Tribunal: TJPA
Processo: 0802132-30.2023.8.14.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO
Órgão julgador: CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: 10646 - Inconstitucionalidade Material
Data de julgamento: 2024-03-20

Ementa:
MEDIDA CAUTELAR. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA A LEI ORGÂNICA MUNICIPAL. ACRÉSCIMO DE DISPOSITIVO. IMPLEMENTO DE OBRIGATORIEDADE DE DISCIPLINAS. DIRETRIZES BÁSICAS DA EDUCAÇÃO. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO. COMPETÊNCIA MUNICIPAL. MATÉRIA DE INTERESSE LOCAL. NATUREZA SUPLEMENTAR. SUSPENSÃO DA EFICÁCIA DA LEI. 1. Trata-se de Representação de Inconstitucionalidade com Pedido de Medida Cautelar proposta pelo Prefeito do Município de São João da Ponta em face do artigo 129-A da Lei Orgânica Municipal, incluído pela Emenda nº 22, de 2 de setembro de 2022, por afronta aos artigos 1º e 11, bem como à alínea “d” do inciso II do art. 105, ambos da Constituição do Estado do Pará; 2. A competência legislativa privativa da União para legislar sobre as diretrizes básicas da educação tem previsão no inciso XXIV do art. 22 da CF, enquanto a correspondente competência concorrente com os Estados Federados consta do caput do art. 24 da CF que, expressamente, prevê a competência concorrente tão somente entre a União, os Estados e o Distrito Federal, constando do inciso IX (em debate), dentre outras matérias, a “educação”. A competência legislativa municipal, segundo previsão dos incisos I e II do art. 30 da CF, restringe-se a assuntos de interesse local, como ainda à suplementação da legislação federal e estadual, no que couber. Reputo presente a plausibilidade inequívoca dos fundamentos; 3. O perigo de lesão irreparável reside na imposição, por tempo indeterminado, de obrigação ao Executivo, mediante alteração legislativa que, além de confrontar a segurança jurídica posta, majora gasto público, sendo necessária parcimônia no trato da questão; 4. Medida cautelar deferida.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) - 0802132-30.2023.8.14.0000

IMPETRANTE: FLORIANO DE JESUS COELHO

PROCURADOR: FRANCESCO FALESI DE CANTUARIA

INTERESSADO: CAMARA MUNICIPAL DE SAO JOAO DA PONTA

RELATOR(A):
Desembargadora CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO

EMENTA

MEDIDA CAUTELAR. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA A LEI ORGÂNICA MUNICIPAL. ACRÉSCIMO DE DISPOSITIVO. IMPLEMENTO DE OBRIGATORIEDADE DE DISCIPLINAS. DIRETRIZES BÁSICAS DA EDUCAÇÃO. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO. COMPETÊNCIA MUNICIPAL. MATÉRIA DE INTERESSE LOCAL. NATUREZA SUPLEMENTAR. SUSPENSÃO DA EFICÁCIA DA LEI.

1. Trata-se de Representação de Inconstitucionalidade com Pedido de Medida Cautelar proposta pelo Prefeito do Município de São João da Ponta em face do artigo 129-A da Lei Orgânica Municipal, incluído pela Emenda nº 22, de 2 de setembro de 2022, por afronta aos artigos 1º e 11, bem como à alínea “d” do inciso II do art. 105, ambos da Constituição do Estado do Pará;

2. A competência legislativa privativa da União para legislar sobre as diretrizes básicas da educação tem previsão no inciso XXIV do art. 22 da CF, enquanto a correspondente competência concorrente com os Estados Federados consta do
caput
do art. 24 da CF que, expressamente, prevê a competência concorrente tão somente entre a União, os Estados e o Distrito Federal, constando do inciso IX (em debate), dentre outras matérias, a “educação”. A competência legislativa municipal, segundo previsão dos incisos I e II do art. 30 da CF, restringe-se a assuntos de interesse local, como ainda à suplementação da legislação federal e estadual, no que couber. Reputo presente a plausibilidade inequívoca dos fundamentos;

3. O perigo de lesão irreparável reside na imposição, por tempo indeterminado, de obrigação ao Executivo, mediante alteração legislativa que, além de confrontar a segurança jurídica posta, majora gasto público, sendo necessária parcimônia no trato da questão;

4. Medida cautelar deferida.

RELATÓRIO

A EXCELENTÍSSIMA SENHORA DESEMBARGADORA CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO (Relatora):

Trata-se de
Representação de Inconstitucionalidade com Pedido de Medida Cautelar
proposta pelo
Prefeito do Município de São João da Ponta
em face do artigo 129-A da Lei Orgânica Municipal, incluído pela Emenda nº 22, de 2 de setembro de 2022, por afronta aos artigos 1º e 11, bem como à alínea “d” do inciso II do art. 105, ambos da Constituição do Estado do Pará.

