Tribunal: TJPA
Processo: 0007549-76.2017.8.14.0074
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2024-06-17

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REJEIÇÃO DO RELATÓRIO APRESENTADO PELO TRIBUNAL DE CONTAS. NÃO VINCULAÇÃO. CONTAS APROVADAS PELA CÂMARA MUNICIPAL COM QUÓRUM DE 2/3 (DOIS TERÇOS). EXIGÊNCIA CONSTITUCIONAL ATENDIDA. ART. 31, §2º, DA CF. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE. SENTENÇA QUE EXTINGUIU O FEITO ANTE A INEXISTÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DECISUM MANTIDO. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. 1 - O cerne recursal cinge-se em analisar o acerto ou desacerto da sentença que declarou a inexistência de ato de improbidade administrativa ante o julgamento favorável das contas pelo Poder Legislativo Municipal, tendo o recorrente afirmado que o controle realizado pelo Poder Legislativo Municipal possui viés político e que se deu de modo indevido. 2 - Nos termos do art. 31, da Constituição Federal, o Controle Externo no âmbito Municipal é exercido pela Câmara Municipal com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado, não prevalecendo o parecer emitido pelo órgão técnico quando por decisão de 2/3 (dois terços) da Casa Legislativa. 3 - Na hipótese dos autos, ocorreu a aprovação das contas pela Câmara Municipal, tendo o recorrente afirmado que o controle realizado pelo Poder Legislativo Municipal possui viés político e que se deu de modo indevido. 4 - Cabe ao Poder Judiciário tão somente verificar a presença dos requisitos de existência e validade do ato impugnado, mas não emitir juízo de valor a respeito da motivação apresentada. 5 - Diante do julgamento efetivado pela Câmara Municipal, pela maioria de 2/3 (dois terços), detentora de competência constitucional para tal, não se faz possível reexaminar as contas sem que houvesse a demonstração cabal de qualquer tipo de irregularidade, tampouco se fala em existência de ato de improbidade administrativa. 6 – Sentença mantida. Recurso conhecido e improvido. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, para CONHECER DA APELAÇÃO CÍVEL E NEGANDO-LHE PROVIMENTO, nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Belém (Pa), data de registro do sistema. EZILDA PASTANA MUTRAN Desembargadora do TJ/Pa

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0007549-76.2017.8.14.0074

APELANTE: MUNICIPIO DE TAILANDIA

APELADO: GILBERTO MIGUEL SUFREDINI, MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REJEIÇÃO DO RELATÓRIO APRESENTADO PELO TRIBUNAL DE CONTAS. NÃO VINCULAÇÃO. CONTAS APROVADAS PELA CÂMARA MUNICIPAL COM QUÓRUM DE 2/3 (DOIS TERÇOS). EXIGÊNCIA CONSTITUCIONAL ATENDIDA. ART. 31, §2º, DA CF. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE. SENTENÇA QUE EXTINGUIU O FEITO ANTE A INEXISTÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
DECISUM
MANTIDO. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.

1 -
O cerne recursal cinge-se em analisar o acerto ou desacerto da sentença que declarou a inexistência de ato de improbidade administrativa ante o julgamento favorável das contas pelo Poder Legislativo Municipal, tendo o recorrente afirmado que o controle realizado pelo Poder Legislativo Municipal possui viés político e que se deu de modo indevido.

2 -
Nos termos do art. 31, da Constituição Federal, o Controle Externo no âmbito Municipal é exercido pela Câmara Municipal com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado, não prevalecendo o parecer emitido pelo órgão técnico quando por decisão de 2/3 (dois terços) da Casa Legislativa.

3 -
Na hipótese dos autos, ocorreu a aprovação das contas pela Câmara Municipal, tendo o recorrente afirmado que o controle realizado pelo Poder Legislativo Municipal possui viés político e que se deu de modo indevido.

