Tribunal: TJPA
Processo: 0005951-23.2017.8.14.0063
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO
Órgão julgador: CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10011 - Improbidade Administrativa
Data de julgamento: 2023-12-11

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. INCISO VI DO ART. 11 DA LEI Nº 8.429/92. OMISSÃO NA TRANSMISSÃO DE DADOS NO SIOPE. OMISSÃO DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. NÃO CONFIGURADA 1- Trata-se de recurso de apelação em face de sentença que, nos autos da Ação Civil de Improbidade Administrativa, indefere a petição inicial e extingue o feito sem resolução de mérito, com base no art. 330, § 1º, I, do CPC, ou seja, por ausência de causa de pedir, tendo em vista que os fatos narrados não se coadunam com ato de improbidade, insculpido no art. 11, VI, LIA; 2- Acerca do recebimento da inicial, na espécie, cumpre a aferição relativa aos respectivos pressupostos e à existência de cometimento, pelo requerido, de ato enquadrado na Lei de Improbidade Administrativa; 3- A falta de alimentação da plataforma do SIOPE não se enquadra na disposição do inciso VI do art. 17, da Lei 8.429/92, porquanto tal procedimento não se trata de prestação de contas, ato este obrigatório ao gestor público perante os órgãos competentes (Tribunais de Contas), o que descaracteriza o ato de improbidade; 4- A petição inicial será rejeitada nos casos do art. 330 do CPC (§ 6º-B do art. 17 da Lei 8.429/92); 5- Recurso de apelação conhecido e desprovido. Vistos, relatados e discutidos os autos. Acordam os Excelentíssimos Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, na 42ª Sessão Ordinária do seu Plenário Virtual, realizada no período de 11/12/2023 a 18/12/2023, à unanimidade em conhecer e negar provimento ao recurso de apelação. Desembargadora CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0005951-23.2017.8.14.0063

APELANTE: MUNICIPIO DE VIGIA

APELADO: MAURO ALEXANDRE DOS SANTOS SOUZA

RELATOR(A):
Desembargadora CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL.
AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. INCISO VI DO ART. 11 DA LEI Nº 8.429/92. OMISSÃO NA TRANSMISSÃO DE DADOS NO SIOPE. OMISSÃO DE PRESTAÇÃO DE CONTAS
. NÃO CONFIGURADA

1-
Trata-se de recurso de apelação em face de sentença que, nos autos da Ação Civil de Improbidade Administrativa, indefere a petição inicial e extingue o feito sem resolução de mérito, com base no art. 330, § 1º, I, do CPC, ou seja, por ausência de causa de pedir, tendo em vista que os fatos narrados não se coadunam com ato de improbidade, insculpido no art. 11, VI, LIA;

2-
Acerca do recebimento da inicial, na espécie, cumpre a aferição relativa aos respectivos pressupostos e à existência de cometimento, pelo requerido, de ato enquadrado na Lei de Improbidade Administrativa;

3-
A falta de alimentação da plataforma do SIOPE não se enquadra na disposição do inciso VI do art. 17, da Lei 8.429/92, porquanto tal procedimento não se trata de prestação de contas, ato este obrigatório ao gestor público perante os órgãos competentes (Tribunais de Contas), o que descaracteriza o ato de improbidade;

4-

A petição inicial será rejeitada nos casos do art. 330 do CPC (§ 6º-B do art. 17 da Lei 8.429/92);

5-

Recurso de apelação conhecido e desprovido.

Vistos, relatados e discutidos os autos.

Acordam os Excelentíssimos Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, na 42ª Sessão Ordinária do seu Plenário Virtual, realizada no período de 11/12/2023 a 18/12/2023, à unanimidade em conhecer e negar provimento ao recurso de apelação.

