Tribunal: TJPA
Processo: 0000442-14.2014.8.14.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO
Órgão julgador: LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: 10646 - Inconstitucionalidade Material
Data de julgamento: 2023-04-26

Ementa:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. IMPUGNAÇÃO À LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL Nº 033/2010. AFRONTA À CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO PARÁ. LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL QUE DISPÕE SOBRE PLANO DE CARGOS, CARREIRA E SALÁRIOS DOS PROFESSORES DE EDUCAÇÃO BÁSICA DO MUNICÍPIO DE BARCARENA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. AUSÊNCIA DE MANIFESTAÇÃO PRÉVIA DE COMISSÃO PERMANENTE DAS COMISSÕES DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA E DE ECONOMIA E FINANÇAS. PRECEDENTES STF. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE PARA DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL, COM EFEITOS EX TUNC. 1. O reconhecimento da inconstitucionalidade por meio do controle concentrado impõe a exclusão da norma impugnada do ordenamento jurídico, de forma a preservar a supremacia formal e material da carta política estadual. 2. O Projeto de Lei Complementar de notório impacto econômico e financeiro uma vez que prevê a progressão funcional e remuneratória dos professores de educação básica do município de Barcarena sem a apreciação e emissão de Pareceres das Comissões de Constituição e Justiça e de Economia e Finanças da Câmara Municipal de Barcarena durante o Processo Legislativo, viola o artigo 205, I da Constituição do Estado do Pará, sendo, portanto, patente a sua inconstitucionalidade. 3. Documentos que comprovam que o texto legal impugnado não foi apresentado à Comissão de Constituição e Justiça e de Economia e Finanças. Violação ao devido processo legislativo ao não ser encaminhado o projeto de lei para a apreciação das referida comissões conforme prevê o próprio Regimento Interno da Câmara Municipal de Barcarena em seu artigo 46, §1º, II. 4. Ação julgada procedente, reconhecendo a inconstitucionalidade formal da Lei Complementar nº 33/2010 do Município de Barcarena, com efeitos erga omnes e ex tunc. ACÓRDÃO Acordam, os Excelentíssimos Desembargadores integrantes do Órgão Pleno do TJE/PA, à unanimidade, EM CONHECER E JULGAR PROCEDENTE A AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, nos termos do voto relator. Sessão Ordinária do Órgão Pleno do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, realizada no dia 26 de abril de 2023. Sessão presidida pela Exma. Sra. Desa. Maria de Nazaré Silva Gouveia dos Santos. Belém, 26 de abril de 2023. DES. LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO RELATOR

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) - 0000442-14.2014.8.14.0000

RECORRENTE: PREFEITO MUNICIPAL DE BARCARENA

RECORRIDO: LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL Nº 033 DE 21.12.2010., CAMARA MUNICIPAL DE BARCARENA

RELATOR(A):
Desembargador LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO

EMENTA

EMENTA
: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. IMPUGNAÇÃO À LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL Nº 033/2010. AFRONTA À CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO PARÁ. LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL QUE DISPÕE SOBRE PLANO DE CARGOS, CARREIRA E SALÁRIOS DOS PROFESSORES DE EDUCAÇÃO BÁSICA DO MUNICÍPIO DE BARCARENA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. AUSÊNCIA DE MANIFESTAÇÃO PRÉVIA DE COMISSÃO PERMANENTE DAS COMISSÕES DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA E DE ECONOMIA E FINANÇAS. PRECEDENTES STF. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE PARA DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL, COM EFEITOS
EX TUNC
.

1. O reconhecimento da inconstitucionalidade por meio do controle concentrado impõe a exclusão da norma impugnada do ordenamento jurídico, de forma a preservar a supremacia formal e material da carta política estadual.

2. O Projeto de Lei Complementar de notório impacto econômico e financeiro uma vez que prevê a progressão funcional e remuneratória dos professores de educação básica do município de Barcarena sem a apreciação e emissão de Pareceres das Comissões de Constituição e Justiça e de Economia e Finanças da Câmara Municipal de Barcarena durante o Processo Legislativo, viola o artigo 205, I da Constituição do Estado do Pará, sendo, portanto, patente a sua inconstitucionalidade.

