Tribunal: TJPA
Processo: 0005449-66.2011.8.14.0040
Classe: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA
Relator(a): ROBERTO GONCALVES DE MOURA
Órgão julgador: ROBERTO GONCALVES DE MOURA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 9148 - Liquidação / Cumprimento / Execução
Data de julgamento: 2023-06-26

Ementa:
EMENTA: PROCESSO CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. EXECUÇÃO DE MULTA DIÁRIA. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA (TAC). TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. DESCUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO PACTUADA. EXIGIBILIDADE. LIMITAÇÃO A UM LIMITE MÁXIMO. INCIDÊNCIA DOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. APELAÇÃO CONHECIDA E PROVIDA PARCIALMENTE. DECISÃO UNÂNIME. ACÓRDÃO Vistos, etc. Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, conhecer o recurso de apelação e lhe dar parcial provimento, tudo nos termos do voto do Desembargador Relator. Plenário da Primeira Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, sessão realizada aos vinte e seis dias do mês de junho do ano de dois mil e vinte e três. Turma julgadora: Desembargadores Roberto Gonçalves de Moura (Relator), Ezilda Pastana Mutran (Vogal) e Maria Elvina Gemaque Taveira (Vogal). Julgamento presidido pela Desembargadora Rosileide Maria da Costa Cunha. Belém/PA, 26 de junho de 2023. Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA Relator

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) - 0005449-66.2011.8.14.0040

APELANTE: MUNICIPIO DE PARAUAPEBAS

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

EMENTA

EMENTA: PROCESSO CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER.
EXECUÇÃO DE MULTA DIÁRIA. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA (TAC). TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. DESCUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO PACTUADA. EXIGIBILIDADE. LIMITAÇÃO A UM LIMITE MÁXIMO. INCIDÊNCIA DOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. APELAÇÃO CONHECIDA E PROVIDA PARCIALMENTE. DECISÃO UNÂNIME.

ACÓRDÃO

Vistos, etc.

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, conhecer o recurso de apelação e lhe dar parcial provimento, tudo nos termos do voto do Desembargador Relator.

Plenário da Primeira Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, sessão realizada aos vinte e seis dias do mês de junho do ano de dois mil e vinte e três.

Turma julgadora: Desembargadores Roberto Gonçalves de Moura (Relator), Ezilda Pastana Mutran (Vogal) e Maria Elvina Gemaque Taveira (Vogal).

Julgamento presidido pela Desembargadora Rosileide Maria da Costa Cunha.

Belém/PA, 26 de junho de 2023.

Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

Relator

RELATÓRIO

R E L A T Ó R I O

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR ROBERTO GONÇALVES DE MOURA (RELATOR):

Trata-se de recurso de
APELAÇÃO CÍVEL
interposto pelo
MUNICÍPIO DE PARAUAPEBAS
contra sentença proferida pelo Juízo de Direito da Vara da Fazenda Pública e Execução Fiscal de Parauapebas, nos autos da
AÇÃO DE EXECUÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER
proposta pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ
.

Veja-se trecho da sentença recorrida (Id nº 5589103):

“Reconhece-se que se afigura injustificável que o Município de Parauapebas,
contando com elevada receita orçamentária proveniente do CFEM, e com população que gira em torno de 300.000 habitantes
, tenha se mantido inerte por tanto tempo no implemento do serviço público em tela, sobretudo porque se mostra incontroversa a existência de transportes ilegais operando no município, colmatando, perigosamente, esse vácuo do Poder Público.

[...]

Diante do exposto, JULGO PROCEDENTE a presente execução, cujo quantum debeatur, a ser adimplido pelo Município de Parauapebas, deverá ser apurado em liquidação; que deverá adotar, como termo inicial, a data de 2015 (evento n. 12168204 - Pág. 1), evento temporal

que teria dado reinício a tramitação do presente feito.

Referidos valores, cujos cálculos deverão ser apresentados no prazo de 15 dias, serão vertidos ao Fundo Municipal - Direitos da Criança e do Adolescente.”
(Destaques no original)

Irresignado, Município de Parauapebas interpôs recurso de apelação (id nº 5589107), relatando, em síntese, que foi firmado Termo de Ajustamento de Conduta – TAC com o Ministério Público do Estado do Pará, fixando-se o prazo de 180 (cento e oitenta dias) para cumprir com obrigação de expedir edital de licitação para celebrar contrato de permissão ou concessão de serviço público na modalidade transporte coletivo.

