câmara de Direito Público, Rel. Des. Alves Braga Júnior, j. 07/02/2022).

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Ajuizamento em face de interventora judicial de entidade beneficente. Aplicação recursos repassados pelo Município em desconformidade com o Plano de Trabalho, e em contrariedade à

Lei Municipal n. 2.957/2019 e à Lei Federal n. 13.019
/2014. Hipótese de erro e de má-gestão de recursos púbicos, e não de má-fé e desonestidade da administradora. Fato que não configura ato de improbidade administrativa. Lei n.
14.230
, de 25 de outubro de 2021, que excluiu hipótese de improbidade culposa. Posicionamento que deve prevalecer, mesmo diante dos argumentos contrários do agravado, pois a retroatividade de lei mais benéfica é um princípio geral do direito sancionatório, e não apenas do Direito Penal. Precedentes. Agravo provido para rejeitar a petição inicial" (
Agravo de Instrumento nº 2221196-76.2021.8.26.0000
, 4a Câmara de Direito Público, Rel. Des. Ferreira Rodrigues, j. 21/02/2022).

Desta feita, não vislumbrando a descrição pelo Ministério Público da efetiva participação do agravante no ato narrado como lesivo à administração pública, e nem quais os
elementos de prova, ainda que indiciários, levaram ao
convencimento do juízo
a quo
acerca da atuação desonesta do agravante, com má-fé e intenção de infringir a lei e causar danos ao erário ou ofensa aos princípios constitucionais da Administração, necessários à manutenção da ordem de bloqueio de ativos financeiros, forçoso o provimento do agravo interposto.

Desta feita,
por todo o exposto,
CONHEÇO

DO AGRAVO DE INSTRUMENTO, DANDO-LHE PROVIMENTO,
para reformar a decisão
a quo
,
nos termos da fundamentação acima citada.

É como voto.

P. R. I.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria nº 3731/2015-GP.

Belém/Pa, data de registro no sistema.

Desembargadora
EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Relatora

Belém, 18/03/2024