Tribunal: TJPA
Processo: 0802266-33.2018.8.14.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): ROBERTO GONCALVES DE MOURA
Órgão julgador: ROBERTO GONCALVES DE MOURA
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: 11828 - Área de Preservação Permanente
Data de julgamento: 2023-12-06

Ementa:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL QUE ALTERA REGIME DE OCUPAÇÃO DO SOLO DE ZONA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL DE ARAMANAÍ (MUNICÍPIO DE BELTERRA) - APA. DIMINUIÇÃO DE CERCA DE VINTE POR CENTO DA ÁREA. ELABORAÇÃO DE PRÉVIO ESTUDO TÉCNICO. NECESSIDADE. PROCESSO LEGISLATIVO SEM PARTICIPAÇÃO POPULAR QUE DESSE SUPORTE À ALTERAÇÃO PRECONIZADA. AFRONTA À PROIBIÇÃO AO PRINCÍPIO DO RETROCESSO SOCIOAMBIENTAL. DECLARADA A INCONSTITUCIONALIDADE DO ARTIGO 1º DA LEI MUNICIPAL DE BELTERRA Nº 097/2003, APÓS ALTERAÇÕES REALIZADAS VIA PROJETO DE LEI DE INICIATIVA DE SEU PREFEITO, APROVADO NO DIA 25 DE ABRIL DE 2017. EFEITOS “EX TUNC” E “ERGA OMNES”. DECISÃO UNÂNIME. ACÓRDÃO Acordam, os Excelentíssimos Desembargadores integrantes do Órgão Pleno do TJ/PA, à unanimidade de votos, julgar procedente o pedido constante da exordial, tudo nos termos do voto do relator. Sessão Ordinária do Pleno do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, sessão híbrida realizada aos seis dias do mês de dezembro de dois mil e vinte e três. Julgamento presidido pela Excelentíssima Senhora Desembargadora Vânia Valente do Couto Fortes Bitar Cunha. Belém/PA, 06 de dezembro de 2023. Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA Relator

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) - 0802266-33.2018.8.14.0000

RECORRENTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA

RECORRIDO: CÂMARA MUNICIPAL DE BELTERRA, MUNICÍPIO DE BELTERRA

RELATOR(A):
Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

EMENTA

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL QUE ALTERA REGIME DE OCUPAÇÃO DO SOLO DE ZONA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL DE ARAMANAÍ (MUNICÍPIO DE BELTERRA) - APA. DIMINUIÇÃO DE CERCA DE VINTE POR CENTO DA ÁREA.
ELABORAÇÃO DE PRÉVIO ESTUDO TÉCNICO. NECESSIDADE. PROCESSO LEGISLATIVO SEM PARTICIPAÇÃO POPULAR QUE DESSE SUPORTE À ALTERAÇÃO PRECONIZADA. AFRONTA À PROIBIÇÃO AO PRINCÍPIO DO RETROCESSO SOCIOAMBIENTAL. DECLARADA A INCONSTITUCIONALIDADE
DO

ARTIGO 1º DA LEI MUNICIPAL DE BELTERRA Nº 097/2003, APÓS ALTERAÇÕES REALIZADAS VIA PROJETO DE LEI DE INICIATIVA DE SEU PREFEITO, APROVADO NO DIA 25 DE ABRIL DE 2017. EFEITOS “EX TUNC” E “ERGA OMNES”. DECISÃO UNÂNIME.

ACÓRDÃO

Acordam, os Excelentíssimos Desembargadores integrantes do Órgão Pleno do TJ/PA, à unanimidade de votos, julgar procedente o pedido constante da exordial, tudo nos termos do voto do relator.

Sessão Ordinária do Pleno do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, sessão híbrida realizada aos seis dias do mês de dezembro de dois mil e vinte e três.

Julgamento presidido pela Excelentíssima Senhora Desembargadora Vânia Valente do Couto Fortes Bitar Cunha.

Belém/PA, 06 de dezembro de 2023.

Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

Relator

RELATÓRIO

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR ROBERTO GONÇALVES DE MOURA (RELATOR):

Cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de liminar, movida pelo Ministério Público do Estado do Pará com o escopo de impugnar o teor do artigo 1º da Lei Municipal de Belterra nº 097/2003, após alterações realizadas via projeto de lei de iniciativa de seu Prefeito, aprovado no dia 25 de abril de 2017, por ocasião de sessão única realizada na Câmara Municipal do referido Município, sendo que tal artigo modifica os limites territoriais da Área de Proteção Ambiental de Aramanaí – APA, reduzindo significativamente seu tamanho, com a finalidade de construir portos às margens do Rio Tapajós.