Narrou que esta obrigação não foi cumprida a termo, razão pela qual sobreveio a presente execução.

Aduziu que apresentou proposta de prorrogação de prazo para cumprimento do TAC, havendo concordância do apelado neste sentido. Por sua vez, o juízo determinou a prorrogação do prazo de expedição do edital por mais 30 (trinta) dias e do prazo de encerramento do processo licitatório por mais 60 (sessenta) dias, fixando multa diária no valor de R$50.000,00 (cinquenta mil reais) em caso de descumprimento.

Defendeu que o cumprimento da obrigação está em processo de finalização, inexistindo inércia do poder público, razão pela qual deve ser afastada a incidência de multa diária por descumprimento.

Argumentou que a multa diária foi estabelecida em valor exorbitante e, ao não fixar limite máximo para sua aplicação, existe violação aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade.

Requereu a reforma da sentença para que fosse afastada a incidência da multa diária e, alternativamente, que fosse fixado o limite máximo de R$200.000,00 (duzentos mil reais) para sua incidência, em respeito aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade.

O Ministério Público do Estado do Pará apresentou contrarrazões ao recurso de apelação (Id nº 5589114). Na oportunidade, rechaçou todos os argumentos depreendidos pelo apelante e pugnou, ao final, pelo desprovimento do recurso.

Remetidos os autos ao Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Pará, coube, por prevenção, a mim relatar o feito.

Sob o id nº 6108556, recebi o recurso no duplo efeito e determinei o envio dos autos ao Ministério Público para pronunciamento como fiscal da ordem jurídica.

A Procuradoria de Justiça, na qualidade de fiscal da ordem jurídica, opinou, no id. 6204897, pelo conhecimento e parcial provimento do recurso apenas no que diz respeito ao limite máximo para a cobrança da multa por descumprimento do TAC.

É o relatório
.

VOTO

VOTO.

O EXMO. SR. DES. ROBERTO GONÇALVES DE MOURA (RELATOR):

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço o recurso de apelação interposto.

O cerne da questão em análise consiste em verificar se correta a sentença que julgou procedente a Ação de Execução de Obrigação de Fazer que condenou o Município de Parauapebas, ora apelante, ao pagamento de multa em razão do descumprimento de obrigação de fazer fixada em Termo de Ajustamento de Conduta – TAC, firmado com o Ministério Público do Estado do Pará, e que tinha o objetivo de publicar edital de licitação para exploração de serviço de transporte coletivo.

Consoante se extrai das razões recursais, o apelante sustenta que inexiste inércia do ente municipal em cumprir a obrigação firmada no TAC, posto que, no dia 02/07/2020, foi autuada a Dispensa Licitatória nº 7/2020-005-SEMSI, cujo objeto é a contratação de empresa especializada de consultoria para a elaboração de Plano de Mobilidade Urbana e a formulação e detalhamento de modelo para concessão dos serviços de transporte público coletivo no Município de Parauapebas, de modo que deve ser afastada a aplicação de multa diária por descumprimento de obrigação.

No mais, defendeu que deve ser fixado o limite de R$200.000,00 (duzentos mil reais) para a eventual incidência de multa diária, em respeito aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade.

Não assiste razão ao apelante.

Ab initio,
ressalto que o fornecimento do serviço público de transporte de pessoas de modo adequado, seguro e contínuo é obrigação do ente municipal, na medida em que esta modalidade de serviço público é considerada essencial, nos termos do art. 22 da Lei nº 8.078/90 e poderá ser fornecido pela própria Administração Pública ou por empresas concessionárias, permissionárias ou qualquer outra forma de empreendimento,
in verbis
:

“Art. 22. Os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, são obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contínuos.”

Do mesmo modo, o dever do poder público em prestar serviços públicos encontra fundamento no art. 175 da Carta Magna:

“Art. 175. Incumbe ao poder público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.

Parágrafo único. A lei disporá sobre:

[...]

IV - a
obrigação de manter serviço adequado
.”

Este é o entendimento da jurisprudência pátria, vejamos:

“AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO DE REPARAÇÃO DE DANOS - TUTELA DE URGÊNCIA -
OBRIGAÇÃO DE FAZER/ NÃO FAZER - TRANSPORTE PÚBLICO COLETIVO
- ÁREA DE CONURBAÇÃO - EMPRESA CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO LOCAL - EXTRAPOLAÇÃO DOS LIMITES ENTRE MUNICÍPIOS - COMPETÊNCIA ESTADUAL - PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS PARA ANTECIPAÇÃO DOS EFEITOS DA TUTELA -

INDEFERIMENTO - REFORMA.

