Tribunal: TJPA
Processo: 0054778-40.2011.8.14.0301
Classe: RECURSO ESPECIAL
Relator(a): ROBERTO GONCALVES DE MOURA
Órgão julgador: ROBERTO GONCALVES DE MOURA
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: 10422 - Pagamento Atrasado / Correção Monetária
Data de julgamento: 2023-02-27

Ementa:
EMENTA: AGRAVO INTERNO. PREJUDICIAL DE MÉRITO. PRESCRIÇÃO. REJEITADA. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEGISLAÇÃO MUNICIPAL APLICADA NA ESPÉCIE. NÃO OCORRÊNCIA. ALEGAÇÃO DE DESRESPEITO À LC 173/2020. INEXISTÊNCIA. INTELIGÊNCIA DO ART. 8º, I, DA REFERIDA LEI. PROGRESSÃO FUNCIONAL. REQUISITOS LEGAIS PREENCHIDOS. ILEGALIDADE DO ATO CONCERNENTE AO DESCUMPRIMENTO DE DIREITO SUBJETIVO POR RESTRIÇÕES ORÇAMENTÁRIAS PREVISTAS NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. PRECEDENTE DO STJ EM SEDE DE RECURSOS REPETITIVOS. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTOS NOVOS CAPAZES DE INFIRMAR A DECISÃO RECORRIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. DECISÃO UNÂNIME. ACÓRDÃO Vistos, etc. Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, conhecer o recurso de agravo interno e lhe negar provimento, tudo nos termos do voto do Desembargador Relator. Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, no período de vinte e sete dias do mês de fevereiro a seis dias do mês de março do ano de dois mil e vinte e três. Turma Julgadora: Desembargadores Rosileide Maria da Costa Cunha(Presidente), Roberto Gonçalves de Moura (Relator) e Ezilda Pastana Mutran. Belém/PA, 06 de março de 2023. Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA Relator

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0054778-40.2011.8.14.0301

REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO - PGM JUDICIAL

APELANTE: MUNICÍPIO DE BELÉM

APELADO: ALCIMAR DE FRANCA CUNHA

RELATOR(A):
Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

EMENTA

EMENTA: AGRAVO INTERNO
. PREJUDICIAL DE MÉRITO. PRESCRIÇÃO. REJEITADA. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEGISLAÇÃO MUNICIPAL APLICADA NA ESPÉCIE. NÃO OCORRÊNCIA.

ALEGAÇÃO DE DESRESPEITO À LC 173/2020. INEXISTÊNCIA. INTELIGÊNCIA DO ART. 8º, I, DA REFERIDA LEI. PROGRESSÃO FUNCIONAL. REQUISITOS LEGAIS PREENCHIDOS. ILEGALIDADE DO ATO CONCERNENTE AO DESCUMPRIMENTO DE DIREITO SUBJETIVO POR RESTRIÇÕES ORÇAMENTÁRIAS PREVISTAS NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. PRECEDENTE DO STJ EM SEDE DE RECURSOS REPETITIVOS. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTOS NOVOS CAPAZES DE INFIRMAR A DECISÃO RECORRIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. DECISÃO UNÂNIME.

ACÓRDÃO

Vistos, etc.

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, conhecer o recurso de agravo interno e lhe negar provimento, tudo nos termos do voto do Desembargador Relator.

Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, no período de vinte e sete dias do mês de fevereiro a seis dias do mês de março do ano de dois mil e vinte e três.

Turma Julgadora: Desembargadores Rosileide Maria da Costa Cunha(Presidente), Roberto Gonçalves de Moura (Relator) e Ezilda Pastana Mutran.

Belém/PA, 06 de março de 2023.

Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

Relator

RELATÓRIO

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DES. ROBERTO GONÇALVES DE MOURA (RELATOR):

Trata-se de recurso de
AGRAVO INTERNO
inter
posto pelo
MUNICÍPIO DE BELÉM
contra
decisão monocrática
constante no id. 8866807, cuja ementa restou assim lavrada,
in verbis
:

EMENTA: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO
CONTRA DECISÃO MONOCRÁTICA.

ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEGISLAÇÃO MUNICIPAL APLICADA NA ESPÉCIE EM FACE DO ART. 37, XIV, DA CF/88. NÃO OCORRÊNCIA.

ALEGAÇÃO DE DESRESPEITO À LC 173/2020. INEXISTÊNCIA. INTELIGÊNCIA DO ART. 8º, I, DA REFERIDA LEI. PROGRESSÃO FUNCIONAL. REQUISITOS LEGAIS PREENCHIDOS. ILEGALIDADE DO ATO DE DESCUMPRIMENTO DE DIREITO SUBJETIVO POR RESTRIÇÕES ORÇAMENTÁRIAS PREVISTAS NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. PRECEDENTE DO STJ EM SEDE DE RECURSOS REPETITIVOS. NÃO INCIDÊNCIA DOS VÍCIOS APONTADOS PELA PARTE EMBARGANTE. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. JULGAMENTO MONOCRÁTICO.

