Tribunal: TJPA
Processo: 0004925-57.2014.8.14.0301
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10011 - Improbidade Administrativa
Data de julgamento: 2023-11-20

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ALEGAÇÃO DE PRÁTICA DE ATO IMPROBO PELAS CONDUTAS PREVISTAS NOS ARTIGOS 9º, 10º, E 11º, TODOS DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA EM TESE CONSUBSTANCIADA PELA PERCEPÇÃO DE REMUNERAÇÃO ACIMA DO LIMITE IMPOSTO COMO TETO NA REMUNERAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO NA FORMA DO ART. ART. 40, §11 DA CF. SERVIDORA PÚBLICA CEDIDA AO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA EXERCÍCIO DE CARGO EM COMISSÃO ANTES DA ENTRADA EM VIGOR DA EMENDA CONSTITUCIONAL N.º 41/2003. EVIDENTE INEXISTÊNCIA DE MÁ-FÉ DA APELADA QUE AGIU ORIENTADA NA FORMA DO ART. 8º DA LEI ESTADUAL 5.020/82 À ÉPOCA EM QUE SE REGISTRAVA LARGA CONTROVÉRSIA QUANTO ÀS BALIZAS CONSTITUCIONAIS DELIMITADORAS DA CUMULAÇÃO DE REMUNERAÇÕES EM RAZÃO DO EXERCÍCIO DE CARGO EM COMISSÃO. SEQUER OS ÓRGÃOS PAGADORES POSSUÍAM, À ÉPOCA, POLÍTICAS REMUNERATÓRIAS CLARAS, CAPAZES DE ORIENTAR SEUS PRÓPRIOS SETORES DE PAGAMENTO ACERCA DA MATÉRIA. APELADA QUE MANEJOU VÁRIOS REQUERIMENTOS BUSCANDO ESPONTANEAMENTE DEFINIR A LEGALIDADE DOS PAGAMENTOS RESTANDO EVIDENCIADA SUA BOA-FÉ EM RELAÇÃO AOS FATOS. APLICAÇÃO DOS TEMAS 531 E 1.009 DOS RECURSOS REPETITIVOS E DO TEMA 480 DE REPERCUSSÃO GERAL. EM QUE PESE O RECONHECIMENTO DE INEXISTÊNCIA DE ATO IMPROBO MESMO ANTES DA REFORMA DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, NÃO SE PERDE DE VISTA QUE A VIGÊNCIA DA LEI N. 14.230/21 E O TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL N. 1.199 DO STF ANIQUILA DERRADEIRAMENTE A PRETENSÃO DO PARQUET NA APELAÇÃO. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. ACÓRDÃO Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, por unanimidade, CONHECER e NEGAR PROVIMENTO, na conformidade do Relatório e Voto, que passam a integrar o presente Acórdão. Belém, data do sistema. DESA. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0004925-57.2014.8.14.0301

APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

APELADO: ANA MARIA RODRIGUES BARATA

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ALEGAÇÃO DE PRÁTICA DE ATO IMPROBO PELAS CONDUTAS PREVISTAS NOS ARTIGOS 9º, 10º, E 11º, TODOS DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA EM TESE CONSUBSTANCIADA PELA PERCEPÇÃO DE REMUNERAÇÃO ACIMA DO LIMITE IMPOSTO COMO TETO NA REMUNERAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO NA FORMA DO ART. ART. 40, §11 DA CF. SERVIDORA PÚBLICA CEDIDA AO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA EXERCÍCIO DE CARGO EM COMISSÃO ANTES DA ENTRADA EM VIGOR DA EMENDA CONSTITUCIONAL N.º 41/2003. EVIDENTE INEXISTÊNCIA DE MÁ-FÉ DA APELADA QUE AGIU ORIENTADA NA FORMA DO ART. 8º DA LEI ESTADUAL 5.020/82 À ÉPOCA EM QUE SE REGISTRAVA LARGA CONTROVÉRSIA QUANTO ÀS BALIZAS CONSTITUCIONAIS DELIMITADORAS DA CUMULAÇÃO DE REMUNERAÇÕES EM RAZÃO DO EXERCÍCIO DE CARGO EM COMISSÃO. SEQUER OS ÓRGÃOS PAGADORES POSSUÍAM, À ÉPOCA, POLÍTICAS REMUNERATÓRIAS CLARAS, CAPAZES DE ORIENTAR SEUS PRÓPRIOS SETORES DE PAGAMENTO ACERCA DA MATÉRIA. APELADA QUE MANEJOU VÁRIOS REQUERIMENTOS BUSCANDO ESPONTANEAMENTE DEFINIR A LEGALIDADE DOS PAGAMENTOS RESTANDO EVIDENCIADA SUA BOA-FÉ EM RELAÇÃO AOS FATOS. APLICAÇÃO DOS TEMAS 531 E 1.009 DOS RECURSOS REPETITIVOS E DO TEMA 480 DE REPERCUSSÃO GERAL. EM QUE PESE O RECONHECIMENTO DE INEXISTÊNCIA DE ATO IMPROBO MESMO ANTES DA REFORMA DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, NÃO SE PERDE DE VISTA QUE A VIGÊNCIA DA LEI N. 14.230/21 E O TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL N. 1.199 DO STF ANIQUILA DERRADEIRAMENTE A PRETENSÃO DO PARQUET NA APELAÇÃO. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, por unanimidade,
CONHECER
e
NEGAR PROVIMENTO
, na conformidade do Relatório e Voto, que passam a integrar o presente Acórdão.

