Tribunal: TJPA
Processo: 0876547-27.2018.8.14.0301
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): JOSE MARIA TEIXEIRA DO ROSARIO
Órgão julgador: JOSE MARIA TEIXEIRA DO ROSARIO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10028 - Serviços
Data de julgamento: 2023-08-21

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. IRREGULARIDADES NA UNIDADE ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA (USF) MALVINAS. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA EFETIVA EXECUÇÃO DA ADEQUAÇÃO DA UNIDADE. ART. 333, INCISO II, DO CPC. INÉRCIA/DEMORA DO ENTE PÚBLICO NA IMPLEMENTAÇÃO DAS POLÍTICAS NACIONAIS DE SAÚDE. ART. 7º, INCISOS III, V, XVII E XVIII, E ART. 10, INCISO XV, DA PORTARIA DE CONSOLIDAÇÃO Nº 02/2017 DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. LEGITIMIDADE DA INTERFERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO. PRECEDENTES. ART. 20 DA LINDB. NÃO APLICAÇÃO AO CASO. AUSÊNCIA DE CONTRARIEDADE DO ART. 22 DA LINDB COM OS TERMOS DO DECISUM RECORRIDO. 1. O objetivo do apelante é a reforma da sentença que lhe condenou a executar todas as obras de reforma e de adaptação da Unidade Estratégia Saúde da Família (USF) Malvinas, tais como listadas pelo MP/PA, e ao abastecimento da unidade com medicamentos e insumos. 2. Conforme consta nos autos, foram identificadas diversas irregularidades na USF Malvinas, o que ensejou a instauração do Procedimento Administrativo nº 000538-125/2016-MP/2ªPJ/DCF/DH. 3. Embora o Município de Belém sustente que teria cumprido integralmente as medidas apontadas pelo parquet, não foi juntada aos autos qualquer prova acerca da efetiva execução da adequação da USF Malvinas, ônus que incumbia ao apelante por força do art. 333, inciso II, do CPC. 4. Desta feita, constatada a inércia/demora do ente público na implementação das políticas nacionais de saúde previstas no art. 7º, incisos III, V, XVII e XVIII, e art. 10, inciso XV, da Portaria de Consolidação nº 02/2017 do Ministério da Saúde, é legítima a interferência do Poder Judiciário, não havendo que se falar em violação ao princípio da separação dos poderes (art. 2º da CF/88). Precedentes. 5. Registre-se que o presente caso não envolve quaisquer “valores jurídicos abstratos” a atrair a aplicação do art. 20 da LINDB. Ademais, não se vislumbra qualquer contrariedade entre o art. 22 da LINDB e os termos do decisum recorrido. 6. Apelação conhecida e desprovida. Remessa Necessária conhecida. Sentença mantida em todos os seus termos. ACORDAM os Excelentíssimos Senhores Desembargadores que integram a Egrégia 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, em CONHECER DO RECURSO DE APELAÇÃO e NEGAR-LHE PROVIMENTO, bem como CONHECER DA REMESSA NECESSÁRIA e manter a sentença em todos os seus termos. Plenário Virtual do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos vinte e um dias do mês de agosto de dois mil e vinte e três . Este julgamento foi presidido pelo(a) Exmo(a). Sr(a). Desembargador(a) Mairton Marques Carneiro .

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0876547-27.2018.8.14.0301

APELANTE: MUNICIPIO DE BELEM

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargador JOSÉ MARIA TEIXEIRA DO ROSÁRIO

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. IRREGULARIDADES NA UNIDADE ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA (USF) MALVINAS. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA EFETIVA EXECUÇÃO DA ADEQUAÇÃO DA UNIDADE. ART. 333, INCISO II, DO CPC.

INÉRCIA/DEMORA DO ENTE PÚBLICO NA IMPLEMENTAÇÃO DAS POLÍTICAS NACIONAIS DE SAÚDE.

ART. 7º, INCISOS III, V, XVII E XVIII, E ART. 10, INCISO XV, DA PORTARIA DE CONSOLIDAÇÃO Nº 02/2017 DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. LEGITIMIDADE DA INTERFERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO. PRECEDENTES. ART. 20 DA LINDB. NÃO APLICAÇÃO AO CASO. AUSÊNCIA DE CONTRARIEDADE DO ART. 22 DA LINDB COM OS TERMOS DO
DECISUM
RECORRIDO.

1.

O objetivo do apelante é a reforma da sentença que lhe condenou a executar todas as obras de reforma e de adaptação da Unidade Estratégia Saúde da Família (USF) Malvinas, tais como listadas pelo MP/PA, e ao abastecimento da unidade com medicamentos e insumos.

2.