O ora agravante suscitou em suas razões (id. 9524460),
em sede preliminar, a prescrição quinquenal prevista no Decreto nº 20.910/32 e, no tocante ao mérito, sustentou a não comprovação do direito alegado e que a Lei Municipal nº 7.507/91 seria dotada de eficácia contida, carecendo de regulamentação e, não tendo sido regulamentada, não haveria que se falar em sua aplicabilidade a casos concretos.

Defendeu que a pretensão de pagamento de progressão e de incidência desta sobre as demais verbas com a cobrança de diferenças é evidentemente inconstitucional, pois a legislação municipal estaria em confronto ao artigo 37, inciso XIV, da Carta Magna, além de prever gastos com servidor sem previsão na lei de diretrizes orçamentárias e na lei orçamentária anual, razão pela qual as progressões funcionais encontrar-se-iam proibidas por força do inciso I do artigo 8º da Lei Complementar nº 173/2020.

Postulou o conhecimento do recurso, e, ao final, o seu total provimento nos termos que expôs.

Houve a apresentação de contrarrazões no id. 9966516.

É o relatório.

VOTO

VOTO

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR ROBERTO GONÇALVES DE MOURA (RELATOR):

Conheço o recurso, eis que presentes os requisitos de admissibilidade.

Havendo preliminar arguida, passo para a sua análise.

PREJUDICIAL DE MÉRITO: PRESCRIÇÃO.

Sustenta o Município apelante a ocorrência da prescrição
quinquenal prevista no Decreto nº 20.910/32, ressaltando ter sido fulminado o fundo do direito postulado.

É pacífico o entendimento de que, na hipótese, a norma que rege a matéria é o Decreto nº 20.910/32, artigo 1º, o qual estabelece o prazo de cinco anos para a prescrição de quaisquer direitos contra a Fazenda Pública.

Dito isso, resta saber se o ato questionado se caracteriza como ato único, de efeitos concretos ou se a hipótese diz respeito a uma relação de trato sucessivo, o que atrairia a incidência da Súmula 85/STJ.

Nas discussões acerca do recebimento de vantagens pecuniárias em que não houve negativa inequívoca do próprio direito reclamado, tem-se relação de natureza sucessiva, sendo que a prescrição apenas alcança as parcelas vencidas anteriormente aos cinco anos que precedem o ajuizamento da ação, afastando a tese de prescrição do fundo de direito, portanto. A propósito:

PROCESSUAL

CIVIL.

ADMINISTRATIVO.

RECURSO ESPECIAL.

SERVIDOR PÚBLICO.

PROGRESSÃO HORIZONTAL.

PRESCRIÇÃO DO FUNDO DO DIREITO. INOCORRÊNCIA. RELAÇÃO DE TRATO SUCESSIVO.

1. Nas discussões acerca do recebimento de vantagens pecuniárias em que não houve negativa inequívoca do próprio direito reclamado, tem-se relação de natureza sucessiva. Desse modo a prescrição apenas alcança as parcelas vencidas anteriormente aos cinco anos que precedem o ajuizamento da ação.

2. Recurso Especial não conhecido.

(REsp 1657388/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 13/06/2017, DJe 30/06/2017)

Desta forma, nos termos do art. 1º do Decreto nº 20.910/1932, só estarão prescritas as prestações vencidas antes do quinquênio que antecede a propositura da ação, realizada em 06.12.2011, logo se encontram fulminadas pela prescrição quinquenal as parcelas vencidas anteriormente a 06.12.2006.

Rejeito, por consequência, a preliminar de prescrição arguida.

Superada análise preliminar, passo ao mérito da causa.

MÉRITO.

Reanalisando o caso sob exame, vejo que os fundamentos deduzidos na decisão recorrida devem ser mantidos na sua integralidade, consoante razões que passo a expor.

Alegou o recorrente que o Judiciário não pode deferir pretensão com fundamento na legislação municipal correlata, que teria natureza de lei de eficácia contida, sob pena de violação dos artigos 2º, III, e art. 60, § 4º, ambos da CF/88.

Ocorre que tal tese
não merece prosperar, já que a
Lei nº 7.673/93
tem todos os elementos necessários à sua aplicação, senão vejamos:

Art. 2º A progressão funcional horizontal, por antiguidade, far-se-á pela elevação automática à referência imediatamente superior, e cada interstício de dois anos de efetivo exercício no Município de Belém

Assim, percebe-se que o dispositivo referido tem aplicação imediata, não dando margem a posterior regulamentação restritiva.

