Tribunal: TJPA
Processo: 0812090-23.2019.8.14.0051
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): JOSE MARIA TEIXEIRA DO ROSARIO
Órgão julgador: JOSE MARIA TEIXEIRA DO ROSARIO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 11820 - Entidades de atendimento
Data de julgamento: 2024-11-18

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. OBRIGAÇÃO DE FAZER. IMPOSIÇÃO DE MULTA DIÁRIA. AFASTAMENTO DA RESPONSABILIDADE PESSOAL DO GESTOR. PROVIMENTO PARCIAL. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível contra sentença que julgou procedente o pedido do Ministério Público para obrigar o Estado do Pará a construir alojamento destinado a adolescentes apreendidos em Santarém, com imposição de multa pessoal ao Governador do Estado em caso de descumprimento. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em saber se é possível a imposição de multa pessoal ao Governador do Estado, considerando sua ausência na relação processual e a observância dos princípios do contraditório e da ampla defesa. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O Colendo Superior Tribunal de Justiça e o Tribunal de Justiça do Estado do Pará firmaram entendimento de que a multa coercitiva deve incidir exclusivamente sobre a pessoa jurídica, preservando o gestor que não figura na relação processual. 4. A jurisprudência reconhece o controle judicial sobre políticas públicas excepcionais, desde que respeitada a discricionariedade administrativa do Executivo, sendo cabível a intervenção do Judiciário em situações extremas de omissão abusiva. 5. A alegação de reserva do possível foi desconsiderada ante a ausência de comprovação suficiente de insuficiência orçamentária. IV. DISPOSITIVO E TESE 6. Apelação cível conhecida e parcialmente provida, com afastamento da aplicação de multa pessoal ao gestor, mantendo-se, no mais, a sentença recorrida. Tese de julgamento: "A multa cominatória por descumprimento de ordem judicial imposta à Fazenda Pública deve incidir sobre a pessoa jurídica, preservando a figura do gestor que não integrou a relação processual." Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 227; ECA, art. 4º, parágrafo único, “c”. Jurisprudência relevante citada: STJ, AgRg no AREsp 196946/SE, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, j. 02.05.2013; TJPA, Apelação Cível nº 2017.01669107-24, Rel. Roberto Gonçalves de Moura, j. 03.04.2017. ACORDAM os Exmos. Desembargadores que integram a egrégia 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, CONHECER DO RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL E DAR-LHE PARCIAL PROVIMENTO, nos termos do voto do relator. Plenário Virtual do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos dezoito dias do mês de novembro do ano de dois mil e vinte e quatro . Esta Sessão foi presidida pelo(a) Exmo(a). Sr(a). Desembargador(a) Dr(a) Luzia Nadja Guimarães Nascimento .

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0812090-23.2019.8.14.0051

APELANTE: ESTADO DO PARÁ

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA

RELATOR(A):
Desembargador JOSÉ MARIA TEIXEIRA DO ROSÁRIO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. OBRIGAÇÃO DE FAZER. IMPOSIÇÃO DE MULTA DIÁRIA. AFASTAMENTO DA RESPONSABILIDADE PESSOAL DO GESTOR. PROVIMENTO PARCIAL.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível contra sentença que julgou procedente o pedido do Ministério Público para obrigar o Estado do Pará a construir alojamento destinado a adolescentes apreendidos em Santarém, com imposição de multa pessoal ao Governador do Estado em caso de descumprimento.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em saber se é possível a imposição de multa pessoal ao Governador do Estado, considerando sua ausência na relação processual e a observância dos princípios do contraditório e da ampla defesa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O Colendo Superior Tribunal de Justiça e o Tribunal de Justiça do Estado do Pará firmaram entendimento de que a multa coercitiva deve incidir exclusivamente sobre a pessoa jurídica, preservando o gestor que não figura na relação processual.
4. A jurisprudência reconhece o controle judicial sobre políticas públicas excepcionais, desde que respeitada a discricionariedade administrativa do Executivo, sendo cabível a intervenção do Judiciário em situações extremas de omissão abusiva.
5. A alegação de reserva do possível foi desconsiderada ante a ausência de comprovação suficiente de insuficiência orçamentária.

IV. DISPOSITIVO E TESE

6. Apelação cível conhecida e parcialmente provida, com afastamento da aplicação de multa pessoal ao gestor, mantendo-se, no mais, a sentença recorrida.