Em suas razões (id. 507082), o requerente alega que a alteração legislativa fere de morte os princípios do desenvolvimento sustentável, da vedação ao retrocesso ambiental, bem como o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Relata que, a partir da Notícia de Fato nº 005320-031/2017-MPE/PA, a Promotoria de Justiça Agrária de Santarém, em colaboração com a Promotoria de Justiça de Meio Ambiente, Patrimônio Cultural, Habitação e Urbanismo de Santarém, ajuizou Ação Civil Pública com o objetivo de instituir obrigação de fazer e não fazer em face do Município de Belterra/PA e do Estado do Pará, referindo-se especialmente à Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Sustentabilidade (SEMAS), pugnando pela realização de estudos técnicos de impactos ambientais em relação à redução da APA de Aramanaí, considerando o complexo de unidades de conservação adjacentes; realização de consulta pública com participação efetiva e plural de setores da sociedade civil para debater os impactos da alteração de limites territoriais da APA/Aramanaí; não emissão de licença ambiental e/ou suspensão de qualquer licenciamento ambiental, em trâmite ou futuro, na APA de Aramanaí, bem como da área recentemente desafetada.

Fundamenta juridicamente o seu pleito aduzindo que o art. 225 da CF/88

erigiu a defesa ambiental como primado dos órgãos públicos e da coletividade, representando o princípio da natureza pública da proteção ambiental, decorrendo deste o subprincípio da fruição coletiva dos bens ambientais que, se de um lado assegura a todos os cidadãos o acesso igualitário aos bens ambientais, de outro, impõe o dever negativo de não prejudicar a fruição de terceiros.

Diz que dentre as áreas ecologicamente protegidas que merecem maior atenção, materializando, portanto, o preceito constitucional suprarreferido, encontram-se aquelas definidas pela Lei nº 9.985/2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC, cujo art. 2º traz o conceito de unidade de conservação como “
espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção
”.

Afirma que o Decreto nº 4.340/2002, que regulamenta a lei que instituiu o SNUC, impõe ao Órgão Executor Proponente da Unidade de Conservação a obrigação de elaborar os estudos técnicos preliminares e realizar a consulta pública e demais procedimentos necessários à criação da unidade, sendo que, neste sentido, a consulta pública tem por objetivo exatamente auxiliar na definição dos limites da unidade de conservação.

Menciona que, para a criação da APA de Aramanaí no ano de 2003, houve a realização de estudos com a oitiva das populações residentes no interior ou no entorno da região, assim a consequência lógica é que a redefinição dos limites territoriais desta também seja feita com consulta pública, dentro de um processo plenamente participativo e plural, nos termos do art. 22 da Lei do SNUC.

Mencionada também que outro ponto que ratifica a necessidade da oitiva prévia da sociedade civil e demais interessados diz respeito ao fato de que a região de Aramanaí, localizada na beira do Rio Tapajós, próxima às cidades de Belterra e Santarém e da Vila de Alter do Chão, é de notável interesse turístico e imobiliário exatamente por seus atrativos ecológicos e de recursos naturais, contando com uma extensa área balneária, cortadas por dezenas de igarapés, presença de vegetação nativa, além da existência de comunidades locais há gerações.

Advoga que, a despeito da omissão da Câmara Municipal de Belterra no que tange, especialmente, à necessidade de consulta à sociedade civil acerca da diminuição de cerca de 20% (vinte por cento) da área de proteção ambiental de Aramanaí, localizada às margens do Rio Tapajós e com a finalidade de construção de portos, deve-se analisar ainda o fato de que o referido projeto de lei, discutido e aprovado em sessão única não perpassou por estudos técnicos, mencionados como obrigatórios pela lei do SNUC.

Assevera que não se constatou, por exemplo, a realização de audiências públicas com órgãos de gestão territorial e georreferenciamento, como o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), tampouco com institutos de pesquisas e organizações não governamentais (ONG’s) que promovem o desenvolvimento sustentável da Amazônia e a defesa de bens e direitos sociais, coletivos e difusos relativos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, a exemplo do IMAZON, tomando-se como suficiente tão somente a manifestação de organizações da sociedade civil que têm interesse econômico direto na redução dos limites territoriais da APA.

Pontua, assim, que a mera alteração legislativa sem observar a técnica necessária imposta pelo ordenamento jurídico fomenta conflitos agrários, além de trazer riscos à APA e ao seu entorno, bem como graves efeitos sociais ao Município de Belterra, uma vez que há estudos concretos comprovando que a redução estipulada estimula o desmatamento nas áreas que perdem a proteção legal.

Sustenta que, vislumbrada a violação ao princípio da vedação ao retrocesso ambiental há, consequentemente, a burla à garantia constitucional em voga, daí porque pugna pela declaração da inconstitucionalidade do art. 1º da Lei Municipal nº 097/2003 de Belterra por este E. Tribunal, haja vista os prejuízos ao meio ambiente advindos da redução dos limites territoriais da APA de Aramanaí.

Distribuída a presente ação, coube a mim a relatoria do feito.

No id. 805912, despachei para instruir o feito a fim de analisar a medida cautelar a teor do art. 179,
caput
e § 4º, do Regimento Interno do TJ/PA.

