Tribunal: TJPA
Processo: 0811752-71.2020.8.14.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): ROBERTO GONCALVES DE MOURA
Órgão julgador: ROBERTO GONCALVES DE MOURA
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: 10645 - Controle de Constitucionalidade
Data de julgamento: 2023-12-13

Ementa:
EMENTA: MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (ADI). EMENDA À LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE MARABÁ. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL. EXECUÇÃO OBRIGATÓRIA DE EMENDAS DE BANCADA. ORÇAMENTO IMPOSITIVO. ADEQUAÇÃO AO MODELO FEDERAL E ESTADUAL. PRINCÍPIO DA SIMETRIA. AUTONOMIA MUNICIPAL. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DO PODER EXECUTIVO RESPEITADA. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES NÃO VERIFICADA. EXISTÊNCIA, EM PRINCÍPIO, DE INCONSTITUCIONALIDADE DIANTE DA NÃO APRECIAÇÃO DA PROPOSIÇÃO LEGISLATIVA PELA COMISSÃO DE FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA. VIOLAÇÃO DA REGRA PREVISTA NO ARTIGO 205, I, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. PRESENÇA DA PROBABILDIADE DO DIREITO E PERIGO DE DEMORA. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA PARA A SUSPENSÃO DOS EFEITOS DA EMENDA À LEI ORGÂNICA MUNICIPAL Nº 53/2019, QUE INSERIU O ARTIGO 147-A, “CAPUT” E § 1º NA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DA MARABÁ, ATÉ DELIBERAÇÃO ULTERIOR. DECISÃO UNÂNIME. Acórdão Vistos, etc. ACORDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram o Pleno do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, deferir a medida cautelar requerida para suspender os efeitos da emenda à Lei Orgânica Municipal nº 53/209, que inseriu o artigo 147-A, “caput” e § 1º na Lei Orgânica do Município de Marabá, tudo de acordo com os termos do voto do Desembargador Relator. Sessão do Plenário do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, realizada de forma híbrida aos treze dias do mês de dezembro do ano de dois mil e vinte e três. Sessão presidida pela Excelentíssima Senhora Desembargadora Maria de Nazaré Silva Gouveia dos Santos. Belém/PA, 13 de dezembro de 2023. Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA Relator

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) - 0811752-71.2020.8.14.0000

AUTOR: SEBASTIAO MIRANDA FILHO

RECORRIDO: EMENDA À LEI ORGÂNICA MUNICIPAL Nº 53/2019 (ARTIGO 147-A, CAPUT E §1º)

RELATOR(A):
Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

EMENTA

EMENTA: MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (ADI). EMENDA À LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE MARABÁ. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL. EXECUÇÃO OBRIGATÓRIA DE EMENDAS DE BANCADA. ORÇAMENTO IMPOSITIVO. ADEQUAÇÃO AO MODELO FEDERAL E ESTADUAL. PRINCÍPIO DA SIMETRIA. AUTONOMIA MUNICIPAL. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DO PODER EXECUTIVO RESPEITADA. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES NÃO VERIFICADA. EXISTÊNCIA, EM PRINCÍPIO, DE INCONSTITUCIONALIDADE DIANTE DA NÃO APRECIAÇÃO DA PROPOSIÇÃO LEGISLATIVA PELA COMISSÃO DE FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA. VIOLAÇÃO DA REGRA PREVISTA NO ARTIGO 205, I, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. PRESENÇA DA PROBABILDIADE DO DIREITO E PERIGO DE DEMORA. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA PARA A
SUSPENSÃO DOS EFEITOS DA EMENDA À LEI ORGÂNICA MUNICIPAL Nº 53/2019, QUE INSERIU O ARTIGO 147-A, “CAPUT” E § 1º NA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DA MARABÁ, ATÉ DELIBERAÇÃO ULTERIOR
. DECISÃO UNÂNIME.

Acórdão

Vistos, etc.

ACORDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram o Pleno do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, deferir a medida cautelar requerida para suspender os efeitos da emenda à Lei Orgânica Municipal nº 53/209, que inseriu o artigo 147-A, “caput” e § 1º na Lei Orgânica do Município de Marabá, tudo de acordo com os termos do voto do Desembargador Relator.

Sessão do Plenário do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, realizada de forma híbrida aos treze dias do mês de dezembro do ano de dois mil e vinte e três.

Sessão presidida pela Excelentíssima Senhora Desembargadora Maria de Nazaré Silva Gouveia dos Santos.

Belém/PA, 13 de dezembro de 2023.

Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

Relator

RELATÓRIO

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR ROBERTO GONÇALVES DE MOURA (RELATOR):

Trata-se MEDIDA CAUTELAR formulada em AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE aforada por SEBASTIÃO MIRANDA FILHO com a finalidade de suspender os efeitos do artigo 147-A, “caput” e § 1º da Lei Orgânica do Município de Marabá do qual o autor é o prefeito.

Em sua inicial (id. 4061323, págs. 1/26) historia o recorrente que o artigo 147-A, “caput” e § 1º da Lei Orgânica do Município de Marabá criou a figura da Emenda Impositiva Coletiva com estipulação de 0,8% (zero vírgula oito por cento) da receita líquida realizada no exercício anterior para esta nova modalidade, com a aplicação genérica dentro das áreas planejadas no PPA, LDO e LOA.

Frisa que o instrumento legislativo que importou na alteração ao norte mencionada teve a iniciativa de um vereador, sendo subscrito por mais 18 (dezoito) parlamentares.

Fala a respeito do trâmite para a sua criação e sobre o vício formal de inconstitucionalidade da referida norma.

Argumenta que o artigo impugnado não define o conceito de Emenda Impositiva, tampouco acerca da previsão do quantitativo mínimo de vereadores subscritores.

Menciona que não há estipulação a respeito da destinação do percentual estabelecido, ou seja, se é por partido ou por um número mínimo de vereadores, de modo que há ofensa ao artigo 152 do Regimento Interno da Câmara de Vereadores nesse ponto.

Alega a existência de vício na tramitação da norma impugnada por ausência de parecer da Comissão de Finanças e Orçamento da Câmara, ressaltando que a normativa implica diretamente em despesa a ser efetuada pelo Poder Executivo, afetando a sua receita, além da iniciativa afrontar o disposto no artigo 52 do Regimento Interno da Câmara de Vereadores.

Aponta ainda julgado no sentido da inconstitucionalidade de projeto de lei sobre matéria orçamentária sem o aval da Comissão responsável.

Alude que há vício na formação da Comissão Especial, conforme os termos que expõe.

Sustenta argumentos acerca da existência de vício na convocação da Sessão Extraordinária por ausência de fundamentação.

Alega a ocorrência de vício por ausência de deliberação sobre a excepcionalidade da convocação.

Discorre a respeito de vício de publicidade.

Argui violação ao artigo 2º da Constituição da República, que positivou a independência e harmonia entre os Poderes.

Expõe que a emenda importou em avanço de 0,8% (zero vírgula oito por cento) sobre a Receita Corrente Líquida do Município, considerando o exercício financeiro pretérito, sem que tenha havido diálogo entre Legislativo e Executivo, sobretudo quanto às limitações previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal.

Argumenta, por fim, que a alteração na Lei Orgânica Municipal tramitou e foi votada com vícios graves e insuperáveis, de acordo com o que arrazoa.

Postula o recebimento e processamento da presente ação, com a concessão de tutela provisória de urgência visando à suspensão do artigo 147-A, “caput”, § 1º de sua Lei Orgânica.

Em despacho constante no id. 4087465, págs. 1, determinei a intimação do Presidente da Câmara Municipal e do Procurador-Geral do Município de Marabá para se manifestassem a respeito do pedido cautelar formulado.

Em manifestação inserida no id. 4142628, págs. 1/8, o Procurador-Geral do Município de Marabá, aderindo às razões do autor, pronunciou-se pelo acolhimento do pedido cautelar.

A Câmara Municipal de Marabá apresentou manifestação (id. 4193561, págs. 1/6), arguindo a inexistência dos vícios e pugnando pelo indeferimento da medida.

Instado a se manifestar, o Ministério Público com assento neste grau, em parecer consignado no id. 5275127, págs. 1/4, pronunciou-se pela não concessão da medida cautelar.

É o necessário.

VOTO

VOTO

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR ROBERTO GONÇALVES DE MOURA (RELATOR):

Trata-se de medida cautelar formulada em Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) formulada por Sebastião Miranda Filho, Prefeito do Município de Marabá, com o objetivo de suspender os efeitos do artigo 147, “caput” e § 1º da Lei Orgânica de Marabá, introduzido por emenda nº 53/2019.

É consabido que vigora no ordenamento jurídico o princípio da constitucionalidade das leis, o qual determina que as leis e atos normativos do poder público sejam considerados válidos e, por consequência, devidamente cumpridos, até que haja superveniência de decisão judicial declarando a sua inconstitucionalidade.

Contudo, a despeito do axioma ao norte citado, é perfeitamente possível a concessão de medida de urgência em Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), desde que presentes os elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ao risco útil ao resultado do processo, na forma do que disciplina o artigo 300 do CPC, que ora reproduzo:

Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.