[...]

- O transporte coletivo de passageiros é serviço público essencial, cuja prestação orienta-se pela supremacia do interesse público e dá-se sob o regime de concessão, cabendo, ao Estado-membro, a competência para legislar sobre a prestação dos serviços públicos de transporte intermunicipal, enquanto que ao Município cumpre organizar os serviços públicos de interesse local, inclusive o transporte coletivo.

[...] (TJMG - Agravo de Instrumento-Cv 1.0024.14.005549-2/001, Relator(a): Des.(a) Roberto Apolinário de Castro (JD Convocado) , 5ª

CÂMARA CÍVEL, julgamento em 20/05/2021, publicação da súmula em 21/05/2021)”

“
APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO. TRANSPORTE PÚBLICO.
Embora a regra seja que não cabe ao Poder Judiciário adentrar nos critérios de conveniência e oportunidade da Administração Pública, tal fato não afasta a possibilidade de analisar os atos e omissões desta quando ilegais, inconstitucionais ou contrários aos princípios jurídicos.
No caso, do cotejo dos documentos dos autos restou evidenciado que os moradores das comunidades de Camélia e Butiá encontram-se em situação precária, sem acesso a mercados, bancos e serviços de saúde (dentre outros) em razão da ausência de transporte público no local.
A maioria depende de carona dos vizinhos para ir até o centro do Município de Tapes.
Nos termos dos artigos 30, V e 175 da CF e 126 e 131 da Lei Orgânica Municipal, é obrigação do Município fornecer transporte coletivo. Assim, a discricionariedade administrativa não pode obstar o fornecimento do serviço essencial. A omissão no fornecimento do serviço de transporte resulta em ofensa às garantias constitucionais à dignidade, bem como dificulta o desenvolvimento local
, o que contraria a Lei Orgânica Municipal.

Como se não bastasse, não restou demonstrada a impossibilidade do réu fornecer o serviço pleiteado. Desta forma, procede a irresignação recursal, devendo o réu fornecer o serviço de transporte às comunidades de Butiá e Camélia, conforme pleiteado na petição inicial. RECURSO DE APELAÇÃO PROVIDO. UNÂNIME.(Apelação Cível, Nº 70081283855, Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: João Barcelos de Souza Junior, Julgado em: 17-12-2019)”

Consoante se denota nos autos, a matéria objeto da presente controvérsia relaciona-se com a concretização de prestação de serviço público essencial apurado pelo Ministério Público do Estado do Pará em Procedimento Administrativo Preliminar nº 046-MP/1ª.PJP realizado em 2010 (ids nº 5589080 - págs. 11/12 e 5589081 – págs. 1/3), o qual analisou a situação de atendimento de transporte coletivo à população do Município de Parauapebas.

Como resultado do PAP, e de modo a cumprir com a sua obrigação legal em fornecer serviços públicos essenciais, o Município de Parauapebas, ora apelante, pactuou com o
Parquet
Termo de Ajustamento de Conduta – TAC em 31 de março de 2011 (id nº 5588860 - págs. 3/8), no qual se firmou a obrigação em realizar processo licitatório para a exploração de serviço de transporte coletivo de passageiros
no prazo de 180 (cento e oitenta dias)
, a contar da data de assinatura do TAC, sob pena de multa diária no valor de R$50.000,00 (cinquenta mil reais). Vejamos:

“
Cláusula Terceira –
O Poder Executivo realizará processo licitatório para a exploração de serviço de transporte coletivo de passageiros no

Município de Parauapebas, respeitando o art. 15 e ss. da Lei Municipal nº 4.292/2005, de 30 de novembro de 2005, obedecendo ao seguinte cronograma:

a) O edital de licitação para a celebração de contrato de permissão ou concessão de serviço público para a exploração de transporte coletivo de passageiros no Município de Parauapebas deverá ser publicado em até 180 (cento e oitenta) dias, a contar da data de assinatura do presente Termo de Ajustamento de Conduta;

b) O edital de licitação deve conter além das disposições legais e regulamentares necessárias, as estabelecidas nas normas do DMTT (Departamento Municipal de Transporte e Trânsito), no art. 15 e ss. da Lei Municipal nº 4.292/2005, de 30 de novembro de 2005, na Lei Federal nº 8.666/93 e alterações e na Lei nº 8.987/95 e alterações;

c) Os resultados finais dos processos licitatórios deverão ser publicados no prazo de 90 (noventa) dias a contar da publicação do instrumento convocatório (edital).