O Município de Belterra, no id. 856895, e a Câmara de Vereadores daquele Município, no id. 875610, apresentaram, respectivamente, as suas manifestações, defendendo, em apertada síntese, a inexistência de inconstitucionalidade do dispositivo questionado, pois, para a desafetação ou redução de unidade de conservação, basta a edição de lei, ressaltando que não depende de estudo técnico e que o princípio da precaução pode ser satisfeito com o controle concreto dos licenciamentos ambientais, informando precedente do STF nesse sentido, razão pela qual pugnam pela negativa do pedido na medida cautelar em comento.

No id. 1171413 determinei a remessa dos autos ao Ministério Público para ouvi-lo na condição de fiscal da ordem jurídica.

No id. 1211756 o Procurador-Geral de Justiça opinou pela inconstitucionalidade do art. 1º da Lei Municipal de Belterra n° 097/2003, a partir das alterações datadas de 25.04.2017, ratificando os demais termos da inicial.

O Tribunal Pleno, através do acórdão datado de 04/03/2020, de id. n° 2831694, de minha lavra, concluiu, por unanimidade, pelo indeferimento da medida cautelar pleiteada, nos termos do voto deste relator.

No id. 2887381 o Procurador-Geral de Justiça opinou pela procedência do pedido de declaração da inconstitucionalidade do art. 1º da Lei Municipal nº 97/2003, a partir de alterações datadas de 25.04.2017, eis que não houve consulta pública prévia à comunidade diretamente afetada, bem como não foram realizados estudos técnicos de georreferenciamento e gestão ambiental, além de terem sido constatadas violações ao princípio da vedação ao retrocesso ecológico e ao princípio da precaução, somado à inconstitucionalidade formal caracterizada pela necessidade de desafetação ou redução da área por meio de lei especifica.

No id. 14477525 determinei a notificação da Câmara Municipal para prestar as informações que entendesse necessárias sobre a promulgação dos dispositivos impugnados, nos termos do art. 180 do Regimento Interno deste Tribunal de Justiça e do Procurador do Município de Belterra para que se manifestasse a respeito das normas indagadas na forma do art. 181 do Regimento Interno desta Corte de Justiça.

No id. 15987547 foi certificada a ausência de manifestações da Câmara de Vereadores de Belterra e do Procurador Municipal da mesma municipalidade.

É o relatório.

VOTO

VOTO

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR ROBERTO GONÇALVES DE MOURA (RELATOR):

A Constituição Estadual, promulgada em 05 de outubro de 1989, confere ao Tribunal de Justiça do Estado do Pará competência para processar e julgar ação direta de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da referida Carta - art. 161.

Dentre os legitimados para propositura desta ação, consta expressamente o Procurador-Geral de Justiça no âmbito estadual (art. 162, III, da Constituição do Estado do Pará).

Desse modo, estando satisfeitas as condições de admissibilidade da presente ação, passo à análise do mérito.

É cediço que o objeto principal da ação direta de inconstitucionalidade é a remoção do ordenamento jurídico da lei ou ato normativo que se contraponha à Carta Política, isto é, a ação direta de inconstitucionalidade presta-se para a defesa da Constituição da República (art. 102, I, a, da CF) e da Constituição Estadual.

Oportuno citar a lição do constitucionalista Clemerson Merlin Cleve sobre o tema:

“A finalidade da ação direta de inconstitucionalidade, como referido, não é a defesa de um direito subjetivo, ou seja, de um interesse juridicamente protegido lesado ou na iminência de sê-lo. Ao contrário, a ação direta de inconstitucionalidade presta-se para a defesa da Constituição. A coerência da ordem constitucional e não a defesa de situações consubstancia a finalidade da apontada ação. Por isso, consiste em instrumento da fiscalização abstrata de normas, inaugurando 'processo objetivo' de defesa da Constituição.” (Declaração de Inconstitucionalidade de Dispositivo Normativo em Sede de Juízo Abstrato e Efeitos Sobre os Atos Singulares Praticados sob sua Égide, artigo publicado na RTDP 17/97, p. 84-87).

Dito isso, passa-se a analisar a inconstitucionalidade alegada na vertente ADI.

Primeiramente, cumpre consignar que a Constituição Federal, em seu artigo 225, prevê que todos têm o direito fundamental ao ambiente ecologicamente equilibrado, estabelecendo ser dever do poder público, dentre outras medidas, a criação de espaços territoriais especialmente protegidos, a fim de se alcançar a proteção ambiental,
in verbis
:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

§1° Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: I— preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e dos ecossistemas;

II— preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;

III— definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais a

serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;

VII — proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.

§ 4º A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato - Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.

No mesmo passo, nossa Constituição Estadual estabelece:

Art. 252. A proteção e a melhoria do meio ambiente serão, prioritariamente, consideradas na definição de qualquer política, programa ou projeto, público ou privado, nas áreas do Estado. Art. 253. É assegurada a participação popular em todas as decisões relacionadas ao meio ambiente e o direito à informação sobre essa matéria, na forma da lei.

Art. 254. O Poder Público Estadual realizará o zoneamento ecológico-econômico do Estado, de modo a compatibilizar o desenvolvimento com a preservação e a conservação do meio ambiente, bem como promoverá o levantamento e o monitoramento periódico da área geográfica estadual, de acordo com as tendências e desenvolvimento científico e tecnológico, de modo que o zoneamento ecológico-econômico esteja sempre atualizado, garantindo a conservação das amostras representativas dos ecossistemas.

