Tribunal: TJPA
Processo: 0804949-04.2022.8.14.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): ROBERTO GONCALVES DE MOURA
Órgão julgador: ROBERTO GONCALVES DE MOURA
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: 10646 - Inconstitucionalidade Material
Data de julgamento: 2023-06-28

Ementa:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CRIAÇÃO DE CARGOS DE PROVIMENTO EM COMISSÃO SEM A ATRIBUIÇÃO DE CADA UM DELES. PREFEITURA MUNICIPAL DE IGARAPÉ-AÇU – LEI N° 637/2009. IMPOSSIBILIDADE DE REGULAMENTAÇÃO DA MATÉRIA MEDIANTE A PROMULGAÇÃO DE DECRETO EXECUTIVO. VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 37, II, V, DA CR/88, CORRESPONDENTE AO 34, § 1º E 35 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. PRECEDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF). SECRETÁRIO MUNICIPAL. NATUREZA POLÍTICA DO CARGO. INTEGRANTE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. ATRIBUIÇÕES CONSTANTES DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO. INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL DA NORMA IMPUGNADA. PEDIDO JULGADO PROCEDENTE EM PARTE. DECISÃO UNÂNIME. Acórdão Vistos, etc. ACORDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram o Pleno do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, por unanimidade de votos, julgar procedente em parte o pedido de inconstitucionalidade da Lei nº 637/2009-GP-PMI, e seu anexo, tudo de acordo com os termos do voto do Desembargador Relator. Sessão Ordinária do Tribunal Pleno realizada aos 28 (vinte e oito dias) do mês de junho do ano de dois mil e vinte e três. Julgamento presidido pela Exma. Sra. Desa. Maria de Nazaré Gouveia dos Santos. Belém/PA, 28 de junho de 2023. Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA Relator

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) - 0804949-04.2022.8.14.0000

AUTOR: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARÁ

RECORRIDO: MUNICIPIO DE IGARAPE-ACU, CAMARA MUNICIPAL DE IGARAPE-ACU

RELATOR(A):
Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

EMENTA

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CRIAÇÃO DE CARGOS DE PROVIMENTO EM COMISSÃO SEM A ATRIBUIÇÃO DE CADA UM DELES. PREFEITURA MUNICIPAL DE IGARAPÉ-AÇU – LEI N° 637/2009. IMPOSSIBILIDADE DE REGULAMENTAÇÃO DA MATÉRIA MEDIANTE A PROMULGAÇÃO DE DECRETO EXECUTIVO. VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 37, II, V, DA CR/88, CORRESPONDENTE AO 34, § 1º E 35 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. PRECEDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF). SECRETÁRIO MUNICIPAL. NATUREZA POLÍTICA DO CARGO. INTEGRANTE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. ATRIBUIÇÕES CONSTANTES DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO. INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL DA NORMA IMPUGNADA. PEDIDO JULGADO PROCEDENTE EM PARTE. DECISÃO UNÂNIME.

Acórdão

Vistos, etc.

ACORDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram o Pleno do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, por unanimidade de votos, julgar procedente em parte o pedido de inconstitucionalidade da Lei nº 637/2009-GP-PMI, e seu anexo, tudo de acordo com os termos do voto do Desembargador Relator.

Sessão Ordinária do Tribunal Pleno realizada aos 28 (vinte e oito dias) do mês de junho do ano de dois mil e vinte e três.

Julgamento presidido pela Exma. Sra. Desa. Maria de Nazaré Gouveia dos Santos.

Belém/PA, 28 de junho de 2023.

Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

Relator

RELATÓRIO

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR ROBERTO GONÇALVES DE MOURA (RELATOR):

Cuida-se de AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (ADI) movida pelo MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL DO PARÁ com o escopo de impugnar o teor da Lei nº 637/2009 do Município de Igarapé-Açu.

A inicial (id. 9012117, págs. 1/21) relatou que a Lei Municipal nº 637/2009, de 17/12/2009, dispôs sobre a criação de cargos e alteração nos valores de remuneração dos cargos comissionados e funções gratificadas no âmbito do mencionado Município.

Argumentou o autor que a norma ora impugnada infringiu os artigos 11, parágrafo único, 34, § 1º, 35 e 51, todos da Constituição Estadual.

Asseverou que a inconstitucionalidade residiria no fato de que os cargos em comissão criados pela norma ora impugnada não possuiriam atribuições definidas e que o cargo de tesoureiro trata-se de função técnica e burocrática, não demandando relação de confiança.

