Tribunal: TJPA
Processo: 0000876-79.2007.8.14.0054
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 7703 - Pagamento
Data de julgamento: 2023-10-16

Ementa:
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI Nº 8.429/92. CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES TEMPORÁRIOS SEM CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO). PRECEDENTES STJ. SENTENÇA MANTIDA. APELAÇÃO CONHECIDA E DESPROVIDA. 1. O Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de que para a tipificação da conduta do agente público nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é imprescindível a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos. 9º e 11 da mencionada legislação. 2. As provas produzidas nos autos são insuficientes para caracterizar o elemento subjetivo (dolo), mesmo que genérico, indispensável a caracterização do ato de improbidade por ofensa aos princípios da administração, pois não há a demonstração inequívoca de que as contratações dos servidores temporários foram realizadas com a intenção de frustrar a licitude de concurso público (art. 11, V, Lei 8.429/92), tendo em vista a exceção prevista na Constituição Federal autorizando a medida. Precedentes deste Egrégio Tribunal em ações semelhantes. 3. A Colenda Corte posiciona-se no sentido de que não caracteriza ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/92, a contratação de servidores sem concurso público baseada na constituição federal, por ser difícil de identificar a presença do elemento subjetivo necessário (dolo genérico) para a caracterização do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública, diante da presunção de constitucionalidade da legislação municipal. Precedentes do STJ e desta Corte. 4. Apelação conhecida e desprovida. À UNANIMIDADE. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, à unanimidade, em conhecer e negar provimento à Apelação, nos termos do voto da eminente Desembargadora Relatora. EZILDA PASTANA MUTRAN Desembargadora Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0000876-79.2007.8.14.0054

APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ MPPA

APELADO: MARISVALDO PEREIRA CAMPOS, MARIO CEZAR SOBRAL MARTINS

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO.
APELAÇÃO CÍVEL
. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI Nº 8.429/92. CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES TEMPORÁRIOS SEM CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO). PRECEDENTES STJ. SENTENÇA MANTIDA.
APELAÇÃO CONHECIDA E DESPROVIDA
.

1. O Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de que para a tipificação da conduta do agente público nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é imprescindível a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos. 9º e 11 da mencionada legislação.

2. As provas produzidas nos autos são insuficientes para caracterizar o elemento subjetivo (dolo), mesmo que genérico, indispensável a caracterização do ato de improbidade por ofensa aos princípios da administração, pois não há a demonstração inequívoca de que as contratações dos servidores temporários foram realizadas com a intenção de frustrar a licitude de concurso público (art. 11, V, Lei 8.429/92), tendo em vista a exceção prevista na Constituição Federal autorizando a medida. Precedentes deste Egrégio Tribunal em ações semelhantes.

3. A Colenda Corte posiciona-se no sentido de que não caracteriza ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/92, a contratação de servidores sem concurso público baseada na constituição federal, por ser difícil de identificar a presença do elemento subjetivo necessário (dolo genérico) para a caracterização do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública, diante da presunção de constitucionalidade da legislação municipal. Precedentes do STJ e desta Corte.

4.

Apelação conhecida e desprovida. À UNANIMIDADE.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, à unanimidade, em
conhecer e negar provimento à Apelação
, nos termos do voto da eminente Desembargadora Relatora.

EZILDA PASTANA MUTRAN

Desembargadora Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível interposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO contra sentença proferida pelo Juízo da Vara de São João do Araguaia, nos autos da Ação Civil Pública por Improbidade Administrativa, julgada improcedente.

O Ministério Público de primeiro grau ingressou com a presente ação em razão da contratação de servidor temporário para atuar como Auxiliar de Bibllioteca, aduzindo responsabilidade por improbidade administrativa ao ex prefeito.

O Juiz de primeiro grau julgou improcedente a ação.

Em razões recursais o apelante, alega que o ex prefeito praticou ato de improbidade administrativa, defendendo a ilegalidade da contratação temporária, em razão de estar caracterizado do dolo ou má-fé em sua conduta, requerendo, o provimento do recurso para que ação julgada procedente.

Em contrarrazões, o apelado pugnou pelo não provimento do recurso, com a manutenção integral da sentença.

Encaminhados os autos ao Órgão Ministerial nesta Instância Superior, manifestou-se pela suspensão e sobrestamento do feito.

Coube-me a relatoria do feito por distribuição.

É o relato do essencial.

VOTO

À luz do CPC/15, presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço da Apelação, passando a apreciá-la.

