Tribunal: TJPA
Processo: 0800197-64.2021.8.14.0051
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10497 - Subsídios
Data de julgamento: 2024-08-05

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR. NULIDADE DE LEI MUNICIPAL. NULIDADE NA MAJORAÇÃO DOS SUBSÍDIOS DOS VERIADORES PROVENIENTES DA RESOLUÇÃO 002/2020, MUNICÍPIO DE SANTARÉM. IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DA AÇÃO POPULAR COMO MEIO DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E IMPORVIDO. 1. Cinge-se o presente reexame em aferir se escorreita a sentença que extinguiu Ação Popular com fulcro no art. 485, IV e VI do CPC, reconhecendo a inadequação da via eleita. 2. Da análise dos autos, os apelantes ingressaram em Juízo com a presente demanda alegando que o aumento do subsídio dos vereadores de Santarém, realizado por meio da Resolução 002/2020, ocorreu em afronta aos preceitos constitucionais e Lei Orgânica do Município de Capanema, ocasionando aumento inconstitucional/ilegal, motivo pelo qual requereu a invalidação da referida Resolução, condenando os requeridos a devolverem ao erário municipal a quantia recebida indevidamente. Ora, em verdade, os apelantes buscam a nulidade da majoração dos subsídios provenientes da Resolução 002/2020. 3. Ocorre que a ação popular não constitui o meio apropriado para solicitar a declaração de inconstitucionalidade de uma lei em abstrato, não podendo ser utilizada como substituta das ações típicas do controle concentrado de constitucionalidade, uma vez que isso expandiria, indevidamente, o rol de legitimados para tal procedimento, conforme previsto no artigo 103 da Constituição Federal, sem a devida autorização constitucional 4. Nesse contexto, a decisão do Juízo de primeiro grau está alinhada com o entendimento predominante na jurisprudência brasileira, que considera inapropriado o uso da Ação Popular como substituta da Ação Direta de Inconstitucionalidade. 5. Sentença mantida. Recurso conhecido e improvido. ACÓRDÃO ACORDAM os Exmos. Desembargadores que integram a 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, CONHECER DO RECURSO E NEGAR-LHE PROVIMENTO, nos termos do voto da relatora. Belém (Pa), data de registro no sistema. Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800197-64.2021.8.14.0051

APELANTE: JOHNNY SANTOS VILLAR, SERGIO SALES MACHADO JUNIOR, RONDINELLE IDALECIO DOS SANTOS GALDINO, IRACY ESTEVES MEZZONATO

APELADO: CAMARA MUNICIPAL DE SANTAREM, ADRIANA FERREIRA DE ALMEIDA, AGUINALDO CARVALHO DE AGUIAR, ALEXANDRE ALMEIDA MADURO, ANTONIO ALYSSON CUNHA PONTES, ANGELO CAMPELO KAHWAGE, MARCIO ADAMOS LIMA SILVA, CARLOS EDUARDO CARDOSO MARTINS, CARLOS JUVAL SILVA, RAIMUNDO FELEOL CARDOSO, ELIELTON REGO LIRA, MARIA ALBANICE LEAL DIAS, MURILO JOSE TOLENTINO DE MATOS, JOSE ERASMO MAIA COSTA, ERLON PEREIRA ROCHA, GERLANDE CORREA CASTRO, JANDER ILSON REGO PEREIRA, JUSCELINO KUBITSCHEK CAMPOS DE SOUZA, JOSE MARIA JUNIOR PEREIRA TAPAJOS, JOSAFA DA COSTA GONCALVES, RONAN MANUEL LIBERAL LIRA JUNIOR, SILVIO DOS SANTOS NETO, MUNICÍPIO DE SANTARÉM

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR. NULIDADE DE LEI MUNICIPAL. NULIDADE NA MAJORAÇÃO DOS SUBSÍDIOS DOS VERIADORES PROVENIENTES DA RESOLUÇÃO 002/2020, MUNICÍPIO DE SANTARÉM. IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DA AÇÃO POPULAR COMO MEIO DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E IMPORVIDO.