Desembargadora
CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO

Relatora

RELATÓRIO

PROCESSO Nº 0005951-23.2017.8.14.0063

1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO

RECURSO DE APELAÇÃO

APELANTE: MUNICÍPIO DE VIGIA

APELADO: MAURO ALEXANDRE DOS SANTOS SOUZA

RELATORA: DESA. CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO

RELATÓRIO

A EXMA. DESEMBARGADORA CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO (RELATORA):

Trata-se de
recurso de

apelação
(Id 15024982) interposto pelo
MUNICÍPIO DE VIGIA
contra a sentença (Id 15024977), proferida pelo juízo da Vara Única da Comarca de Vigia que, nos autos da
Ação Civil de Improbidade Administrativa,
proposta em face de
MAURO ALEXANDRE DOS SANTOS SOUZA
, indefere a petição inicial e extingue o feito sem resolução de mérito.

O apelante relata que a ação de improbidade administrativa busca a responsabilização de ex gestor do Município de Vigia pelo ato configurado como omissão na prestação de contas no Sistema de Informações sobre Orçamentos em Educação – SIOPE, de acordo com art. 11, inciso VI da Lei nº 8.429/93.

Sustenta a necessidade de reforma da sentença nos seguintes pontos:
a)
os recursos públicos oriundos de transferências constitucionais ou de convênios celebrados com o Governo Federal também compõem recursos públicos sob gestão dos municípios, e no caso do Município de Vigia, os repasses feitos pelo Ministério da Educação através de convênios, termos de repasse, programa, etc., constituem objeto de prestação de contas por força da portaria n.º 02 de 2012 da Secretaria do Tesouro Nacional;
b)
o encaminhamento das informações para alimentação do SIOPE trata-se de etapa formal realizada pelo gestor municipal, para a regularidade financeira do ente federativo, conforme disposição dos artigos 8 e 10 da Instrução Normativa n.º 02/2012 e art. 212, § 9º da CF e art. 25, § 1º, IV “b” da Lei 101/2000;
c)
a ausência do requerido justifica a necessidade de realização de devida instrução probatória e elucidação dos fatos através do exercício da ampla defesa e do contraditório;
d)
o termo da Ação de Improbidade proposta não se trata de omissão na prestação de contas constituída apenas pelo mero ato formal de encaminhamento, mas da ausência de comprovação através dos meios adequados de como os recursos em conta do município foram aplicados;
e)
não há indicação qualquer sobre em qual falha processual a petição inicial teria recaído para que fosse indeferida, considerando o art. 330 do CPC;
f)
a prestação de contas perante o SIOPE é condição de regularidade do CAUC (Sistema de Informações sobre Requisitos Fiscais), afetando diretamente a possibilidade de obtenção de recursos e transferências voluntárias pela União;
g)
constatação de flagrante dolo específico em omitir as contas pelo decurso do prazo.

Requer o conhecimento e provimento do recurso, para reformar a sentença nos termos demonstrados.

Certificada a tempestividade do recurso (Id 15024984).

Coube-me o feito por distribuição.

Certificada a devolução do AR (Id 15582810).

Parecer do Ministério Público, nesta instância, opinando pelo desprovimento da apelação (Id 16061486).

É o relatório.

VOTO

VOTO

A EXCELENTÍSSIMA SENHORA DESEMBARGADORA CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO (RELATORA):

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso de apelação e passo à análise da matéria devolvida.

Trata-se de
recurso de

apelação
interposto contra a sentença proferida nos autos da
Ação Civil de Improbidade Administrativa,
que indefere a petição inicial e extingue o feito sem resolução de mérito.

Destaco trechos da sentença pertinente aos termos do recurso:

“- DA EXTINÇÃO DA AÇÃO.

No caso versando, o autor imputa ao réu a prática de ato ímprobo, consistente na ausência de alimentação do sistema SIOPE - Sistema de Informações sobre Orçamentos em Educação, do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação.

Ocorre que, o objetivo principal do SIOPE é levar ao conhecimento da sociedade o quanto as três esferas de governo investem efetivamente em educação no Brasil, fortalecendo os mecanismos de controle social dos gastos na manutenção e desenvolvimento do ensino, sem prejuízo das atribuições próprias dos Poderes Legislativos e Tribunais de Contas para análise da aplicação dos recursos.