Art. 255. Competem ao Estado a defesa, conservação, preservação e controle do meio ambiente, cabendo-lhe: I - zelar pela conservação das florestas e reservas extrativistas, fomentando a restauração das áreas já degradadas ou exauridas, de acordo com as técnicas adequadas, bem como elaborar política específica para o setor; II - zelar pelas áreas de preservação dos corpos aquáticos, principalmente, as nascentes, inclusive os “olhos d’água”, cuja ocupação só se fará na forma da lei, mediante estudos de impactos ambientais; III - assegurar a diversidade das espécies e dos ecossistemas, de modo a preservar o patrimônio genético, biológico, ecológico e paisagístico e definir espaços territoriais a serem especialmente protegidos; IV - promover a educação ambiental em todos os níveis e proporcionar, na forma da lei, informação ambiental; V - criar unidades de conservação da natureza, de acordo com as diversas categorias de manejo, implantando-as e mantendo-as com os serviços indispensáveis às suas finalidades; VI - estabelecer obrigatoriedades aos que explorem os recursos naturais, renováveis ou não, para, por seus próprios meios, procederem a recuperação do meio ambiente alterado, de acordo com a solução técnica aprovada pelos órgãos públicos 86 competentes, envolvendo, na fiscalização, as entidades ligadas à questão ambiental ou representativas da sociedade civil, na forma da lei; VII - realizar a integração das ações de defesa do meio ambiente com as ações dos demais setores da atividade pública; VIII - criar um conselho específico, de atuação colegiada, que contará com a participação de representantes do Poder Público e, majoritariamente, da sociedade civil organizada, especialmente, através de entidades voltadas para a questão ambiental, na forma da lei, que terá, dentre outras, as seguintes competências: a) acompanhar, avaliar, controlar e fiscalizar o meio ambiente; b) opinar, obrigatoriamente, sobre a política estadual do meio ambiente, oferecendo subsídios à definição de mecanismos e medidas que permitam a utilização atual e futura dos recursos hídricos, minerais, pedológicos, florestais e faunísticos, bem como o controle da qualidade da água, do ar e do solo, como suporte do desenvolvimento sócio-econômico; c) assessorar o Poder Público em matérias e questões relativas ao meio ambiente; d) emitir parecer prévio sobre projetos públicos ou privados, que apresentem aspectos potencialmente poluidores ou causadores de significativa degradação do meio ambiente, como tal caracterizados na lei; IX – Garantir a todos, meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum e essencial à sadia qualidade de vida, protegendo a flora e a fauna, nesta compreendidos todos os animais domésticos, exóticos e silvestres, sendo vedadas as práticas que submetam os animais à crueldade, que provoquem a extinção de espécies e que coloquem em risco sua função ecológica. Inciso IX acrescido pela Emenda Constitucional nº 66/15 § 1º. Todo e qualquer plano, programa, projeto, atividade ou obra potencialmente causadora de desequilíbrio ecológico ou de significativa degradação do meio ambiente, exigirá, na forma da lei, estudo prévio de impacto ambiental e só será autorizada sua implantação, bem como liberado incentivo, financiamento ou aplicação de recursos públicos, após aprovação, na forma da legislação aplicável, pelo órgão técnico de controle ambiental do Estado, ouvido o órgão de atuação colegiada de que trata o inciso VIII.

Os dispositivos constitucionais supramencionados, de evidente aplicação ao presente caso, erigiram a defesa ambiental como primado dos órgãos públicos e da coletividade, representando o que a doutrina denomina de princípio da natureza pública da proteção ambiental. Deste decorre o subprincípio da fruição coletiva dos bens ambientais que, se de um lado assegura a todos os cidadãos o acesso igualitário aos bens ambientais, de outro, impõe o dever negativo de não prejudicar a fruição de terceiros.

Nesta senda, dentre as áreas ecologicamente protegidas que merecem maior atenção, materializando, portanto, o preceito constitucional supra referidos, encontram-se aquelas definidas pela Lei n° 9.985/2000, que instituiu a Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza — SNUC, cujo art. 2º traz o conceito de unidade de conservação, senão vejamos:

Art. 2º. Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:

I - unidade de conservação: espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção;

Ademais, as unidades de conservação se inserem no conceito de área protegida, levando-se em conta não apenas o conceito legal transcrito, mas igualmente a definição trazida na Convenção sobre Diversidade Biológica (CBD) de que se trata de “área definida geograficamente, que é destinada, ou regulamentada, e administrada para alcançar objetivos específicos de conservação” (artigo 2º). Apresentam, pois, restrições para algumas atividades, eis que objetivam a preservação dos recursos naturais existentes dentro de seus limites territoriais.