1.

Cinge-se o presente reexame em aferir se escorreita a sentença que extinguiu Ação Popular com fulcro no art. 485, IV e VI do CPC, reconhecendo a inadequação da via eleita.

2.

Da análise dos autos, os apelantes ingressaram em Juízo com a presente demanda alegando que o aumento do subsídio dos vereadores de Santarém, realizado por meio da Resolução 002/2020, ocorreu em afronta aos preceitos constitucionais e Lei Orgânica do Município de Capanema, ocasionando aumento inconstitucional/ilegal, motivo pelo qual requereu a invalidação da referida Resolução, condenando os requeridos a devolverem ao erário municipal a quantia recebida indevidamente. Ora, em verdade, os apelantes buscam a nulidade da majoração dos subsídios provenientes da Resolução 002/2020.

3.

Ocorre que a ação popular não constitui o meio apropriado para solicitar a declaração de inconstitucionalidade de uma lei em abstrato, não podendo ser utilizada como substituta das ações típicas do controle concentrado de constitucionalidade, uma vez que isso expandiria, indevidamente, o rol de legitimados para tal procedimento, conforme previsto no artigo 103 da Constituição Federal, sem a devida autorização constitucional

4.

Nesse contexto, a decisão do Juízo de primeiro grau está alinhada com o entendimento predominante na jurisprudência brasileira, que considera inapropriado o uso da Ação Popular como substituta da Ação Direta de Inconstitucionalidade.

5.

Sentença mantida. Recurso conhecido e improvido.

ACÓRDÃO

ACORDAM
os Exmos. Desembargadores que integram a 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos,
CONHECER DO RECURSO E NEGAR-LHE PROVIMENTO
, nos termos do voto da relatora.

Belém (Pa), data de registro no sistema.

Desembargadora
EZILDA PASTANA MUTRAN

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de
Recurso de Apelação interposto por JOHNNY SANTOS VILLAR e OUTROS
contra sentença proferida pelo Juízo da 6ª Vara Cível e Empresarial da Comarca de Santarém/PA, nos autos da Ação Popular, ajuizada contra
CAMARA MUNICIPAL DE SANTAREM e OUTROS
, que extinguiu a ação sem resolução do mérito.

Em síntese, os Apelantes questionam a Resolução nº 002/2020 com base na suposta violação da resolução a Constituição Federal, a Constituição do Estado do Pará e da Lei Orgânica do Município de Santarém.

Dessa forma, pleiteiam, liminarmente, a suspensão do ato lesivo que venha a causar prejuízos ao patrimônio público, e, no mérito, a confirmação da liminar, assim como a decretação de nulidade na majoração dos subsídios provenientes da Resolução 002/2020.

Em Sentença de ID. 15733636, o juízo a que extinguiu a ação sem resolução do mérito, nos seguintes termos:

Ante o exposto, julgo extinto o processo sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, VI, do CPC, em razão da inadequação da via eleita.

Sem custas e sem honorários advocatícios.

Havendo recurso voluntário, intime-se a parte apelada para oferecer contrarrazões no prazo legal de 15 dias.

Após, encaminhe-se os autos ao E. Tribunal de Justiça do Estado do Pará, uma vez que inexiste juízo de admissibilidade pelo Juízo a quo (art. 1.010, § 3º, CPC).

Ultrapassado prazo recursal, remetam-se os autos ao Tribunal de Justiça, para o reexame necessário (Art. 19 da Lei nº. 4.717/1965).

P. R. I. C.

Inconformados, os apelantes interpuseram recurso de Apelação (ID. 15733639), pugnando pela reforma da sentença por entender que o propósito da referida ação não é retirar nenhuma legislação local do mundo jurídico, mas tão apenas a sua não aplicação ao caso em particular.

