Tribunal: TJPA
Processo: 0348040-06.2016.8.14.0133
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2023-11-27

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SENTENÇA A QUO QUE JULGOU PROCEDENTE A PRETENSÃO INICIAL CONDENANDO O REQUERIDOS ÀS PENAS PREVISTAS NOS ART. 12 DA LEI Nº 8.429/92. APELAÇÃO CÍVEL QUE RECLAMA A APLICAÇÃO RETROATIVA DAS DISPOSIÇÕES SOBRE O DOLO, EM RAZÃO DA SUPERVENIÊNCIA DA LEI 14.230/2021. POSSIBILIDADE. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. TEMA 1199 DO STF. APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDA E PROVIDA. 1. Ação de Improbidade proposta na origem sob a égide da Lei 8.429/1992. Consequentemente, os fatos e fundamentos que embasam a pretensão dispensam o elemento subjetivo dolo, e efetiva demonstração de prejuízo causado ao erário público, em razão de seu caráter presumível. 2. O princípio da retroatividade mais benéfica aplica-se ao direito administrativo sancionador, fazendo retroagir as alterações materiais introduzidas pela Lei nº 14.230/21, em benefício dos réus na ação de improbidade administrativa. 3. A superveniência da Lei 14.230/2021 ao afastar o elemento do dolo, prevendo a responsabilização apenas quando houver comprovação de dolo específico, com vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10º e 11, da Lia, faz reconhecer a aplicação da lei mais benéfica ao requerido, in casu. 4. Em relação ao prazo prescricional o Colendo STF, no julgamento do ARE 843.989 (Tema 1.199), entendeu pela irretroatividade dos novos marcos temporais, mesmo para processos que ainda não tenham decisão transitada em julgado e que possam beneficiar o réu. Desse modo, o novo regime prescricional inserido pela Lei nº 14.230/2021 será aplicável apenas às ações de improbidade administrativa iniciadas a partir de 26 de outubro de 2021, data da publicação da lei atual. 5. Apelação conhecida e provida. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos os presentes autos de Apelação Cível nº 0348040.06-2016.8.14.0133. ACORDAM os Exmos. Desembargadores que integram a 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, conhecer do recurso, dando-lhe provimento, nos termos do voto da relatora. Belém(PA), data de registro no sistema. Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0348040-06.2016.8.14.0133

APELANTE: JESUS BERTOLDO RODRIGUES DO COUTO

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
SENTENÇA
A QUO
QUE
JULGOU PROCEDENTE A PRETENSÃO INICIAL CONDENANDO O REQUERIDOS ÀS PENAS PREVISTAS NOS ART. 12 DA LEI Nº 8.429/92. APELAÇÃO CÍVEL QUE RECLAMA A
APLICAÇÃO RETROATIVA DAS DISPOSIÇÕES SOBRE O DOLO, EM RAZÃO DA SUPERVENIÊNCIA DA LEI 14.230/2021.
POSSIBILIDADE. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. TEMA 1199 DO STF. APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDA E PROVIDA.

1.

Ação de Improbidade proposta na origem sob a égide da Lei 8.429/1992. Consequentemente, os fatos e fundamentos que embasam a pretensão dispensam o elemento subjetivo dolo, e efetiva demonstração de prejuízo causado ao erário público, em razão de seu caráter presumível.

2.

O princípio da retroatividade mais benéfica aplica-se ao direito administrativo sancionador, fazendo retroagir as alterações materiais introduzidas pela Lei nº 14.230/21, em benefício dos réus na ação de improbidade administrativa.

3.

A superveniência da Lei
14.230/2021 ao afastar o elemento do dolo, prevendo a
responsabilização apenas quando houver comprovação de dolo específico, com vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10º e 11, da Lia, faz reconhecer a aplicação da lei mais benéfica ao requerido,
in casu.

4.

Em relação ao prazo prescricional o Colendo STF, no julgamento do ARE 843.989 (Tema 1.199), entendeu pela irretroatividade dos novos marcos temporais, mesmo para processos que ainda não tenham decisão transitada em julgado e que possam beneficiar o réu. Desse modo, o novo regime prescricional inserido pela Lei nº 14.230/2021 será aplicável apenas às ações de improbidade administrativa iniciadas a partir de 26 de outubro de 2021, data da publicação da lei atual.

5.

Apelação conhecida e provida.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos de Apelação Cível nº
0348040.06-2016.8.14.0133
.

ACORDAM
os Exmos. Desembargadores que integram a 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos,
conhecer do recurso, dando-lhe proviment
o, nos termos do voto da relatora.

