Tribunal: TJPA
Processo: 0000883-64.2014.8.14.0074
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão julgador: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2023-10-16

Ementa:
EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS NO SISTEMA DE INFORMAÇÕES SOBRE ORÇAMENTOS PÚBLICOS EM EDUCAÇÃO. ART. 11, INCISO VI, DA LEI 8.429/92. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI 14.230/21. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. SENTENÇA DE 1º GRAU MANTIDA. DECISÃO UNÂNIME. I- Cinge-se a controvérsia recursal em verificar a responsabilidade ou não do Apelado na prestação de contas referente ao Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação – SIOPE, no ano de 2012. II- A Parte Autora pugnou pela condenação do requerido ao ressarcimento ao erário dos valores relativos ao SIOPE de 2012, bem como a condenação pela prática do ato de improbidade descrita no art. 11, inciso VI, da Lei 8.429/92, com aplicação das sanções previstas no art. 12, inciso III, do mesmo diploma legal. III- De início, devemos considerar as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), tornando-se imprescindível a análise quanto a aplicação imediata das modificações promovidas na Lei de Improbidade aos processos em curso, com o fito de prestar a correta jurisdição. IV- Contudo, tendo em vista a natureza jurídica da ação de improbidade administrativa de caráter eminentemente penal e, dado que no seu bojo são admitidas aplicações de penas ao réu, com subtração de atributos da cidadania e de vida honrada, é aplicável, nestes casos, regras atinentes ao processo criminal. V- Considerando a retroatividade da nova lei de improbidade administrativa, e após analisar os autos, entendo que não restou demonstrada ação ou omissão dolosa do Apelado em não prestar contas, isto é, não há provas que indiquem a existência de dolo com manifestação de vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito. VI- Não bastasse isso, o inciso II, do art. 11º, da Lei 8.429/92 foi revogado pela Lei 14.230/21, que deixou de considerar ato improbo “retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício”. VII- Recurso conhecido e improvido. Sentença mantida. Decisão Unânime. Vistos, etc., Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, em CONHECER E NEGAR PROVIMENTO ao recurso de apelação, nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, com início aos dezesseis dias do mês de outubro do ano de dois mil e vinte e três.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0000883-64.2014.8.14.0074

APELANTE: MUNICIPIO DE TAILANDIA

APELADO: VALDINEI AFONSO PALHARES

RELATOR(A):
Desembargadora ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS NO SISTEMA DE INFORMAÇÕES SOBRE ORÇAMENTOS PÚBLICOS EM EDUCAÇÃO. ART. 11, INCISO VI, DA LEI 8.429/92. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI 14.230/21. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. SENTENÇA DE 1º GRAU MANTIDA. DECISÃO UNÂNIME.

I-
Cinge-se a controvérsia recursal em verificar a responsabilidade ou não do Apelado na prestação de contas referente ao Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação – SIOPE, no ano de 2012.

II-

A Parte Autora pugnou pela condenação do requerido ao ressarcimento ao erário dos valores relativos ao SIOPE de 2012, bem como a condenação pela prática do ato de improbidade descrita no art. 11, inciso VI, da Lei 8.429/92, com aplicação das sanções previstas no art. 12, inciso III, do mesmo diploma legal.

III-

De início, devemos considerar as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), tornando-se imprescindível a análise quanto a aplicação imediata das modificações promovidas na Lei de Improbidade aos processos em curso, com o fito de prestar a correta jurisdição.

IV- Contudo, tendo em vista a natureza jurídica da ação de improbidade administrativa de caráter eminentemente penal e,
dado que no seu bojo são admitidas aplicações de penas ao réu, com subtração de atributos da cidadania e de vida honrada, é aplicável, nestes casos, regras atinentes ao processo criminal.

V- Considerando a retroatividade da nova lei de improbidade administrativa, e após analisar os autos, entendo que não restou demonstrada ação ou omissão dolosa do Apelado em não prestar contas, isto é, não há provas que indiquem a existência de dolo com manifestação de vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito.