O proponente postula a declaração de inconstitucionalidade sob dois fundamentos.

O primeiro consiste na premissa de que o artigo 129-A da Lei Orgânica Municipal padece de vício de iniciativa, na medida em que a Emenda nº 22/2022, que acresceu o dispositivo à redação da Lei Orgânica, teve origem, votação e promulgação na Câmara Municipal de São João da Ponta. Aduz que o teor do dispositivo obriga o Poder Executivo ao implemento das matérias de língua inglesa e espanhola no programa da rede de ensino fundamental do município, sendo a matéria ínsita à iniciativa do Executivo, por meio da Secretaria Municipal de Educação, caracterizando a usurpação de competência.

O segundo fundamento aponta inconstitucionalidade material consistente na competência para legislar sobre diretrizes básicas da educação. Deduz o autor que a competência municipal para legislar sobre a matéria é concorrente com os Estados e a União, na forma do inciso XXIV do art. 22 c/c inciso IX do art. 24, ambos da Constituição Federal, de modo que as leis dos demais entes federados não podem contrariar a lei federal.

Assenta que, tendo a Lei Federal 9.394/1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional) determinado, no §4º de seu art. 35-A, que a matéria de língua espanhola pode ser ofertada em caráter opcional na base curricular de ensino médio, resta defeso à competência municipal legislar de forma diversa, tal qual se deu na espécie, que prevê a obrigatoriedade de inclusão da disciplina na base curricular municipal.

Requer a concessão de medida cautelar, com a suspensão dos efeitos do 129-A da Lei Orgânica do Município de São João da Ponta; no mérito, pugna pela procedência da ação, para declarar a inconstitucionalidade do dispositivo por violação aos artigos 1º e 11, bem como à alínea “d” do inciso II do art. 105, ambos da Constituição do Estado do Pará.

Ação distribuída à minha relatoria.

Decisão interlocutória (Id. 12666948) reconhecendo o relevante interesse de ordem pública da matéria e determinando a oitiva da Câmara Legislativa Municipal, do Procurador do Município de São João da Ponta, e do Procurador Geral de Justiça do Estado do Pará, a teor do §4º c/c caput do §4º do art. 179 do Regimento Interno deste Tribunal de Justiça.

Manifestação do Procurador do Município (Id. 12727357), ratificando os termos da exordial.

Manifestação da Câmara Legislativa Municipal (Id. 13354380) defendendo a constitucionalidade formal do dispositivo impugnado, sob os fundamentos seguintes: a) não viola a separação de poderes prevista nos artigos 1º e 11 da Constituição Estadual, à vista do inciso I do Art. 35 da Lei Orgânica Municipal, que prevê a competência dos membros da Câmara Municipal para a propositura de emendas; b) não há violação à competência privativa do Chefe do Executivo disciplinada na alínea “d” do inciso II do art. 105 da Constituição Estadual (reproduzida no inciso IV do art. 37 da Lei Orgânica Municipal), vez que a emenda não impõe criação, estruturação e atribuição da Secretaria de Educação Municipal; e c) a emenda não acarreta aumento de despesa aos cofres municipais, vez que a disciplina de língua espanhola já compõe a base curricular da rede municipal, com quadro de pessoal suficiente a suportar a demanda advinda da nova redação.

No campo material, sustenta que: a) não há vício de competência no dispositivo, considerando a competência suplementar dos Estados para legislar sobre educação, com base nas normas gerais editadas pela União, nos moldes do inciso IX do art. 24 da Constituição Federal, sendo o município competente para legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e estadual, no que couber; e b) a disposição impugnada se harmoniza com os preceitos do art. 6º e art. 205 da Constituição Federal, que reconhecem a relevância social do direito à educação e do art. 214, no qual a Constituição Federal fixa a formação para o mercado de trabalho como objetivo do sistema nacional de educação.

Requer o indeferimento da medida cautelar e a improcedência da ação para julgar constitucional o art. 129-A da Lei Orgânica do Município de São João da Ponta.

Parecer do Procurador Geral de Justiça (Id. 13589306) opinando pela procedência da ação com a declaração de inconstitucionalidade do dispositivo impugnado.