Belém, data do sistema.

DESA. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de apelação cível em ação civil pública por ato de improbidade administrativa interposta pelo Ministério Público contra a sentença ID4101515, que julgou improcedente o pedido.

Em síntese o Ministério Público ajuizou ACP em face da servidora pública ANA MARIA RODRIGUES BARATA arguindo a prática de ato improbo consubstanciado na cumulação de remuneração (cargo efetivo + cargo comissionado) em valores que extrapolam o limite imposto como teto na remuneração do serviço público.

No curso da instrução processual a apelada demonstrou que nunca agiu de má-fé, tendo optado pela remuneração na forma do art. 8º da Lei Estadual n. 5.020/82 e que a partir de 2012 quando o órgão pagador do Estado (SEAD) alterou a forma de computo da cumulação de remunerações para fins de aplicação do redutor constitucional adotou, espontaneamente, inúmeras providências junto às fontes pagadoras para que sua remuneração fosse ajustada a nova interpretação da matéria orientada pela PGE.

Somente em 2013 a fonte pagadora do cargo em comissão (MPE) identificou que a remuneração da apelada estava acima do teto constitucional e, na esfera administrativa, orientou a devolução dos valores excedentes, medida que já havia sido requerida espontaneamente pela apelada meses antes.

Embora a apelada tenha insistido em informar a requerer providência para os necessários ajustes na remuneração junto às fontes pagadoras, em janeiro de 2014, quando a apelada já havia promovido devolução de diversas parcelas pagas irregularmente pela fonte pagadora SEAD/Defensoria Pública, o Parquet ajuizou a presente ação requerendo a condenação da apelada na forma do art. 12, incisos I, II e III, embora em sua petição inicial tenha colacionado documentos referentes a remuneração de servidores da Assembleia Legislativa e do Tribunal de Contas dos Municípios.

Apresentada a manifestação prévia da requerida o juízo entendeu que o feito comportava julgamento imediato nos termos do artigo 330, inciso I, do Código de Processo Civil c/c §8º do artigo 17 da Lei 8.429/92, e assim o fez julgando improcedentes os pedidos do MPE.

Inconformado o
Parquet
recorre em ID4101520 arguindo essencialmente a plausibilidade do pedido sugerindo que o juízo deveria ter aplicado o 140 do CPC e que a apelada não teria trazido provas suficientes para ilidir aquelas apresentadas pelo
Parquet
. Aponta a necessidade de prosseguimento da ação no que se refere ao ressarcimento ao erário. Pede o provimento da apelação para reformar a sentença.

Em contrarrazões ID4101521 a apelada destaca novamente que nunca foi ordenadora de despesa nem nunca teve qualquer ingerência na elaboração dos cálculos de sua remuneração e que o alegado enriquecimento apenas decorre da mudança do entendimento e interpretação acerca da forma do cálculo do teto constitucional e que nunca foi sequer notificada a respeito.