[...]

Cláusula Oitava
– O descumprimento de qualquer das cláusulas acima acarretará multa diária de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), a ser revertida ao Fundo Municipal do Direitos da Criança e do Adolescente.”

Narra o
Parquet
que decorreu o prazo sem que o ente municipal cumprisse com sua obrigação, apesar das diversas tentativas empreendidas para que o apelante honrasse o compromisso firmado, conforme documentos acostados aos ids nº 5588861 - págs. 5/9 e 5588862 - págs. 1/5.

Não obstante, após ser citado na presente Ação de Execução, o apelante apresentou proposta de acordo na qual requereu prorrogação do prazo para o cumprimento da obrigação e a suspensão da execução até o fim de 2014, ano de conclusão do procedimento licitatório segundo o cronograma apresentado ao id nº 5588864.

A suspensão da execução até o dia
31/12/2014
foi deferida pelo juízo
a quo
(id nº 5589045), figurando esta data como o novo prazo final de conclusão da obrigação, após o qual incidiria multa diária nos termos da Cláusula Oitava do TAC.

Ocorre que mais uma vez o Município de Parauapebas quedou-se inerte, sem juntar aos autos relatório semestral acerca das atividades empreendidas, nem implementar qualquer das etapas apontadas no cronograma para formular edital, razão pela qual o apelado requereu o prosseguimento da execução (id nº 5589046).

Prezando pela supremacia do interesse público em ver publicado o edital de licitação das linhas de transporte coletivo no Município de Parauapebas, o juízo de piso determinou a prorrogação do prazo de expedição do edital por mais 30 (trinta) dias, e do prazo de encerramento do processo licitatório por mais 60 (sessenta) dias, sob risco de multa diária nos termos do TAC em caso de descumprimento (id nº 5589047).

Nessa esteira, vislumbra-se severo o descaso do poder público municipal com o transporte público coletivo, que há muito vem protelando a regularização de um serviço público essencial à população, a quem é negado o direito de gozar de serviço
indispensável
,

cujo caráter é evidentemente social. Isto é, mesmo após sucessivos requerimentos e prorrogações de prazo para a publicação do edital de licitação das linhas de transporte público, a comunidade do Município de Parauapebas permanece sofrendo sem o devido acesso ao transporte coletivo.

Em outras palavras, os documentos acostados aos autos são capazes de comprovar o fato notório de que o Município de Parauapebas não é contemplado com serviço público de transporte coletivo de modo satisfatório e seguro por desídia do poder público municipal, que permanece protelando a conclusão da licitação das linhas de transporte público
dez anos depois da assinatura do Termo de Ajustamento de Conduta.

Portanto, diferentemente do que sustenta o apelante, não se pode legitimar a total inexistência de linhas de transporte coletivo adequado na localidade sob o prisma da normalidade, principalmente considerando que a situação de urgência e franca violência a direitos constitucionais se alastra por mais de 10 (dez) anos, sem qualquer atitude do poder público municipal em cumprir sua obrigação formalizada no TAC.

Assim, admitir o argumento de inexistência de inércia do poder público em honrar seu compromisso em decorrência da suposta existência de Dispensa Licitatória nº 7/2020-005-SEMSI, considerando a situação precária dos munícipes que estão impedidos de gozar do direito ao transporte coletivo seguro e eficaz, é, em verdade, chancelar as inaceitáveis violações aos direitos constitucionais dos moradores da área.

Ademais, cabe salientar que consta nos autos comprovação de que impera no município o transporte alternativo (id nº 5589051), gerando graves riscos aos cidadãos, especialmente aos idosos e vulneráveis, conforme denúncias de irregularidades e acidentes de trânsito (ids nº 5589052 a 5589061).

Outrossim, indispensável ressaltar que, além da prorrogação inicial de prazo em mais de
três anos
da data limite original para o cumprimento da obrigação firmada em TAC (Id nº 5589045), o juízo de piso, em despacho datado de 07/05/2015 (id nº 5589047), deferiu novas prorrogações dos prazos para expedição do edital e para o encerramento do processo licitatório, totalizando
quatro anos de sucessivas prorrogações
. Assim mesmo, o apelante não cumpriu com os prazos fixados em juízo, agindo, até os dias atuais,
dez anos após a assinatura do TAC
, com indolência ante sua obrigação de finalizar processo licitatório das linhas de transporte público do Município de Parauapebas.