Conforme consta nos autos, foram identificadas diversas irregularidades na USF Malvinas, o que ensejou a instauração do Procedimento Administrativo nº 000538-125/2016-MP/2ªPJ/DCF/DH.

3.

Embora o Município de Belém sustente que teria cumprido integralmente as medidas apontadas pelo
parquet
, não foi juntada aos autos qualquer prova acerca da efetiva execução da adequação da USF Malvinas, ônus que incumbia ao apelante por força do art. 333, inciso II, do CPC.

4.

Desta feita, constatada a inércia/demora do ente público na implementação das políticas nacionais de saúde previstas no art. 7º, incisos III, V, XVII e XVIII, e art. 10, inciso XV, da Portaria de Consolidação nº 02/2017 do Ministério da Saúde, é legítima a interferência do Poder Judiciário, não havendo que se falar em violação ao princípio da separação dos poderes (art. 2º da CF/88). Precedentes.

5.

Registre-se que o presente caso não envolve quaisquer “valores jurídicos abstratos”

a atrair a aplicação do art. 20 da LINDB. Ademais, não se vislumbra qualquer contrariedade entre o art. 22 da LINDB e os termos do
decisum
recorrido.

6.

Apelação conhecida e desprovida.
Remessa Necessária conhecida. Sentença mantida em todos os seus termos.

ACORDAM
os Excelentíssimos Senhores Desembargadores que integram a Egrégia 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, em
CONHECER DO RECURSO DE APELAÇÃO
e
NEGAR-LHE PROVIMENTO
, bem como
CONHECER DA REMESSA NECESSÁRIA
e manter a sentença em todos os seus termos.

Plenário Virtual do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos vinte e um dias do mês de agosto de dois mil e vinte e três .

Este julgamento foi presidido pelo(a) Exmo(a). Sr(a). Desembargador(a) Mairton Marques Carneiro .

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível interposta pelo Município de Belém em face de sentença proferida pelo Juízo da 5ª Vara da Fazenda Pública e Tutelas Coletivas de Belém que julgou procedente a Ação Civil Pública de Obrigação de Fazer movida pelo Ministério Público do Estado do Pará, nos seguintes termos (ID 4180361):

“Em conformidade com as razões assinaladas, julgo procedente os pedidos e o processo com resolução de mérito, suporte no art. 487, I, do CPC.

Como consectário, confirmo a tutela de urgência deferida e determino que, em 60 dias, sejam executadas (acaso não concluídas) todas as obras e/ou serviços de reforma e de adaptação da “ESF Malvinas” tais como listadas pelo demandante.

Determino, ainda, em igual prazo, que a unidade seja abastecida com medicamentos atinentes à Atenção Básica e insumos suficientes à demanda.

Em caso de descumprimento, fixo a multa de R$-3.000,00/dia limitada, por agora, a R$60.000,00.

Sem custas e sem verba de honorários.”

Em suas razões recursais o Município de Belém alega que a determinação contida na sentença viola o mérito administrativo e a repartição de competências, ressaltando que o Supremo Tribunal Federal somente tem admitido a ingerência do Poder Judiciário em políticas públicas quando configurada a omissão administrativa, não sendo este o caso dos autos (ID 4180365).

Sustenta que o art. 196 da Constituição Federal tem natureza programática e depende de regulamentação e efetivação posterior, de modo que não pode ser interpretado de forma isolada e abstrata.

Pontua que a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro determina que o juiz leve consideração as dificuldades dos gestores na implementação de políticas públicas e os aspectos concretos decorrentes de decisão judicial (arts. 20 e 22).

Com base nesses argumentos requer o provimento do recurso e a reforma da sentença.

Foram ofertadas Contrarrazões (ID 4180369).

O Ministério Público de 2º Grau emitiu parecer manifestando-se pelo desprovimento da Apelação (ID 6482600).

É o relatório.

À Secretaria para inclusão do feito em pauta para julgamento em Plenário Virtual.

VOTO

Conheço do recurso, eis que preenchidos os pressupostos de admissibilidade.

Ademais, conheço, de ofício, da Remessa Necessária, por se tratar de sentença ilíquida, consoante a Súmula nº 490 do Superior Tribunal de Justiça
[1]
.

O objetivo do apelante é a reforma da sentença que lhe condenou a executar todas as obras de reforma e de adaptação da Unidade Estratégia Saúde da Família (USF) Malvinas, tais como listadas pelo Ministério Público do Estado do Pará, e ao abastecimento da unidade a com medicamentos atinentes à Atenção Básica e com insumos suficientes à sua demanda.

Conforme consta nos autos, em maio de 2016 o Conselho Regional de Medicina (CRM/PA) realizou

fiscalização na USF Malvinas, localizada no bairro do Maracangalha em Belém, e identificou dive

rsas não conformidades

no local, o que ensejou a instauração do Procedimento Administrativo nº 000538-125/2016-MP/2ªPJ/DCF/DH.