4 -
Cabe ao Poder Judiciário tão somente verificar a presença dos requisitos de existência e validade do ato impugnado, mas não emitir juízo de valor a respeito da motivação apresentada.

5 -
Diante do julgamento efetivado pela Câmara Municipal, pela maioria de 2/3 (dois terços), detentora de competência constitucional para tal, não se faz possível reexaminar as contas sem que houvesse a demonstração cabal de qualquer tipo de irregularidade, tampouco se fala em existência de ato de improbidade administrativa.

6 –
Sentença mantida. Recurso conhecido e improvido.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, para
CONHECER DA APELAÇÃO CÍVEL E NEGANDO-LHE PROVIMENTO,
nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Belém (Pa), data de registro do sistema.

EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Desembargadora do TJ/Pa

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível, interposta pelo Município de Tailândia, com fulcro no art. 1.009 e seguintes, do Código de Processo Civil, contra sentença proferida pelo MM. Juízo da 1ª Vara Cível de Tailândia, nos autos da Ação de Improbidade Administrativa movida pelo Ministério Público do Estado do Pará, em face de Gilberto Miguel Sufredini.

A peça inicial narrou que, no Município de Tailândia, as contas do ano de 2009 não foram aprovadas pelo Tribunal de Contas, em decorrência do processo nº 1040012009-00. Salientou que as contas foram reprovadas em razão do envio intempestivo da LOA e LDO, bem como por ausência de processo licitatório referente a serviços de iluminação pública.

Destacou que o senhor Gilberto Miguel Sufredini, à época prefeito do município, era o ordenador de despesas e requereu a sua condenação pela prática de atos de improbidade administrativa que causaram lesão ao erário e violação aos princípios da administração pública.

Na peça de defesa, o ora réu destacou que realizou

o procedimento de dispensa de licitação, requerendo a improcedência dos pedidos.

Em sentença, o MM. Juízo
a quo
julgou improcedente o feito, nos seguintes termos:

“Portanto,
na verdade não ocorreu contratação direta sem licitação
, conforme parecer da Corte de Contas, que subsidiou a ação ministerial,
mas sim hipótese de licitação dispensada
, de acordo com a regra prevista no art. 24, II da Lei 8.666/93,
devidamente justificado e motivado pelo requerido, com base na urgência de contratação
de empresa para o serviço de manutenção e engenharia da rede de iluminação pública, conforme contrato 019/2009, justamente
no valor que admite a dispensa de licitação
.

Assim, seja pelo fundamento de que
o exame da corte de contas não é julgamento, mas sim parecer, portanto não conclusivo a respeito das contas anuais do requerido
; seja pelo fundamento de que as provas apresentadas pelo requerido relativo ao processo de licitação na verdade se tratou de licitação dispensada e motivada, com fundamento no art. 24, II da Lei 8.666/93, outra conclusão não chego nesta etapa de forma direta senão
pela inexistência do ato de improbidade, ou ainda pela improcedência da ação, não havendo sequer necessidade de maiores dilações probatórias, devendo ser de plano rejeitada a presente ação com fundamento no art. 17, § 8º da Lei 8.429/92.

Dispositivo.

Ante o exposto, nos termos do art. 17, § 8º da Lei 8.429/92,
rejeito liminarmente a presente ação em face de Gilberto Miguel Sufredini, pelo reconhecimento da inexistência do ato de improbidade administrativa e também pela improcedência liminar da ação
, e extingo o feito com exame do mérito, nos termos do art. 487, I do CPC.”

Irresignado, o ente municipal interpôs recurso de Apelação Cível, aduzindo que o controle de contas realizado pelo Legislativo Municipal é político e que a sentença recorrida não analisou os requisitos para recebimento da inicial, requerendo que os autos sejam devolvidos à Comarca de Tailândia para o seu regular processamento e julgamento.

Foram apresentadas contrarrazões.

Instado a se manifestar, o Ministério Público deixou de se manifestar, em atenção à Recomendação nº 34, do CNMP.