Defendeu a necessidade de os cargos em comissão terem as suas descrições na própria lei que os instituiu, frisando que ato infralegal de iniciativa do Executivo não satisfaz tal exigência, uma vez que a matéria se sujeita a reserva legal, na forma dos artigos 61, § 1°, II, “a”, da CR/88 e do art. 105, “d”, da CE.

Citou precedente do Supremo Tribunal Federal (STF) no sentido da necessidade de que os cargos em comissão se destinem a funções de chefia ou assessoramento, não se destinando às atividades técnicas ou operacionais e que as atribuições estejam claramente definidas no instrumento legislativo que os criou.

Reiterou que o cargo de tesoureiro, pela nomenclatura, é cargo de natureza técnica e operacional, de modo que não pode ser provido por servidor comissionado.

Mencionou julgados que reconhecem a inconstitucionalidade do provimento em cargos em comissão de funções burocráticas.

Aludiu doutrinas em abono à sua tese.

Expôs fundamentos a respeito da omissão constitucional, visto que não haveria menção ao percentual de cargos em comissão a serem preenchidos por servidores efetivos, conforme disciplina o artigo 37, V, da CR/88, ressaltando que o artigo 162, § 3º, da CE prevê a adoção de Ação de Inconstitucionalidade por Omissão para assegurar a eficácia de norma constitucional.

Referiu que a ausência de iniciativa do Executivo Municipal em deflagrar processo legislativo em relação ao estabelecimento de percentual mínimo de cargos em comissão a servidores efetivos configura omissão legislativa, concluindo esse ponto aduzindo que, em caso de reconhecimento da mora, fosse fixado percentual mínimo para os comissionamentos do pessoal com vínculo efetivo com o Executivo.

Ao final, postulou o processamento da ação de controle abstrato de constitucionalidade para declarar a invalidade da Lei Municipal

nº 637/2009-GP-PMI, de 17 de dezembro de 2009, e seus anexos, que criou o cargo de tesoureiro e reestruturou os cargos comissionados e funções de confiança do ente requerido, bem como a declaração de existência de mora legislativa quanto à edição de lei especifica para a fixação de percentual mínimo de cargos em comissão na estrutura administrativa a serem providos por servidores de carreira.

Em despacho inserido no id. 9039561, págs. 1/2, determinei a intimação da Câmara e do Município de Igarapé-Açu para se manifestarem sobre a ação intentada.

O Município de Igarapé-Açu apresentou manifestação (id. 10711411, págs. 1/13), ocasião em que arguiu a constitucionalidade da lei municipal em questão e que o cargo de tesoureiro seria de natureza política.

Alegou que os cargos em comissão (artigo 37, V, CR/88 c/c o artigo 34, § 1º, da CE) podem ser providos por pessoas não pertencentes à Administração Púbica ou por servidores efetivos em percentual previsto em lei, sendo que as funções gratificadas ou comissionadas devem ser exercidas por servidores efetivos.

Argumentou que não haveria impedimento para a investidura a título em comissão do cargo de tesoureiro, aduzindo que dentre as suas responsabilidades encontra-se a sua atuação mediante “rotinas administrativas e financeiras de tesouraria, lançamentos contábeis e conciliações bancárias, realizar pagamentos de débitos da Fazenda Pública Municipal, conferir e lançar boletos relativos a compras, cálculos e recebimentos de receitas, efetuar conferência do movimento financeiro, acompanhar orçamentos e do fluxo de caixa, emissão de cheques, notas fiscais e outros documentos referentes ao setor de tesouraria, se responsabilizar pela contabilidade, pelas contas e cobranças a receber ou a pagar, controle dos orçamentos, o fluxo financeiro e pela organização da caixa da instituição e aplicação de recursos financeiros, planejar, organizar, dirigir e controlar os serviços da tesouraria, etc.”

Argumentou que que em razão das atribuições referidas, faz-se necessário o vínculo de confiança entre o ocupante do cargo e a autoridade nomeante, no caso o Chefe do Executivo, de forma que não haveria impedimento para que o cargo de tesoureiro seja de livre provimento.

Referiu que a Resolução nº 7, de 30/12/1971, deste Tribunal previa a investidura do cargo de tesoureiro em comissão.

Apresentou fundamentos a respeito da autonomia legislativa dos Municípios (artigos 1º, 18 e 30, I, da CR/88), destacando que os Municípios possuem liberdade para organizarem seus próprios serviços, criar cargos, funções e regular seus servidores, inexistindo inconstitucionalidade a ser declarada na espécie.