Isso significa que o SIOPE não se caracteriza como sistema de registro ou cadastro de inadimplência e, tampouco, como sistema próprio para prestação de contas perante o FNDE ou outros órgãos de controle, posto que as prestações de contas continuam sendo exigíveis perante os Tribunais de Contas competentes.

Nesse diapasão, considerando que o ato de improbidade imputado ao requerido é a ausência de prestação de contas (art. 11, VI, LIA) e, não sendo o SIOPE um sistema voltado a tal finalidade, resta esvaziada a causa de pedir, devendo a petição inicial ser indeferida com fulcro no art. 330, § 1º, I, CPC.

Ademais, o ato imputado ao requerido configura mera irregularidade, sem configurar, necessariamente, ato de improbidade administrativa, até porque as condutas do art. 11 da Lei 8.429/1992 exigem o dolo do agente.

Sobre o tema já decidiu o E. TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 1ª. REGIÃO, no sentido de que, a falta de inserção de informações no SIOPE não configura ato de improbidade administrativa:

(...)

Diante de todo o exposto, INDEFIRO a petição inicial, extinguindo o processo sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, I, do Código de Processo Civil.”

A sentença indeferiu a inicial, com base no art. 330, § 1º, I, do CPC, ou seja, por ausência de causa de pedir, tendo em vista que os fatos narrados não se coadunam com ato de improbidade, insculpido no art. 11, VI, LIA, ante o que extinguiu o feito sem resolução do mérito.

Suas razões de decidir deduzem que o ato de improbidade imputado ao requerido é a ausência de prestação de contas e, considerando que o SIOPE não é um sistema voltado a tal finalidade, resta esvaziada a causa de pedir.

Acerca do recebimento da inicial, na espécie, cumpre a aferição relativa aos respectivos pressupostos e à existência de cometimento, pelo requerido, de ato enquadrado na Lei de Improbidade Administrativa.

Dispõe o art. 17, §6º-B da Lei nº 8.429/92, com alteração pela Lei nº 14.230/2021:

“Art. 17. A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei.

(...)

§ 6º-B A petição inicial será rejeitada nos casos do art. 330 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), bem como quando não preenchidos os requisitos a que se referem os incisos I e II do § 6º deste artigo, ou ainda quando manifestamente inexistente o ato de improbidade imputado.”

Cuida-se de ação de improbidade, com fulcro no art. 11, VI, da Lei 5.492/92, baseada no fato de o réu, quando prefeito do Município de Vigia de Nazaré, período de 01/01/2013 a 31/12/2016, não prestou informações por meio do Sistema de Informações sobre Orçamento Público em Educação – SIOPE quanto à aplicação da receita vinculada à manutenção e desenvolvimento do ensino, o que deveria ter sido feito até a data de 30/04/2017.

Destaco os termos do dispositivo legal no qual o autor enquadra o comportamento do réu:

“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:

...

VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades;”

O SIOPE, conforme se extrai do site
https://www.gov.br/fnde/pt-br/assuntos/sistemas/siope
, “é uma ferramenta eletrônica instituída para coleta, processamento, disseminação e acesso público às informações referentes aos orçamentos de educação da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, sem prejuízo das atribuições próprias dos Poderes Legislativos e dos Tribunais de Contas”.

Não se descarta a necessidade de prestação de contas pelo Município a respeito dos recursos públicos oriundos de transferências constitucionais ou de convênios celebrados com o Governo Federal. Por óbvio, os repasses feitos pelo Ministério da Educação ao Município; esse ato formal, entretanto, não é feito por meio da plataforma do SIOPE. Tal sistema não é uma ferramenta de prestação de contas dos gestores públicos municipais, cuja fiscalização, mediante controle externo, se dá pelo Poder Legislativo Municipal, com auxílio dos Tribunais de Contas, conforme art. 31 da Constituição Federal.

