Tribunal: TJPA
Processo: 0803061-63.2023.8.14.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão julgador: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: 10646 - Inconstitucionalidade Material
Data de julgamento: 2023-09-20

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. MEDIDA CAUTELAR. ESTABELECIMENTO DE LIMITE PARA COBRANÇA DE TAXA NAS PARTIDAS DE FUTEBOL PROFISSIONAL. SUSPENSÃO DA EFICÁCIA DA LEI N. 9.739/2022 DO MUNICÍPIO DE BELÉM. AÇÃO PROPOSTA POR ASSOCIAÇÃO CIVIL QUE NÃO SE CARACTERIZA COMO ENTIDADE DE CLASSE. PRECEDENTES DO STF. ILEGITIMIDADE ATIVA "AD CAUSAM". PETIÇÃO INICIAL INDEFERIDA. AÇÃO NÃO CONHECIDA. Vistos, relatados e discutidos os presentes autos. Acordam, os Excelentíssimos Senhores Desembargadores integrantes do Órgão Pleno do TJ/PA, à unanimidade, em indeferir liminarmente a petição inicial, nos termos do voto da relatora e nos termos do voto do Exmo. Des. Vistor Ricardo Ferreira Nunes. Sessão Ordinária do Pleno do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, realizada no dia 20 de setembro de 2023. Sessão presidida pela Excelentíssima Senhora Desembargadora Maria De Nazaré Silva Gouveia dos Santos. ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA Desembargadora Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) - 0803061-63.2023.8.14.0000

AUTOR: FEDERACAO PARAENSE DE FUTEBOL

INTERESSADO: CAMARA MUNICIPAL DE BELÉM

RECORRIDO: MUNICIPIO DE BELEM

RELATOR(A):
Desembargadora ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL.

MEDIDA CAUTELAR.

ESTABELECIMENTO DE LIMITE PARA COBRANÇA DE TAXA NAS PARTIDAS DE FUTEBOL PROFISSIONAL. SUSPENSÃO DA EFICÁCIA DA LEI N.

9.739/2022 DO MUNICÍPIO DE BELÉM.
AÇÃO
PROPOSTA POR ASSOCIAÇÃO CIVIL
QUE NÃO SE CARACTERIZA COMO
ENTIDADE DE CLASSE. PRECEDENTES DO STF. ILEGITIMIDADE ATIVA "AD CAUSAM". PETIÇÃO INICIAL INDEFERIDA. AÇÃO NÃO CONHECIDA.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos. Acordam, os Excelentíssimos Senhores Desembargadores integrantes do Órgão Pleno do TJ/PA, à unanimidade, em indeferir liminarmente a petição inicial, nos termos do voto da relatora e nos termos do voto do Exmo. Des. Vistor Ricardo Ferreira Nunes.

Sessão Ordinária do Pleno do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, realizada no dia
20 de setembro de 2023.

Sessão presidida pela Excelentíssima Senhora Desembargadora Maria De Nazaré Silva Gouveia dos Santos.

ROSILEIDE
MARIA DA COSTA
CUNHA

Desembargadora Relatora

RELATÓRIO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pela
FEDERAÇÃO PARAENSE DE FUTEBOL (FPF)
, tendo como objeto a Lei Municipal n º 9.739, de 07 de março de 2022, elaborada e promulgada pela Câmara Municipal do Município de Belém, por suposta contrariedade ao previsto no arts. 22, inciso I e 217 da Constituição Federal e ao art. 18 da Constituição do Estado do Pará.

A inicial relata que a controvérsia diz respeito a inconstitucionalidade formal do art. 1º, parágrafo único, da Lei Municipal supramencionada, que estabelece limite máximo de 5% (cinco por cento) a ser descontado, a título de arrecadação, pela Federação sobre a arrecadação bruta das partidas de futebol realizadas no Município de Belém.

Esclarece que a imposição de um teto para a taxa de arrecadação da Federação, em jogos de futebol, usurpa competência, uma vez que compete privativamente à União Federal, de acordo com o disposto no art. 22, inciso I da Constituição da República, legislar sobre matéria processual, dentro da qual se insere a obrigação criada pela Lei n º 9.739/2022.

Além disso, ressalta que a norma contraria frontalmente a Constituição do Estado do Pará, a qual está subordinada a produção normativa municipal.