Aduziu a possibilidade de regulamentação da Lei Municipal nº 637/2009 por Decreto Executivo, utilizando-se a previsão contida no artigo 61, § 1º, II, “a”, da CR/88.

Requereu a improcedência da Ação Direta de Inconstitucionalidade intentada pelo requerente.

A Câmara Municipal de Igarapé-Açu apresentou manifestação (id. 11515514, págs. 1/6), arguindo, após breve explanação dos fatos, a desnecessidade de descrição em lei das atribuições dos cargos efetivos e comissionados, ressaltando que, apesar de a Lei Municipal nº 637/2009-GP-PMI não ter elencado as atribuições dos cargos, não há que se falar em inconstitucionalidade, dada a possibilidade de regulamentação da matéria por Decreto Executivo (artigo 84, VI, da CR/88).

Apresentou fundamentos acerca da possibilidade de o cargo de tesoureiro ser de livre nomeação e exoneração, dada a necessária existência de relação de confiança com o Executivo.

Afirmou que o Tribunal de Contas do Paraná, em consulta formulada nos autos do Processo nº 715617/19, assentou a possibilidade de o referido cargo ser provido em comissão.

Respeitante à omissão na previsão de percentuais mínimos dos cargos em comissão (artigo 37, V, CR/88 e artigo 35 da CE), disse que não haveria norma nacional estipulando o quantitativo.

Ao final, postulou a improcedência do pedido.

É o relato do necessário.

VOTO

VOTO

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR ROBERTO GONÇALVES DE MOURA (RELATOR):

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) ajuizada pelo Ministério Público Estadual com o objetivo de invalidar a Lei nº 637/2009-GP-PMI, que dispôs sobre a criação e alteração dos valores da remuneração dos cargos comissionados e funções gratificadas no âmbito do Município de Igarapé-Açu.

É consabido que vigora no ordenamento jurídico o princípio da constitucionalidade das leis, o qual determina que as leis e atos normativos do poder público sejam considerados válidos e, por consequência, devidamente cumpridos, até que haja superveniência de decisão judicial declarando a sua inconstitucionalidade.

No caso vertente, conforme relatado, o pedido de inconstitucionalidade formulado pelo autor reside na ausência de descrição das atribuições dos cargos em comissão, na criação de cargo de tesoureiro, que seria de natureza técnica e operacional, de modo que não poderia ser preenchido de forma comissionada, e na ausência de estipulação do percentual mínimo para a ocupação dos cargos comissionados criados por servidores efetivos.

Com efeito, vislumbra-se do ato normativo impugnado (id. 9012118, págs. 1/3), que no âmbito do Município de Igarapé-Açu foram criados diversos cargos de provimento em comissão, além de funções gratificadas, discriminados no quadro a seguir:

TABELA DE CARGOS EM COMISSÃO E FUNÇÕES GRATIFICADAS IGARAPÉ-AÇU

ÓRGÃO

CARGO

Quantitativo

Gabinete do Prefeito

Administrador Distrital

3

Assessor Especial I

5

Assessor Especial II

4

Assessor Especial III

45

Assessor Especial IV

95

Chefe de Gabinete

1

Coordenador do Sistema de Controle Interno

1

Secretaria de Administração

Diretor I

2

Diretor II

2

Chefe de Setor

3

Secretaria de Assistência Social

Diretor I

1

Diretor II

3

Chefe de Setor

2

Secretaria de Saúde

Diretor I

4

Diretor II

2

Chefe de Setor

8

Secretaria de Educação e Cultura

Diretor I

6

Diretor Ii

3

Chefe de Setor

5

Secretaria de Obras

Diretor I

3

Diretor II

3

Chefe de Setor

4

Secretaria de Agricultura e Abastecimento

Diretor I

2

Diretor II

2

Chefe de Setor

2

Secretaria de Finanças

Diretor I

2

Diretor II

2

Chefe de Setor

2

Secretaria de Esporte e Turismo

Diretor I

1

Diretor II

2

Chefe de Setor

2

Secretaria de Meio Ambiente

Diretor I

2

Diretor II

2

Chefe de Setor

2

Sobre a controvérsia meritória, não é de se olvidar que a regra para o provimento de cargos no serviço público é o concurso público de provas ou de provas e títulos, sendo a criação e o provimento de cargos em comissão, de livre nomeação e exoneração, exceção à regra. Sobre a temática, disciplina a Constituição da República que:

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;

(...)

V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento”.