A questão em análise consiste em verificar se restou configurado ato ímprobo, previsto no art. 11, V da Lei 8.429/92 (violação dos princípios administrativos), diante da contratação de servidores para o desempenho do cargo de Agente Penitenciário sem prévio concurso público de provas e títulos.

De início, ressalta-se que o Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de que para a tipificação da conduta do agente público nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é imprescindível a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos pela culpa, nas hipóteses do art. 10, vejamos:

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI 8.429/1992. PREFEITO MUNICIPAL. AUSÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO RECONHECIDA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. REEXAME FÁTICO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO A FUNDAMENTO AUTÔNOMO. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. SÚMULAS 283 E 284/STF. HISTÓRICO DA DEMANDA 1. Cuida-se, na origem, de Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa movida pelo Ministério Público do Estado de Pernambuco contra José Queiroz de Lima, então prefeito do Município de Caruaru/PE, em razão da suposta prática de atos contrários aos princípios da administração pública, consistentes na burla da regra constitucional do concurso publico para contratação de pessoal. Sustenta o Parquet que o gestor municipal burlou recomendação do Tribunal de Contas do Estado - TCE, que determinou a exoneração dos ocupantes de cargos em comissão chamados CCEs e a extinção deles. Afirma que o prefeito municipal exonerou os servidores ocupantes dos chamados CCEs, no entanto, em seguida promoveu a contratação temporária dos mesmos servidores. 2. A sentença julgou a ação procedente (fls. 1363-1378, e-STJ). 3. O Tribunal estadual reformou a sentença para julgar totalmente improcedente a demanda (fls. 1515-1537, e-STJ). PRESENÇA DO ELEMENTO SUBJETIVO 4.
O entendimento do STJ é de que, para que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu como incurso nas prescriçoes da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10
. 5
. É pacífico no STJ que o ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/1992 exige a demonstração de dolo, o qual, contudo, não precisa ser específico, sendo suficiente o dolo genérico. 6. Assim, para a correta fundamentação da condenação por improbidade administrativa, é imprescindível, além da subsunção do fato à norma, caracterizar a presença do elemento subjetivo. A razão para tanto é que a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé
. 7. Precedentes: AgRg no REsp 1.500.812/SE, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 28.5.2015; REsp 1.512.047/PE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 30.6.2015; AgRg no REsp 1.397.590/CE, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 5.3.2015; AgRg no AREsp 532.421/PE, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 28.8.2014. 8. [...] 11. A fundamentação utilizada pelo Tribunal a quo para firmar seu convencimento não foi inteiramente atacada pela parte recorrente e, sendo apta, por si só, para manter o decisum combatido, permite aplicar na espécie, por analogia, os óbices das Súmulas 284 e 283 do STF, ante a deficiência na motivação e a ausência de impugnação de fundamento autônomo. 12. Recurso Especial não conhecido. (REsp 1660398/PE, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 27/06/2017, DJe 30/06/2017). (grifos nossos).

No mesmo sentido, a Colenda Corte tem firme posicionamento de que não caracteriza ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/92, a contratação de servidores sem concurso público, por ser difícil de identificar a presença do elemento subjetivo necessário (dolo genérico) para a caracterização do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública, diante da presunção de constitucionalidade.

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITA MUNICIPAL. CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES TEMPORÁRIOS SEM CONCURSO PÚBLICO. AMPARO EM LEGISLAÇÃO MUNICIPAL. AUSÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO). ART. 11 DA LEI 8.429/92. 1.
Nos termos da jurisprudência desta Corte Superior de Justiça, a contratação de servidores públicos sem concurso público baseada em legislação local não configura improbidade administrativa prevista no art. 11 da Lei 8.429/92, por estar ausente o elemento subjetivo (dolo), necessário para a configuração do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública
. A propósito: AgRg no REsp 1358567 / MG, desta relatoria, Primeira Turma, DJe 09/06/2015; REsp 1.248.529/MG, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 18/09/2013. 2. Recurso especial provido. (STJ-REsp 1529530/SP, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 16/06/2016, DJe 27/06/2016). (grifos nossos).

PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO NA CONTRATAÇÃO DE SERVIDOR. AUTORIZAÇÃO CONSTANTE DE LEI MUNICIPAL. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AO ART. 11 DA LEI 8.429/92. O TRIBUNAL A QUO RECONHECEU, EXPRESSAMENTE, A AUSÊNCIA DE DOLO, TENDO EM VISTA QUE AS CONTRATAÇÕES SEM CONCURSO PÚBLICO ESTAVAM AMPARADAS NA LEI MUNICIPAL 3.421/01 DE CONTAGEM/MG. ENTENDIMENTO DIVERSO, COMO PRETENDIDO, QUE IMPLICARIA REEXAME DE PROVAS. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Tribunal a quo não reconheceu o ato de improbidade administrativa, fundamentando-se, em suma, que as aludidas contratações foram realizadas com respaldo em Lei Municipal autorizativa (Lei 3.421/01 de Contagem/MG), cuja a constitucionalidade não foi questionada. 2.
A presunção de certeza de legalidade do ato pela vigência da autorizativa Lei Orgânica Municipal, o que, à luz da jurisprudência desta Corte Superior, afasta a presença do dolo, inclusive o genérico. Precedentes das 1a. e 2a. Turmas deste STJ
: AgRg no Ag 1.324.212/MG, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, DJe 13.10.2010; AgRg no AgRg no REsp. 1.191.095/SP, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, DJe 25.11.2011; AgRg no AREsp. 124.731/SP, Rel. Min. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, DJe 6/4/2015. 3. Agravo Regimental interposto pelo MPF a que se nega provimento. (STJ- AgRg no REsp 1352934/MG, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 01/03/2016, DJe 17/03/2016). (grifos nossos).

No caso dos autos a Ação Civil de Improbidade foi ajuizada pelo Parquet contra o ex PREFEITO de São João do Araguaia, pelo fato de o antigo gestor ter contratado servidor, para o exercício do cargo de Auxiliar de Biblioteca, sem prévio concurso público com inobservância do art. 37, II da CF/88.

Diante disto, o Ministério Público concluiu que o ex PREFEITO incorreu em ato de improbidade por violação aos princípios administrativos.

Contudo, ainda que o parquet possua razão no exercício de sua função, fiscalizando os contratos de temporários por suposta violação ao texto constitucional, essa circunstância não é suficiente para caracterizar o ato ímprobo, tendo em vista que a contratação temporária é admitida pela Constituição Federal em situações peculiares, conforme art.37, IX, da CF/88,
verbis
:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

IX -
a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público;

Cumpre destacar ainda, que em outras ações civis públicas de improbidade com base no mesmo fundamento - contratação de servidor temporário, sem concurso - este Egrégio Tribunal reconheceu a ausência de dolo genérico, tendo em vista a autorização prevista na Constituição Federal. Senão vejamos:

APELAÇÃO CÍVEL. APLICAÇÃO DA LEI PROCESSUAL NO CASO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DE SERVIDOR SEM CONCURSO PÚBLICO. OFENSA AO ARTIGO 11 DA LEI 8429/92. AUSÊNCIA DE DOLO GENÉRICO DO RÉU. CONTRATAÇÃO EFETIVADA COM BASE EM LEI DO MUNICÍPIO. AUSÊNCIA DE ATO IMPROBO. PRECEDENTES DO STJ E DESTE TJ. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. DECISÃO UNÂNIME. I - Ante o disposto no art. 14, do CPC/2015, tem-se que a norma processual não retroagirá, de maneira que devem ser respeitados os atos processuais e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da lei revogada. Desse modo, hão de ser aplicados os comandos insertos no CPC/1973, vigente por ocasião da publicação e da intimação da decisão guerreada. II -
A contratação temporária de agentes públicos, com fulcro no art. 37, IX, da Constituição Federal e lastreada em lei municipal não se configura como ato ímprobo, ante a ausência do dolo. Precedentes do STJ e deste TJ. III ? Apelação conhecida e provida. À Unanimidade.
(2018.01709511-13, 189.183, Rel. ROBERTO GONCALVES DE MOURA, Órgão Julgador 1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO, Julgado em 2018-03-26, Publicado em 2018-05-02). Grifo nosso

APELAÇÃO CÍVEL.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI Nº 8.429/92. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA, CONDENANDO O EX-PREFEITO MUNICIPAL POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE ATENTA CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CONTRATAÇÃO DE SERVIDOR SEM A REALIZAÇÃO DE PRÉVIO CONCURSO PÚBLICO. ALEGAÇÃO DE PRÁTICA DE ATO VISANDO FIM PROIBIDO EM LEI. AUSÊNCIA DE DOLO GENÉRICO DO RÉU EM VIOLAR OS PRINCÍPIOS INSCULPIDOS NO ARTIGO 11 DA LEI 8.429/92. AUSÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO). CONTRATAÇÃO DE SERVIDOR TEMPORÁRIO SEM CONCURSO PÚBLICO COM FUNDAMENTO DA LEI MUNICIPAL Nº 3.120/1994. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE FAVORECIMENTO PESSOAL OU DE OBTENÇÃO DE VANTAGEM INDEVIDA OU ILEGAL PELO ADMINISTRADOR PÚBLICO.
A LEI VISA PUNIR O ADMINISTRADOR DESONESTO E NÃO O INÁBIL, O FALHO OU O DESIDIOSO. INEXISTÊNCIA DE PREJUÍZO PARA A ADMINISTRAÇÃO. SERVIDORA QUE EFETIVAMENTE DESEMPENHOU SUA FUNÇÃO PÚBLICA. PRECEDENTES DO STJ E DESTA CORTE DE JUSTIÇA. SENTENÇA REFORMADA. APELAÇÃO CONHECIDA E PROVIDA PARA JULGAR IMPROCEDENTE A AÇÃO DE IMPROBIDADE. À UNANIMIDADE. (2018.00645735-41, 185.848, Rel. EZILDA PASTANA MUTRAN, Órgão Julgador 2ª CÂMARA CÍVEL ISOLADA, Julgado em 2018-02-19, Publicado em 2018-02-22). – grifo nosso