Assevera que a inconstitucionalidade decorre da iniciativa parlamentar e da separação de poderes, porque seu objeto é típico ato de administração ordinária estadual, reservado exclusivamente ao Poder Executivo, conforme se extrai dos arts. 2º e 84, II, III e VI, a, da Constituição Federal, e dos arts. art. 11, 18, IX, 104,
caput
e art. 105, II a), art. 135, III, V e VII, da Constituição Estadual.

Ressalta que, pela aplicação dos princípios constitucionais da simetria e da separação dos poderes, no âmbito Estadual, é competência privativa do Governador, a proposição de projetos de lei que disponham sobre a administração direta ou indireta de matérias à cargo da entidade Federada, como é o caso da prática de futebol no Estado do Pará, respeitando-se a autonomia das entidades desportivas dirigentes e associações quanto a sua organização e funcionamento, consoante disposição do art. 217, inciso I da CF/88.

Pugna pela concessão da medida cautelar, para suspender a eficácia da Lei Municipal nº 9.739/2022. Aponta que o
fumus boni iuris
está evidente, pois se constata a afronta à Constituição do Estado do Pará e à Constituição Federal, em especial de seus artigos 24, inc. IX, e art. 217. Além disso, sustenta a presença do
periculum in mora
, visto que, caso a lei continue produzindo seus efeitos, ensejará patente prejuízo às rendas obtidas das partidas e torneios disputados na capital de Belém – local de incidência da Lei –, que servem para subvencionar os clubes, torneios e ações sociais mantidas no interior, especialmente nas comunidades carentes.

Em despacho constante do id n.
12940590
, determinei a intimação da
Câmara Municipal de Belém e do Procurador-Geral do Município de Belém
, bem como do Procurador-Geral de Justiça, para se pronunciarem no feito.

A Procuradoria do Município de Belém apresentou manifestação (id n.
13129271 - Pág. 1/2
), na qual destacou que foi recomendado ao Sr. Prefeito que vetasse integralmente o Projeto de Lei, considerando que descabe a ingerência do Poder Legislativo Municipal quanto à redução da Taxa de Federação local.

A Câmara Municipal de Belém manifestou-se por meio do id n. 13229466 - Pág. 1/17, defendendo a constitucionalidade da norma impugnada, a fim de que permaneçam eficazes as disposições contidas na Lei Municipal nº 9.739/22.

O Procurador Geral de Justiça se manifestou pela procedência da ação (id n. 13490360 - Pág. 20).

Na 34ª Sessão Ordinária do Tribunal Pleno realizada no dia 06.09.2023, proferi decisão deferindo a medida cautelar, para suspender a eficácia da Lei nº 9.739/2022 do Município de Belém, com efeito
ex nunc
, conforme o §6º do art. 179, do Regimento Interno deste Tribunal.

Entretanto, o Exmo. Des. Ricardo Ferreira Nunes pediu vista dos autos.

Na 36ª Sessão Ordinária

do Tribunal Pleno realizada no dia 20.09.2023, o Eminente Desembargador Vistor proferiu voto inaugurando a divergência para indeferir liminarmente a petição inicial ante a ilegitimidade da autora da ação.

Na 34ª Sessão Ordinária do Tribunal Pleno, realizada em 06 de setembro de 2023, proferi decisão deferindo a medida cautelar para suspender a eficácia da Lei nº 9.739/2022 do Município de Belém, com efeito
ex nunc,
conforme o §6º do art. 179 do Regimento Interno deste Tribunal. No entanto, o Excelentíssimo Desembargador Ricardo Ferreira Nunes solicitou vista dos autos.

Por conseguinte, na 36ª Sessão Ordinária do Tribunal Pleno, realizada em 20 de setembro de 2023, o Eminente Desembargador Vistor inaugurou a divergência ao proferir um voto no sentido de indeferir liminarmente a petição inicial, apontando a ilegitimidade da autora da ação.

É o relato do necessário.

VOTO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Como já mencionado pelo Eminente Desembargador Vistor, trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pela Federação Paraense de Futebol (FPF) em desfavor da Câmara Municipal de Belém, com pedido de medida cautelar liminar, arguindo a inconstitucionalidade da Lei Municipal n.º 9.739/2022, que "estabelece limite para a cobrança de taxa nas partidas de futebol realizadas no âmbito do Município de Belém e dá outras providencias".

O Nobre Desembargador Vistor, gentilmente, cedeu antecipadamente seu brilhante voto, sobre o qual me debrucei atentamente. Neste passo, gostaria de apresentar minhas considerações sobre o assunto.

O artigo 162 da Constituição do Estado do Pará estabelece, de maneira taxativa, os entes que têm legitimidade para a propositura das ações de controle concentrado de constitucionalidade.