É o relatório.

VOTO

A EXCELENTÍSSIMA SENHORA DESEMBARGADORA CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO (Relatora):

Trata-se de pedido de
Medida Cautelar na Representação de Inconstitucionalidade
do artigo 129-A da Lei Orgânica do Município de São João da Ponta, incluído pela Emenda nº 22, de 2 de setembro de 2022, em face dos artigos 1º e 11, e da alínea “d” do inciso II do art. 105, ambos da Constituição do Estado do Pará.

Examino o pedido de medida cautelar com supedâneo no caput do art. 179 do RITJPA, com as anotações a saber:

A concessão de medida cautelar nas ações de jurisdição constitucional concentrada exige a comprovação de perigo de lesão irreparável, uma vez que se trata de exceção ao princípio segundo o qual os atos normativos são presumidamente constitucionais, nos termos definidos na ADI 1.155-3/DF, de relatoria do Ministro Marco Aurélio - DJ de 18/5/2001.

Nos termos da decisão proferida pelo Ministro Alexandre de Moraes, em sede de exame de pedido cautelar nos autos da ADI 7236 MC / DF – DJ de 28/12/2022, o juízo próprio do exame da cautelar em sede de controle constitucional alberga, em sua gênese, caráter político, incutido no exame da conveniência da concessão da medida, tendo em vista a plausibilidade inequívoca dos fundamentos em confronto com os eventuais riscos sociais e individuais advindos da eficácia da decisão, ou ainda das consequências provenientes da manutenção dos efeitos do ato impugnado. Vide os fragmentos de interesse:

“A análise dos requisitos do
fumus boni iuris
e do
periculum in mora
, para sua concessão, admite maior discricionariedade por parte do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, com a realização de verdadeiro juízo de conveniência política da suspensão da eficácia (ADI 3.401 MC, Rel. Min. GILMAR MENDES, Pleno, decisão em 3/2/2005), pelo qual deverá ser verificada a conveniência da suspensão cautelar da lei impugnada (ADI 425-MC, Rel. Min. PAULO BROSSARD, Pleno, decisão em 4/4/1991; ADI 467-MC, Rel. Min. OCTÁVIO GALLOTTI, Pleno, decisão em 3/4/1991), permitindo, dessa forma, uma maior subjetividade na análise da relevância do tema, bem assim em juízo de conveniência, ditado pela gravidade que envolve a discussão (ADI 490-MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, decisão em 6/12/1990; ADI 508-MC, Rel. Min. OCTÁVIO GALLOTTI, Pleno, decisão em 16/4/1991), bem como da plausibilidade inequívoca e dos evidentes riscos sociais ou individuais, de várias ordens, que a execução provisória da lei questionada gera imediatamente (ADI 474-MC, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Pleno, decisão em 4/4/1991), ou, ainda, das prováveis repercussões pela manutenção da eficácia do ato impugnado (ADI 718-MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, decisão em 3/8/1992), da relevância da questão constitucional (ADI 804-MC, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Pleno, decisão em 27/11/1992) e da relevância da fundamentação da arguição de inconstitucionalidade, além da ocorrência de periculum in mora, ais os entraves à atividade econômica (ADI 173-MC, Rel. Min. MOREIRA ALVES, Pleno, decisão em 9/3/1990), social ou política.”

O proponente aponta inconstitucionalidade formal do dispositivo impugnado (vício de inciativa legislativa) por afronta aos artigos 1º e 11, e à alínea “d” do inciso II do art. 105, ambos da Constituição do Estado do Pará, assim redigidos:

“Art. 1º. O Estado do Pará é parte integrante da República Federativa do Brasil, exercendo, em seu território, os poderes decorrentes de sua autonomia, regendo-se por esta Constituição e leis que adotar, observados os princípios da Constituição Federal.

Parágrafo único. Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.

Art. 11. São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o executivo e o Judiciário.

Parágrafo único. Salvo as exceções previstas nesta Constituição, é vedado a qualquer dos Poderes delegar atribuições, e quem for investido nas funções de um deles não poderá exercer a de outro.

Art. 105. São de iniciativa privativa do Governador as leis que:

(...)

II - disponham sobre:

(...)

d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias de Estado e órgãos da administração pública;”

O segundo fundamento da representação importa na inconstitucionalidade material da norma, consistente na violação às regras de competência legislativa suplementar do município, vasada no inciso XXIV do art. 22 c/c inciso IX do art. 24, ambos da Constituição Federal.