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI 8.429/92, CONSUBSTANCIADO NA CONTRATAÇÃO DE SERVIDOR. AUSÊNCIA DE DOLO E MÁ-FÉ NA CONDUTA. AUSÊNCIA DE RECEBIMENTO DE VANTAGEM SEM PRÉVIO CONCURSO PÚBLICO. IMPROBIDADE NÃO CARACTERIZADA. RECURSO PROVIDO. 1
. In casu, o ex-prefeito é acusado de improbidade administrativa por ter exorbitado de suas funções, ter agido de forma ilegal, imparcial e arbitrária ao contratar a Sra. SONIA SILVA DOS SANTOS para exercer a função de serviços gerais sem que fosse aprovada em concurso público, percebendo o valor de R$ 340,00 (trezentos e quarenta reais), correspondente a um salário mínimo à época. 2. Segundo o Superior Tribunal de Justiça, não caracteriza ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/92 a contratação de servidores sem concurso público baseada em legislação municipal, por justamente nesses casos ser difícil de identificar a presença do elemento subjetivo necessário (dolo genérico) para a caracterização do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública (Resp 969.948/RS). 3. a contratação temporária foi realizada com base em autorização legal ? Lei Municipal n.º 3.120/94. 4. Nos termos da jurisprudência do STJ, para que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu, como incurso nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos arts. 9º e 11 e, ao menos pela culpa, nas hipóteses do art. 10.
5. Sentença merece manutenção. 6. Apelo conhecido e provido. À unanimidade. (2017.05353940-33, 184.498, Rel. ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA, Órgão Julgador 1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO, Julgado em 2017-12-11, Publicado em 2017-12-15). – grifo nosso

APELAÇÃO CÍVEL.AÇÃO CIVIL PÚBLICA.IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS GERAIS SEM CONCURSO PUBLICO . DOLO NÃO CONFIGURADO . AUSÊNCIA DE RECEBIMENTO DE VANTAGEM . DESCARACTERIZADO O PREJUÍZO AO ERÁRIO E O ENRIQUECIMENTO ILÍCITO . AUSÊNCIA DE DOLO E MÁ-FÉ NA CONDUTA . IMPROBIDADE NÃO CARACTERIZADA . RECURSO PROVIDO
. 1- A Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça, no Resp 969.948/RS, entendeu que a contratação irregular de servidores públicos não caracteriza ato de improbidade administrativa em razão da falta de lesão ao erário, como exige o artigo 10 da Lei n. 8.429/92.

(2017.04318504-13, 181.477, Rel. NADJA NARA COBRA MEDA, Órgão Julgador 2ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO, Julgado em 2017-10-05, Publicado em 2017-10-06). – grifo nosso

Sob tal perspectiva, verifica-se que as provas produzidas nos autos são insuficientes para caracterizar o elemento subjetivo (dolo) indispensável a caracterização do ato de improbidade por ofensa aos princípios da administração, pois não há a demonstração inequívoca de que a contratação dos servidores foi realizada com a intenção de frustrar a licitude de concurso público (art. 11, V, Lei 8.429/92), não havendo qualquer evidência de enriquecimento ilícito por parte do apelante.

Deste modo, uma vez que não fora identificado o dolo na conduta do apelante, não merece acolhimento a sua insurgência.

Ante o exposto,
CONHEÇO e NEGO-LHE PROVIMENTO à Apelação
, para reformar a sentença em sua integralidade, julgando improcedente a ação, nos termos da
fundamentação.

É o voto.

P.R.I.

Belém, data de registro no sistema.

Desembargadora

EZILDA PASTANA MUTRAN

Relatora

Belém, 25/10/2023