Tribunal: TJPA
Processo: 0800072-59.2021.8.14.0128
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO
Órgão julgador: CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10014 - Violação dos Princípios Administrativos
Data de julgamento: 2024-03-25

Ementa:
APELAÇÃO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EX-PREFEITO. DOAÇÃO DE TERRAS PÚBLICAS. ALEGAÇÃO DE PROPRIEDADE DA UNIÃO. VETOR DE FIXAÇÃO DE COMPETÊNCIA EM IMPROBIDADE. INTERESSE DA PESSOA JURÍDICA LESADA. FINALIDADE APURATÓRIA DE ATO DE REPRESENTANTE MUNICIPAL. INTERESSE DO MUNICIÍPIO. COMPETÊNCIA DA UNIÃO AFASTADA. PRECEDENTE DO STJ. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE E ANULAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO. MATÉRIAS ESTRANHAS À LIDE. EXTINÇÃO PARCIAL DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. ALTERAÇÃO DE OFÍCIO. 1. Trata-se de apelação interposta contra a sentença que, nos autos da Ação de Improbidade Administrativa, julgou a pretensão improcedente em relação ao ex-prefeito requerido; 2. A inicial explana que o então Prefeito (réu) doou terras pertencentes ao ente municipal em favor de terceiros (litisconsortes passivos), e requer a declaração de inconstitucionalidade da lei, a consequente nulidade das doações e a condenação do réu às penas dos incisos I, III, VIII e X do art. 10 c/c caput e inciso I do art. 11 da Lei nº 8.429/92; o parquet opôs embargos de declaração, que restaram rejeitados, aduzindo a descoberta de fato novo, qual seja o domínio da União sobre as terras doadas; 3. Ao julgar o CC 174.764-MA, sob relatoria do Ministro Mauro Campbell Marques, a Primeira Sessão do STJ sedimentou os vetores de fixação de competência da Justiça Federal para julgar ações de improbidade e de ressarcimento ao erário, que envolvam verbas da União. O julgado estabeleceu a distinção entre a aplicação das Súmulas 208 e 209 do STJ, próprias da seara penal, nos feitos de natureza cível, para firmar a tese seguinte: “Nas ações de improbidade administrativa, a competência da Justiça Federal é definida em razão da presença das pessoas jurídicas de direito público previstas no art. 109, I, da Constituição Federal na relação processual, e não em razão da natureza da verba federal sujeita à fiscalização da Tribunal de Contas da União”; 4. Assim, ressoa lógica a irrelevância da titularidade das terras objeto da doação. Tendo a conduta impugnada sido praticada pelo então Prefeito, notadamente, o interesse na causa será do Município, porquanto a ele importa a probidade dos atos praticados em seu nome por seu agente representativo maior, restando afastada a tese de competência da União para julgar o feito; 5. Sendo certo que a declaração de inconstitucionalidade e a nulidade do ato de doação não podem ser discutidos nesta via processual, importa afastar tais pedidos do exame de mérito da lide, sob pena de se engessar a questão fático-jurídica que não foi discutida na sentença, em afronta ao eventual futuro acesso à justiça. Desta feita, em que pese a sentença haver afastado tais pedidos de apreciação, sua parte dispositiva não guardou a correspondência lógica devida quando julgou improcedente a pretensão, em sua integralidade, o que merece ser revisto; 6. Apelação conhecida e desprovida. Sentença parcialmente alterada de ofício. Vistos, relatados e discutidos os autos. Acordam os Excelentíssimos Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, na 9ª Sessão Ordinária realizada de forma híbrida na data de 25/03/2024, à unanimidade, em conhecer e negar provimento à apelação; de ofício, alterar parcialmente a sentença. Desembargadora CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800072-59.2021.8.14.0128

APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ MPPA

APELADO: MARCILIO COSTA PICANCO, CLARA SUELEN PIMENTA PONTES, ESPÓLIO DE RAIMUNDO GOMES PANTOJA, ELIVALDO CONCEICAO SOUSA, CARMEM SILVIA DUARTE PESSOA RIBEIRO, DARCILENE DOS ANJOS SILVA, SINDICATO DOS TRABALHADORES RURAIS E AGRICULTORES E AGRICULTORAS FAMILIARES DO MUNICIPIO DE TERRA SANTA DO ESTADO DO PARA, JOSUE SOUSA PESSOA, ROSIVALDO FERREIRA CAMPOS, JOCIENE RIBEIRO PINHEIRO TEIXEIRA, CLAUDIO BATISTA DA CONCEICAO, MENILDA SERRAO DE SOUSA, ROBENILDO SANTOS CASTRO, IZAEL TORRES REPOLHO FILHO, CONVENCAO GERAL DAS IGREJAS ADVENTISTA DA PROMESSA, JULIA ARAUJO DE OLIVEIRA, LAURIENE LOUREIRO OLIVEIRA, JOSETE CRUZ MOTA, RAILEANE CAVALCANTE RIBEIRO, LEANDRO ANDRADE FERREIRA, NUBIA SOUZA DOS ANJOS, RAYELLI SOUZA DE ALMEIDA SOUSA, ROSINETE BENTES ALMEIDA, ERIVELTO VALENTE PEREIRA, MARY LANE CARDOSO GODINHO DA COSTA, ADOLFO JOAO DA CONCEICAO CORREA