Cabe destacar que a plataforma do SIOPE não é a única fonte de comprovação da condição de regularidade do CAUC (Sistema de Informações sobre Requisitos Fiscais), porquanto pode se dar de forma direta ao concedente pelo convenente, conforme estabelece o art. 2º da Instrução Normativa STN n.º 02/2012, que disciplina a coleta e o fornecimento de informações acerca de requisitos fiscais dos Estados, do Distrito Federal e de Municípios para a realização de transferências voluntárias, institui o Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias, e dá outras providências.

Destaco os artigos 1º e 2º da referida IN:

“Art. 1º Fica instituído o Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias - CAUC, de caráter facultativo, que deverá espelhar informações que estiverem disponíveis nos cadastros de adimplência ou sistemas de informações financeiras, contábeis e fiscais, geridos pelo Governo Federal, ora discriminadas nesta Instrução Normativa.

Parágrafo único. Para os fins desta instrução Normativa, considera-se:

I - "concedente": órgão ou entidade da Administração Pública federal, direta ou indireta, responsável pela transferência voluntária de recursos federais, na forma do art. 25,
caput
, da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000;

II - "convenente": órgão ou entidade da Administração Pública direta ou indireta, dos Estados, Distrito Federal e Municípios, responsável pelo recebimento de recursos federais por transferência voluntária, na forma do art. 25,
caput
, da Lei Complementar no 101, de 2000.

Art. 2º A apresentação de certidões e documentos comprobatórios de regularidade fiscal pelo convenente, exigíveis com base nas normas mencionadas no preâmbulo desta Instrução Normativa, para fins de recebimento de transferências voluntárias de recursos federais, poderá ser substituída, no que couber, por extrato de informações fiscais a ser obtido por meio do Serviço Auxiliar de que trata o art. 1o.

Parágrafo único. Para os fins do caput deste artigo, eventual informação não disponibilizada no Serviço Auxiliar, e que seja exigível pelas normas aplicáveis, deverá ser fornecida diretamente ao concedente, pelo próprio convenente, mediante apresentação de certidão ou documento válido que demonstre, de forma inequívoca, a pertinente regularidade fiscal
.” (com grifo)

Dessarte, a comprovação do cumprimento dos limites constitucionais de aplicação orçamentária em educação pode ser feita tanto por extrato do CAUC como por comprovação documental, especialmente certidões emitidas pelos Tribunais ou Conselhos de Contas. As informações contidas no SIOPE poderão ser substituídas pelas certidões emitidas pelos Tribunais de Contas.

Vejamos jurisprudência que corrobora esse entendimento:

“ADMINISTRATIVO. FNDE. CAUC/SIAFI/SIOPE. EXCLUSÃO DOS REGISTROS. LIMITES CONSTITUCIONAIS DE APLICAÇÃO ORÇAMENTÁRIA EM EDUCAÇÃO. COMPROVAÇÃO DOCUMENTAL. CERTIDÃO EXPEDIDA PELO TCE/RS. REGULARIDADE.

1. O demandante objetiva provimento jurisdicional voltado à declaração de nulidade de sua inscrição no CAUC/SIOPE em razão do apontado descumprimento do dever aplicação mínima de recursos em educação, para o exercício 2020, argumentando que deve res reconhecida a competência do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul para atestar o cumprimento das metas da Manutenção e Desenvolvimento do Ensino.

2
. A comprovação do cumprimento dos limites constitucionais de aplicação orçamentária em educação pode ser feita tanto por extrato do CAUC como por comprovação documental, especialmente certidões emitidas pelos Tribunais ou Conselhos de Contas, nos moldes do art. 40 da Lei nº 12.309/2010
.

3.
Considerando que informação prestada ao SIOPE é meramente declaratória e que a prestada ao Tribunal de Constas sofre controle externo efetivo, por certo que a Certidão acima transcrita merece prevalecer ao efeito de comprovar a regularidade na aplicação, pelo autor, do percentual mínimo de 25% da receita prevista no art. 212 da Constituição Federal na Manutenção e Desenvolvimento do Ensino - MDE.