Outrossim, inexistem nos autos quaisquer documentos capazes de justificar tamanha morosidade e descaso por parte do apelante. Em razão disso, não merece guarida a alegação de estrito cumprimento da obrigação, uma vez evidente a
desídia em mais de uma década
para a conclusão do processo licitatório, situação essa que revela o injusto e regular descumprimento das cláusulas do Termo de Ajustamento de Conduta firmado.

Com isso, observa-se que a extrema morosidade do apelante em concluir o retromencionado procedimento licitatório, deixando comunidade local sem alternativa de locomoção senão aos meios de transporte clandestinos inseguros, retirando-lhes o direito de gozar de serviço essencial, não apenas configura franco ataque ao preconizado na Carta Magna nacional, como também justifica a aplicação e cobrança da multa diária constante na cláusula moratória do TAC.

Contudo, embora incontroverso o descumprimento das cláusulas do TAC pelo ente municipal apelante, com relação ao valor da multa constante na cláusula oitava, fixada em R$50.000,00 (cinquenta mil reais) por dia de atraso, entendo que a somatória deste valor se mostra exorbitante, configurando desproporcionalidade flagrante, justificando sua limitação.

Desse modo, entendo que, se por um lado a multa tem por objetivo forçar o cumprimento da obrigação assumida no TAC, não podendo ser estipulada em valor irrisório a ponto de estimular o não cumprimento do acordo, por outro ela não pode ser desproporcional ao compromisso estipulado, pois, do contrário, não estaria atendendo ao seu caráter acessório.

Assim, embora deva persistir a imposição da multa em questão, conforme explicitado acima, em decorrência do excessivo decurso de tempo desde o prazo final fixado em juízo para o cumprimento da obrigação firmada em TAC, cuido que deve ser fixado um teto máximo a ser arbitrado por este Egrégio Tribunal de Justiça.

Similarmente entende a jurisprudência pátria:

“EMENTA:
APELAÇÃO CÍVEL
- EMBARGOS DO DEVEDOR -
EXECUÇÃO DE MULTA DIÁRIA - TERMO DE AJUSTAMENTO DE

CONDUTA (TAC) - TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL - DESCUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO PACTUADA - EXIGIBILIDADE -
EXCESSO NA EXECUÇÃO - REDUÇÃO DO VALOR DA SANÇÃO PECUNIÁRIA - POSSIBILIDADE - RECURSO

PARCIALMENTE PROVIDO.
O Termo de Compromisso, Responsabilidade e Ajustamento de Conduta (TAC) é um instrumento em que um órgão público legitimado à ação civil pública toma do causador do dano o compromisso de adequar sua conduta às exigências da lei, mediante cominações que têm o caráter de título executivo
por força do disposto no artigo 5º, § 6º, da Lei n. 7.347/85 e do artigo 784, IV, do Código de Processo Civil.
Descumprido o compromisso nele firmado, torna-se líquida, certa e exigível a multa diária pactuada pelas partes. Não obstante, demonstrado que a penalidade tornou-se excessiva em

decorrência do decurso de tempo, admite-se a sua redução, nos termos do artigo 814, parágrafo único, do Código de Processo Civil.
(TJMG - Apelação Cível 1.0701.20.002330-0/001, Relator(a): Des.(a) Edilson Olímpio Fernandes , 6ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 03/08/2021, publicação da súmula em 09/08/2021)”

Na confluência do exposto, merece parcial acolhimento o presente recurso de apelação, apenas no que diz respeito ao limite máximo para a cobrança da multa por descumprimento do TAC, que deve ser restabelecida em R$200.000,00 (duzentos mil reais), conforme manifestação do autor da ação no id. 5589102 em respeito aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade.

DISPOSITIVO.

Diante de todo o exposto, DOU PARCIAL PROVIMENTO ao presente recurso de apelação para, reformando a sentença no ponto, tão somente impor um limite máximo à cobrança da multa por descumprimento do TAC,
que fixo em R$200.000,00 (duzentos mil reais), nos termos da fundamentação ao norte lançada.

É o voto.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria nº 3731/2015 – GP.

Belém/PA, 26 de junho de 2023.

Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

Relator

Belém, 25/07/2023