Destaca que o dever de controle quanto ao teto constitucional é da instituição pagadora e mesmo assim ao tomar conhecimento da mudança de entendimento promoveu, espontaneamente, requerimentos para que fosse realizado os ajustes necessários, junto aos órgãos pagadores, que levaram meses para aplicar o redutor.

Descreve que a época da prolação da sentença, tramitavam várias ações no STF em Repercussão Geral acerca da matéria (composição da remuneração para aferição do teto constitucional) e que somente em 01/10/2014 houve o primeiro julgamento (Tema 480) que fixou a tese quanto a imediata aplicação do teto e sua extensão consignando no voto que
“Relativamente aos valores recebidos em excesso até a publicação da ata do presente julgamento, proponho, na linha de entendimento adotado em situação análoga (RE 587.371, DJe de 24/6/2014), que seja dispensada a sua restituição, considerada a circunstância de seu recebimento de boa-fé”.

Aponta que os representantes do
Parquet
tentam transferir o dever de controle da folha de pagamento para a apelada, e mesmo depois dos requerimentos promovidos pela apelada levaram meses para realizar os descontos, ainda assim a ação foi ajuizada.

Pede que a sentença seja mantida e negado provimento ao recurso.

Recurso recebido depois de duas redistribuições.

A Procuradoria de Justiça se manifestou pelo provimento do recurso ID4101523.

É o relatório.

VOTO

Tempestivo e processualmente previsto conheço do recurso para ao final negar-lhe provimento.

De proêmio, destaco que mesmo que não tivesse havido a profunda alteração no âmbito da configuração dos atos de improbidade administrativa observados com a edição da Lei n. 14.230/21 e sua interpretação quanto aos aspectos constitucionais no Tema 1.199 de Repercussão Geral, ainda assim, restou evidente que a ação civil pública movida em face da apelada, não tinha a menor viabilidade jurídica.

Ao contrário do que sustenta o apelante, nunca houve elementos de prova, ainda que indiciários, indicativos de enriquecimento ilícito ou de ação ou omissão dolosas capazes de causar dano ao erário da parte da apelada inviabilizando a caracterização de improbidade administrativa.

Pelo contrário, colhe-se dos autos, a exemplo dos requerimentos protocolado sob o número 22726/2012 (ID4101463 - Pág. 38) e o subsequente dirigido a Defensoria Pública (ID4101463 - Pág. 40) que a apelada espontaneamente, por diversas ocasiões, requereu na seara administrativas providencias e esclarecimentos quanto a adequação da sua remuneração ao teto constitucional, quase um ano e meio antes do ajuizamento da presente ACP.

Aqui, me parece que o comportamento da apelada é diametralmente oposto aquele que o
Parquet
intentou imputar-lhe, considerando que antes mesmo de ser alertada pela controladoria interna que havia recebido remuneração acima do teto, a apelada já havia provocado a administração do órgão requerendo esclarecimentos sobre os critérios adotados para esse controle e requerendo eventuais ajustes

No ponto, Miguel Reale
[1]
caracteriza a boa-fé objetiva como um padrão de comportamento honesto e leal, de acordo com a conduta de uma pessoa de bem. Nas palavras de Nelson Rosenvald
[2]
, boa-fé objetiva "
compreende um modelo de eticização de conduta social, verdadeiro standard jurídico ou regra de comportamento, caracterizado por uma atuação de acordo com determinados padrões sociais de lisura, honestidade e correção.

Por outro lado, cumpre ressaltar que a função do exame preliminar de mérito na ação de improbidade, também chamada de prelibação, é justamente a de “sustar ações temerárias, desarrazoadas ou infundadas” (MARINO PAZZAGLINI FILHO, Lei de Improbidade Administrativa Comentada, São Paulo: Atlas, 2011, pág. 199), como ocorre no caso específico dos autos.

Por sinal, a matéria tem precedente na jurisprudência do Colendo STJ, consoante se infere da ementa do seguinte venerando aresto:

AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPUTAÇÃO DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (ART. 11 DA LIA). REJEIÇÃO DA PETIÇÃO INICIAL. ART. 17, § 8º DA LEI 8.429/92. EXTINÇÃO DO PROCESSO. AUSÊNCIA DE MÍNIMOS INDÍCIOS DE ATO DE IMPROBIDADE. ANÁLISE DE MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. SÚMULA 7/STJ. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.