VI- Não bastasse isso, o inciso II, do art. 11º, da Lei 8.429/92 foi revogado pela Lei 14.230/21, que deixou de considerar ato improbo
“retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício”
.

VII- Recurso conhecido e improvido. Sentença mantida. Decisão Unânime.

Vistos, etc.,

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, em
CONHECER E NEGAR PROVIMENTO
ao recurso de apelação, nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, com início aos dezesseis dias do mês de outubro do ano de dois mil e vinte e três.

RELATÓRIO

Trata-se de recurso de
APELAÇÃO CÍVEL
interposto

pelo
MUNICÍPIO DE TAILÂNDIA,
em face da sentença proferida pelo M.M. Juízo de Direito da 1ª Vara Cível e Empresarial da Comarca de Tailândia, nos autos da Ação Civil Pública de Reparação de Danos c/c Ressarcimento aos Cofres Públicos ajuizada pelo Município em face de
VALDINEI AFONSO PALHARES, ex-prefeito municipal.

Historiando os fatos, o Ente Estatal ajuizou referida ação relatando, em síntese, que o ex-prefeito municipal deixou de prestar contas do SIOPE – Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação no ano de 2012, conforme planilha retirada do site do FNDE anexada aos autos.

Continua aduzindo que o Município estaria impossibilitado de fazer convênios e receber verba federal, que é tão importante para o desenvolvimento da Educação no Município.

O processo seguiu regular tramitação, sobrevindo a sentença que julgou improcedente o pedido inicial, nos seguintes termos (id. 13166239):

“(...)
De fato, nesta questão não se exige o dolo específico, mas apenas o genérico, nos termos do Tema 897 do STJ:
"são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa".

Diante do exposto, com fundamento no
inciso I, parágrafo 10-B, artigo 17 da LIA, JULGO IMPROCEDENTE OS PEDIDOS FORMULADOS. Após o trânsito em julgado, remeta-se cópia integral dos autos ao MPPA e ao Município, de tal forma que adotem os procedimentos e a análise para verificarem se estaríamos diante de dano imprescritível, nos termos do parágrafo 5º, artigo 37 da CF c/c com o enunciado do tema 897 do STJ.
(...)”

Inconformado, o Município de Tailândia interpôs o presente recurso de apelação (id. 13166242).

Em suas razões, aduz que a sentença imputa desídia do autor por não ter feito prova do dolo, todavia, afirma que na inicial há indícios suficientes do ato improbo e do dolo do ex-gestor municipal.

Argui que p
restar contas é obrigação constitucional de toda e qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos, conforme prescreve o parágrafo único do art. 70 da Constituição Federal.

Assevera que a não prestação de contas, ou sua prestação em atraso, macula a noção de gestão pública eficiente por dificultar, ou até mesmo inviabilizar, o exercício tempestivo da despesa pública, razão pela qual tais condutas são sancionadas por diversos diplomas legais e podem ensejar sanções civis, penais e administrativas.

Aponta que a prestação de contas é conduta que implica ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 11, VI, da Lei nº 8.429/92.

Afirma que o ingresso de ação civil pública buscando a responsabilização do gestor por ato de improbidade não obsta que lhe sejam aplicadas outras sanções de natureza penal, civil e administrativa, conforme reza o art. 12 da LIA. É que a conduta narrada na solicitação de apoio pode ser eventualmente enquadrada no ilícito previsto no Decreto n. 201/67.

Pontua que, ainda que tenha ocorrido a prestação de contas tardia, essa ocorreu mais de 01 (um) ano após o término do mandato e que o procedimento de prestação de contas ainda não foi julgado, pelo que não é possível afirmar que não houve dolo no ato do ex-gestor.

Ao final, pugna pelo conhecimento e provimento do recurso, a fim de reformar a sentença para julgar procedente o pedido inicial.