Belém(PA), data de registro no sistema.

Desembargadora
EZILDA
PASTANA

MUTRAN

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de recurso de Apelação Cível movido por Jesus Bertoldo Rodrigues do Couto, em face de decisão prolatada pelo MM. Juízo de Direito da 1ª Vara Cível e Empresarial da Comarca de Marituba, que, nos autos da Ação Civil Pública por atos de Improbidade Administrativa (Proc. nº 0348040-06.2016.8.14.0133), ajuizada pelo Ministério Público Estadual.

O Ministério Público relata que o Requerido foi Prefeito Municipal de Marituba exercendo mandato do ano de 2009/2012, que foi instaurado o procedimento preparatório nº 004/2010, com o objetivo de apurar a regularidade da contratação da empresa ASP – Automação, Serviços e Produtos de Informática Ltda., com inexigibilidade de licitação, resultando nos contratos nº 006/2019, 007/2019, 008/2019, 009/2019, que ocorreram através de dispensa de licitação. Relata que no decorrer da apuração administrativa, o objeto da investigação foi ampliado, incluindo toda a prestação de contas do exercício de 2009, contas as quais foram rejeitadas pelo Tribunal de Contas dos Municípios. Em razão de tais fatos, afirma que o Requerido praticou diversos atos de improbidade administrativa, eis que frustrou diversos procedimentos licitatórios no exercício de 2009, causando prejuízo ao erário no montante de R$ 8.035.992,77 (oito milhões, trinta e cinco mil, novecentos e noventa e dois reais e setenta e sete centavos), imputando-lhe a conduta enquadrada no art. 10, inciso VIII, bem como art. 11, caput, da LIA, com as consequentes punições por ato de improbidade administrativa.

O juízo de primeiro grau julgou procedente a ação, condenando o requerido pela prática dos atos de improbidade previstos no art. 10, VIII e art. 11, ambos da Lei 8.429/92.

Irresignado, o requerido interpôs recurso de apelação alegando a inexistência de ato de improbidade administrativa, sendo a contratação realizada dentro dos limites legais permitidos; ausência de dolo na conduta do apelante e que os processos licitatórios foram realizados pela comissão de licitação, sem ingerência do Prefeito.

Apresentadas
contrarrazões, o Ministério Público do Estado
se manifestou nos autos manifestando inexistirem motivos fáticos e/ou jurídicos suficientes ao acolhimento do recurso interposto.

Instado a se manifestar o
custos legis,
o
parquet
deixou de se manifestar no feito, invocando o art. 4º da Recomendação nº 34, posto ser prescindível a atuação simultânea de mais de um órgão do Ministério Público em ações individuais ou coletivas, propostas ou não por membro da Instituição.

Vieram os autos conclusos.

É o relatório.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade recursal, conheço do presente recurso e passo a apreciá-lo.

A improbidade administrativa constitui:
“uma violação ao princípio constitucional da moralidade, princípio basilar da Administração Pública, estabelecido no caput do art. 37 da CF (...) na qualidade de “corolário da moralidade administrativa, temos a probidade administrativa (art. 37, § 4.º, da CF). Dever do agente público de servir à ‘coisa pública’, à Administração, com honestidade, com boa-fé, exercendo suas funções de modo lícito, sem aproveitar-se do Estado, ou das facilidades do cargo, quer para si, quer para terceiros” (...) é conceito jurídico indeterminado vazado em cláusulas gerais, que exige, portanto, esforço de sistematização e concreção por parte do intérprete. Reveste-se de ilicitude acentuadamente grave e exige – o ato ímprobo – requisitos de tipicidade objetiva e subjetiva, acentuadamente o dolo (nos casos de enriquecimento ilícito e prática atentatória aos princípios) e a culpa grave (nos casos de lesão ao erário)”
(Gajardoni Fernando da Fonseca, Cruz, Luana Pedrosa de Figueiredo, Cerqueira, Luís Otávio Sequeira de e Favreto, Rogério. Comentários à Lei de Improbidade Administrativa. Ed. 2020. Capítulo I Artigo 1º. Página RL-1.2. Thomson Reuters Brasil. Disponível em
https://proview.thomsonreuters.com/launchapp/title/rt/codigos/100959444/v4/page/RL-1.2
).

Marçal Justen Filho, define improbidade como:
"uma ação ou omissão dolosa, violadora do dever constitucional de probidade no exercício da função pública ou na gestão de recursos públicos, que acarreta a imposição pelo Poder Judiciário de sanções políticas diferenciadas, tal como definido em lei"
(Reforma da lei de improbidade administrativa comentada e comparada: Lei 14.230, de 25 de outubro de 2021, 1. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2022, p. 250-251).