Nesse cenário, não é de se olvidar que o parâmetro de controle de constitucionalidade tem por base a norma ou conjunto de normas da Constituição, seja Federal ou Estadual, as quais se tornam referência para a declaração de invalidade de uma lei ou ato normativo do poder público.

A propósito, a respeito do tema, cito o entendimento de Pauto Roberto Figueiredo Dantas:

“Com efeito, quando se realiza o controle de constitucionalidade de uma norma editada pelo Estado, ou uma conduta (comissiva ou omissiva) praticada pelo Estado, o que se faz é justamente verificar a sua adequação (a sua compatibilidade vertical) com uma ou mais normas constitucionais (princípios e/ou regras), que poderiam estar sendo contrariados por aquele diploma normativo ou ato do Estado.”
[1]

Feitas essas considerações, conclui-se que para que a norma impugnada seja declarada inconstitucional, deve ela contrariar dispositivos, bem como princípios e regras da Constituição Federal ou Estadual e não de Regimento Interno ou de Lei Orgânica. Diante disso, os fundamentos suscitados pelo autor relativos à ausência de definição e delimitação da autoria de emedas coletiva, vício de formação da Comissão Especial, ausência de deliberação sobre a excepcionalidade da convocação para a votação da proposta e vício de publicidade não comportam análise de inconstitucionalidade, porquanto, nesses casos, supostamente infringiu-se dispositivos do Regimento Interno da Câmara de Marabá, bem como de sua Lei Orgânica.

Não é por outra razão que, sobre o tema, já decidiu o Supremo Tribunal Federal (STF) no julgamento dos Embargos de Declaração no Recurso Extraordinário nº 1.297.884-DF, de Relatoria do Min. Gilmar Mendes, julgado em 30/06/2023, que
verbis
:

"Em respeito ao princípio da separação dos poderes, previsto no art. 2º da Constituição Federal, quando não caracterizado o desrespeito às normas constitucionais, é defeso ao Poder Judiciário exercer o controle jurisdicional em relação à interpretação do sentido e do alcance de normas meramente regimentais das Casas Legislativas, por se tratar de matéria interna corporis.”

Ocorre, entretanto, que o processo legislativo, como sucessão ordenada de atos necessários à formação da lei, composto de fases e atos essenciais à tramitação do projeto (iniciativa, discussão, votação, sanção, promulgação, ou veto, e publicação), foi objeto de regramento pela Carta Federal, lá sendo estabelecidos os princípios e normas gerais que devem ser observadas na elaboração das leis, fixando o balizamento necessário para que o Poder Legislativo exerça sua função própria, garantindo, por este meio, a harmonia e independência entre os Poderes.

Estas normas constitucionais, de resto, são de observância obrigatória por Estados e Municípios, como bem acentua Hely Lopes Meirelles (MEIRELLES, Hely Lopes.

Direito Municipal Brasileiro.

16ed.

São Paulo: Malheiros, 2008. p. 675.):

As regras gerais que veiculam os princípios do processo legislativo são impositivas para as três esferas de governo.

A legislação local não pode restringi-las ou ampliá-las.

São dispositivos inarredáveis, considerados de importância primordial para a regência das relações harmônicas e independentes dos Poderes.

Dizem respeito à própria configuração do Estado, em seu modelo de organização política, retraçado pela nova ordem constitucional.

Dele, o Município, como integrante da Federação, não pode se afastar.

Dessa maneira, sob esta perspectiva, devem ser apreciadas as normas legais impugnadas pelo proponente.

Assim, na espécie, deve ser analisado se o artigo 147, “caput” e § 1º da Lei Orgânica do Município de Marabá importou em ofensa ao artigo 2º da CR/88 (independência e harmonia entre os Poderes) e ausência de análise da proposição legislativa pela Comissão de Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária, conforme disciplina o artigo 205, I, da Constituição Estadual.

Na hipótese, observa-se que a Emenda à Lei Orgânica nº 53/2019 incluiu o artigo 147-A, “caput” e § 1º à Lei Orgânica do Município de Marabá nos seguintes termos:

Art. 147-A – é obrigatória a execução orçamentária e financeira da programação incluída por emenda impositivas, individuais e coletivas, do Poder Legislativo Municipal em Lei Orçamentária Anual.

§ 1º As emendas impositivas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% da Receita Corrente Líquida (RCL) realizada no exercício anterior, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde; já as emendas impositivas coletiva ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 0,8% da Receita Corrente Líquida (RCL) realizada no exercício anterior, as quais serão destinadas de acordo com o planejamento e diretrizes contidas no PPA, na LDO e na LOA.