Tese de julgamento: "A multa cominatória por descumprimento de ordem judicial imposta à Fazenda Pública deve incidir sobre a pessoa jurídica, preservando a figura do gestor que não integrou a relação processual."

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 227; ECA, art. 4º, parágrafo único, “c”.

Jurisprudência relevante citada:
STJ, AgRg no AREsp 196946/SE, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, j. 02.05.2013; TJPA, Apelação Cível nº 2017.01669107-24, Rel. Roberto Gonçalves de Moura, j. 03.04.2017.

ACORDAM
os Exmos. Desembargadores que integram a egrégia 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à

unanimidade de votos,
CONHECER DO RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL E DAR-LHE PARCIAL PROVIMENTO
, nos termos do voto do relator.

Plenário Virtual do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos dezoito dias do mês de novembro do ano de dois mil e vinte e quatro .

Esta Sessão foi presidida pelo(a) Exmo(a). Sr(a). Desembargador(a) Dr(a) Luzia Nadja Guimarães Nascimento .

RELATÓRIO

Trata-se de apelação cível interposta pelo
Estado do Pará
, em face sentença proferida pelo Juízo de Direito da 5ª Vara Cível e Empresarial de Santarém, nos autos da ação civil pública com pedido de obrigação de fazer ajuizada pelo
Ministério Público do Estado do Pará.

Em sentença restou consignado a condenação d
o requerido
para que
construa alojamento para receber adolescentes apreendidos na 16ª Seccional de Polícia Civil no Município de Santarém
, nos seguintes termos:

“Portanto, diante do exposto, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO, nos termos da Lei do artigos 1º, inciso IV, e 3º da Lei nº. 7.347/85, e art. 208, §1º, e 213 do ECA, CONDENANDO O RÉU, o Estado do Pará, para que construa alojamento para receber adolescente apreendido na 16ª Seccional de Polícia Civil no Município de Santarém, nos moldes do previsto nas Diretrizes Básicas para Arquitetura Penal – Ministério da Justiça – Publicação em 2011, e nas dimensões previstas na Lei de Execução Penal e do Estatuto da Criança e do Adolescente, respectivamente nos seus artigos. 88 e 185.

Fixo o prazo de 180 (cento e oitenta) dias corridos, a partir do trânsito em julgado deste sentença, sob pena de multa no valor de R$ 5.000,00 (dois mil reais), por dia de descumprimento, ao Exmo. Sr. Governador do Estado do Pará, senhor Helder Zahluth Barbalho, ou quem venha a ocupar o cargo por ocasião do descumprimento deste dispositivo, devendo o autor informar imediatamente o Juízo escoado o prazo e não cumprida esta ordem;

Tais valores reverterão ao fundo gerido pelo Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente do município de Santarém (art. 214 do ECA).

Extingo o feito com resolução do mérito nos termos do artigo 487, I, do Código de Processo Civil.

Por disposição da lei estadual de custas, o réu goza de isenção das custas processuais, razão pela qual deixo de condenar, com fulcro no art. 40, I., da Lei Estadual 8.328/15. Sem honorários advocatícios, por se tratar a parte autora órgão da pessoa jurídica ré.”

O Estado do Pará em suas razões alega a impossibilidade de fixação de astreintes contra a pessoa do gestor, ao argumento de que este não é parte na relação processual, não podendo, portanto, ser responsabilizado de forma direta. Argumentou sobre a reserva do possível, pontuando sobre as limitações orçamentários existentes em legislação.

Asseverou, alternativamente, que Políticas de Governo são atos discricionários da Administração, competindo, precipuamente, aos Poderes Legislativo e Executivo, não podendo o Judiciário intervir no mérito administrativo. Ao final, requer o conhecimento e provimento do recurso (Id n° 9947844).

O apelado apresentou Contrarrazões, pugnando pelo desprovimento do recurso (Id n° 9947848).

O Ministério Público de 2º grau em parecer manifestou-se pelo conhecimento e provimento parcial do recurso de apelação (Id n° 10300059).

É o relatório.

À Secretaria para inclusão do feito em pauta para julgamento em Plenário Virtual.

VOTO

Conheço do recurso, eis que preenchidos os pressupostos de admissibilidade.

Inicialmente, saliento a impossibilidade de responsabilização pessoal do agente público, já que o mesmo não fez parte da relação processual e, com isso, sendo subtraído seu direito constitucional a ampla defesa e ao contraditório.