O
caput
do artigo 37 da Carta Magna estabelece que:
"a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...]
".

Cumpre pontuar que a superveniência da Lei 14.230/2021, trouxe extensas alterações na Lei de Improbidade Administrativa.

Assim, os
dispositivos da LIA passaram a exibir a seguinte redação
:

“Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

Parágrafo único (Revogado). (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 1º
Consideram-se atos de improbidade administrativa
as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei
, ressalvados tipos previstos em leis especiais. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º
Considera-se dolo
a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei
, não bastando a voluntariedade do agente. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 3º
O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

(...)

Art. 9º
Constitui ato de improbidade administrativa
importando em enriquecimento ilícito auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida
em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: omissis

Art. 10.
Constitui ato de improbidade administrativa
que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje,
efetiva e comprovadamente
, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades
referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: omissis

§ 2º A mera perda patrimonial decorrente da atividade econômica não acarretará improbidade administrativa, salvo se comprovado ato doloso praticado com essa finalidade.

Art. 11
.
Constitui ato de improbidade administrativa
que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade
, caracterizada por uma das seguintes condutas: omissis

§ 5º Não se configurará improbidade a mera nomeação ou indicação política por parte dos detentores de mandatos eletivos, sendo necessária a aferição de dolo com finalidade ilícita por parte do agente.

(...)

Art. 17.

(...)

§ 6º
A petição inicial
observará o seguinte: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

I -
deverá
individualizar a conduta
do réu e apontar os elementos probatórios mínimos que demonstrem a ocorrência das hipóteses dos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei e de sua autoria, salvo impossibilidade devidamente fundamentad
a; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

II - será instruída com documentos ou justificação que contenham
indícios suficientes da veracidade dos fatos e do dolo imputado ou com razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação
de qualquer dessas provas, observada a legislação vigente, inclusive as disposições constantes dos arts. 77 e 80 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil). (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

Art. 17-C.

§ 1º
A ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade.
“

A Lei 14.230/2021 também passou a estabelecer
o prazo de prescrição em 8 anos
contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência (art. 23), mencionando possíveis marcos interruptivos (art. 23. §4º).

E trouxe ainda, a previsão de prescrição intercorrente no prazo de 4 (quatro) anos, qual seja, quando verificada

uma das causas interruptivas, interrompe-se o prazo, recomeçando a contagem do dia da interrupção, sendo interrompida a cada nova decisão (artigo 23, § 5º).

Como se vê, as novas disposições normativas são mais benéficas aos agentes públicos e aos que concorrem para o ato de improbidade.

MÉRITO

Compulsando os autos, denota-se que todos os atos que deflagraram a condenação em sentença são oriundos de licitações realizadas de forma errônea, com evidente descumprimento a lei e de forma imprudente ou negligente, eis que são dezenas de atos em prejuízo a Administração Pública.

Não destoando, a sentença prolatada também antes das alterações na LIA fundamentou seu entendimento em
dano presumido
com relação as expectativas de dezenas de licitações que ocorreram de forma incorreta, atribuindo dolo genérico,
sem qualquer comprovação do elemento subjetivo dolo específico
. Conforme a Lei 14.230/2021 agora torna imprescindível, senão vejamos alguns trechos do julgado:

Já quanto ao artigo 11, basta o
dolo genérico
, mesmo sem lesão, desde que a conduta do agente viole os princípios administrativos,

(...)

Ainda que não fosse possível concluir pelo dolo do requerido na qualidade de ex-prefeito, esta caracterizada a sua culpa grave na condução da coisa pública, em função de sua negligência.”

(grifos meus)

Com efeito,
ausente o essencial o elemento subjetivo do dolo, nos termos das Teses fixadas pelo STF não há que se falar em condenação por improbidade administrativa no caso em comento.

Por derradeiro, apenas para fins de argumentação,
dentre as diversas alterações ocorridas na Lei de Improbidade Administrativa repisa-se a retirada das hipóteses culposas (negligência, imprudência e imperícia) para a configuração do ato improbo. Somente o dolo específico tem o condão de ensejar a aplicação da lei.

Outrossim, a norma alterada expressamente dispõe quanto ao
enquadramento individualizado da conduta imputada, o que não houve nos autos em relação ao PREFEITO MUNICIPAL DE MARITUBA- JESUS BERTOLDO RODRIGUES DO COUTO-
, posto que a inicial
se limita a abordar fatos ocorridos em licitações, que se trata de atos causadores de graves danos ao erário.