1. As instâncias ordinárias, soberanas na análise probatória, entenderam inexistentes os pressupostos da Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa, ante a ausência de demonstração concreta da prática de qualquer ato passível de enquadramento no art. 11 da referida Lei; rever essa conclusão encontra óbice na Súmula 7/STJ, segundo a qual a pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial. Precedentes.

2. Segundo a orientação desta Corte a inicial da Ação de Improbidade pode ser rejeitada (art. 17, § 8º da Lei 8.492/92), sempre que, do cotejo da documentação apresentada, não emergirem indícios da prática do ato improbo. Esse tipo de ação, por integrar iniciativa de natureza sancionatória, tem o seu procedimento referenciado pelo rol de exigências que são próprias do Processo Penal contemporâneo, aplicável em todas as ações de Direito Sancionador.

3. Agravo Regimental desprovido

(Agravo Regimental no Agravo em Recurso Especial nº 2011/0166812-6/RO, Primeira Turma, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, j. em 15/12/11)

Quanto ao argumento de prosseguimento da ação no que se refere ao ressarcimento ao erário, tem-se que o requisito estabelecido para a não devolução de valores pecuniários indevidamente recebido é a boa-fé objetiva do servidor, respaldado na
legítima confiança ou justificada expectativa que o beneficiário adquire que os valores recebidos são legais e de que integraram em definitivo o seu patrimônio
(REsp 1.384.418/SC, Relator Ministro Herman Benjamin, Primeira Seção, DJe 30/8/2013)
[3]
.

Tal compreensão foi validada pela Primeira Seção em julgado sob o rito do art. 543-C do CPC, no julgamento do Recurso Especial Representativo da Controvérsia 1.244.182/PB (Tema 531) quando se firmou o entendimento de que, quando a Administração Pública interpreta erroneamente uma lei, resultando em pagamento indevido ao servidor, cria-se uma falsa expectativa de que os valores recebidos são legais e definitivos, impedindo, assim, que ocorra desconto dos mesmos, ante a boa-fé do servidor público.

Não se perde de vista que o pagamento das remunerações a maior se deu por erro da Administração, não havendo uma única prova de que a apelada contribuiu para a produção do ato ou mesmo que tinha conhecimento de que os pagamentos anteriores a mudança de entendimento da Administração estavam errados, limitando-se a receber suas remunerações de boa-fé, não restando evidenciado que, de algum modo, concorreu para eventual pagamento indevido, os quais, a toda aparência, decorreram de atos exclusivos da Administração.

Em suma, à falta de elementos mínimos de prova, ainda que indiciários, de enriquecimento ilícito ou de intenção de lesar o erário, impõe-se a manutenção do indeferimento da petição inicial em face da inexistência de ato de improbidade administrativa nos fatos descritos na petição inicial e evidente improcedência do pedido nos moldes em que formulado.

Nesse diapasão, forte nos temas 480 e 1.199 de Repercussão Geral, e Temas 531 e 1.009 dos Recursos Repetitivos, c/c art. 17, § 6º-B da Lei n. 8.429/92 (com redação dada pela lei n. 14.230/21)
NEGO PROVIMENTO ao recurso para confirmar a sentença recorrida.

É o voto.

Belém (PA), assinado na data e hora registradas no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

[1]

REALE, Miguel. A Boa-Fé no Código Civil, ed. 2003, págs. 3-4

[2]
ROSENVALD, Nelson. Dignidade humana e boa-fé no código civil. São Paulo: Saraiva, 2005

[3]
Na mesma linha quanto à imposição de devolução de valores relativos a servidor público: AgRg no AREsp 40.007/SC, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, DJe 16.4.2012; EDcl nos EDcl no REsp 1.241.909/SC, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, Primeira Turma, DJe 15.9.2011; AgRg no REsp 1.332.763/CE, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 28.8.2012; AgRg no REsp 639.544/PR, Rel. Ministra Alderita Ramos de Oliveira (Desembargador Convocada do TJ/PE), Sexta Turma, DJe 29.4.2013; AgRg no REsp 1.177.349/ES, Rel. Ministro Gilson Dipp, Quinta Turma, DJe 1º.8.2012; AgRg no RMS 23.746/SC, Rel. Ministro Jorge Mussi, Quinta Turma, DJe 14.3.2011.

Belém, 27/11/2023