Afora isso, não há violação ao princípio da separação dos Poderes na hipótese, pois a atuação do Poder Judiciário se deu com base no controle da legalidade, garantindo a aplicação da lei concernente ao caso concreto.

Também não há que se falar em
desrespeito à LC 173/2020
, que remete ao disposto na LC/101, pois os dispositivos mencionados são determinações legais anteriores à calamidade pública, conforme
excetua o art. 8º, I
, senão vejamos:

Art. 8º Na hipótese de que trata o art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios afetados pela calamidade pública decorrente da pandemia da Covid-19 ficam proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de:

I - conceder, a qualquer título, vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a membros de Poder ou de órgão, servidores e empregados públicos e militares,
exceto quando
derivado de sentença judicial transitada em julgado ou
de determinação legal anterior à calamidade pública
;

Ademais, o Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento no sentido de que os limites previstos nas normas da Lei de Responsabilidade Fiscal, no que tange às despesas com pessoal de ente público, não podem servir de justificativa para o não cumprimento de direitos subjetivos do servidor público, como é o recebimento de vantagens asseguradas por lei.

Eis o julgamento paradigmático:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. PREQUESTIONAMENTO FICTO. OCORRÊNCIA.
PROGRESSÃO FUNCIONAL. REQUISITOS LEGAIS PREENCHIDOS. ILEGALIDADE DO ATO DE DESCUMPRIMENTO DE DIREITO SUBJETIVO POR RESTRIÇÕES ORÇAMENTÁRIAS PREVISTAS NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
. RECURSO ESPECIAL DO ENTE FEDERATIVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.

1. Recurso especial da parte recorrente em que se discute a legalidade do ato de não concessão de progressão funcional do servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, sob o argumento de que foram superados os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, referentes a gastos com pessoal de ente público.

2. Conforme o entendimento desta Corte Superior, a incidência do art. 1.025 do CPC/2015 exige que o recurso especial tenha demonstrado a ocorrência de violação do art. 1.022 do referido diploma legal - possibilitando observar a omissão do Tribunal de origem quanto à apreciação da matéria de direito de lei federal controvertida, bem como inaugurar a jurisdição na instância ad quem, caso se constate a existência do vício do julgado, vindo a deliberar sobre a possibilidade de julgamento imediato da matéria, o que ocorreu na espécie.

3. A LC 101/2000 determina que seja verificado se a despesa de cada Poder ou órgão com pessoal - limite específico - se mantém inferior a 95% do seu limite; isso porque, em caso de excesso, há um conjunto de vedações que deve ser observado exclusivamente pelo Poder ou pelo órgão que houver incorrido no excesso, como visto no art. 22 da LC 101/2000.

4. O mesmo diploma legal não prevê vedação à progressão funcional do servidor público que atender aos requisitos legais para sua concessão, em caso de superação dos limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal referentes a gastos com pessoal de ente público. A depender do limite em que há comprovado excesso, se global ou específico, as condutas que são lícitas aos entes federativos estão expressamente delineadas. Ou seja, há comandos normativos claros e específicos de mecanismos de contenção de gasto com pessoal, os quais são taxativos, não havendo previsão legal de vedação à progressão funcional, que é direito subjetivo do servidor público quando os requisitos legais forem atendidos em sua plenitude.

5. O aumento de vencimento em questão não pode ser confundido com conceder vantagem, aumento e reajuste, ou com adequação de remuneração a qualquer título, uma vez que o incremento no vencimento decorrente da progressão funcional horizontal ou vertical - aqui dito vencimento em sentido amplo englobando todas as rubricas remuneratórias - é inerente à movimentação do servidor na carreira e não inova o ordenamento jurídico em razão de ter sido instituído em lei prévia, sendo direcionado apenas aos grupos de servidores públicos que possuem os requisitos para sua materialização e incorporação ao seu patrimônio jurídico quando presentes condições específicas definidas em lei.

6. Já conceder vantagem, aumento e reajuste, ou adequar a remuneração, a qualquer título, engloba aumento real dos vencimentos em sentido amplo, de forma irrestrita a toda uma categoria de servidores públicos, sem distinção, e deriva de lei específica para tal fim. Portanto, a vedação presente no art. 22, inciso I, da LC 101/2002 se dirige a essa hipótese legal.

7. A própria Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), ao vedar, no art. 21, parágrafo único, inciso I, àqueles órgãos que tenham incorrido em excesso de despesas com pessoal a "concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título", ressalva, de logo, os direitos "derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual", exceção em que se inclui a progressão funcional.