Observada a natureza da presente decisão, sob medida exiguamente técnica, cinge-se o julgado ao quanto necessário à identificação dos requisitos da aptidão antecipatória requerida. Portanto, no contexto em voga, por ora, atenho-me à inconsistência material apontada, porquanto suficiente.

A competência legislativa privativa da União para legislar sobre as diretrizes básicas da educação tem previsão no inciso XXIV do art. 22 da CF, enquanto a correspondente competência concorrente com os Estados Federados consta do
caput
do art. 24 da CF que, expressamente, prevê a competência concorrente tão somente entre a União, os Estados e o Distrito Federal, constando do inciso IX (em debate), dentre outras matérias, a “educação”.

Dito isto, transcrevo os dispositivos cuja afronta fundamenta a pretensão deduzida:

“Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

(...)

XXIV – diretrizes e bases da educação nacional;

(...)

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

(...)

IX – educação, cultura, ensino, desporto, ciência, tecnologia, pesquisa, desenvolvimento e inovação;

(...)”

A competência legislativa municipal, segundo previsão dos incisos I e II do art. 30 da CF, restringe-se a assuntos de interesse local, como ainda à suplementação da legislação federal e estadual, no que couber. Vide:

“Art. 30. Compete aos Municípios:

I – legislar sobre assuntos de interesse local;

II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

(...)”

Desta feita, releva destacar que os entes municipais não legislam concorrentemente com a União e os Estados, dispondo apenas de competência suplementar em relação àquelas, e sobre matérias de interesse local.

Na espécie, como compete à União legislar sobre as diretrizes básicas da educação nacional, cabe aos municípios apenas suplementar a legislação federal, adaptando-a aos interesses e peculiaridades regionais. Portanto, não lhes é conferido inovar ou contrariar as disposições gerais traçadas em lei federal.

Este Tribunal apreciou recentemente a matéria por ocasião do julgamento da ADI nº 0800621-31.2022.8.14.0000, de relatoria do Desembargador Roberto Gonçalves de Moura, em 16/8/2023, tendo, à unanimidade, julgado procedente a ação proposta em face do artigo 277-A da Constituição Estadual, incluído pela Emenda Constitucional nº 83/2021, que inseriu o ensino da língua espanhola como disciplina obrigatória aos alunos da educação básica, para declarar a inconstitucionalidade do dispositivo inquinado de vício.
In verbis:

“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (ADI). EMENDA CONSTITUCIONAL N° 83/2021. INCLUSÃO DO ARTIGO 277-A NA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO ESTABELECENDO A OBRIGATORIEDADE DE INSERÇÃO DO ENSINO DA LÍNGUA ESPANHOLA NO CURRÍCULO ESCOLAR DA EDUCAÇÃO BÁSICA. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL POR VIOLAÇÃO À COMPETÊNCIA LEGISLATIVA FEDERATIVA, VIOLAÇÃO À INICIATIVA PRIVATIVA DO EXECUTIVO E POR OFENSA AO PRINCÍPIO DA LIVRE INICIATIVA. CONFIGURAÇÃO DA INCONSTITUCIONALIDADE SUSCITADA. PEDIDO JULGADO PROCEDENTE. DECISÃO UNÂNIME.

1. O pedido formulado pelo autor consiste na declaração de inconstitucionalidade do artigo 277-A da Constituição Estadual (CE), incluído pela Emenda Constitucional nº 83/2021, que inseriu o ensino da língua espanhola como disciplina obrigatória aos alunos da educação básica, sob o fundamento de ofensa à competência legislativa federativa (artigo 22, XXIV, da CR/88) à iniciativa privativa do Executivo para dispor sobre obrigação e atribuição de órgão público (artigos 61, II, “a”, “b”, e “c” CR/88 e 105, II, “d” da CE) e, por fim, ao princípio da livre iniciativa (artigos 61, § 1º, II, “a” e “b” da CR/88 e 105, II, “a” e “b” da CE).

2. Tratando-se de tema relativo à educação, verifica-se que a Constituição da República/88, em seu artigo 22, XXIV, estabeleceu ser de competência da União legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional. Por sua vez, o artigo 24, IX, da Carta Política dispõe ser da competência concorrente dos Estados-membros dispor sobre educação e ensino.

3. No caso vertente, a inclusão da disciplina de língua espanhola na educação básica deste Estado como componente obrigatório curricular não padece de inconstitucionalidade formal por vício de competência legislativa, uma vez que o tema é de competência concorrente entre os entes federativos. Precedente do STF.