O Apelado não apresentou contrarrazões, conforme certidão de id. 13166249 – Pág. 1.

Instada a se manifestar, a Procuradoria de Justiça opinou pelo não conhecimento do recurso de apelação ante a ocorrência de inovação recursal, uma vez que não ataca os fundamentos da sentença guerreada, adentrando em argumentação estranha aos autos (id. 14566126).

É o relatório.

VOTO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA
ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA)
:

Avaliados os pressupostos processuais subjetivos e objetivos deduzidos pelos apelantes, tenho-os como regularmente constituídos, bem como atinentes à constituição regular do feito até aqui, razão pela qual conheço dos recursos de apelação.

Cinge-se a controvérsia recursal em verificar a responsabilidade ou não do Apelado na prestação de contas referente ao Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação – SIOPE, no ano de 2012.

A Parte Autora pugnou pela condenação do requerido ao ressarcimento ao erário dos valores relativos ao SIOPE de 2012, bem como a condenação pela prática do ato de improbidade descrita no art. 11, inciso VI, da Lei 8.429/92, com aplicação das sanções previstas no art. 12, inciso III, do mesmo diploma legal.

O Juízo de piso julgou improcedente a ação, fundamentando o
decisum
no fato de não ter restado configurado o dolo específico da conduta, nos termos da nova redação do inciso VI, do art. 11, da LIA, bem como que a peça de ingresso não precisou o
quantum debeatur
relativo ao ressarcimento ao erário.

Em razões recursais, o Apelante aduz que, em que pese não haver dolo específico na conduta do requerido, há precedentes do STJ que permitem o enquadramento da conduta no inciso II, do art. 11, da Lei 8.429/92, configurando ato de improbidade tanto a não prestação de contas, quando a sua prestação extemporânea.

Todavia, o recurso não merece provimento.

De início, devemos considerar as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), tornando-se imprescindível a análise quanto a aplicação imediata das modificações promovidas na Lei de Improbidade aos processos em curso, com o fito de prestar a correta jurisdição.

A Lei Federal nº 14.230/2021 trouxe inúmeras e significativas alterações à Lei de Improbidade Administrativa, no entanto, não estabeleceu qualquer regra de aplicação retroativa, o que poderia induzir ao errôneo entendimento de que seria aplicável apenas aos processos ajuizados a partir de sua publicação (26 de outubro de 2021), bem como por força do princípio da irretroatividade de leis previsto no artigo 6º
[1]
da Lei de Introdução às normas do Direito brasileiro.

Contudo, tendo em vista a natureza jurídica da ação de improbidade administrativa de caráter eminentemente penal e,
dado que no seu bojo são admitidas aplicações de penas ao réu, com subtração de atributos da cidadania e de vida honrada, é aplicável, nestes casos, regras atinentes ao processo criminal.

A lógica dessa aplicação pode ser extraída
da disposição contida no §4º do art. 37 da CRFB e no art. 17D da 14.230/2021.

Assim, com fulcro nos direitos fundamentais (CFRB, art. 5º, inciso XL),
malgrado exista o pensamento de que regras e princípios penais seriam aplicáveis apenas ao direito penal, considerando o caráter administrativo sancionador/penalizador deste tipo de ação e,
haja vista inexistir distinção em relação a natureza do ilícito, se de direito penal ou direito administrativo, há consenso tanto na doutrina quanto na jurisprudência, bem como em diversos dispositivos normativos de que regras e princípios penais são aplicáveis ao rito da ação de improbidade administrativa.

Em sendo assim, é possível dizer que no campo da improbidade administrativa se aplicam os princípios da presunção da inocência, da retroatividade de norma mais benéfica, do
nemu tenetur se detegere
, dentre outros.

Vários são os precedentes das Cortes Superiores em defesa da aplicação de regras do direito penal no direito administrativo sancionador, dentre eles: ADI 2797, REsp 721190/CE, REsp 1153083/MT, RE 596152/SP.