3. Documentos que comprovam que o texto legal impugnado não foi apresentado à Comissão de Constituição e Justiça e de Economia e Finanças. Violação ao devido processo legislativo ao não ser encaminhado o projeto de lei para a apreciação das referida comissões conforme prevê o próprio Regimento Interno da Câmara Municipal de Barcarena em seu artigo 46, §1º, II.

4. Ação julgada procedente, reconhecendo a inconstitucionalidade formal da Lei Complementar nº 33/2010 do Município de Barcarena, com efeitos
erga omnes
e
ex tunc
.

ACÓRDÃO

Acordam, os Excelentíssimos Desembargadores integrantes do Órgão Pleno do TJE/PA, à unanimidade, EM CONHECER E JULGAR PROCEDENTE A AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, nos termos do voto relator.

Sessão Ordinária do Órgão Pleno do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, realizada no dia 26 de abril de 2023. Sessão presidida pela Exma. Sra. Desa. Maria de Nazaré Silva Gouveia dos Santos.

Belém, 26 de abril de 2023.

DES.
LUIZ
GONZAGA DA COSTA
NETO

RELATOR

RELATÓRIO

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade com pedido de medida cautelar ajuizada pelo Prefeito Municipal de Barcarena, com fundamento no artigo 125, §2º da Constituição Federal e artigo 161, I, da Constituição do Estado do Pará c/c 153 e parágrafos do antigo RITJE/PA, em face da Câmara Municipal de Barcarena, a fim de que seja declarada a inconstitucionalidade da Lei Complementar Municipal nº 033/2010 que trata sobre o Plano de Cargos, Carreira e Remuneração – PCCR dos profissionais de Educação Básica do Município de Barcarena, requerendo a imediata suspensão da norma.

Relata inicialmente que o Projeto de Lei Complementar que deu origem à norma em análise foi encaminhado ao Legislativo pelo então Chefe do Poder Executivo Municipal e, após, enviado pelo Presidente da Câmara Municipal (Encaminhamento nº 18/10) às Comissões Técnicas Permanentes de Educação, Saúde, Assistência Social e Constituição e Justiça, visando à análise, sendo que apenas a Comissão de Educação, Saúde e Assistência Social emitiu parecer sobre o referido Projeto, não sendo verificada durante o trâmite legislativo qualquer atuação da Comissão de Constituição e Justiça, bem como da Comissão de Economia e Finanças.

Diante desse cenário, alega que o Projeto de Lei Complementar atropelou todas as regras procedimentais do processo legislativo, constitucionalmente previstas, sem observância das formalidades necessárias.

Sustenta a existência de inconstitucionalidade formal da referida Lei Complementar Municipal nº 033/2010, vez que em nenhum momento durante o processo legislativo houve a apreciação do projeto de lei pela Comissão de Economia e Finanças da Câmara Municipal a quem competia examinar e emitir parecer, bem como realizar a fiscalização orçamentária, apreciação obrigatória para aprovação pela referida Casa Legislativa, nos termos do artigo 205, II, da Constituição do Estado do Pará, uma vez que trata de despesas com pessoal, mediante vantagens diversas, aumento de remuneração e estruturação de carreira.

Destaca que a referida norma constitucional estadual foi observada pela Lei Orgânica do Município de Barcarena, nos termos do artigo 119, II e ratificada pelo Regimento Interno da Câmara de Vereadores do Município de Barcarena (art. 46, §1º, inciso III).

Desta feita, afirma que “conforme se verificou na Ata da Sessão Extraordinária da Câmara Municipal, em nenhum momento foi dito sobre a apreciação pela Comissão de Economia e Finanças do referido, até então, Projeto de Lei complementar, o que seria de observância obrigatória para a sua aprovação pela referida Casa Legislativa”, nos termos do art. 208, §1º, I, da Constituição Estadual do Pará, tornando completamente inconstitucional a Lei Complementar nº 033/2010.”