Sobre as características das unidades de conservação, ensina Nicolau Dino de Castro e Costa
[1]
:

“O componente da afetação relaciona-se com o elemento anterior, na medida em que daquele deriva a ideia de que cada unidade de conservação ’modelada' na Lei n°. 9.985/00 está afetada a uma função ecológica previamente estabelecida, não podendo o Poder Público através de atos inferiores, desnaturar as finalidades e as características das ’áreas-tipo’, tampouco permitir sua utilização de maneira diversa daquela estabelecida para cada qual.”

Por outro lado, alguns dos objetivos que norteiam a criação de uma unidade de conservação, previstos no artigo 4º da Lei n° 9.985/200, estão a seguir elencados, sendo eles contribuir para a manutenção da diversidade biológica e dos recursos genéticos no território nacional e nas águas jurisdicionais; contribuir para a preservação e a restauração da diversidade de ecossistemas naturais; promover o desenvolvimento sustentável a partir dos recursos naturais; recuperar ou restaurar ecossistemas degradados; proteger os recursos naturais necessários à subsistência de populações tradicionais, respeitando e

valorizando

seu

conhecimento

e sua cultura e promovendo-as social e economicamente.

No que se refere à unidade de conservação denominada Área de Proteção Ambiental, pertencente ao grupo de Unidades de Uso Sustentável, dispõe o art. 15 da Lei do SNUC que se trata de "uma área em geral extensa, com certo grau de ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populações humanas, e tem como objetivos básicos proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais."

A mesma Lei 9.985/00, sensível à existência de ocupantes nas áreas onde sejam criadas Áreas de Proteção Ambiental, prevê que “respeitados os limites constitucionais, podem ser estabelecidas normas e restrições para a utilização de uma propriedade privada localizada em uma Área de Proteção Ambiental” e ainda que “nas áreas sob propriedade privada, cabe ao proprietário estabelecer as condições para pesquisa e visitação pelo público, observadas as exigências e restrições legais” (§§2° e 4º, an. 15).

De maneira específica, na perspectiva de proteger as riquezas naturais e promover a ordenação da ocupação humana na região, a Lei Municipal n° 097/03 indicou como objetivos da APA Aramanaí (art. 3º):

“[...] I- Ordenar a ocupação de terras e promover a proteção dos recursos abióticos e bióticos dentro de seus limites, de modo a assegurar o bem-estar das populações humanas que aí vivem, resguardar ou incremental as condições ecológicas locais e manter paisagens e atributos culturais relevantes;

II-

Fiscalizar a prática de atividades esportivas, culturais, cientificas e de turismo ecológico, bem como as atividades econômicas compatíveis com a conservação ambiental;

III-

Dar ênfase às atividades de controle e monitoramento ambiental, de modo a permitir, acompanhar e disciplinar, ao longo do tempo, as interferências no meio ambiente;

IV-

Fomentar a educação ambiental, a pesquisa científica e a conservação de valores culturais, históricos e arqueológicos; e

V-

Proteger a diversidade biológica, os recursos hídricos e o patrimônio natural, assegurando o caráter sustentável da ação antrópica na região com particular ênfase na melhoria das condições de sobrevivência e qualidade de vida dos habitantes da APA e entorno.”

Ademais, o Decreto n° 4.340,
de
22
de agosto de 2002, que regulamenta a lei

que

instituiu

o

SNUC,

impõe

ao

Órgão

Executor

Proponente

da

Unidade

de

Conservação a obrigação

de elaborar
os
estudos técnicos preliminares e realizar a

consulta

pública

e demais procedimentos

necessários

à criação

da unidade.

Neste

sentido,

a

consulta

pública

tem

por

objetivo

exatamente

auxiliar

na

definição

dos

limites da unidade de conservação,

conforme previsão do art.

5º do referido

decreto

nos

seguintes

termos:

“Art. 5ª.
A
consulta

pública
para
a
criação de unidade
de
conservação

tem
a
finalidade
de
subsidiar
a
definição da localização,

da dimensão

e

dos

limites

mais

ade
q
uados

para
a

unidade.

§1°.

A

consulta

consiste

em

reuniões

públicas

ou,

a

critério

do

órgão

ambiental

competente,

outras

formas

de oitiva

da

população

local

e

de
outras

partes

interessadas.

§2° No processo de consulta pública,
o
órgão executor competente deve

indicar,
de
modo claro e em linguagem acessîvel, as impicações para a

população residente no interior e no entorno da unidade proposta.” (grifei
).

In
casu,
observa-se que para a criação da APA de Aramanai no ano de 2003

houve

a
realização

de estudos

com

a oitiva das populações

residentes

no interior

ou

no

entorno

da

região.

Assim,

a

consequência

Iógica

é

que

a

redefinição

dos

limites
territoriais

desta

também

seja
feita
com
consulta

pública,

dentro

de
um

processo

plenamente

participativo

e

plural,

nos

termos

do

art.

22

da

Lei

do

SNUC,

senão

vejamos:

Art.

22.

As

unidades

de

conservação

são

criadas

por ato

do

Poder

Público.

§ 2º
A
criação de
uma
unidade
de
conservação deve ser precedida de

estudos
técnicos
e
de
consulta pública que permitam identificar
a

localização,
a
dimensão
e
os limites mais adequados para a unidade,

conforme

se

dispuser
em

regulamento."