A hipótese de habilitação que a requerente alegou apresenta previsão na parte final do inciso VII do dispositivo constitucional supracitado, na condição de “entidade de classe de âmbito estadual”. A requerente afirmou ser ente da sociedade civil, representante de categoria profissional, motivo pelo qual estaria em pleno exercício do seu direito de ação para almejar a adequação do sistema legal infraconstitucional à Constituição Estadual.

Além disso, no estatuto da requerente, ela se autodenomina como uma associação para fins desportivos, com competência para administrar e dirigir o futebol no Estado do Pará. Sua composição inclui associações (clubes de futebol) e ligas municipais amadoras filiadas.

Durante a análise deste caso, deparei-me com construção da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que poderia dar origem a diferentes interpretações por parte desta Corte. Existem decisões que se dedicaram a estabelecer orientações interpretativas em relação ao conceito de “entidade de classe” e a legitimidade de associações civis no contexto do processo de controle de constitucionalidade, enquanto outras estabeleceram critérios procedimentais aplicáveis a ele, delineando um conjunto específico de requisitos a serem cumpridos pela parte autora.

Como exemplo relevante, posso mencionar o julgamento do Agravo Regimental na ADI 3.153/DF, no qual o Supremo Tribunal Federal ofereceu a definição de "entidade de classe":

“(...)

A entidade é de Classe, da classe reunida nas associações estaduais que lhe são filiadas. O seu objetivo é a defesa da mesma categoria social.”

Na ADI 4.815/DF, a Eminente Ministra Relatora, Carmen Lúcia, ao abordar a questão da preliminar de ilegitimidade ativa da parte autora daquela ação, recorreu às análises doutrinárias de José Afonso da Silva para definir o conceito de "classe" como a "categoria de pessoas unidas por um interesse comum que as levou a se unirem para defendê-lo. (...) A norma contestada deve ter um impacto direto ou indireto sobre a atividade profissional ou econômica da classe envolvida."

Há de se atentar, também, que, em seu voto, a Eminente Relatora frisou que “almejar lucros em suas atividades não importa em óbice para atuação judicial da autora (...).”. Na oportunidade, citou alguns julgados paradigmas que reconheceram a legitimidade de associações, mesmo que beneficiadas por valores decorrentes da norma impugnada.

Portanto, a definição de "classe" nesse contexto, considera, não apenas a união de pessoas com interesses comuns, mas, também, a necessidade de que a norma impugnada afete esses interesses de forma direta ou indireta para justificar o uso da ação direta de inconstitucionalidade pela entidade. Esse vínculo de interesse também estabelece a relação de pertinência temática.

Analisando sob o prisma interpretativo, seria possível considerar a legitimidade “ad causam” da FPF enquanto entidade de classe, pois nos termos da conceituação apresentada, ela é composta por clubes de futebol, ligados entre si pelo exercício da mesma atividade e com interesse em comum. E, embora a atividade profissional seja exercida pelos atletas, os clubes de futebol são entidades que mantêm vínculos contratuais com esses atletas e têm objetivos econômicos ao participar de competições esportivas.

Seria dizer então que a FPF, como uma entidade que coordena e administra o desporto no Estado, poderia ser considerada uma entidade de classe esportiva, pois representa os interesses dos clubes de futebol profissional e amador.

No entanto, como mencionado anteriormente, há interpretações diversas sobre essa questão. A título de exemplo, na ADI 5.972/DF, que foi ajuizada pela Confederação de Tiro e Caça do Brasil, uma associação civil dedicada ao desenvolvimento do "desporto de tiro prático", o Eminente Ministro Relator Luiz Fux, em seu voto, ressaltou que “o vínculo existente entre os associados e a associação requerente é a prática de determinada modalidade esportiva, liame que não caracteriza a constituição de categoria econômica ou profissional.”

Para não reconhecer a legitimidade ativa “ad causam” da entidade associativa, o Eminente Relator levou em consideração que as entidades de classe devem preencher requisitos para o reconhecimento de sua legitimidade, tais como
“(i)
a homogeneidade (dimensão positiva) entre os membros integrantes, sejam eles pessoas físicas ou jurídicas;
(ii)
o atendimento ao requisito subjetivo de legitimação em sede de tutela coletiva (representatividade da “categoria” em sua totalidade) e ao requisito objetivo de “legitimação nacional” (comprovação do “caráter nacional” pela presença efetiva de associados – pessoas físicas e/ou jurídicas; e
(iii)
pertinência temática entre os objetivos institucionais/estatutários da entidade postulante e a norma objeto da impugnação.”