Em contrarrazões de IDs. 15733644, 1573364, 15733647 e 15733649, os Apelados refutaram os argumentos expostos pelos Apelantes e, ao final, requereram a manutenção da decisão recorrida.

Os recursos foram distribuídos e recebidos em seu duplo efeito, conforme decisão de ID. 15986706.

Instado a se manifestar como fiscal da lei, o Representante Ministerial opinou pelo não conhecimento do recurso, por acreditar estar intempestivo.

Os autos vieram conclusos para julgamento.

É o relatório.

VOTO

Inicialmente, observo que o presente recurso de apelação foi interposto tempestivamente, haja vista a suspensão de expediente nos dias 08/06/2023 e 09/06/2023, conforme disposto na Portaria nº 4754/2022 e como bem apontado pelo Ator Ordinatório de ID. 15733642.

Portanto, preenchidos os requisitos de admissibilidade, a teor do artigo 1.010 do CPC, conheço o Recurso de Apelação e passo a análise.

DO MÉRITO.

Cinge-se o presente reexame em aferir se escorreita a sentença que extinguiu Ação Popular com fulcro no art. 485, IV e VI do CPC, reconhecendo a inadequação da via eleita.

Pois bem. Acerca da Ação Popular, o inciso LXXIII do art. 5º da CF, estabelece o seguinte:

CF, art. 5ª, LXXIII -
qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.

Além disso, a Lei

nº 4.717/1965, conhecida como a Lei da Ação Popular, preceitua:

Art. 1º
Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.

Art. 2º
São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:

a) incompetência;

b) vício de forma;

c) ilegalidade do objeto;

d) inexistência dos motivos;

e) desvio de finalidade.

Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas:

a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou;

b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato;

c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo;

d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido;

e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.

Todavia, conforme verificado pela análise dos autos, os apelantes ingressaram em Juízo com a presente demanda alegando que o aumento do subsídio dos vereadores de Santarém, realizado por meio da Resolução 002/2020, ocorreu em afronta aos preceitos constitucionais e Lei Orgânica do Município de Capanema, ocasionando aumento inconstitucional/ilegal, motivo pelo qual requereu a invalidação da referida Resolução, condenando os requeridos a devolverem ao erário municipal a quantia recebida indevidamente.

Ora, em verdade, os apelantes buscam a nulidade da majoração dos subsídios provenientes da Resolução 002/2020.

Ocorre que a ação popular não constitui o meio apropriado para solicitar a declaração de inconstitucionalidade de uma lei em abstrato, não podendo ser utilizada como substituta das ações típicas do controle concentrado de constitucionalidade, uma vez que isso expandiria, indevidamente, o rol de legitimados para tal procedimento, conforme previsto no artigo 103 da Constituição Federal, sem a devida autorização constitucional.