No âmbito do referido Procedimento Administrativo foi realizada reunião com 04 (quatro) representantes da Secretária Municipal de Saúde de Belém (SESMA) e restou acordado que a unidade receberia melhorias, mas após a realização de nova fiscalização pelo CRM/PA em dezembro de 2017, foi constatado que persistiam irregularidades (ID 4180322 - Pág. 11 ao ID 4180323 - Pág. 3).

O Ministério Público do Estado do Pará, então, emitiu a Recomendação Administrativa nº 011/2018/-MP/2ªPJ-DCF/DH (ID 4180325) e, após a resposta do Município de Belém (ID 4180326 - Pág. 1 ao 4180328 - Pág. 6), foram realizadas as Análises Técnicas nº 881/2018 e nº 986/2018, nas quais apontou-se, entre outras desconformidades, que a recepção/arquivo da USF Malvinas não dispõe de refrigeração/ventilação adequada; que os móveis estão em estado precário; que há apenas um banheiro para usuários e servidores; que não há acessibilidade; que a unidade não dispõe de salas de curativo, vacinação, procedimentos, triagem, expurgo e esterilização; que há falta de medicamentos e insuficiência de Agentes Comunitários de Saúde (ACS) (ID 4180328 - Pág. 7 ao ID 4180329 - Pág. 4 e ID 4180334).

Nesse tocante, verifico que as medidas pleiteadas pelo
parquet
em sua exordial visam garantir o oferecimento das condições mínimas de segurança, salubridade e acessibilidade aos profissionais e pacientes, e que a unidade disponha dos equipamentos e insumos necessários à adequada prestação dos serviços de saúde ofertados.

Com efeito, o art. 6º da Constituição Federal insere o direito à saúde no rol dos direitos e garantias fundamentais, ao passo que o art. 196 esclarece que a saúde é direito de todos e dever do Estado, a ser efetivado mediante “políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação”.

Registre-se que as responsabilidades e competências dos Municípios e das Secretarias Municipais de Saúde, no tocante à execução da Política Nacional de Atenção Básica do Sistema Único de Saúde (SUS), estão descritas no Anexo XXII da Portaria de Consolidação nº 02/2017 do Ministério da Saúde:

Art. 1º Este Anexo aprova a Política Nacional de Atenção Básica (PNAB), com vistas à revisão da regulamentação de implantação e operacionalização vigentes, no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS), estabelecendo-se as diretrizes para a organização do componente Atenção Básica, na Rede de Atenção à Saúde (RAS).

(...)

Art. 7º São responsabilidades comuns a todas as esferas de governo:

(...)

III -
garantir a infraestrutura adequada e com boas condições para o funcionamento das UBS, garantindo espaço, mobiliário e equipamentos
, além de acessibilidade de pessoas com deficiência, de acordo com as normas vigentes;

(...)

V -
assegurar ao usuário o acesso universal, equânime e ordenado às ações e serviços de saúde do SUS
, além de outras atribuições que venham a ser pactuadas pelas Comissões Intergestores;

(...)

XVII - desenvolver as ações de assistência farmacêutica e do uso racional de medicamentos,
garantindo a disponibilidade e acesso a medicamentos e insumos em conformidade com a RENAME, os protocolos clínicos e diretrizes terapêuticas, e com a relação específica complementar
estadual, municipal, da União, ou do Distrito Federal de medicamentos nos pontos de atenção, visando a integralidade do cuidado;

XVIII -
adotar estratégias para garantir um amplo escopo de ações e serviços a serem ofertados na Atenção Básica, compatíveis com as necessidades de saúde de cada localidade
;

(...)

Art. 10.
Compete às secretarias municipais de saúde
a co-ordenação do componente municipal da Atenção Básica, no âmbito de seus limites territoriais, de acordo com a política, diretrizes e prioridades estabelecidas, sendo responsabilidades dos municípios e do Distrito Federal:

(...)

XV -
garantir recursos materiais, equipamentos e insumos suficientes para o funcionamento das UBS e equipes, para a execução do conjunto de ações propostas
; (...)

Embora o apelante sustente que teria cumprido integralmente as medidas apontadas pelo Ministério Público, verifico que a documentação juntada aos autos denota apenas que o início da execução da adequação da USF Malvinas estava previsto para fevereiro de 2020 (ID 4180349 - Pág. 1), não tendo o Município de Belém comprovado que o projeto, de fato, foi implementado, ônus que lhe incumbia por força do art. 333, inciso II, do Código de Processo Civil
[2]
.