Além do vício formal, sustenta a existência de vício material na Lei Complementar nº 033/2010, por ofensa ao artigo 169, inciso I, §2º da Constituição Federal, norma reproduzida no artigo 208, §1º da Constituição do Estado do Pará, na medida em que as novas despesas com pessoal criadas pela referida lei não possuem dotação orçamentária suficiente, conforme exige a norma constitucional, pois não ocorreu o necessário e impositivo trabalho de análise e obtenção de pareceres, tampouco as estimativas de impacto financeiro que resultaria da norma em comento, inexistindo, portanto, a previsão orçamentária necessária.

Conclui que a referida Lei Complementar extrapola em mais de R$11.395.545,03 (onze milhões, trezentos e noventa e cinco mil, quinhentos e quarenta e cinco reais e três centavos) a previsão do orçamento municipal, somente no exercício seguinte, conforme cálculo realizado pela Secretaria Municipal de Administração, em anexo, o que demonstra a inobservância do impacto econômico e financeiro da Lei.

Ressalta que após estudo da receita e folha de pagamento do FUNDEB nos anos de 2010 a 2013, verificou-se que no decorrer de quatro anos, sendo o primeiro sem incidência do PCCR, a folha de pagamento cresceu 44% em relação à receita destes anos, o que demonstra problemas na projeção financeira do Projeto de Lei, pois o crescimento com o acúmulo de vantagens do aludido plano de cargos e salários é maior do que os repasses do Governo Federal, progressivamente.

Registra, também, que a Lei Complementar Municipal em comento desrespeita os ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/00), em seus artigos 16,17 e 21.

Por fim, requereu o deferimento de medida cautelar e no mérito, que seja julgada totalmente procedente a ação direta de inconstitucionalidade para declarar totalmente inconstitucional a Lei Complementar Municipal nº 033/2010.

Juntou cópia da Lei Complementar nº 033 de 21/12/2010 (ID nº 7079478 – pág. 5/15 e ID nº 7079479 – págs. 1/10) e os documentos de IDº 7079477, ID nº 7079478, ID nº 7079479, ID nº 7079479, ID nº 7079485, ID nº 7079488, ID nº 7079489, ID nº 7079508, ID nº 7079509, ID nº 7079511, ID nº 7079513, ID nº 7079514, ID nº 7079536, ID nº 7079537, ID nº 7079538, ID nº 7079539, ID nº 7079540, ID nº 7079553, ID nº 7079554 e ID nº 7079555.

Inicialmente, os autos foram distribuídos à relatoria da Desa. Elena Farag, que após a oitiva do Câmara Municipal de Barcarena, no ID nº 7079574 deferiu a liminar para determinar a suspensão imediata dos efeitos da Lei Complementar nº 033 de 21 de dezembro de 2010, do Município de Barcarena, resguardando o que fora recebido até a presente data pelos servidores até apreciação final deste Tribunal.

O Sindicato dos Trabalhadores em Educação Pública do Estado do Pará – SINTEPP/PA apresentou petição ID nº 7079560 requerendo sua admissão como litisconsorte necessário ou como amicus curiae, ou, caso não admitida sua inclusão nos autos, que sua manifestação seja recebida como memoriais, requerendo fosse julgada improcedente a ADI.

A Câmara Municipal de Barcarena apresentou informações no ID nº 7079575, informando que não houve os trabalhos das Comissões Técnicas Permanentes, visando à análise e a emissão de pareceres sobre o referido Projeto de Lei Complementar, notadamente quanto ao impacto econômico e financeiro que resultaria do Projeto.

Encaminhados os autos ao Ministério Público do Estado do Pará, o Procurador Geral de Justiça, Dr. Marco Antônio Ferreira das Neves, no parecer de ID nº 7079576 opinou pela procedência da ADIN.

