Tribunal: TJPA
Processo: 0805828-54.2017.8.14.0301
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2023-10-16

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. INOCORRÊNCIA. ENTENDIMENTO DO STF. REFORMA DA SENTENÇA NESTE PONTO. PLEITO PELA CONDENAÇÃO DAS APELANTES PELA PRÁTICA DE ATOS TIDOS COMO ÍMPROBOS. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. 1 – Nas razões recursais fora aduzido que as apeladas praticaram atos que ensejaram prejuízo ao erário municipal e em desconformidade com os princípios que regem a administração pública enquanto exerciam cargos em comissão na FUNPAPA. 2 – A sentença proferida reconheceu a incidência da prescrição intercorrente e deixou de condenar as ora apeladas pela ausência de comprovação de dolo específico e de efetivo dano ao erário. 3 - Conforme entendimento fixado pelo STF, nenhuma ação de improbidade pode ser extinta por prescrição intercorrente antes de 26/10/2025, considerando que o regime prescricional aplicável é irretroativo, aplicando-se o marco temporal a partir da publicação da Lei nº 14.230/2021. 4 - Com as alterações trazidas pela Lei nº 14.230/21 foi extinta a possibilidade de punição por ato de improbidade administrativa na modalidade culposa. A inovação trazida pela nova lei prevê a responsabilização apenas quando houver comprovação de dolo específico, com vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10º e 11, da Lei nº 8.429/92, não havendo, portanto, como imputar desonestidade ou imoralidade grave às requeridas, eis que, em momento algum ficou comprovado que o objetivo era ocasionar danos ao erário municipal e violar princípios da administração. 5 – Recurso conhecido e parcialmente provido, para reformar a sentença somente no que diz respeito a ocorrência da prescrição intercorrente. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, para CONHECER DO RECURSO DE APELAÇÃO, CONCEDENDO-LHE PARCIAL PROVIMENTO, nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Belém (Pa), data de registro do sistema. EZILDA PASTANA MUTRAN Desembargadora do TJ/Pa

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0805828-54.2017.8.14.0301

APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

APELADO: VANILSA DA SILVA BORGES, PAULA DA COSTA MASSOUD, KARIME TREPTOW KHAYAT, DEANE VELOSO DE CARVALHO, STELA DO SOCORRO RODRIGUES DA SILVA

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. INOCORRÊNCIA. ENTENDIMENTO DO STF. REFORMA DA SENTENÇA NESTE PONTO. PLEITO PELA CONDENAÇÃO DAS APELANTES PELA PRÁTICA DE ATOS TIDOS COMO ÍMPROBOS. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO.

1 –
Nas razões recursais fora aduzido que as apeladas praticaram atos que ensejaram prejuízo ao erário municipal e em desconformidade com os princípios que regem a administração pública enquanto exerciam cargos em comissão na FUNPAPA.

2 –
A sentença proferida reconheceu a incidência da prescrição intercorrente e deixou de condenar as ora apeladas pela ausência de comprovação de dolo específico e de efetivo dano ao erário.

3 -
Conforme entendimento fixado pelo STF, nenhuma ação de improbidade pode ser extinta por prescrição intercorrente antes de 26/10/2025, considerando que o regime prescricional aplicável é irretroativo, aplicando-se o marco temporal a partir da publicação da Lei nº 14.230/2021.

4 -
Com as alterações trazidas pela Lei nº 14.230/21 foi extinta a possibilidade de punição por ato de improbidade administrativa na modalidade culposa. A inovação trazida pela nova lei prevê a responsabilização apenas quando houver comprovação de dolo específico, com vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10º e 11, da Lei nº 8.429/92, não havendo, portanto,
como imputar desonestidade ou imoralidade grave às requeridas, eis que, em momento algum ficou comprovado que o objetivo era ocasionar danos ao erário municipal e violar princípios da administração.

5 – Recurso conhecido e parcialmente provido, para reformar a sentença somente no que diz respeito a ocorrência da prescrição intercorrente.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, para
CONHECER DO RECURSO DE APELAÇÃO, CONCEDENDO-LHE PARCIAL PROVIMENTO,
nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Belém (Pa), data de registro do sistema.

EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Desembargadora do TJ/Pa

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível, interposta pelo Ministério Público do Estado do Pará, com fulcro no art. 1.009 e seguintes, do Código de Processo Civil, contra sentença proferida pelo MM. Juízo da 5ª Vara de Fazenda Pública, nos autos da Ação de Improbidade Administrativa proposta em face de Vanilsa da Silva Borges e outros.