A responsabilidade civil dos gestores da Administração Pública é subsidiária,
inexiste fundamento legal para responsabilizar a
pessoa
física do Governador do Estado do Pará, que não figurou como parte na relação processual em que foi imposta a cominação, sob pena de violação do direito constitucional da ampla defesa.

Neste sentido, o Colendo Superior Tribunal de Justiça assim decidiu:

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇ¿O DE SENTENÇA. AÇ¿O CIVIL PÚBLICA. APLICAÇ¿O DE MULTA PREVISTA NO ART. 461, §§ 4º E 5º, DO CPC. IMPOSSIBILIDADE DE REDIRECIONAMENTO AO
GESTOR
PÚBLICO POR N¿O SER PARTE NO FEITO. 1. Nos termos da jurisprudência pacífica desta Corte, em se tratando de obrigação de fazer, é permitido ao juiz, de ofício ou a requerimento da parte, a imposição de multa cominatória ao devedor (astreintes), mesmo contra a Fazenda Pública. 2. Não é possível, contudo, a extensão ao agente político de sanção coercitiva aplicada à Fazenda Pública em decorrência da sua não participação efetiva no processo. Entendimento contrário acabaria por violar os princípios do contraditório e da ampla defesa.

Agravo regimental improvido. (Processo AgRg no AREsp 196946 / SE Relator(a) Ministro HUMBERTO MARTINS (1130) Órgão Julgador T2 - SEGUNDA TURMA Data do Julgamento 02/05/2013 - grifei).

Este é o entendimento firmado no âmbito deste Egrégio Tribunal de Justiça:

APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL. PRELIMINAR - ILEGITIMIDADE PASSIVA DO ESTADO DO PARÁ. AFASTADA. MÉRITO. DIREITO À SAÚDE. DEVER DO ESTADO E DO MUNICÍPIO. OBRIGAÇÃO SOLIDÁRIA ENTRE OS ENTES FEDERATIVOS. TRATAMENTO MÉDICO E MEDICAMENTO INDISPENSÁVEL À SAÚDE DO PACIENTE. CONDENAÇÃO EM MULTA PESSOAL EM CASO DE DESCUMPRIMENTO. INCIDÊNCIA SOBRE A FIGURA PESSOAL DO
GESTOR
AFASTADA. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. EM REEXAME NECESSÁRIO, SENTENÇA REFORMADA EM PARTE. À UNANIMIDADE. 1. Ante o disposto no art. 14, do CPC/2015, tem-se que a norma processual não retroagirá, de maneira que devem ser respeitados os atos processuais e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da lei revogada. Desse modo, hão de ser aplicados os comandos insertos no CPC/1973, vigente por ocasião da publicação e da intimação da decisão apelada. PRELIMINAR 2. Ilegitimidade Passiva do Estado. A saúde é responsabilidade do Estado que, em seu sentido amplo, compreende todos entes federados (União, Estado e Municípios, além do Distrito Federal), não havendo falar em fatiamento de atribuições quando se trata da prestação dessa garantia constitucional. MÉRITO 3. O direito à saúde, constitucionalmente assegurado, revela-se como uma das pilastras sobre a qual se sustenta a Federação, o que levou o legislador constituinte a estabelecer um sistema único e integrado por todos os entes federados, cada um dentro de sua esfera de atribuição, para administrá-lo e executá-lo, seja de forma direta ou por intermédio de terceiros. 4. Impende assinalar a existência de expressa disposição constitucional sobre o dever de participação dos entes federados no financiamento do Sistema Único de Saúde, nos termos do art. 198, parágrafo único. Precedentes do C. STJ e STF. 5. Multa diária em caso de descumprimento. Aplicação tão somente à
pessoa
jurídica responsável pelo cumprimento da ordem, no caso o Estado do Pará. 6. Apelação conhecida e provida parcialmente. Em reexame necessário, sentença reformada parcialmente. Decisão Unânime. (TJPA, 2017.01669107-24, 174.202, Rel. ROBERTO GONCALVES DE MOURA, Órgão Julgador 1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO, Julgado em 2017-04-03, Publicado em 2017-04-28). (grifos nossos).

Desta forma, reverto a multa diária arbitrada contra o Governador do Estado do Pará, devendo ser imposta tão somente à
pessoa
jurídica responsável pelo cumprimento do ato, no caso, o Estado do Pará.

Consoante a argumentação de reserva do possível, quando da efetivação de políticas públicas, merece registro que, no caso dos autos, não foram apresentadas provas sobre a alegada insuficiência orçamentária, tendo o ente estatal se limitado apenas a fazer alegações nesse sentido, pelo que entendo que tal argumento não merece prosperar.