O Estado do Pará em petição declinou de defender o ato normativo impugnado, considerando que se trata de norma municipal (ID nº 7079577 – pág. 1).

Os autos foram redistribuídos à relatoria do Exmo. Dr. José Roberto Pinheiro Maia Bezerra Júnior que se declarou suspeito para julgar o feito (ID nº 7079577 – pág.6), sendo então redistribuídos para minha relatoria.

Posteriormente, o Município de Barcarena – Prefeitura Municipal requereu a juntada do Projeto de Lei Municipal nº 003/2016 que dispõe sobre a estruturação do Plano de Cargos, Carreira e Remuneração da Rede Pública Municipal do Ensino de Barcarena e dá outras providências, que teria sido remetido à Câmara Municipal de Barcarena, com objeto semelhante à norma objeto do presente controle (ID nº 7079578).

Considerando os termos da petição acima, determinei a intimação do requerente para informações sobre o andamento do referido Projeto de Lei, ante a possibilidade de perda de objeto da ação (ID nº 7079579).

Em resposta, o requerente informou que o referido projeto de lei foi reencaminhado para a Câmara Municipal para votação em Plenário e posterior Sanção do Executivo, aguardando a tramitação normal do Projeto de Lei na Casa Legislativa, requerendo a procedência desta ação (ID nº 7079579 – pág. 8/9).

É o relatório.

VOTO

Observo presentes os requisitos necessários para o conhecimento da ação, motivo pelo qual a conheço e passo a apreciá-la. Registro, ainda, que ante a relevância da matéria, adota-se o rito do art. 12 da Lei 9.868/1999, razão pela qual o feito já se encontra instruído para julgamento de mérito.

Passo a análise da alegada inconstitucionalidade.

No caso em tela, o alcaide busca o reconhecimento da inconstitucionalidade da Lei Complementar Municipal nº 033/2010, que dispõe sobre o PCCR – Plano de Cargos, Carreira e Remuneração dos Professores da Educação Escolar Básica do Município de Barcarena.

A norma sob exame apresenta muitos artigos, motivo pelo qual deixo de reproduzir seu inteiro teor, cuja cópia se encontra acostada aos autos eletrônicos.

Inicialmente, é de se destacar que a liminar foi concedida monocraticamente pela Desembargadora Relatora originária, ante a constatação, ainda que em sede perfunctória, de evidentes vícios formais no processo legislativo e o
periculum in mora
em face do considerável impacto que a referida lei gera no orçamento do município.

Como a demanda está apta a julgamento de mérito, entendo que é prescindível referendar a liminar, consoante entendimento adotado pelo Supremo Tribunal Federal a partir do julgamento da ADI 4163, no qual decidiu converter o julgamento da cautelar em definitivo de mérito, considerando suficientes, para tanto, os documentos, manifestações e pareceres presentes nos autos, como de fato ocorre no caso em tela em que o processo foi recebido no gabinete devidamente instruído.

Após tais considerações iniciais, inexistindo preliminares levantadas pelas partes ou pela Procuradoria do Ministério Público, passo à análise do mérito da ação.

Em princípio, o autor sustenta a inconstitucionalidade da Lei Complementar Municipal por
vício formal
referente à ausência de prévio estudo e manifestação da Comissão de Constituição e Justiça, tampouco da Comissão de Economia e Finanças, visto que a lei irá aumentar gradual e consideravelmente as despesas municipais de forma permanente.

Nesse aspecto, destaca contrariedade ao teor do artigo 205, II, da Constituição do Estado do Pará que estabelece que é de competência da Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária da Assembleia Legislativa examinar e emitir parecer sobre determinados Planos e realizar a fiscalização orçamentária, norma observada também pela Lei Orgânica do Município de Barcarena, artigo 119, II.