8. O ato administrativo que concede a progressão funcional é simples do órgão superior da categoria, o qual não depende de homologação ou da manifestação de vontade de outro órgão. Ademais, o ato produzirá seus efeitos imediatamente, sem necessidade de ratificação ou chancela por parte da Secretaria de Administração. Trata-se, também, de ato vinculado sobre o qual não há nenhuma discricionariedade da Administração Pública quando presentes todos os elementos legais da progressão para sua concessão.

9. Condicionar a progressão funcional do servidor público a situações alheias aos critérios previstos por lei poderá, por via transversa, transformar seu direito subjetivo em ato discricionário da Administração, ocasionando violação aos princípios caros à Administração Pública, como os da legalidade, da impessoalidade e da moralidade.

10. A jurisprudência desta Corte Superior firmou-se no sentido de que os limites previstos nas normas da Lei de Responsabilidade Fiscal, no que tange às despesas com pessoal do ente público, não podem servir de justificativa para o não cumprimento de direitos subjetivos do servidor público, como é o recebimento de vantagens asseguradas por lei.

11. A Carta Magna de 1988 enumerou, em ordem de relevância, as providências a serem adotadas pelo administrador na hipótese de o orçamento do órgão público ultrapassar os limites estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal, quais sejam, a redução de cargos em comissão e funções de confiança, a exoneração de servidores não estáveis e a exoneração de servidores estáveis (art. 169, § 3º, da CF/1988). Não se mostra razoável a suspensão de benefícios de servidores públicos estáveis sem a prévia adoção de medidas de contenção de despesas, como a diminuição de funcionários comissionados ou de funções comissionadas pela Administração.

12. Não pode, outrossim, o Poder Público alegar crise financeira e o descumprimento dos limites globais e/ou específicos referentes às despesas com servidores públicos nos termos dos arts. 19 e 20 da LC 101/2000 de forma genérica, apenas para legitimar o não cumprimento de leis existentes, válidas e eficazes, e suprimir direitos subjetivos de servidores públicos.

13. Diante da expressa previsão legal acerca da progressão funcional e comprovado de plano o cumprimento dos requisitos para sua obtenção, está demonstrado o direito líquido e certo do servidor público, devendo ser a ele garantida a progressão funcional horizontal e vertical, a despeito de o ente federativo ter superado o limite orçamentário referente a gasto com pessoal, previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal, tendo em vista não haver previsão expressa de vedação de progressão funcional na LC 101/2000.

14. Tese fixada pela Primeira Seção do STJ, com observância do rito do julgamento dos recursos repetitivos previsto no art. 1.036 e seguintes do CPC/2015:
é ilegal o ato de não concessão de progressão funcional de servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, a despeito de superados os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal referentes a gastos com pessoal de ente público, tendo em vista que a progressão é direito subjetivo do servidor público, decorrente de determinação legal, estando compreendida na exceção prevista no inciso I do parágrafo único do art. 22 da Lei Complementar 101/2000.

15. Recurso especial do ente federativo a que se nega provimento.

(REsp 1878854/TO, Rel. Ministro MANOEL ERHARDT (DESEMBARGADOR CONVOCADO DO TRF5), PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 24/02/2022, DJe 15/03/2022)

Quanto à alegação de inconstitucionalidade da legislação aplicável na espécie, pois
a hipótese consistiria em pagamento de nova vantagem ao servidor com base no mesmo critério e no mesmo percentual da gratificação por tempo de serviço, o que violaria
o art. 37, inciso XIV, da CFRB/88, não merece conhecimento em razão de não ter sido suscitada no momento oportuno, ou seja, na contestação (id. 7047019), revelando-se em indevida inovação recursal,
cujo conhecimento é defeso ao juízo
ad quem,
eis que não pode ser devolvida, injustificadamente, matéria não levantada na origem, sob pena de violar a estabilização objetiva da demanda prevista pelo art. 329 do CPC/2015.

Com propriedade, não se admite, em grau recursal, a invocação de causa de pedir e pedido estranhos ao processo — não decididos, portanto, pela sentença, pois a análise judicial deve ser feita com base no princípio da congruência (ou adstrição) de que trata o art. 141 do CPC/2015.

Isso se diz porque a apelação devolve ao conhecimento do tribunal aquilo que foi decidido pela sentença, sendo-lhe vedado, em regra, conhecer de matéria diversa da decidida em primeiro grau de jurisdição.

Assim, não há motivos que infirmem a decisão ora guerreada.

DISPOSITIVO.

Posto isso, NEGO PROVIMENTO ao recurso de agravo interno interposto, mantendo a decisão agravada na integralidade.

É o voto.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria nº 3731/2015-GP.

Belém/PA, 06 de março de 2023.

Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

Relator

Belém, 07/03/2023