Em síntese, foi instaurado procedimento Administrativo Disciplinar com o intuito de apurar irregularidades nos processos licitatórios nº 4461/2013, nº 83-A/2014 e Convite nº 380/2014, bem como Dispensa de Licitação nº 4134/2014, todos no âmbito da Fundação Papa João XXIII, órgão vinculado à Prefeitura de Belém. A partir da conclusão do referido procedimento, o Ministério Público ingressou com Ação de Improbidade Administrativa, individualizando as condutas das demandadas pela prática de atos tidos ímprobos, com prejuízo causado ao erário no valor de R$82.950,00 (oitenta e dois mil, novecentos e cinquenta reais).

Foram apresentadas contestações.

Em sentença, o MM. Juízo a quo decidiu nos seguintes termos:

“Considerando as razões declinadas, julgo improcedentes os pedidos e o processo com resolução do mérito,
reconhecendo tanto a incidência da prescrição intercorrente, quanto a ausência de indicativos de ato de improbidade fundado em ação dolosa e causadora de danos ao erário
, nos termos do art. 487, II, do CPC, em articulação com o art. 23, §4º, inciso I e §5º e art. 17, § 11, ambos da Lei Federal nº 8.429/92.”

Inconformado, o Ministério Público do Estado interpôs o presente recurso de Apelação Cível, afirmando que houve clara violação ao princípio da probidade administrativa nos 4 procedimentos discutidos no processo e que ao caso não se aplica o instituto da prescrição intercorrente. Aduz que as apeladas praticaram atos que ensejaram prejuízo ao erário municipal e em desconformidade com os princípios que regem a administração pública enquanto exerciam cargos em comissão na FUNPAPA. Relata que a demandada Stela do Socorro Rodrigues da Silva é proprietária de diversas empresas beneficiadas pela FUNPAPA e que atuou em convergência com as contratações ilegais. Aduz que a apelada Paula da Costa Massoud, no exercício do cargo em comissão de Diretora Administrativa, ligava diretamente para a senhora Stela do Socorro, objetivando ajustar a simulação de cotações de preços em propostas a serem apresentadas por empresas exclusivamente de sua propriedade, sem haver a observância de qualquer formalidade legal. O apelante afirma que: em vários processos não constavam a assinatura do Presidente da FUNPAPA, sendo assinados pela então chefe de gabinete; que houve reiteradas inobservâncias dos procedimentos que a lei prevê; que a então Diretora Administrativa sempre providenciava o número mínimo de empresas para a apresentação de proposta em licitação, mas que todas as empresas eram de uma única proprietária.

Afirma que a senhora Vanilsa da Silva Borges, em exercício do cargo em comissão de assessora, solicitou à Diretoria Administrativa a contratação de serviços de lavagem de 8 veículos de propriedade da FUNPAPA, sendo iniciado o processo de Dispensa de Licitação nº 4134/14, indicando a proposta mais vantajosa no valor de R$3.173,00 (três mil, cento e setenta e três reais). Posteriormente a isto, a Comissão Permanente de Licitação da Secretaria Municipal de Gestão e Planejamento de Belém – SEGEP – informou que a demanda solicitada pela FUNPAPA estava abarcada pelo objeto do Pregão nº 133/2013, homologado em 2 de dezembro de 2013, que registrou Ata de Preços para futura contratação de empresa especializada na prestação de serviços de manutenção de veículos, incluindo lavagem, de modo que não havia necessidade de procedimento de dispensa de licitação.

Aduz que o Convite nº 380/2014 teve autorização da prefeitura para a contratação, mas que violou os princípios que regem a administração pública e que estava sem a assinatura da Presidente, assim como o processo de Licitação nº 4461/2013. Sustenta que a Licitação nº 83-A/2014, solicitada por Vanilsa da Silva Borges para a compra de recarga de extintor de incêndio, também violou princípios da Administração Pública e que, ao ser identificada a inexistência de extintores de incêndio no prédio, fora realizado estorno do valor empenhado. Requer a condenação das apeladas pelas condutas de improbidade previstas no art. 9, art. 10, VIII, art. 11, V, da Lei nº 5.429.