(grifos

nossos).

Portanto,
as
alterações
à
Lei Municipal
n°
097/2003 de Belterra, de iniciativa

do Prefeito, discutidas, aprovadas e introduzidas pela Câmara Municipal do referido

Município no dispositivo normativo
em
questão revelam-se inconstitucionais, considerando que, se a lei do Sistema Nacional de Unidades de

Conservação da Natureza
—
SNUC prevê expressamente que a criação de uma unidade de conservação deve ser precedida de estudos técnicos e de consulta pública, a modificação

Iegislativa deveria ser
precedida também do mesmo procedimento prévio, o que não ocorreu na hipótese.

Isso se diz porque o projeto de lei que culminou com a diminuição de

cerca de 20% (vinte par cento) da área
de
proteção ambiental de Aramanaí, localizada

às

margens

do Rio

Tapajós,

e com

a
finalidade

de construção

de portos, foi discutido e aprovado em sessão

única na Câmara Municipal, não tendo sido precedido de
realização de audiências públicas com órgãos de gestão territorial e georreferenciamento, como a Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), tampouco com institutos de pesquisas e organizações não governamentais (ONG’s) que promovem o desenvolvimento sustentável na Amazônia e a defesa de bens e direitos sociais, coletivos e difusos relativos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, a exemplo do IMAZON, tomando-se como suficiente tão somente a manifestação de organizações da sociedade civil que têm interesse econômico direto na redução dos limites territoriais da APA.

Neste sentido, entende-se que, de fato, a alteração de limites territoriais da APA de Aramanaí pode até vir a integrar um conjunto de políticas públicas para a região, haja vista as necessidades estratégicas que visem aumentar ainda mais a proteção da biodiversidade e dos modos de vida de povos e comunidades tradicionais.

No entanto, uma medida como esta precisa estar contextualizada e devidamente discutida com o maior número possível de atores sociais, sobretudo aqueles diretamente envolvidos com o tema da proteção do meio ambiente e do desenvolvimento econômico e humano da região.

Assim, a mera alteração legislativa sem observar a técnica necessária imposta pelo ordenamento jurídico fomenta conflitos agrários, além de trazer riscos à APA e ao seu entorno, bem como graves efeitos sociais ao Município de Belterra, uma vez que a redução estipulada estimula o desmatamento nas áreas que perdem a proteção legal.

Cumpre ressaltar ainda que, havendo diversos atores com interesses diversos na área, todos devem ser primeiramente informados sobre os possíveis e reais impactos ambientais e sociais identificados por especialistas na matéria a fim de obterem informações técnicas, e depois ouvidos e considerados no processo público e transparente de escuta social antes da decisão administrativa e legislativa, obedecendo-se aos princípios da informação e participação popular na seara ambiental.

Sob esta égide, a Lei Estadual n° 5.887/95, que regula a Política Estadual de Meio Ambiente no Estado do Pará, em consonância com todo o arcabouço constitucional e infraconstitucional vigente na matéria ambiental, explicita como princípios norteadores indispensáveis para ordenação, proteção e defesa do meio ambiente:

Art. 2º — São princípios básicos da Política Estadual do Meio Ambiente, consideradas as peculiaridades locais, geográficas, econômicas e sociais, os seguintes:

I— todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado;

l- o Estado e a coletividade têm o dever de proteger e defender o meio ambiente, conservando-o para a atual e futuras gerações, com vistas ao desenvolvimento sócio- econômico;

III—
o desenvolvimento econômico-social tem por fim a valorização da vida e emprego, que devem ser assegurados de forma saudável e produtiva, em harmonia com a natureza, através de diretrizes que colimem o aproveitamento dos recursos naturais de forma ecologicamente equilibrada, porém economicamente viável e eficiente, para ser socialmente justa e útil
;

IV— o combate à pobreza e à marginalização e a redução das desigualdades sociais e regionais são condições fundamentais para a desenvolvimento sustentável;

V— a utilização do solo urbano e rural deve ser ordenada de modo a compatibilizar a sua ocupação com as condições exigidas para a conservação e melhoria da qualidade ambiental;

VI—
deve ser garantida a participação popular nas decisões relacionadas ao meio ambiente
;

VII-
o direito de acesso às informações ambientais deve ser assegurado a todos
;

VIII — o respeito aos povos indígenas, às formas tradicionais de organização social e às suas necessidades de reprodução física e cultural e melhoria de condição de vida, nos termos da Constituição Federal e da legislação aplicável, em consonância com os interesses da comunidade regional em geral, são fatores indispensáveis na ordenação, proteção e defesa do meio ambiente.

O acesso às informações e aos estudos ambientais, bem como o esclarecimento técnico acessível à população são imprescindíveis, vez que os interessados precisam inicialmente conhecer para depois participar da decisão política ambiental, a exemplo do requerimento dos estudos técnicos e da consulta pública às comunidades atingidas.

Por este motivo, o princípio da participação popular parte do pressuposto de que o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e os danos ambientas são difusos e atingem as presentes, assim como as futuras gerações.