É o relatório.

VOTO

Conheço do recurso por estarem preenchidos os pressupostos de admissibilidade recursal.

O cerne recursal cinge-se em analisar o acerto ou desacerto da sentença que declarou a inexistência de ato de improbidade administrativa ante o julgamento favorável das contas pelo Poder Legislativo Municipal.

Ao Tribunal de Contas compete emitir parecer prévio sobre as contas do Gestor, pois é órgão que exerce o controle externo da administração direta e indireta, ao qual compete aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, nos termos do artigo 71, VIII, devendo obedecer ao art. 5º, LV, ambos da Constituição Federal.

A Constituição Federal, por meio do seu art. 31, dispõe que compete ao Poder Legislativo Municipal realizar o controle externo das contas da Administração Pública Municipal, conforme se lê:

Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.

§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.

§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.

§ 3º As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.

§ 4º É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.

A Constituição Federal foi assente em definir o papel específico do Legislativo Municipal para julgar, após parecer prévio do Tribunal de Contas, as contas do Chefe do Poder Executivo local.

Resumidamente: a Câmara Municipal e o Tribunal de Contas do Estado realizam o controle externo da administração pública municipal; a Câmara Municipal julga as contas do Prefeito, com base no parecer prévio emitido pelo Tribunal de Contas do Estado, por dois terços dos membros da Câmara Municipal.

O parecer de contas emitido pelo TCE possui caráter meramente opinativo, não vinculando a Câmara dos Vereadores em seu julgamento. Conforme expõe a melhor doutrina e a jurisprudência dos tribunais superiores, ainda que esse parecer não tenha caráter vinculante, ele é condição de procedibilidade do exame das contas.

Portanto, nos termos do art. 31, da Constituição Federal, o Controle Externo no âmbito Municipal é exercido pela Câmara Municipal com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado, não prevalecendo o parecer emitido pelo órgão técnico quando por decisão de dois terços da Casa Legislativa.

Assim é o posicionamento do colendo Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 848826, com Repercussão Geral. Vejamos:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. PARECER PRÉVIO DO TRIBUNAL DE CONTAS. EFICÁCIA SUJEITA AO CRIVO PARLAMENTAR. COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL PARA O JULGAMENTO DAS CONTAS DE GOVERNO E DE GESTÃO.
LEI COMPLEMENTAR 64/1990, ALTERADA PELA LEI COMPLEMENTAR 135/2010. INELEGIBILIDADE. DECISÃO IRRECORRÍVEL. ATRIBUIÇÃO DO LEGISLATIVO LOCAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO. I -
Compete à Câmara Municipal o julgamento das contas do chefe do Poder Executivo municipal, com o auxílio dos Tribunais de Contas, que emitirão parecer prévio, cuja eficácia impositiva subsiste e somente deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da casa legislativa
( CF, art. 31, § 2º). II -
O Constituinte de 1988 optou por atribuir, indistintamente, o julgamento de todas as contas de responsabilidade dos prefeitos municipais aos vereadores, em respeito à relação de equilíbrio que deve existir entre os Poderes da República
("checks and balances"). III - A Constituição Federal revela que o órgão competente para lavrar a decisão irrecorrível a que faz referência o art. 1º, I, g, da LC 64/1990, dada pela LC 135/ 2010, é a Câmara Municipal, e não o Tribunal de Contas. IV - Tese adotada pelo Plenário da Corte: "Para fins do art. 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990, alterado pela Lei Complementar 135, de 4 de junho de 2010, a apreciação das contas de prefeito, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores". V - Recurso extraordinário conhecido e provido.