Por sua vez, a Constituição Estadual reconhece essa modalidade investidura no serviço público nos seus artigos 34, § 1º e 35,
verbis
:

Art. 34. Os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei.

§ 1º. A investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, respeitada, rigorosamente, a ordem de classificação, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.

Art. 35. As funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento.

Em conformidade com as regras constitucionais, deve ser destacado que as atribuições do cargo comissionado porventura criado precisam dizer respeito às atividades de direção, chefia ou assessoramento, sendo certo que essas atribuições não poderão compreender tarefas meramente burocráticas, operacionais ou técnicas. Imprescindível, ainda, que exista um vínculo de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado para o desempenho da ocupação de chefia ou assessoramento, fato que legitima o regime de livre nomeação e exoneração.

Urge salientar que as atribuições desses cargos estejam previstas na própria lei que os criou, de forma clara e objetiva, não havendo a possibilidade de que sejam fixadas posteriormente. Daí ser imprescindível que a lei que cria o cargo em comissão descreva as atribuições a ele inerentes, evitando-se termos vagos e imprecisos (RE 1041210).

De fato, somente com a descrição das atribuições dos cargos comissionados na própria lei que os institui é possível verificar o atendimento do art. 37, inciso V, da CR/88, correspondente ao artigo 35 da CE.

Não é por outra razão que o Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento do Recurso Extraordinário nº 1.041.210/SP, de relatoria do Min. Dias Toffoli, julgado em 27/9/2018, em sede de repercussão geral, assentou as seguintes teses vinculantes:

4. Fixada a seguinte tese: a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o

número de servidores ocupantes de cargos efetivos /no ente federativo que os criar; e
d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.
(grifei)

Na hipótese dos autos, observa-se que a norma ora impugnada, Lei nº 637/2009-GP-PMI, ao instituir diversos cargos de provimento em comissão, tais como os com as nomenclaturas de Administrador Distrital, Assessor Especial, Diretor, Chefe de Setor, Chefe de Gabinete, Coordenador do Sistema de Controle Interno e Tesoureiro, sem a previsão de atribuições de cada qual deles viola os artigos 37, II e V da CR/88, correspondente ao artigo 34, § 1º e artigo 35 da CE, visto que do texto legislativo impugnado não se extrai a real dimensão dos cargos.

Destaca-se que o reconhecimento da inconstitucionalidade da Lei nº 637/2009-GP-PMI, e seu anexo, não alcança o cargo de Secretário Municipal, ante a sua natureza política, sendo agente do Poder, fazendo parte do Poder Executivo, no caso municipal, e com previsão na Lei Orgânica respectiva, que lhe confere as atribuições.

No mais, quanto ao pedido de declaração de mora legislativa (declaração da existência de mora legislativa quanto à edição de lei específica para fixação de percentual mínimo dos cargos em comissão na estrutura administrativa da Prefeitura de Igarapé-Açu a serem preenchidos por servidores públicos de carreira), tem-se que se trata de pleito de natureza subsidiária, de modo que o acolhimento, ainda que parcial, da inconstitucionalidade suscitada pelo autor o torna prejudicado, considerando-se que a preferência do autor reside no reconhecimento da invalidade da norma impugnada.

Nesse sentido, disciplina o artigo 326, parágrafo único, do CPC, que ora reproduzo:

Art. 326. É lícito formular mais de um pedido em ordem subsidiária, a fim de que o juiz conheça do posterior, quando não acolher o anterior.

Parágrafo único. É lícito formular mais de um pedido, alternativamente, para que o juiz acolha um deles.

Nesse diapasão, comporta acolhimento em parte o pedido formulado pelo autor, reconhecendo-se a inconstitucionalidade da Lei nº 637/2009-GP-PMI, e seu anexo.

Ante o exposto, JULGO PROCEDENTE EM PARTE o pedido para declarar, com efeito “ex nunc”, a inconstitucionalidade da Lei nº 637/2009-GP-PMI (Prefeitura de Igarapé-Açu), e seu anexo, na parte que instituiu os cargos de provimento em comissão, afora o de Secretário Municipal, de Administrador Distrital, Assessor Especial, Diretor, Chefe de Setor, Chefe de Gabinete, Coordenador do Sistema de Controle Interno e Tesoureiro, posto que mencionada norma não previu as atribuições de cada um deles.

Comunique-se a presente decisão aos órgãos interessados, na forma do artigo 183, § 2º, do Regimento Interno deste Tribunal de Justiça.

É como o voto.

Belém, PA, 28 de junho de 2023.

Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

Relator

Belém, 29/06/2023