Insta acrescentar que são dezenas de fatos de negligência, imprudência e imperícia com a coisa pública, e que a sentença foi condizente com a lei vigente a sua época. Dentre os fatos, podemos elencar várias prorrogações de contratos de aquisição de bens, quando a lei autorizava apenas para prestação de serviços; ausência de publicações do termo de ratificação; ausência de pareceres; ausência de assinaturas em contratos; ausência de comprovação de recolhimentos de FGTS e INSS; licitantes com parentesco familiar; ausência de laudo de avaliação de preço de mercado; ausência de comprovação de reserva orçamentária; ausência de documentos sobre regularidade fiscal de empresas, etc.

Não bastasse, da narrativa fática e dos documentos acostados aos autos não se verificam indícios de acréscimo patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres da
rés publica,
como condição essencial introduzida pela Lei Federal nº 14.
14.230/2021.

O entendimento jurisprudencial deve consonância a Nova Lei e segue os seguintes parâmetros:

V.V EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - ADMINISTRATIVO - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - RETROATIVIDADE DA LEI - PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE - ISOLAMENTO DOS ATOS PROCESSUAIS - REJEIÇÃO DA INICIAL - MANUTENÇÃO - AUSÊNCIA DE INDIVIDUALIZAÇÃO DA CONDUTA - AUSÊNCIA DE INDÍCIOS SUFICIENTES DO DOLO APONTADO - ART. 17, § 6-B, DA LEI Nº 8429/92. 1. O princípio da retroatividade mais benéfica aplica-se ao direito administrativo sancionador, fazendo retroagir as alterações materiais introduzidas pela Lei nº 14.230/21, em benefício dos réus, na ação de improbidade administrativa. 2. As normas processuais orientam-se pela teoria dos atos isolados, pelo que os atos processuais são analisados separadamente, permitindo determinar a lei que os rege. 3. Ainda que a admissibilidade da ação de improbidade administrativa esteja sujeita ao princípio do in dubio pro societate, a Lei nº 14.320/2021 exige, expressamente, a necessidade de individualização da conduta imputada ao réu e a necessidade de que a inicial seja instruída com documentos ou com razões que contemplem indícios suficientes da veracidade dos fatos e do dolo imputado. v.v EMENTA PARCIAL: PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. ART. 23, § 4º, I, e § 5º, DA LEI Nº 8.429/92, COM REDAÇÃO DADA PELA LEI Nº 14.230/21. NORMA DE DIREITO MATERIAL MAIS BENÉFICA. NOVATIO LEGIS IN MELLIUS. APLICAÇÃO RETROATIVA. CABIMENTO. DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PREJUDICIAL DE MÉRITO REJEITADA. 1. Inserindo-se a ação de improbidade no microssistema do direito sancionador, afigura-se cabível a incidência dos princípios e garantias fundamentais previstos na Constituição da Republica, dentre eles, o da retroatividade da norma mais benéfica ao réu (novatio legis in mellius) (art. 5º, XL, da CR/88). 2. Nos termos do disposto no art. 23, caput, da Lei nº 8.429/92, com redação conferida pela Lei nº 14.230/21, a ação para a aplicação das sanções de improbidade prescreve em 8 (oito) anos, contados da ocorrência do fato, ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessada. Interrompida a prescrição, pela propositura da ação, o prazo volta a correr pela metade (§ 4º, I, e § 5º). 3. Constatado que entre a data da propositura da ação (2018) e a prolação da sentença (2021) não transcorreram 04 (quatro) anos, deve ser rejeitada a prejudicial de prescrição intercorrente.

(TJ-MG - AC: 10000220041974001 MG, Relator: Carlos Henrique Perpétuo Braga, Data de Julgamento: 19/05/2022, Câmaras Cíveis / 19ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 25/05/2022)

Cabe ao julgador a aplicação das leis, eis que sua elaboração é atributo do Poder Executivo, devendo ser atendido em respeito ao princípio constitucional da separação dos poderes, mantendo a harmonia das instituições.

Desta feita,
por todo o exposto,
CONHEÇO

DA APELAÇÃO CÍVEL, DANDO-LHES PROVIMENTO, adequando a sentença a nova lei
14.230/2021
,
nos termos da fundamentação acima citada.

É como voto.

P. R. I.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria nº 3731/2015-GP.

Belém/Pa, data de registro no sistema.

Desembargadora
EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Relatora

Belém, 05/12/2023