Em contrarrazões, fora sustentada a ausência de provas das condutas afirmadas como ímprobas, tampouco de que os atos foram motivados com dolo específico de enriquecimento ilícito ou dano ao erário público. Requer, ao final, o julgamento improvido do recurso.

Instado a se manifestar, o Ministério Público de 2º Grau ratificou as razões recursais.

É o relatório.

VOTO

Conheço do recurso por estarem preenchidos os pressupostos de admissibilidade recursal.

DA PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE

Com a entrada em vigor da Lei nº 14.230/2021, que alterou a Lei nº 8.429/92 - Lei de Improbidade Administrativa, o instituto da prescrição intercorrente foi inovado, dispondo o texto legal da seguinte forma:

Art. 23. A ação para a aplicação das sanções previstas nesta Lei
prescreve em 8 (oito) anos
, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência. (
Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 4º O prazo da prescrição referido no caput deste artigo interrompe-se: (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

I - pelo ajuizamento da ação de improbidade administrativa; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

II - pela publicação da sentença condenatória; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

III - pela publicação de decisão ou acórdão de Tribunal de Justiça ou Tribunal Regional Federal que confirma sentença condenatória ou que reforma sentença de improcedência; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

IV - pela publicação de decisão ou acórdão do Superior Tribunal de Justiça que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

V - pela publicação de decisão ou acórdão do Supremo Tribunal Federal que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 5º
Interrompida a prescrição, o prazo recomeça a correr do dia da interrupção, pela metade do prazo previsto no caput deste artigo.
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

Deste modo, fora determinado que
a prescrição intercorrente é de 4 (quatro) anos
e acontece no decorrer da ação de improbidade, sendo interrompida a cada nova decisão.

O objetivo do legislador foi fixar que o processo de improbidade não deve durar mais do que quatro anos em cada esfera de tramitação. Deste modo, o juiz de primeiro grau tem quatro anos para julgar, bem como o Tribunal de Justiça quando houver Apelação. Assim se segue, sucessivamente, em relação ao STJ e ao próprio STF.

A inovação, no entanto, gerou dúvida quanto à possibilidade de retroagir em benefício aos que já estavam com sentença condenatória em fase de execução, de modo que o Colendo STF, no julgamento do ARE 843.989 (Tema 1.199), fixou o entendimento pela
irretroatividade da prescrição intercorrente
, definindo que os prazos começariam a contar a partir da publicação da Lei nº 14.230/2021, isto é, a partir de 26/10/2021.

A tese firmada foi a seguinte:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4)
O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Portanto,
conforme o entendimento fixado pelo STF
,
nenhuma ação de improbidade pode ser extinta por prescrição intercorrente antes de 26/10/2025
.

Deste modo, carece de reforma a sentença no ponto que versa sobre a ocorrência da prescrição intercorrente.

DA RESPONSABILIZAÇÃO POR ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

O sistema de responsabilização por Atos de Improbidade Administrativa tem a função de prevenir, dissuadir e reprimir a prática de atos ímprobos na organização do Estado e no exercício de suas funções, com vistas a assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos da Lei nº 8.429/92.

Nos termos do art. 1º, §4º, da Lei nº 8.429/92, ao sistema de Improbidade Administrativa são aplicáveis os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador, de caráter não penal, com fundamento também no art. 37, §4º, da Constituição Federal, cujo a finalidade é a busca da tutela de interesses públicos, se diferenciando do Direito Penal. Vejamos o supracitado artigo:

Art. 37, CF/88. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Dentre os princípios constitucionais aplicáveis ao direito administrativo sancionador, destacam-se o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa, a legalidade, a culpabilidade, a pessoalidade e a irretroatividade da norma sancionadora.

Tendo isto em mente, ressalta-se que as alterações trazidas pela Lei nº
14.230
/21, da
Lei de Improbidade Administrativa
impuseram o reconhecimento da natureza taxativa do rol de condutas ímprobas. Ou seja, o rol de hipóteses legais de atos ímprobos que anteriormente revestia naquele dispositivo caráter exemplificativo, caracterizando-o como um tipo residual, agora é taxativo.

É o que se observa a partir dos trechos transcritos a seguir:

“Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

Parágrafo único. (Revogado).

(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.

(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.

(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.”