(RE 848826, Relator (a): ROBERTO BARROSO, Relator (a) p/ Acórdão: RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 10/08/2016, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-187 DIVULG 23-08-2017 PUBLIC 24-08-2017)

No mesmo sentido, o Pretório Excelso, em julgamento do RE 729744 - repercussão geral, firmou entendimento de que o parecer do Tribunal de Contas no âmbito do exercício do Controle Externo possui natureza meramente opinativa. Leia-se:

Repercussão Geral. Recurso extraordinário representativo da controvérsia. Competência da Câmara Municipal para julgamento das contas anuais de prefeito. 2. Parecer técnico emitido pelo Tribunal de Contas. Natureza jurídica opinativa. 3. Cabe exclusivamente ao Poder Legislativo o julgamento das contas anuais do chefe do Poder Executivo municipal. 4. Julgamento ficto das contas por decurso de prazo. Impossibilidade. 5. Aprovação das contas pela Câmara Municipal. Afastamento apenas da inelegibilidade do prefeito. Possibilidade de responsabilização na via civil, criminal ou administrativa. 6. Recurso extraordinário não provido.
(RE 729744, Relator (a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 10/08/2016, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-186 DIVULG 22-08-2017 PUBLIC 23-08-2017)

Na hipótese dos autos, ocorreu a aprovação das contas pela Câmara Municipal, tendo o recorrente afirmado que o controle realizado pelo Poder Legislativo Municipal possui viés político e que se deu de modo indevido.

Sobre o assunto, Hely Lopes Meirelles afirma:

"Aprovadas as contas, o prefeito está quitado das despesas efetivadas e liberado de responsabilidade administrativa ou político-administrativa a elas relativa, mas não fica exonerado de responsabilização civil ou criminal por atos funcionais praticados naquele exercício financeiro, porque tais julgamentos são da exclusiva competência do Poder Judiciário." (Direito Municipal Brasileiro; Malheiros Editores, 6a ed, 1994, p. 501-502)

Cabe ao Poder Judiciário tão somente verificar a presença dos requisitos de existência e validade do ato impugnado, mas não emitir juízo de valor a respeito da motivação apresentada.

Diante do julgamento efetivado pela Câmara Municipal, pela maioria de 2/3, detentora de competência constitucional para tal, não se faz possível reexaminar as contas sem que houvesse a demonstração cabal de qualquer tipo de irregularidade, tampouco se fala em existência de ato de improbidade administrativa.

O sistema de responsabilização por Atos de Improbidade Administrativa tem a função de prevenir, dissuadir e reprimir a prática de atos ímprobos na organização do Estado e no exercício de suas funções, com vistas a assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos da Lei nº 8.429/92.

Nos termos do art. 1º, §4º, da Lei nº 8.429/92, ao sistema de Improbidade Administrativa são aplicáveis os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador, de caráter não penal, com fundamento também no art. 37, §4º, da Constituição Federal, cujo a finalidade é a busca da tutela de interesses públicos, se diferenciando do Direito Penal.

Dentre os princípios constitucionais aplicáveis ao direito administrativo sancionador, destacam-se o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa, a legalidade, a culpabilidade, a pessoalidade e a irretroatividade da norma sancionadora.

Tendo isto em mente, ressalta-se que as alterações trazidas pela Lei nº
14.230
/21, em relação ao artigo
11
, da
Lei de Improbidade Administrativa

impuseram o reconhecimento da natureza taxativa do rol de condutas ímprobas
. Ou seja,
o rol de hipóteses legais de atos ímprobos que anteriormente revestia naquele dispositivo caráter exemplificativo,
caracterizando-o como um tipo residual,
agora é taxativo
.

Com as alterações trazidas pela Lei nº 14.230/21 foi extinta a possibilidade de punição por ato de improbidade administrativa na modalidade culposa. A inovação trazida pela nova lei prevê a
responsabilização apenas quando houver comprovação de dolo específico, com vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito
tipificado nos artigos 9º, 10º e 11, da Lei nº 8.429/92.