É forçoso concluir, portanto, que a interpretação adotada tanto pelo Supremo Tribunal Federal, quanto pelo Superior Tribunal de Justiça, é apenas um reflexo lógico da garantia constitucional estampada no inciso XL do art. 5º da Constituição da República, de modo que a retroatividade da lei mais benigna é um princípio constitucional implícito que vale para todo o exercício do
jus puniendi
estatal, aí incluído os procedimentos administrativos, sobretudo diante do entendimento que a única diferença existente entre um ilícito penal e um ilícito administrativo, é o grau de reprovabilidade da conduta.

A retroatividade da norma mais benéfica assume, portanto, aplicação imperativa sempre quando há o exercício do
jus puniendi
pela administração pública, a exemplo do que se colhe da já sedimentada jurisprudência do STJ que, no julgamento do RMS 37.031-SP, consolidou de forma ainda mais veemente a regra segunda a qual "considerando os princípios do Direito Sancionador, a
novatio legis in mellius
deve retroagir para favorecer o apenado".

Aliás, a possibilidade da retroatividade da norma mais benéfica no âmbito da improbidade administrativa veio expressa no art. 1º, §4º, da Lei de Improbidade Administrativa. Senão vejamos:

“Art. 1º
.
O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

§ 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.”

Desse modo, considerando a retroatividade da nova lei de improbidade administrativa, e após analisar os autos, entendo que não restou demonstrada ação ou omissão dolosa do Apelado em não prestar contas, isto é, não há provas que indiquem a existência de dolo com manifestação de vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito.

Em razões de apelação, o Recorrente insiste em fundamentar seu pedido no inciso VI, do art. 11, da Lei 8.429/92, bem como aponta que existem precedentes do STJ que sugerem ser possível o enquadramento da conduta de “prestar contas em atraso” no ato de improbidade descrito no inciso II, do art. 11, da Lei 8.429/92. Ou seja, o Apelante pretende a condenação do Requerido por ato de improbidade administrativa consistente na ausência de prestação de contas ou na sua apresentação extemporânea.

Todavia, como já explanado alhures, a Lei de Improbidade Administrativa sofreu significativas alterações por parte da Lei 14.230/2021.
Observe-se que a necessidade de dolo é exigência para configuração do ato de improbidade administrativa, conforme preceitua o art. 11, inciso VI, da Lei nº 14.230/21, senão vejamos:

“Art. 1
1
.
Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública
a ação ou omissão dolosa
, que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:

(...)

VI -
deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades;

Não bastasse isso, o inciso II, do art. 11º, da Lei 8.429/92 foi revogado pela Lei 14.230/21, que deixou de considerar ato improbo
“retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício”
.

Ademais, o que está em discussão nestes autos é a prática de ato de improbidade administrativa, o qual preserva seus requisitos tipificadores, dentre eles, o elemento subjetivo do agente, o que não se verifica no presente caso, em razão de inexistir dolo na conduta do Requerido. Verifica-se que o recorrente, em nenhum momento, conseguiu demonstrar o dolo na conduta do ex-gestor municipal, ônus que lhe cabia.

Nesse diapasão, tendo em vista o contexto fático dos autos, não parece subsistir a tese de conduta ímproba nos termos da Lei nº 14.230/2021 a referendar a reformar da sentença, razão pela qual o
decisum a quo
merece ser integralmente mantido.

DISPOSITIVO

Ante o exposto,
CONHEÇO e NEGO PROVIMENTO ao RECURSO DE APELAÇÃO
interposto pelo Município de Tailândia, mantendo a sentença de 1º grau em todos os seus termos, conforme a presente fundamentação.

É como voto.

Belém, 16 de outubro de 2023.

ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Desembargadora
Relatora

[1]

Art. 6º A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.

Belém, 26/10/2023