E ainda, trago ao conhecimento desta Corte a decisão proferida no Agravo Regimental na ADI 5.853/DF, ajuizada pela Federação Nacional dos Clubes Esportivos (FENACLUBES), uma entidade composta por associados de agremiações esportivas. Nesse caso, o Eminente Ministro Relator, Gilmar Mendes, foi firme quanto ao reconhecimento da ilegitimidade da requerente, pois esta não poderia se enquadrar como entidade de classe de âmbito nacional, mesmo possuindo abrangência nacional na defesa dos seus filiados.

Nesses dois últimos julgados,

chamo a atenção para um ponto em comum: as associações e filiados/associados ligados pelo vínculo da mesma atividade relativa à modalidade esportiva não foi suficiente para qualificar as entidades requerentes como entidades de classe de âmbito nacional. Em ambos os casos, o Supremo Tribunal Federal enfatizou que o vínculo entre a entidade e os associados deve estar relacionado a uma categoria econômica ou profissional específica. Em outras palavras, a simples afinidade esportiva não foi considerada, por si só, um critério suficiente para conferir a essas entidades o status de representantes de uma classe nacional com interesse em questões constitucionais.

Com base nessa premissa, conclui-se que, embora os clubes de futebol possam ser vistos como uma categoria esportiva que compartilha interesse em comum, essa caracterização não se encaixa de maneira estrita na definição tradicional de "classe profissional", uma vez que se trata de uma categoria específica dentro do contexto esportivo.

Ao que parece, a questão da legitimidade ativa "ad causam" para o controle abstrato de normas, conforme entendido pelo STF, apresenta nuances distintas em suas diversas abordagens. Analisando os julgados apresentados, é possível notar certa divergência na interpretação do conceito de “entidade de classe”.

De um lado, há uma interpretação que considera que associações e entidades que representam grupos com interesses em comum, mesmo que não sejam estritamente categorias econômicas ou profissionais, podem ter legitimidade ativa para propor ações de controle concentrado de constitucionalidade. Essa interpretação se baseia no entendimento de que o vínculo de interesse comum e a pertinência temática são determinantes para analisar a legitimidade da parte.

Repiso que, por esse aspecto meramente interpretativo, seria possível considerar a legitimidade "ad causam" da Federação Paraense de Futebol (FPF) como uma entidade de classe, na medida em que representa clubes de futebol profissional e amador com interesses em comum.

No entanto, por outro lado, existe a tese mais restritiva que enfatiza a necessidade de que as entidades de classe tenham um vínculo mais restrito com categorias econômicas ou profissionais específicas, bem como preencham requisitos definidos. Essa tese considera que a afinidade esportiva, por exemplo, não é suficiente para conferir legitimidade ativa, a menos que a entidade represente uma categoria econômica ou profissional claramente definida.

A abordagem mais restritiva, exemplificada nos casos em que o STF negou a legitimidade a entidades cujo vínculo entre os associados era principalmente baseado em afinidades esportivas, parece estabelecer um critério mais claro e objetivo para determinar a legitimidade da parte. Ou seja, ela fornece um padrão mais definido para decidir quem pode ou não questionar a constitucionalidade de leis ou normas perante o tribunal.

Nesse sentido, entendo que adotar a abordagem restritiva é mais benéfica em diversos aspectos. Em primeiro lugar, ela ajuda a manter a integridade do processo de controle de constitucionalidade, garantindo que apenas as partes com um vínculo substancial e relevante com a matéria constitucional em questão, possam iniciar tais ações. Além disso, evita a proliferação de processos judiciais que poderiam sobrecarregar este egrégio Tribunal de Justiça e desvirtuar o propósito do controle abstrato das normas.

Portanto, aplicar a abordagem restritiva, neste caso, parece ser a medida mais adequada dentro do ordenamento jurídico, pois equilibra a necessidade de acesso ao controle de constitucionalidade, com a necessidade de manter a eficiência e a eficácia desse importante mecanismo jurídico.

Desse modo, considerando que os requisitos listados alhures permitem a avaliação, caso a caso, da legitimidade ativa da parte, refluo do meu entendimento e acompanho integralmente voto vistor, para indeferir liminarmente a petição inicial ante a ilegitimidade da autora da ação.

Belém, 06 de setembro de 2023.

ROSILEIDE
MARIA DA COSTA
CUNHA

Desembargadora Relatora

Belém, 26/09/2023