A forma da elaboração das leis é matéria essencialmente constitu­cional, pois se insere na definição, exercício e limite do poder. Desta feita, é preciso, antes de tudo, observar a Constituição Federal e a Constituição Estadual no momento da elaboração legislativa, especialmente no que se refere à questão das com­petências legislativas, das espécies legislativas e da obediência ao devido processo legislativo. A inobservância de qualquer destas disposições constitucionais aplicáveis acarreta a inconstitucionalidade formal do ato, abrindo vias ao controle repressivo de constitucionalidade pelo Poder Judiciário.

É certo que, nos termos do artigo 29,
caput,
da Constituição Federal, os Municípios gozam de autonomia para se auto organizarem, todavia, devem respeito aos limites estabelecidos constitucionalmente. Nesse aspecto, as regras relativas ao processo legislativo federal e estadual são de observância obrigatória aos Municípios, em observância ao princípio da simetria entre os entes federados.

Cediço que os dispositivos da Constituição Estadual que tratam sobre as atribuições e competências do Governador do Estado e da Assembleia Legislativa devem ser utilizados por simetria aos Prefeitos Municipais e às Câmaras de Vereadores, pois na estrutura federativa brasileira os Estados-membros bem como os Municípios não possuem autonomia ilimitada para se organizarem, razão pela qual, por simetria, devem observância aos princípios e regras gerais de organização adotadas pela União.

Sobre o tema inconstitucionalidade, não resta dúvida que as espécies normativas podem conter vícios de natureza material e formal, este último ligado à incompatibilidade entre a forma de tramitação (processo legislativo) ou a competência para iniciativa legislativa de um projeto de lei.

A inconstitucionalidade formal resta configurada quando a norma não foi elaborada de acordo com as regras do processo legislativo constitucional, ou seja, não preenche os requisitos subjetivos que tratam da competência de quem detém o poder de sua iniciativa, ou, objetivos que abrangem as fases constitutivas (discussão e votação - quórum) e complementar (promulgação e publicação).

Já a material caracteriza-se pela incompatibilidade do objeto da lei ou do ato normativo com a Constituição Federal ou Estadual.

In casu
, alude a exordial a existência de vício formal da lei em análise. Quanto ao alegado vício, assim se manifesta a doutrina de Pedro Lenza:

“Como o próprio nome induz, a inconstitucionalidade formal, também conhecida como nomodinâmica, verifica-se quando a lei
ou ato normativo infraconstitucional contiver algum vício em sua “forma”, ou seja, em seu processo de formação, vale dizer, no processo legislativo de sua elaboração,
ou, ainda, em razão de sua elaboração por autoridade incompetente.
(
Lenza, Pedro
,
Direito Constitucional esquematizado – 19ª. Ed. Ver. e ampl. – São Paulo: Saraiva, 2015,
pág. 297.)

Embora louvável a proposta que se destina à implementação da carreira de profissionais da educação básica do Município de Barcarena, é imperiosa a observância de determinados requisitos na produção legislativa. Destaco que não se está questionando a justiça ou a pertinência da matéria regulada na lei questionada, discute-se, tão-somente, a regularidade do procedimento legislativo que a originou, se padece de vício formal na sua elaboração.

No tocante às leis complementares, como é o caso da lei municipal objeto do presente controle, cediço que seu procedimento de elaboração legislativa é diferenciado daquele dispensado às leis ordinárias e, ainda, conforme afirma Vasco Della Giustina
[1]
“existem fases do processo legislativo a serem observadas na produção legislativa” e, adiante acresce que a lei não é um produto pronto. Sofre ela uma elaboração, que se concretiza aos poucos, e por etapas, até seu acabamento final. A isto se denomina processo legislativo. É ele, pois, uma sucessão de atos que, interligados e obedecendo diretrizes legais, produz as normas de direito.

De fato, é pelo controle formal que se verifica se as normas foram elaboradas de conformidade com a Constituição, se houve correta observância das formas estatuídas, se a regra normativa não fere uma competência deferida constitucionalmente a um dos poderes, bem como dos ordenamentos estaduais respectivos, em razão dos sistemas de organização federativa do Estado.