(TRF-4 - APL: 50236303220214047108 RS, Relator: MARCOS ROBERTO ARAUJO DOS SANTOS, Data de Julgamento: 14/02/2023, TERCEIRA TURMA)” (com grifos)

Não se pode concluir, portanto, que a falta de alimentação do sistema SIOPE implique em vedação de obtenção de recursos e transferências voluntárias pela União ao Município, apesar de ser uma forma de encaminhamento das informações para constatação da regularidade financeira do ente federativo. Nesse passo, não há se falar em afronta a mandamento constitucional insculpido no art. 212, § 9º da CF, porquanto não se trata, no caso, de normas de fiscalização, mas de regularização de um sistema que permite a informação de dados.

Assim, considerando que a falta de alimentação da plataforma do SIOPE não se enquadra na disposição do inciso VI do art. 17, da LIA, porquanto tal procedimento não se trata de prestação de contas, ato este obrigatório ao gestor público perante os órgãos competentes (Tribunais de Contas), conclui-se que a comprovação da regularidade de aplicação de recursos do município afeta à prestação de contas formal não tem relação com a ausência de encaminhamento de informações ao SIOPE, como omissão a caracterizar ato de improbidade.

Nesse sentido:

“DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICABILIDADE IMEDIATA DAS ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI Nº 14.230/2021 NA LEI 8.429/92. APLICAÇÃO DA MESMA RATIO DECIDENDI DO ITEM 3 DA TESE DE REPERCUSSÃO GERAL Nº 1199 DO STF. ILEGITIMIDADE ATIVA DA PARTE APELANTE NÃO ACOLHIDA. DECLARAÇÃO DE INVALIDADE DO DISPOSITIVO DA LEI Nº 14.230/2021 PELO STF. RECONHECIMENTO DA LEGITIMIDADE ATIVA CONCORRENTE ENTRE O MINISTÉRIO PÚBLICO E O ENTE PÚBLICO LESADO. PRECEDENTE DO STF. AUSÊNCIA DE CERCEAMENTO DE DEFESA EM RAZÃO DO JULGAMENTO ANTECIPADO DA DEMANDA. SUFICIÊNCIA DOS ELEMENTOS CONSTANTES DOS AUTOS PARA PROFERIR A DECISÃO. PRECEDENTES DO STJ.
NÃO CONFIGURAÇÃO DO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA TIPIFICADO NO INCISO VI DO ART. 11 DA LEI Nº 8.429/92. OMISSÃO NA TRANSMISSÃO DE DADOS NO SIOPE QUE NÃO SE CONFUNDE COM OMISSÃO DE PRESTAÇÃO DE CONTAS.
IMPOSSIBILIDADE DA CONDENAÇÃO POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA TIPIFICADA NOS INCISOS I E II DO ART. 11 DA LEI Nº 8.429/92. REVOGAÇÃO DO DISPOSITIVO PROMOVIDO PELA LEI Nº 14.230/2021. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA NORMA PUNITIVA MAIS BENÉFICA. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO AO PAGAMENTO DAS CUSTAS PROCESSUAIS. INTELIGÊNCIA DA RESOLUÇÃO TJAL Nº 19/2007 E ART. 91 DO CPC. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. INTELIGÊNCIA DO ART. 18 DA LEI Nº 7.347/85 C/C § 2º DO ART. 23-B DA LEI Nº 8.429/92. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. DECISÃO UNÂNIME.

(TJ-AL - AC: 07002163920178020018 Major Izidoro, Relator: Des. Ivan Vasconcelos Brito Júnior, Data de Julgamento: 19/10/2022, 4ª Câmara Cível, Data de Publicação: 21/10/2022)”

Nesse contexto, sobressai a possibilidade de extinção do feito, conforme os termos do art. 17, § 6º-B da Lei 9492/92 e art. 330, § 1º, I do CPC.

Ante o exposto, conheço do recurso de apelação e nego provimento, para manter a sentença extintiva do feito, nos termos da fundamentação.

É o voto.

Belém-PA, 11 de dezembro de 2023.

Desembargadora
CÉLIA
REGINA DE LIMA
PINHEIRO

Relatora

Belém, 19/12/2023