Em relação ao argumento de que Políticas de Governo são atos discricionários da Administração, competindo aos Poderes Legislativo e Executivo, e não podendo o Judiciário intervir no mérito administrativo, destaco que a decisão apelada guarda sintonia com o entendimento adotado pelas Cortes Superiores, vejamos:

(...) O Pretório Excelso consolidou o posicionamento de ser lícito ao Poder Judiciário 'determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos Poderes' (AI 739.151 AgR, Rel. Ministra Rosa Weber, DJe 11/6/2014, e AI 708.667 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, DJe 10/4/2012)" (STJ, AgInt no REsp 1.304.269/MG, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 20/10/2017).

VII. Ainda de acordo com a jurisprudência desta Corte, "o controle judicial de políticas públicas é possível, em tese, ainda que em circunstâncias excepcionais. Embora deva ser observada a primazia do administrador na sua consecução, a discricionariedade cede às opções antecipadas pelo legislador, que vinculam o executor e autorizam a apreciação judicial de sua implementação. (...) A existência de pedidos diversos e complexos não significa automática pretensão de substituição do administrador. Ao contrário, pressupõe cuidado do autor diante de uma atuação estruturante, que impõe também ao Judiciário a condução diferenciada do feito. (...) Nos processos estruturais, a pretensão deve ser considerada como de alteração do estado de coisas ensejador da violação dos direitos, em vez de se buscar solucionar pontualmente as infringências legais, cuja judicialização reiterada pode resultar em intervenção até mais grave na discricionariedade administrativa que se pretenderia evitar ao prestigiar as ações individuais" (STJ, REsp 1.733.412/SP, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 20/09/2019).

VIII. O acórdão recorrido, à luz dos fatos e circunstâncias presentes nos autos, concluiu que, embora a intervenção judicial excepcional, no âmbito das políticas públicas do Executivo, não "seja aprioristicamente vedada, (...) convém reconhecer um legítimo campo de atuação prioritária do Executivo: a definição das políticas públicas que serão desempenhadas pela Administração. Em casos extremos, de omissão que se torne praticamente um abuso de direito, negligenciando injustificadamente valores constitucionais, a intervenção jurisdicional não é apenas admissível, mas imprescindível. Na espécie, porém, não está demonstrada essa ofensa transcendente".

IX. No caso em exame, o entendimento firmado pelo Tribunal a quo - no sentido de que não restou demonstrada, in casu, a existência de cargos públicos disponíveis, assim como a negligência injustificada a valores constitucionais - não pode ser revisto, pelo Superior Tribunal de Justiça, em sede de Recurso Especial, por exigir o reexame da matéria fático-probatória dos autos. Precedentes do STJ.

X. Ademais, o Tribunal de origem decidiu a controvérsia com fundamento nos princípios constitucionais da legalidade, da separação dos poderes e da autonomia administrativa do Município para composição do seu quadro funcional, o que torna inviável a análise da questão, no mérito, em sede de Recurso Especial, sob pena de usurpação da competência do STF. Precedentes do STJ (AgRg no AREsp 584.240/RS, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe de 03/12/2014; AgRg no REsp 1.473.025/PR, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe de 03/12/2014).

XI. Recurso Especial parcialmente conhecido, e, nessa extensão, improvido. (REsp n. 1.889.201/SC, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 13/4/2021, DJe de 20/4/2021.)

Assim, tem-se que é dever de todos assegurar os direitos garantidos a adolescentes, conforme art. 227 da CF/88. Além disso, o ECA prevê, em seu art. 4º, Parágrafo Único, “c”, que é dever do Estado, ao implementar e formular políticas sociais públicas, observar a prioridade conferida às crianças e adolescentes, competindo ao Estado, por meio de todos os poderes, dotar de aplicabilidade o art. 227 da CF/88.

Ante o exposto
,
CONHEÇO E DOU PARCIAL PROVIMENTO À APELAÇÃO
, apenas para afastar a aplicação de multa na pessoa do gestor. No mais, resta mantida a sentença recorrida, que julgou procedente o pedido para construção do alojamento para receber adolescentes apreendidos na 16ª Seccional de Polícia Civil no Município de Santarém.

É o voto.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria nº 3.731/2015 - GP.

JOSÉ MARIA TEIXEIRA DO ROSÁRIO

Desembargador Relator

Belém, 26/11/2024