A irregularidade estaria, portanto, na ausência de parecer das comissões permanentes. E, no entendimento dos autores desta ação direta, este fato violaria o art. 205, inc. II, da CF e art. 46, §1º, II do Regimento Interno da Câmara Municipal de Barcarena – Pará.

Com efeito, impende destacar o que dispõe o art. 58, §2º, inc. I, da CF:

“Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação.

§ 1º Na constituição das Mesas e de cada Comissão, é assegurada, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que participam da respectiva Casa.

§ 2º
Às comissões
, em razão da matéria de sua competência, cabe:

I - discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do Plenário, salvo se houver recurso de um décimo dos membros da Casa;”

Em obediência ao princípio da simetria e da observância obrigatória dos entes públicos, a norma foi repetida na Constituição Estadual,
in verbis
:

“
Art. 101.

A Assembleia Legislativa terá Comissões permanentes e temporárias constituídas na forma e com as atribuições previstas no regime interno ou no ato de que resultar sua criação.

§ 1º. Na constituição da Mesa e de cada Comissão, é assegurada, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que participam da Assembleia Legislativa.

§ 2º. Em qualquer caso, tanto na Mesa quanto nas Comissões, haverá, pelo menos, um Deputado integrante da oposição.

§ 3º. Às Comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe:

I - realizar audiências públicas com entidades da sociedade civil;

II - convocar Secretários de Estado ou dirigentes de entidades da administração indireta para prestar informações sobre assuntos inerentes a suas atribuições;

III - receber petições, reclamações, representações ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou omissões das autoridades ou entidades públicas;

IV - solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidadão;

V - apreciar programas de obras, planos estaduais, regionais e setoriais de desenvolvimento e sobre eles emitir parecer.
”

Ademais, o artigo 205 da Constituição Estadual após as alterações dadas pela Emenda nº 61 de 11 de junho de 2014, assim prevê:

“Art. 205. Compete à Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária da Assembleia Legislativa:

I - examinar e emitir parecer sobre os projetos relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, a orçamento anual, aos créditos adicionais e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Governador do Estado.”

Na esfera municipal, o Regimento Interno da Câmara de Barcarena assim dispõe:

“
Art. 22
. Eleita a Mesa Executiva, a câmara Municipal iniciará os trabalhos de cada reunião Ordinária, organizando suas Comissões Técnicas:

§1º As Comissões classificam em Permanentes e Especiais.

§2º As Comissões Permanentes são:

1º Constituição e Justiça (com três membros)

2º Economia e Finanças (com três membros)

3º Educação, Saúde e Assistência Social (com três membros)

4º Agricultura, Comércio, Indústria, Terra e Urbanização (com três membros)

§3º - Às Comissões Permanentes, observadas a competência específica de cada uma, definidas nos parágrafos seguintes, tem por finalidade, estudar a matérias que lhe forem distribuídas, sobre elas emitir Parecer e, tomando as iniciativas na elaboração de Proposições, se for o caso, sempre submetidas a apreciação do Plenário
.”

“Art. 23
. Nenhuma Comissão Permanente ou Especial terá menos de três (03) e mais de cinco (05) membros.

§1º As Comissões Permanentes têm por fim estudar as proposições submetidas ao exame, e sobre elas manifestar opnião.”

“Art. 30 –
As Comissões Poderão propor a adoção ou rejeição total ou parcial, apresentar substitutivos e emenda ou formular Projetos sobre qualquer proposição, requerimento a matéria enviada à Mesa à sua apreciação.”

“Art. 38 –
É vedada às Comissões informarem-se:

I – Sobre Constitucionalidade de proposição em contrário ao Parecer Comissão de Constituição e Justiça;

II – Sobre a conveniência ou oportunidade de despesas em oposição ao Parecer Comissão de Economia e Finanças

(...)

Parágrafo Único – Considerar-se-á inexistente o Parecer ou parte de que infringir o disposto neste artigo.”