Neste sentido, a atual lei dispõe que não será configurado o ato de improbidade administrativa caso não seja verificado o dolo.
In verbis:

Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 1º
Consideram-se atos de improbidade administrativa as
condutas dolosas
tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

Art. 17-C. A sentença proferida nos processos a que se refere esta Lei deverá, além de observar o disposto no
art. 489 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015
(Código de Processo Civil):
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 1º
A ilegalidade sem a presença de dolo
que a qualifique
não configura ato de improbidade
.
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

Ressalto que o Colendo STF, por meio do Tema 1.199, fixou entendimento no sentido de que a norma retroage para atingir os processos em curso. Vejamos:

“3)
A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de
improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei
, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior
; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;”

Portanto, os processos em andamento devem ser atingidos pelas alterações benéficas trazidas pela Lei nº 14.230/2021, excluindo os casos em que não houver comprovação/configuração de dolo específico.

ADMINISTRATIVO.
AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
CONVÊNIO FIRMADO ENTRE A SECRETARIA ESTADUAL DE EDUCAÇÃO E O MUNICÍPIO DE FREI GASPAR.
PRESTAÇÃO DE CONTAS PELO EX-GESTOR
. IRREGULARIDADES. POSTERIOR CORREÇÃO.
CONTAS APROVADAS. PREJUÍZO AO MUNICÍPIO. AUSÊNCIA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADA SENTENÇA MANTIDA.
- Se, no âmbito de ação civil pública por ato de improbidade administrativa, ficou incontroverso que, a despeito da necessidade de complementação de documentação as contas foram prestadas e aprovadas pela Secretaria de Estado da Educação, não há como afirmar a violação a algum preceito da Lei nº 8.429/92, especialmente por ausência de demonstração de deslealdade, má-fé e prejuízos ao poder público.

(TJ-MG - REEX: 10327130030163001 MG, Relator: Alberto Vilas Boas, Data de Julgamento: 15/12/2015, Data de Publicação: 22/01/2016)

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA -
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
– ART IGOS 10, VIII, E 11 DA LEI 8.429/92 –
SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA
– EX-DIRETOR DO HOSPITAL DE TRAUMA DE CAMPINA GRANDE – COMPRAS DE MEDICAMENTOS SEM PROCESSO LICITATÓRIO –
CONTAS APROVADAS PELO TCE
– AUSÊNCIA DE ADSTRIÇÃO À CONCLUSÃO DO JULGAMENTO DA CORTE DE CONTAS PELO JUDICIÁRIO –
VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE E MORALIDADE NÃO DEMONSTRADOS
– COMPRAS PARCELADAS DE MEDICAMENTOS SOB ALEGAÇÃO DE URGÊNCIA –
AUSÊNCIA DE DOLO GENÉRICO NA CONDUTA E DE MÁ-FÉ – ATOS DE IMPROBIDADE NÃO EVIDENCIADOS
– PRECEDENTES DO STJ E DESTA CORTE – MANUTENÇÃO DA SENTENÇA – DESPROVIMENTO. (TJ-PB - AC: 08041841320168150001, Relator: Desa. Maria de Fátima Moraes Bezerra Cavalcanti Maranhão, 1ª Câmara Cível)

Deste modo, não verifico, na hipótese, a existência de elementos aptos a ensejar a reforma da sentença, devendo ser mantida em sua integralidade.

Ante o exposto,
CONHEÇO DO RECURSO E NEGO-LHE PROVIMENTO,
nos moldes da fundamentação lançada.

Considerando os deveres da boa-fé e da cooperação para a razoável duração do processo, expressamente previstos nos artigos 5º e 6º, do Código de Processo Civil, as partes ficam advertidas de que a interposição de Embargos de Declaração manifestamente protelatórios, ou que promovam indevidamente rediscussões de mérito, poderá ensejar a aplicação das multas previstas nos artigos 81 e 1.016, § 2º e §3º, do CPC.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria nº 3.731/2015-GP.

Belém (Pa), data de registro do sistema.

EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Desembargadora do TJ/Pa

Belém, 25/06/2024