RELATOR(A):
Desembargadora CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO

EMENTA

APELAÇÃO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EX-PREFEITO. DOAÇÃO DE TERRAS PÚBLICAS. ALEGAÇÃO DE PROPRIEDADE DA UNIÃO. VETOR DE FIXAÇÃO DE COMPETÊNCIA EM IMPROBIDADE. INTERESSE DA PESSOA JURÍDICA LESADA. FINALIDADE APURATÓRIA DE ATO DE REPRESENTANTE MUNICIPAL. INTERESSE DO MUNICIÍPIO. COMPETÊNCIA DA UNIÃO AFASTADA. PRECEDENTE DO STJ. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE E ANULAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO. MATÉRIAS ESTRANHAS À LIDE. EXTINÇÃO PARCIAL DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. ALTERAÇÃO DE OFÍCIO.

1. Trata-se de apelação interposta contra a sentença que, nos autos da Ação de Improbidade Administrativa, julgou a pretensão improcedente em relação ao ex-prefeito requerido;

2. A inicial explana que o então Prefeito (réu) doou terras pertencentes ao ente municipal em favor de terceiros (litisconsortes passivos), e requer a declaração de inconstitucionalidade da lei, a consequente nulidade das doações e a condenação do réu às penas dos incisos I, III, VIII e X do art. 10 c/c
caput
e inciso I do art. 11 da Lei nº 8.429/92; o parquet opôs embargos de declaração, que restaram rejeitados, aduzindo a descoberta de fato novo, qual seja o domínio da União sobre as terras doadas;

3. Ao julgar o CC 174.764-MA, sob relatoria do Ministro Mauro Campbell Marques, a Primeira Sessão do STJ sedimentou os vetores de fixação de competência da Justiça Federal para julgar ações de improbidade e de ressarcimento ao erário, que envolvam verbas da União. O julgado estabeleceu a distinção entre a aplicação das Súmulas 208 e 209 do STJ, próprias da seara penal, nos feitos de natureza cível, para firmar a tese seguinte: “Nas ações de improbidade administrativa, a competência da Justiça Federal é definida em razão da presença das pessoas jurídicas de direito público previstas no art. 109, I, da Constituição Federal na relação processual, e não em razão da natureza da verba federal sujeita à fiscalização da Tribunal de Contas da União”;

4. Assim, ressoa lógica a irrelevância da titularidade das terras objeto da doação. Tendo a conduta impugnada sido praticada pelo então Prefeito, notadamente, o interesse na causa será do Município, porquanto a ele importa a probidade dos atos praticados em seu nome por seu agente representativo maior, restando afastada a tese de competência da União para julgar o feito;

5. Sendo certo que a declaração de inconstitucionalidade e a nulidade do ato de doação não podem ser discutidos nesta via processual, importa afastar tais pedidos do exame de mérito da lide, sob pena de se engessar a questão fático-jurídica que não foi discutida na sentença, em afronta ao eventual futuro acesso à justiça. Desta feita, em que pese a sentença haver afastado tais pedidos de apreciação, sua parte dispositiva não guardou a correspondência lógica devida quando julgou improcedente a pretensão, em sua integralidade, o que merece ser revisto;

6. Apelação conhecida e desprovida. Sentença parcialmente alterada de ofício.

Vistos, relatados e discutidos os autos.

Acordam os Excelentíssimos Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, na 9ª Sessão Ordinária realizada de forma híbrida na data de 25/03/2024, à unanimidade, em conhecer e negar provimento à apelação; de ofício, alterar parcialmente a sentença.

Desembargadora
CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO

Relatora

RELATÓRIO

A EXMA. DESEMBARGADORA CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO (RELATORA):

Trata-se de
Apelação Cível
interposta pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ
(Id. 15435747) contra a sentença (Id. 15435743) que, nos autos da Ação de Improbidade Administrativa, julgou a pretensão improcedente em relação ao réu MARCÍLIO COSTA PICANÇO.