4. No que diz respeito a inconstitucionalidade da norma por vício de iniciativa legislativa, artigos 61, § 1º, II, “a” da CR/88 e 105, II, “a” e “b” da CE, necessário observar que a iniciativa de leis que disponham sobre criação de cargos na Administração Pública ou que importe na organização administrativa são de competência exclusiva do Executivo.

5. Referida matéria não pode ser objeto de propostas de lei ou de emendas de iniciativa de integrantes do Legislativo, uma vez que, neste caso, haverá configuração de usurpação de competência com a consequente declaração de inconstitucionalidade da norma.

6. A Emenda Constitucional nº 83/2021 é de iniciativa parlamentar, sendo que a inclusão de língua espanhola na rede estadual de educação ensejará a obrigatoriedade de o Estado do Pará promover a criação/contratação de profissionais para a ministração da disciplina.

7. Nesse cenário, já decidiu o Supremo Tribunal Federal (STF) que o artigo 61, § 1º, II, “b” da Constituição da República confere ao Executivo a competência privativa para inaugurar o processo legislativo que disponha sobre a criação de cargos, funções ou empregos públicos.

8. Em relação ao princípio da livre iniciativa, nota-se que o livre exercício da atividade econômica previsto no parágrafo único do artigo 170 da CR/88 tem por fim garantir a todos a possibilidade de se lançarem ao mercado, não apenas como profissionais no desempenho de uma atividade econômica, mas também de levarem adiante a própria empreitada consistente na organização da empresa. Logo, qualquer atividade econômica é livre, salvo apenas em relação às restrições que o próprio texto constitucional reserva à legislação especial, sendo que a Constituição Estadual positivou o princípio em seus artigos 2º e 230, I.

9. No que tange ao fundamento relativo à inconstitucionalidade material por ofensa à livre iniciativa, portanto, é de se considerar que a alteração constitucional impôs o cumprimento de obrigação às instituições de ensino particulares ao inserir disciplina considerada como optativa pelo artigo 35-A, § 4º Lei nº 9.394/96 (Diretrizes e Bases da Educação Nacional). No plano formal, norma que estabelece semelhante exigência usurpa a competência privativa da União para legislar sobre Direito Civil e Comercial, de acordo com o artigo 22, I da CR/88 e artigo 16 da CE/89.

10. Destaca-se que não é dado ao ente menor, a pretexto de normatizar matéria reservada à competência concorrente, o estabelecimento de regras sobre matérias de competência privativa da União. Além disso, tal iniciativa implica em incursionar em assunto de configuração eminentemente empresarial, interferindo em tema relativo à seara comercial, pertencente à esfera de exclusiva atuação legiferante da União, visto que haverá necessidade de reorganização das escolas particulares com contratação de professores e investimentos em infraestrutura.

11. Assim, a norma constitucional ora impugnada padece de inconstitucionalidade, dado que a sua aplicação às instituições de ensino particulares importa em ofensa ao princípio da livre iniciativa previsto nos artigos 1º, IV e 170 da CR/88 e artigos 2º e 230, I da CE/89.

12. Pedido julgado procedente. À unanimidade.”

Neste sentido, resta caracterizada a exorbitância da competência legislativa municipal, pelo que reputo presente a
plausibilidade inequívoca dos fundamentos,
a justificar o deferimento da cautelar.

O
perigo de lesão irreparável
reside na imposição, por tempo indeterminado, de obrigação ao Executivo, mediante alteração legislativa que, além de confrontar a segurança jurídica posta, majora gasto público, sendo necessária parcimônia no trato da questão.

Posto isso, a argumentação em relevo afigura-se suficientemente plausível para impor a imediata suspensão da eficácia do dispositivo legal impugnado.

Ante o exposto,
defiro
o pedido de
medida cautelar
, para determinar a suspensão dos efeitos do artigo 129-A da Lei Orgânica do Município de São João da Ponta, incluído pela Emenda nº 22, de 2 de setembro de 2022. Tudo nos termos da fundamentação.

Intime-se a Câmara Municipal de São João da Ponta desta decisão, para que, no prazo de 30 (trinta) dias, apresente as informações que considerar necessárias.

Após o decurso do prazo, encaminhem-se os autos ao Procurador Geral de Justiça.

É o voto.

Belém-PA, 20 de março de 2024.

Desembargadora
CÉLIA
REGINA DE LIMA
PINHEIRO.

Relatora

Belém, 25/03/2024