O art. 1º, §2º da Lei faz referência a necessidade de dolo específico, e não mais o dolo genérico (agente age voluntariamente, mas sem finalidade específica de agir), que na lição de Marçal Justen Filho (Reforma da Lei de Improbidade Administrativa Comparada e Comentada, Rio de Janeiro: Forense, 2022) se caracteriza pelo seguinte:

“O dolo se configura não apenas como a vontade livre de praticar um ato subsumível à tipificação material prevista em lei. É indispensável a consciência quanto à ilicitude e a vontade de produzir o resultado reprovado pela ordem jurídica.

(...) Se o sujeito tinha consciência e vontade de praticar a conduta (contratação sem a necessária licitação), mas sem se orientar a produzir o resultado específico (prejuízo pra o erário ou benefício a um particular), então a improbidade não está configurada.”

O entendimento consolidado é que a improbidade é uma espécie de ilegalidade qualificada pela intenção (dolo ou, excepcionalmente, culpa grave) de violar a legislação e pela gravidade da lesão à ordem jurídica, e a tipificação da improbidade depende da demonstração da má-fé ou da desonestidade, não se limitando à mera ilegalidade, bem como da grave lesão aos bens tutelados. Portanto, a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé.

Em outras palavras, o comportamento imputado deve se enquadrar, necessariamente, em um dos incisos do atual artigo 11 para que esteja caracterizado o ato de improbidade administrativa por violação dos princípios.

No que concerne aos autos, o apelante afirma violação ao inciso V, do supracitado artigo. Vejamos:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório,
com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros
;
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

O apelo transcreve trecho do relatório da Auditoria-Geral do Município, em que se constatou “total ausência de visão sistêmica de gerenciamento organizacional como um todo, quer seja nos Departamentos, ou mesmo nas funções”. O texto não deixa cristalina a ideia de dolo específico nos atos, não se enquadrando, portanto, no que trata a nova lei de Improbidade Administrativa.

O apelante também afirma que houve reiteradas inobservâncias dos procedimentos previstos em lei e que em vários processos não constavam a assinatura do Presidente da FUNPAPA, sendo assinados pela então chefe de gabinete.

Outrossim, em relatório da AGM anexo aos autos, fora citado o seguinte:

“A Diretora Administrativa estava aut
orizada a assinar o empenho, pois havia Portaria

autorizando o ato administrativo, mas pode ser entendido que aproveitando a ausência

da titular, a Diretora Administrativa formalizou a contratação para “acertar” dívidas

anteriores.

(...)

Existem fortes indícios de que foi aproveitada a ausência da Presidente para realizar

a contratação da Empresa da Sra Stela para realizar a mudança de sede.”

Não obstante, das condutas apontadas ao agente público evidencia-se a inobservância a critérios formais acerca do Procedimento Licitatório, inexistindo o elemento subjetivo caracterizador do ato ímprobo, o dolo específico.

Nesse contexto, não há como imputar desonestidade ou imoralidade grave às requeridas, eis que, em momento algum ficou comprovado que o objetivo era ocasionar danos ao erário municipal e violar princípios da administração.

Com as alterações trazidas pela Lei nº 14.230/21 foi extinta a possibilidade de punição por ato de improbidade administrativa na modalidade culposa. A inovação trazida pela nova lei prevê a
responsabilização apenas quando houver comprovação de dolo específico, com vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito
tipificado nos artigos 9º, 10º e 11, da Lei nº 8.429/92.

Ressalto que o Colendo STF, por meio do Tema 1.199, fixou entendimento no sentido de que a norma retroage para atingir os processos em curso. Vejamos:

“3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de
improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;”

Portanto, os processos em andamento devem ser atingidos pelas alterações benéficas trazidas pela Lei nº 14.230/2021, excluindo os casos em que não houver comprovação/configuração de dolo específico.

Em assim sendo, não restando configurado o dolo na atuação das apeladas, não vislumbro a subsunção da conduta do particular à Lei nº 14.230/21 que alterou a Lei nº 8.429/92, de modo que a atribuição do efeito suspensivo requerido é medida que se impõe.

Ante o exposto,
CONHEÇO DO RECURSO, CONCEDENDO-LHE PARCIAL PROVIMENTO,
reformando a sentença somente no que diz respeito a ocorrência da prescrição intercorrente, nos moldes da fundamentação lançada.

Servirá a cópia da presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria nº 3.731/2015 – GP.

Belém (PA), data de registro do sistema.

EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Desembargadora do TJ/Pa

Belém, 16/10/2023