Do mesmo modo, a jurisprudência do STJ é harmônica com o posicionamento esposado na r. sentença, ora submetida ao reexame necessário:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO POPULAR. ANULAÇÃO DE LEI MUNICIPAL COM BASE EM CONTRARIEDADE À CONSTITUIÇÃO DO ESTADO. ART. 1º DA LEI N. 4.717/65. OFENSA CONFIGURADA. IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DA AÇÃO POPULAR COMO MEIO DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. 1. Verifica-se não ter ocorrido ofensa ao art. 535 do CPC/73, na medida em que o Tribunal a quo dirimiu, fundamentadamente, as questões que lhe foram submetidas, apreciando integralmente a controvérsia posta nos autos, não se podendo, ademais, confundir julgamento desfavorável ao interesse da parte com negativa ou ausência de prestação jurisdicional. 2. Cuida-se, na origem, de ação popular que pretende, nos termos da peça vestibular: "provimento jurisdicional com o fim de ser definitivamente declarada nula a Lei 2.099/2003, bem como de todos os atos dela por ventura originados, ou subsidiariamente para que sua execução seja suspensa até que sejam efetuados todos os estudos de vizinhança e impacto ambiental, como também seja dada oportunidade de esclarecimento à população por intermédio de Audiência Pública, ficando então demonstrado o atendimento dos parâmetros ambientais e participativos" (fl. 17). 3.
De acordo com a jurisprudência desta Corte Superior, "A ação popular é imprópria para o controle da constitucionalidade das leis pelo sistema concentrado
. Admite-se, apenas, quando a declaração de inconstitucionalidade for incidenter tantum" ( REsp 958.550/SC, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, Primeira Turma, DJe 24/4/2008). 4. No caso concreto, a ação popular é manejada, inegavelmente, para efetuar o controle de constitucionalidade da Lei n. 2.099/2003 do Município de Niterói, razão pela qual deve ser extinta, sem apreciação do mérito, por inadequação da via eleita. 5. Como apreciação do mérito, por inadequação da via eleita. 5. Como ensina MARÇAL JUSTEN FILHO, "a ação popular não é meio para o controle em abstrato da constitucionalidade de atos legais" e, por isso, o "ato impugnado por meio de ação popular deve ter sido praticado por agente público no exercício de competência administrativa" (Curso de direito administrativo. 13. ed. São Paulo: Thomson Reuters, 2018, p. 1196). 6. Recurso especial da municipalidade provido.

(STJ - REsp: 1870470 RJ 2014/0033338-2, Relator: Ministro SÉRGIO KUKINA, Data de Julgamento: 22/09/2020, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 07/10/2020)

Nesse sentido, este E. Tribunal de Justiça possui entendimento alinhado com a sentença guerreada. Confira-se:

REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO POPULAR. CONSTITUCIONAL. ART. 5º, INCISO LXXIII. LEI DA AÇÃO POPULAR N. 4.717/1965. PRETENSÃO NO SENTIDO DE SEREM DESIGNADOS PROFESSORES PARA PREENCHER A DEMANDA DE VAGAS PARA A SALA DE INFORMÁTICA E BIBLIOTECA, BEM COMO TOME AS MEDIDAS NECESSÁRIAS À IMPLEMENTAÇÃO DE SEGURANÇA NA ESCOLA ESTADUAL DE ENSINO FUNDAMENTAL E MÉDIO DOM ALBERTO GAUDÊNCIO RAMOS. AUSÊNCIA DE PEDIDO ANULAÇÃO OU A DECLARAÇÃO DE NULIDADE DE ATOS LESIVOS NA FORMA ESTABELECIDA PELA LEI DA AÇÃO POPULAR. OBRIGAÇÃO DE FAZER. INÉPCIA DA INICIAL. EXTINÇÃO DA AÇÃO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. SENTENÇA MANTIDA. 1. O autor alega que propôs a Ação Popular devido a dois grandes aspectos: 1) o mal-uso (ou desuso) da biblioteca e da sala informática da Escola Estadual de Ensino Fundamental e Médio Dom Alberto Gaudêncio Ramos; 2) a falta de segurança desse estabelecimento de ensino, no qual teria havido cerca de cinco casos de roubos/furtos. Segundo o autor, a direção da escola informou que o não funcionamento da biblioteca e da sala de informática se dá pela ausência de pessoas habilitadas para supervisioná-las, embora já tenha ocorrido a solicitação do preenchimento da demanda. 2. Pugnou pelo deferimento da medida liminar ora requerida, determinando-se que o Governo do Estado do Pará designe professores para preencher a demanda de vagas para a sala de informática e biblioteca, bem como tome as medidas necessárias à implementação de segurança na Escola Estadual de Ensino Fundamental e Médio Dom Alberto Gaudêncio Ramos e a condenação do Governo do Estado do Pará para ressarcir ao Estado todos os prejuízos advindos das negligências praticadas. 3.
Nos termos do art. 5º , LXXIII , da Constituição Federal e do art. 1º da Lei nº 4.717 /65, a ação popular é a via processual adequada para desconstituir ou invalidar atos administrativos praticados com ilegalidade e lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico, artístico, paisagístico ou cultural - A ação popular possui natureza predominantemente desconstitutiva e subsidiariamente condenatória, sendo inadmissível em caso de pleito objetivando a imposição de obrigação de fazer
. 4. No caso concreto, considerando o pedido para que se determine que o Governo do Estado designe professores para preencher a demanda de vagas para a sala de informática e biblioteca, bem como tome as medidas necessárias à implementação de segurança na Escola Estadual de Ensino Fundamental e Médio Dom Alberto Gaudêncio Ramos e a condenação do Governo do Estado do Pará para ressarcir ao Estado todos os prejuízos advindos das negligências praticadas, entendo que não resta caracterizado o pedido anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos, bem como, quais seriam os atos tidos como passíveis de anulação ou declaração de nulidade, requisitos fundamentais em se tratando de ação popular. 5. Sentença mantida.