Em suas razões, o apelante suscita a incompetência da Justiça Estadual para o julgamento do processo. Informa que a causa de pedir diz respeito à doação irregular, no ano de 2013, de trinta lotes de terras, pelo então Prefeito do Município de Terra Santa, em favor dos litisconsortes passivos na ação. Explana que, após o protocolo da ação (25/02/2021), a Promotoria de Justiça de Terra Santa tomou conhecimento de que as terras em questão ainda não foram devidamente incorporadas ao patrimônio do município, sendo terras públicas da União. Diante do fato novo, que revela o interesse da União, aponta a competência da Justiça Federal na espécie, acrescentando que o mesmo se deu no bojo do Inquérito Policial nº 0800461-44.2021.8.14.0128, que tratava da comercialização irregular de lotes de terra no município. Requer o provimento do recurso com a nulidade da sentença e remessa dos autos ao tribunal competente.

Contrarrazões (Id. 15435841), afastando a preliminar suscitada e pugnando pelo desprovimento do apelo.

Feito distribuído à minha relatoria.

Parecer do Ministério Público (Id. 15948177) opinando pelo provimento da apelação.

É o relatório.

VOTO

A EXCELENTÍSSIMA SENHORA DESEMBARGADORA CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO (RELATORA):

Trata-se de apelação interposta contra a sentença que, nos autos da Ação de Improbidade Administrativa, julgou a pretensão improcedente em relação ao ex-prefeito requerido, nos termos dispositivos a saber:

“3. Dispositivo

Ante o exposto, JULGO IMPROCEDENTES os pedidos constantes na prefacial desta ação civil pública, por consequência, JULGO EXTINTO o processo, com resolução de mérito, nos termos do artigo 487, I, do Código de Processo Civil.

Sem custas e honorários, por se tratar de demanda proposta pelo Ministério Público, e por não estar caracterizada hipótese de má-fé do órgão ministerial (art. 23-B, §2º, LIA).”

A inicial explana que o então Prefeito do Município de Terra Santa (réu) doou terras pertencentes ao ente municipal em favor de terceiros (litisconsortes passivos) com base na Lei Municipal nº 144/2013, que autorizou o ato e especificou os nomes dos beneficiários e respectivos imóveis; requer a declaração de inconstitucionalidade da lei, a consequente nulidade das doações e a condenação do réu às penas dos incisos I, III, VIII e X do art. 10 c/c
caput
e inciso I do art. 11 da Lei nº 8.429/92.

A sentença reputou a pretensão declaratória de inconstitucionalidade inadequada à finalidade da ação de improbidade, considerou legal a conduta do réu, porquanto respaldada em previsão legislativa vigente e, à luz das inovações implementadas pela Lei nº 14.230/21 no texto da Lei nº 8.429/92, julgou improcedente a pretensão por não identificar dolo ou culpa na conduta do agente.

O autor opôs embargos de declaração da sentença, aduzindo a descoberta de fato novo, a partir de informação prestada pela Oficial titular do Cartório do Único Ofício de Terra Santa, em reunião ocorrida no dia 02/07/2021 (Id. 15435734), confirmada no Ofício nº 24/2021-UOTS (Id. 15435729), que declara que o Município de Terra Santa integra gleba rural pertencente à União, que ainda não transferiu tal titularidade ao ente municipal. No entanto, os embargos foram rejeitados pela falta de identificação da qualidade de fato novo incutida na pretensão deduzida.

Cinge-se a matéria recursal ao exame da preliminar de incompetência da Justiça Estadual, sob o fundamento de que as terras objeto do ato de improbidade são pertencentes à União.

Examino.

Ao julgar o CC 174.764-MA, sob relatoria do Ministro Mauro Campbell Marques, a Primeira Sessão do STJ sedimentou os vetores de fixação de competência da Justiça Federal para julgar ações de improbidade e de ressarcimento ao erário, que envolvam verbas da União.

O julgado estabeleceu a distinção entre a aplicação das Súmulas 208 e 209 do STJ, próprias da seara penal, nos feitos de natureza cível. São os termos respectivamente sumulados:

“Súmula 208/STJ

Compete à Justiça Federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita a prestação de contas perante órgão federal.”

“Súmula 209/STJ

Compete à Justiça Estadual processar e julgar prefeito por desvio de verba transferida e incorporada ao patrimônio municipal”.

Segundo os enunciados da súmula, os processos do âmbito penal têm o interesse da União ou de suas autarquias como vetor de deslocamento de competência para a Justiça Federal, nos termos do inciso IV do art. 109 da CF. Na seara cível, o órgão fixou que a competência da Justiça Federal é aquela prevista no inciso I do art. 109 da CF, que tem por base critério objetivo, sendo fixada tão só em razão dos figurantes da relação processual, prescindindo da análise da matéria discutida na lide. Vide as disposições constitucionais citadas, a ementa e a tese fixada no julgamento:

“Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:

I - as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho;

(...)