Sobre a questão, há de se destacar que as emendas parlamentares impositivas passaram a ter previsão no modelo orçamentário federal após a promulgação das Emendas Constitucionais nºs 86/2015 e 100/2019, que alteram o artigo 166, § 12 da CR/88, fazendo-o nos seguintes termos:

“Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

(...)

§ 12. A garantia de execução de que trata o § 11 deste artigo aplica-se também às programações incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal, no montante de até 1% (um por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior.”

Por sua vez, a matéria é tratada em âmbito estadual pelo artigo 204-A, § 7º da CE, que ora reproduzo:

Art. 204-A. A programação constante da lei orçamentária anual é de execução obrigatória, salvo se aprovada, pela Assembleia Legislativa do Estado, solicitação, de iniciativa exclusiva do Governador, para cancelamento ou contingenciamento, total ou parcial, de dotação.

(...)

7º Fica assegurado, nas leis de diretrizes orçamentárias e na lei orçamentária anual, 1,2% (um virgula dois por cento) da receita líquida de impostos, deduzidas as despesas constitucionais e as vinculadas, na área da saúde e educação. O presente valor será convertido em emendas impositivas, a serem apresentadas pelo conjunto dos parlamentares, que compõem o colegiado da Assembleia Legislativa do Pará.

Dessa maneira, verifica-se que as normas referentes ao orçamento e sua elaboração tratam de matéria afeta ao direito financeiro, estabelecendo a Constituição da República que compete concorrentemente à União, Estados e ao Distrito Federal legislarem sobre direito financeiro (artigo 24, I), além de assentar a competência dos Municípios para disporem sobre assuntos de interesse local, bem como suplementar a legislação federal e estadual no que couber (artigo 30, I, II). Eis a redação dos dispositivos mencionados:

CR/88

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;

II - orçamento;

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

Todavia, apesar de as normas constitucionais que tratam de processo legislativo, incluído o processo legislativo de leis orçamentárias, serem de reprodução obrigatória pelas unidades da Federação, por força do princípio da simetria, vale destacar que o processo legislativo deve observar as disposições constitucionais aplicáveis a espécie, conforme anteriormente mencionado.

Nesse contexto, dispõe o artigo 205, I, da Constituição Estadual, que em matéria orçamentária, as normas que versam sobre a matéria devem ser apreciadas pela Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária da Assembleia Legislativa. Por sua vez, o artigo 116, § 2º, I, da Lei orgânica do Município de Marabá, dispõe sobre as suas Comissões processantes, sendo uma de suas responsabilidades a discussão ou emissão de pareceres de proposições legislativas. Eis a redação dos dispositivos mencionados:

Art. 205. Compete à Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária da Assembleia Legislativa:

I - examinar e emitir parecer sobre os projetos relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual, aos créditos adicionais e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Governador do Estado;

Art. 116. A Câmara terá Comissões Permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo Regimento, ou no ato de que resultar a sua criação.

(...)

§ 2.º Às Comissões, em razão da matéria de sua competência cabe:

I - discutir e emitir parecer sobre proposições legislativas;

Diante do contexto apresentado, aparenta inconstitucionalidade formal a Emenda à Lei Orgânica Municipal nº 53/2019, que inseriu o artigo 147-A, “caput” e § 1º da Lei Orgânica do Município da Marabá, aprovado sem o parecer da Comissão de Constituição e Justiça e sem a estimativa do impacto financeiro e orçamentário.

Diante disso, ressoam presentes os requisitos da probabilidade do direito e do perigo na demora na obtenção do provimento jurisdicional. O primeiro reside na relevância da fundamentação quanto à aparente inconstitucionalidade formal da norma objeto da presente demanda. Por sua vez, o segundo pressuposto compreende o dispêndio financeiro que poderá ser feito pelo Município de Marabá de maneira contrária a regras constitucionais.

Ante o exposto, DEFIRO o pedido cautelar visando à suspensão dos efeitos da Emenda à Lei Orgânica Municipal nº 53/2019, que inseriu o artigo 147-A, “caput” e § 1º da Lei Orgânica do Município da Marabá, até deliberação ulterior.

É o voto.

Belém, PA, 13 de dezembro de 2023.

Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

Relator

[1]
Dantas, Paulo Roberto de Figueiredo Direito Processual Constitucional [recurso eletrônico] /. – 10. ed. - Indaiatuba, SP : Editora Foco, 2021, Epib, Posição 61.

Belém, 08/01/2024