(TJ-PA 08062128020188140301 , Relator: EZILDA PASTANA MUTRAN, Data de Julgamento: 09/12/2020, 1Âª Turma de Direito Público, Data de Publicação: 14/01/2021)

EMENTA DIREITO PÚBLICO. APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO POPULAR. PRELIMINARES REJEITADAS. RECEBIMENTO DE DIÁRIAS. VEREADORA E SERVIDORES DA CÂMARA MUNICIPAL DE TAILÂNDIA. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE. LESIVIDADE DOS ATOS NÃO COMPROVADA. AUTORA NÃO SE DESINCUMBIU DO ÔNUS DA PROVA. RECURSOS CONHECIDOS E PROVIDO. SENTENÇA REFORMADA INTEGRALMENTE. AÇÃO POPULAR TOTALMENTE IMPROCEDENTE. 1. Não há que se falar em irregularidade no recebimento de valores a título de diárias por parte dos apelantes, ainda que não tenham apresentado recibos de suas despesas, por não ser tal exigência feita pela Resolução que disciplinava a concessão das diárias à época dos fatos. 2. Lesividade das condutas dos apelantes não demonstrada pela autora, que se limitou a apresentar, na inicial, documentos inaptos à demonstração do dolo e do mau uso das verbas públicas por parte dos apelantes, não restando caracterizados atos lesivos ao erário público. 3. Recurso de apelação conhecido e provido, sentença reformada, Ação Popular totalmente improcedente.

(TJ-PA- AC: 00030308820118140074 BELÉM, Relator: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO, Data de Julgamento: 13/05/2019, 5ª CAMARA CIVEL ISOLADA, Data de Publicação: 23/05/2019)

Nesse contexto, a decisão do Juízo de primeiro grau está alinhada com o entendimento predominante na jurisprudência brasileira, que considera inapropriado o uso da Ação Popular como substituta da Ação Direta de Inconstitucionalidade.

Diante do exposto,
CONHEÇO DA APELAÇÃO CÍVEL, contudo NEGO-LHE PROVIMENTO
, mantendo a sentença guerreada em sua integralidade, nos termos da fundamentação.

Considerando os deveres de boa-fé e de cooperação para a razoável duração do processo, expressamente previstos nos arts. 5º e 6º do CPC, ficam as partes advertidas de que a interposição de recursos manifestamente protelatórios, ou que promovam indevidamente rediscussões de mérito, poderá ensejar a aplicação das multas previstas nos arts. 81; 1.021, § 4º; e 1.026, §§ 2º e 3º, do Código de Processo Civil.

É o voto.

Servirá a cópia da presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria nº 3.731/2015 – GP.

P. R. I.C.

Belém/PA, data de registro do sistema.

Desembargadora
EZILDA PASTANA MUTRAN

Relatora

Belém, 13/08/2024