“SEÇÃO III

DAS ATRIBUIÇÕES

Art. 45 –
São atribuições das Comissões:

§1º À Comissão de Constituição e Justiça, compete opinar sobre:

I – O aspecto constitucional, legal e jurídico ou sobre técnicas legislativas das matérias, inclusive sobre as que forem de competência privativa de outras Comissões, podendo ao concluir, apresentar projetos quando for cabível;

II – O mérito de todas as matérias de interesse público;

(...)”

“Art. 46 –
As demais Comissões Permanentes têm sua competência definida nos Parágrafos seguintes:

§1º - À Comissão de Economia e Finanças compete opinar sobre:

(...)

III –
Abertura de crédito e sua autorização, matéria tributária em geral, dívida pública, empréstimos e
todas as demais matérias que envolvem direitos financeiros, mesmo as que sejam de competência privativa de outras Comissões, desde que influam na receita ou despesa pública, ou no Patrimônio do Município.”

Importa, então, analisar se o trâmite do projeto de lei que originou a Lei Complementar Municipal nº. 033/2010, que trata do Plano de Cargos, Carreira e Remuneração PCCR dos profissionais de Educação Básica do Município de Barcarena, oriunda do Chefe do Poder Executivo, está em confronto com Carta Estadual, ensejando o reconhecimento da inconstitucionalidade formal alegada.

Pois bem. O processo legislativo é regido por normas simétricas, em âmbito federal, estadual e municipal. Assim sendo, as leis municipais devem se adequar às determinações da Constituição Estadual.

Eventual inobservância das regras procedimentais gera vício insanável ao diploma normativo. Conclui-se que as normas gerais de processo legislativo são aplicáveis a todos os entes federativos, incluindo-se aí os Municípios, obviamente.

Percebe-se, então, que o artigo 101 da Constituição do Estado do Pará reproduz a norma da Carta Federal, ao atribuir às comissões permanentes a apreciação de projetos de lei, como uma fase integrante do chamado devido processo legislativo, porque, de outro modo, não haveria a necessidade da existência de comissões permanentes, em regra temáticas, para apreciação prévia de qualquer projeto de lei.

Em que pese as especificações sobre a atuação das comissões permanentes estejam contidas no regimento interno da Câmara Municipal de Barcarena, a competência das comissões para discutir e votar projetos de lei, conforme mencionado anteriormente, é constitucional.

Conforme a documentação acostada aos autos, o Projeto de Lei em comento observou a correta iniciativa, nos termos do artigo 105, inciso II, a da Constituição Estadual
[2]
. Todavia, verifica-se que a proposta foi aprovada em plenário, contando com parecer favorável tão somente da Comissão de Educação, Saúde e Assistência Social, não sendo verificada durante o trâmite legislativo qualquer atuação da Comissão de Economia e Finanças, nem da Comissão de Constituição e Justiça, além de não estar acompanhada de estimativa de impacto orçamentário e financeiro.

Nos termos do Ofício nº 90/2014-CMB e da manifestação da Presidência da Câmara Municipal de Barcarena, constata-se que o Projeto de Lei em análise não tramitou em Regime de Urgência e que não houve estudo para demonstração do impacto econômico e financeiro, tampouco apreciação e emissão de Parecer da Comissão de Economia e Finanças da referida casa legislativa.

Assim se manifestou a Câmara Municipal de Barcarena nos presentes autos:

"
No tocante ao processo legislativo que originou a L.C. nº 033, de 21 de dezembro de 2010, forçoso é reiterar o que já foi aventado em anterior manifestação desta Casa de Leis, ou seja,
constata-se, de forma objetiva, que não houve os trabalhos das Comissões Técnicas Permanentes de Educação, Saúde e Assistência Social e Constituição e Justiça, visando à análise e a emissão de Pareceres sobre o referido Projeto de Lei Complementar, notadamente quanto ao impacto econômico e financeiro que resultaria o mencionado Projeto de Lei Municipal nº. 003/2010 votado por esta Casa.
"

Os documentos que instruem a inicial revelam, portanto, mácula no processo legislativo que culminou na promulgação da Lei Complementar Municipal nº. 033/2010 do Município de Barcarena em contrariedade aos artigos 101, §1º, I e II e 205, I da Constituição do Estado do Pará, além de ofensa ao próprio Regimento Interno da Câmara dos Vereadores de Barcarena em seus artigos 45, §1º,I e II e 46, §1º, III.