Portanto, a responsabilidade pela preservação do meio ambiente incumbe também à coletividade e não somente ao poder público. Desse modo, considerando que parcela da responsabilidade ambiental recai à coletividade, esta deve ser devidamente informada e participar ativamente da decisão de alteração de qualquer política ambiental, subsidiada por informações técnicas advindas de profissionais de georreferenciamento e gestão ambiental.

Conforme o entendimento supramencionado, o artigo 225 da Constituição Federal consagra o meio ambiente como bem essencial à sadia qualidade de vida, afigurando-se como direito das presentes e futuras gerações. Apesar de não figurar no Título II da Cana Magna, que estabelece os direitos e garantias fundamentais, é indiscutível na doutrina e na jurisprudência que os direitos ligados ao meio ambiente constituem, tanto no plano material como no plano formal, direitos fundamentais.

Nesse sentido, por ocasião do julgamento do Mandado de Segurança 22164/SP, o Supremo Tribunal Federal acentuou que o meio ambiente se constitui em direito fundamental, consoante o voto proferido pelo eminente Ministro Celso de Mello no mencionado “writ”:

“[...]
O direito à integridade do meio ambiente - típico direito de terceira geração - constitui prerrogativa jurídica de titularidade coletiva, refletindo, dentro do processo de afirmação dos direitos humanos, a expressão significativa de um poder atribuído, não ao individuo identificado em sua singularidade, mas num sentido verdadeiramente mais abrangente, a própria coletividade social
. Enquanto os direitos de primeira geração (civis e políticos) — que compreendem as liberdades clássicas, negativas ou formais — realçam o princípio da liberdade e os direitos de segunda geração (direitos econômicos, sociais e culturais) — que se identifica com as liberdades positivas, reais ou concretas — acentuam o princípio da igualdade, os direitos de terceira geração, que materializam poderes de titularidade coletiva atribuídos genericamente a todas as formações sociais, consagram o princípio da solidariedade e constituem um momento importante no processo de desenvolvimento, expansão e reconhecimento dos direitos humanos, caracterizados, enquanto valores fundamentais indisponíveis, pela nota de uma essencial inexauribilidade”. (MS 22164 / SP - SÃO PAULO; MANDADO DE SEGURANCA; Relator(a):Min. Celso De Mello Julgamento: 30/10/1995 Órgão Julgador: Tribunal Pleno Publicação DJ 17/11/1995). (grifei).

Ora, se o meio ambiente é direito fundamental, ou, na acepção mais ampla, “direitos humanos”, resta evidente que qualquer diminuição da proteção aos bens ambientais é visceralmente inconstitucional, em especial por afrontar o princípio que proíbe o retrocesso ambiental. Este princípio é perfeitamente aplicável para fulminar qualquer artigo de lei (em sentido lato) que importe em redução o nível mínimo de proteção ao direito difuso, transindividual, intergeracional e fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

O princípio da proibição de retrocesso ecológico encontra amparo nos princípios constitucionais da prevalência dos direitos humanos e da cooperação entre os povos para o progresso da humanidade, expressamente definidos no art. 4º, II e IX da Constituição Federal:

Art. 4º.

A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais pelos seguintes princípios:

( )

II - prevalência dos direitos humanos; (...)

IX - cooperação entre os povos para o progresso da humanidade.

Esta vedação, que busca a proteção máxima do meio ambiente contra qualquer medida normativa ou política de supressão ou enfraquecimento, alcança não só os atos do Poder Legislativo, mas também atos administrativos do Poder Executivo, revelando-se como garantia constitucional contra a ação destes poderes.

A este princípio a doutrina também denomina de efeito
cliquet
dos direitos fundamentais, também chamado de
princípio da não reversibilidade dos direitos fundamentais sociais ou princípio do não retrocesso social
, que não permite a retrocessão, dirigindo ao parlamento a mensagem de que o desenvolvimento sustentável autoriza a mudança legislativa somente numa direção.

Dessa maneira, o postulado de proibição ao retrocesso orienta a evolução dos direitos humanos, desde seu contexto de positivação e legitimação, no sentido de que, uma

vez reconhecidos na ordem jurídica, os direitos não podem ser suprimidos ou enfraquecidos, sob pena de inconstitucionalidade, a exemplo do presente caso, em que houve a redução de cerca de 20% (vinte por cento) da área de proteção ambiental de Aramanaí, em evidentes prejuízos à biodiversidade local e às comunidades tradicionais que residem na região.