Desta feita, constatada a inércia/demora do Município de Belém na implementação das políticas nacionais de saúde do SUS, é legítima a interferência do Poder Judiciário, não havendo que se falar em violação ao princípio da separação dos poderes (art. 2º da Constituição Federal), conforme entendimento uníssono dos Tribunais Superiores:

AMBIENTAL, ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ENXURRADAS E ALAGAMENTOS. OBRAS DE DRENAGEM EM PROL DO MEIO AMBIENTE. PREJUÍZO À SAÚDE PÚBLICA. RISCO DE VIDA DA POPULAÇÃO. PROTEÇÃO POR VIA DA ACP. ESFERA DE DISCRICIONARIEDADE DO ADMINISTRADOR. INGERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE.

1. Cuida-se de inconformismo contra acórdão do Tribunal a quo que, com argumento na proteção do princípio da separação dos Poderes, denegou o pleito de realização de obras de drenagem no Município de Dourados, necessários para conter os alagamentos, devastação das áreas florestais pela força das águas, queda de muros causada pelas enxurradas, abertura de crateras que tomam as ruas da cidade, causando risco à saúde e à vida das pessoas.

2. Na origem, o Ministério Público do Estado de Mato Grosso do Sul ajuizou Ação Civil Pública visando obrigar os recorridos a adotar providências quanto à adequação e à manutenção do sistema de drenagem de água pluviais em alguns bairros do Município de Dourados, notadamente no Centro Social Marista de Dourados (bairro João Paulo II), Jardim Universitário, Jardim das Primaveras e nos Altos do Indaiá. Argumenta que inexiste sistema eficiente de drenagem de águas dos rios nos locais apurados, por falta tanto de estrutura física como de manutenção ou improficiência dos sistemas implantados.

3. Nesse contexto, cinge-se a controvérsia a verificar a possibilidade de intervenção judicial em matéria de saneamento, ante a morosidade em se implementar o sistema de drenagem de águas pluviais no Município de Dourados.

4. Nesse diapasão, observa-se que há contradictio in adjecto no acórdão recorrido, uma vez que ele demonstra claramente ter havido sérios alagamentos em certos bairros da cidade e que o responsável seria o Executivo através de projetos de drenagem, contudo não considera violados os arts. 2º, I e III, e 3º da Lei 11.445/2007 e o art. 3º da Lei 8.080/1990. Ao reverso, o aresto eterniza a omissão do Executivo, engessando o Judiciário.

5. Consoante a posição do Supremo Tribunal Federal: "O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes" (AI 708.667 AgR, Relator(a): Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, julgado em 28/2/2012). Nesse sentido: RE 595.595 AgR/SC - Rel Min. Eros Grau, julgado em 28.4.2009, DJe 29.5.2009.

6. O STJ tem firme orientação de que, ante a demora ou inércia do Poder competente, o Poder Judiciário poderá determinar, em caráter excepcional, a implementação de políticas públicas para o cumprimento de deveres previstos no ordenamento constitucional, sem que isso configure invasão da discricionariedade ou afronta à reserva do possível (REsp 1.367.549/MG, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 8.9.2014).

7. Comprovado tecnicamente ser imprescindível, para o meio ambiente, a realização de obras de drenagem, tem o Judiciário legitimidade para exigir o cumprimento da norma. REsp 575.998/MG, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJ 16.11.2004, e REsp 429.570/G0, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, DJ 22.3.2004.

8. Recurso Especial provido.

(STJ - REsp 1804607/MS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 10/09/2019, DJe 11/10/2019) (grifo nosso)

Importa ressaltar que a Portaria de Consolidação nº 02/2017 do Ministério da Saúde consigna expressamente as responsabilidades e atribuições dos Municípios e das Secretarias Municipais de Saúde, de modo que inexistem quaisquer “valores jurídicos abstratos” a atrair a aplicação do art. 20 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB).

Por sua vez, o art. 22 da LINDB é inequívoco ao estabelecer que “na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo,
sem prejuízo dos direitos dos administrados
”, razão pela qual não se vislumbra qualquer contrariedade entre tal dispositivo e os termos do
decisum
recorrido.

Ante o exposto,
CONHEÇO DO RECURSO DE APELAÇÃO
e
NEGO-LHE PROVIMENTO
,

bem como
CONHEÇO DA REMESSA NECESSÁRIA
e mantenho a sentença em todos os seus termos.

É o voto.

JOSÉ MARIA TEIXEIRA DO ROSÁRIO

Desembargador Relator

[1]
“A dispensa de reexame necessário, quando o valor da condenação ou do direito controvertido for inferior a sessenta salários-mínimos, não se aplica a sentenças ilíquidas”.

[2]
Art. 333. O ônus da prova incumbe:

(...)

II - ao réu, quanto à existência de fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito do autor.

Belém, 29/08/2023