IV - os crimes políticos e as infrações penais praticadas em detrimento de bens, serviços ou interesse da União ou de suas entidades autárquicas ou empresas públicas, excluídas as contravenções e ressalvada a competência da Justiça Militar e da Justiça Eleitoral;”

“Conflito negativo de competência. Juízos estadual e federal. Ação de improbidade administrativa ajuizada por ente municipal. Prestação de contas de verbas federais. Mitigação das súmulas 208/STJ e 209/STJ. Competência cível da Justiça Federal absoluta em razão da pessoa. Art. 109, I, da CF. Ausência de ente federal em qualquer dos polos da relação processual. Competência da Justiça Estadual (Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, por unanimidade, julgado em 09/02/2022).”

“Tese

Nas ações de improbidade administrativa, a competência da Justiça Federal é definida em razão da presença das pessoas jurídicas de direito público previstas no art. 109, I, da Constituição Federal na relação processual, e não em razão da natureza da verba federal sujeita à fiscalização da Tribunal de Contas da União.”

No caso em voga, a arguição de incompetência tem esteio no interesse da União diante da propriedade das terras munícipes, cuja parcela foi objeto do ato de doação apontado como ímprobo.

Observados os moldes fixados pelo STJ no contexto fático paradigmático, e a correspondente abstração incutida na tese jurídica em contexto, depreende-se sua analogia com o caso dos autos, sendo certo concluir que a competência material não se aplica à espécie, sendo necessária a verificação da pessoa jurídica efetivamente interessada.

Neste ponto, importa o destaque relativo à finalidade da ação de improbidade administrativa, qual seja a perquirição da prática de conduta ímproba, nos termos da lei de regência, com a consequente imputação das sanções cabíveis, de acordo com o bem jurídico lesado pelo agente.

Sob tal égide, sobressai a inadequação da via eleita para os fins de controle de constitucionalidade da lei que autoriza a prática do ato; bem como para fins anulatórios do ato administrativo de execução da lei.

A ação de improbidade tem por limite material a conduta imputada ao réu, em si mesma, a partir de cuja imputação se perquire a efetiva prática e sua antijuridicidade, para modular a punibilidade, se for o caso.

Dito isso, ressoa lógica a irrelevância da titularidade das terras objeto da doação. Tendo a conduta impugnada sido praticada pelo então Prefeito, notadamente, o interesse na causa será do Município, porquanto a ele importa a probidade dos atos praticados em seu nome por seu agente representativo maior.

Firmada a premissa de que as terras em questão não são objeto da lide, resta afastado o interesse da União, capaz de justificar o deslocamento de competência pretendido.

Posto isso, a preliminar de incompetência deve ser rejeitada.

Não obstante o fato de a sentença não estar sujeita à remessa necessária, por disposição do inciso IV do §19 do art. 17 da Lei nº 8.429/92 (redação dada pela Lei nº 14.230/21), reputo necessário retocá-la em seus fragmentos de ordem pública, que abordo com as seguintes anotações:

O plexo de pedidos formulados na inicial deve ser em parte indeferido, o que se mostra necessário para delimitar, nos termos devidos, a coisa julgada que se formará adiante.

Sendo certo que a declaração de inconstitucionalidade e a nulidade do ato de doação não podem ser discutidos nesta via processual, importa afastar tais pedidos do exame de mérito da lide, sob pena de se engessar a questão fático-jurídica que não foi discutida na sentença, em afronta ao eventual futuro acesso à justiça.

Desta feita, em que pese a sentença haver afastado tais pedidos de apreciação, sua parte dispositiva não guardou a correspondência lógica devida quando julgou improcedente a pretensão, em sua integralidade, o que merece ser revisto.

Sendo assim, há que se consignar que a extinção do processo com resolução de mérito alcançou unicamente os pedidos alusivos à improbidade administrativa, enquanto os demais restaram extintos sem resolução do mérito.

Ante o exposto,
conheço e nego provimento à apelação
;
de

ofício,
altero em parte
a sentença, para constar do dispositivo a extinção do processo sem resolução do mérito quanto aos pedidos relativos ao controle de constitucionalidade e à nulidade do ato de doação de terras. Tudo nos termos da fundamentação.

É o voto.

Belém-PA, 25 de março de 2024.

Desembargadora
CÉLIA
REGINA DE LIMA
PINHEIRO

Relator
a

Belém, 26/03/2024