Para Antônio Herman Benjamin, Ministro do Superior Tribunal de Justiça,

"É seguro afirmar que a proibição de retrocesso, apesar de não se encontrar, com nome e sobrenome, consagrada na nossa Constituição, nem em normas infraconstitucionais, e não obstante sua relativa imprecisão — compreensível em institutos de formulação recente e ainda em pleno processo de consolidação — transformou-se em princípio geral do Direito Ambiental, a ser invocado na avaliação da legitimidade de iniciativas legislativas destinadas a reduzir o patamar de tutela legal do meio ambiente, mormente naquilo que afete em panicular a) processos ecológicos essenciais, b) ecossistemas frágeis ou a beira de colapso, e c) espécies ameaçadas de extinção.
Daí decorre que pretender reduzir o patamar de tutela jurídica dos biomas nacionais, em época de veloz retração dos habitats naturais e de sérias e cientificamente comprovadas ameaças a biodiversidade (e crescente o número de espécies integrantes da lista vermelha brasileira), nada mais significa que retroceder na roda do tempo, nos avanços do diálogo entre crescimento econômico e conservação da Natureza.
Violações ao princípio da proibição de retrocesso se manifestam de várias maneiras. A mais óbvia é a redução do grau de salvaguarda jurídica ou da superfície de uma área protegida (Parque Nacional, p. ex.); outra, menos perceptível e por isso mais insidiosa, é o esvaziamento ou enfraquecimento das normas de previsão de direitos e obrigações ou, por outro lado, os instrumentos de atuação do Direito Ambiental (Estudo Prévio de Impacto Ambiental, Áreas de Proteção Permanente, Reserva Legal, responsabilidade civil objetiva, p. ex.).” (grifei).

Portanto, vislumbrada a cristalina violação ao princípio da vedação ao retrocesso ambiental há, consequentemente, a burla à garantia constitucional em voga, daí porque o art. 1º da Lei Municipal n° 097/2003 de Belterra deve ser declarado inconstitucional, haja vista os prejuízos ao meio ambiente advindos da redução dos limites territoriais da APA de Aramanaí.

Ademais, a Câmara Municipal de Belterra/PA, na sessão única de discussão e aprovação das alterações inseridas no art. 1º da Lei Municipal 097/2003, não observou princípio ambiental da precaução.

Este encontra seu arcabouço normativo no princípio n° 15 da Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, que dispõe o seguinte:

“Princípio 15 - Com a finalidade de proteger o meio ambiente, os Estados deverão aplicar amplamente o critério de precaução conforme suas capacidades.
Quando houver perigo de dano grave ou irreparável, a falta de certeza científica absoluta não deverá ser utilizada como razão

para que seja adiada a adoção de medidas eficazes em função dos custos para impedir a degradação ambiental
.” (grifei).

O referido princípio impõe que, quando houver perigo de dano irreparável

ou falta de informações

científicas

suficientes
e
seguras

de que
os
danos ambientais

não

ultrapassarão

limite

razoável

e

aceitável

(como

reduzir

área

protegida

sem

estudos

dos

impactos

ambientais),

o
p
oder
p
úblico

deve

agir

com

cautela

e

precaução,

não

autorizando

atos

ou

medidas

que

possam

causar

tais

danos

ambientais

irreversíveis

até que sejam feitos estudos necessários

para comprovar que

o dano será controlado

e minimizado,

no comprometendo

a unidade de conservação

e

seu

entorno.

Logo, o princípio da precaução exige uma atuação vinculada do poder público

para

qualquer

atividade

que

possa

causar

dano

ambiental,

ainda

que

seja

ato

administrativo ou legislativo.

Consequentemente, pode-se afirmar que

a precaução

exige que o poder público proceda a todos os meios aptos
a
evitar o dano ambiental,

ainda que não haja certeza acerca da sua ocorrência, o que não ocorreu no presente

caso.

A redefinição

dos limites

territoriais

da APA

de
Aramanaí

para

reduzir

seu

tamanho, além de provocar uma quebra nas unidades de conservação localizadas
na

Bacia do Tapajós, apresenta riscos de perda inestimável da biodiversidade da região,

diante da ausência de estudos técnicos que comprovem que a redução
da
área não

ensejará

a

prática

de

atos

lesivos

ao

meio

ambiente.

Desta forma, o projeto
de
lei de iniciativa do Poder Executivo Municipal de Belterra, discutido e

aprovado pela Câmara Municipal daquela municipalidade em sessão única de plenário, que

culminou nas alterações

dos limites territoriais da Área de Proteçao Ambiental — APA

de
Aramanai

(art. 1º da Lei 097/2003),

de
modo a reduzir cerca de 20% (vinte por

cento)

de

seu

tamanho,

pauta-se

em inconstitucionalidade,

ante

a

inobservância

dos princípios

da vedação

ao retrocesso

ambiental e

precaução.

DISPOSITIVO.

Ante o exposto,
JULGO PROCEDENTE o pedido formulado na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade para declarar, com efeitos
ex tunc
e
erga omnes
, a inconstitucionalidade material do

artigo 1º da lei municipal de Belterra nº 097/2003, após alterações realizadas via projeto de lei de iniciativa do seu Prefeito, aprovado no dia 25 de abril de 2017,
por afrontar normas inseridas na Constituição Estadual e, igualmente, na Constituição Federal
, nos termos da fundamentação supra.

É o voto.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria nº 3731/2015 – GP.

Belém/PA, 06 de dezembro de 2023.

Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

Relator

[1]
Proteção Jurídica do Meio Ambiente. 1ª. Ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2013

Belém, 07/12/2023