Nesse caso,
“a audiência e participação obrigatórias “...são elementos externos ao procedimento de formação das leis...”, e a sua falta gera a inconstitucionalidade formal, já que os pressupostos do ato legislativo devem ser entendidos como “elementos vinculados do ato legislativo”. (
Lenza, Pedro
,
Direito Constitucional esquematizado – 19ª. Ed. Ver. e ampl. – São Paulo: Saraiva, 2015,
pág. 299).

Assim sendo, não pode o Poder Legislativo municipal editar uma lei sem observar as regras procedimentais estabelecidas na Constituição do Estado, que, por sua vez, como já dito alhures, também repete regra da Carta Federal.

Tendo em conta os documentos que comprovam que o texto legal impugnado não foi apresentado à Comissão Permanente de Constituição e Justiça, tampouco de Economia e Finanças, resta evidenciado o vício que macula a constitucionalidade da Lei Municipal em análise, em desrespeito ao processo de formação da norma, não sendo compatível, portanto, sob o aspecto formal, com o texto da Constituição do Estado do Pará, razão pela qual deve ser declarada inconstitucional.

Que fique claro que aqui não se está tratando de interpretação de norma regimental, o que de todo é vedado ao Judiciário em respeito ao princípio da separação de poderes, mas sim de violação à regra regimental oriunda de expressa previsão constitucional, o que torna o ato suscetível de controle de constitucionalidade e de legalidade por vício formal, apta a infirmar, de modo irremissível, a própria integridade do diploma legislativo eventualmente editado.

Eis a lição da doutrina sobre o assunto:

“A Constituição de 1988 determina a organização do Congresso Nacional e de suas Casas mediante comissões.
O fundamento da existência das comissões parlamentares é, portanto, constitucional, e ressalvadas certas regras para a sua organização, composição e atuação, estabelecidas no próprio texto constitucional, a disciplina das comissões consta dos Regimentos Internos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
(...)

Cabe observar que mesmo ante disposições constitucionais expressas, não se pode evitar a necessidade de interpretação que o Poder Legislativo deve fazer para aplica-las. Neste ponto se revela a importância dos Regimentos Internos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e o Regimento Comum do Congresso, documentos legislativos que constituem, como já observado, a lei interna das Casas Legislativas e que comandam o trabalho a ser nelas realizado; constituem os Regimentos Internos, ao lado das normas constitucionais, parâmetros para a regulamentação de vida e do funcionamento das comissões.
A não observância da Constituição e do Regimento Interno pelas comissões permite o controle jurisdicional de sua atuação.
” “(ANNA CÂNDIDA DA CUNHA FERRAZ, in COMENTÁRIOS À CONSTITUIÇÃO DO BRASIL, Organização J.J CANOTILHO E OUTROS, 2ª Edição, SARAIVAJUR, PÁGINAS 1168 a 1170)”

LÊNIO LUIZ STRECK e MARCELO ANDRADE CATTONI DE OLIVEIRA, na obra acima referida, página 1210, ensinam que “
São três as fases que compõem o processo legislativo: a iniciativa (fase introdutória);
o exame dos projetos nas comissões permanentes ou em comissão especial
, as discussões do projeto em Plenário, a decisão e a revisão (fase constitutiva); e a fase final (atribuição de validade).”

JOSÉ AFONSO DA SILVA, no clássico DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO, MALHEIROS, 38ª EDIÇÃO, PÁG. 517/518, leciona que
“
as comissões parlamentares são organismos constituídos em cada Câmara, compostos de número geralmente restrito de membros, encarregados de estudar e examinar as proposições legislativas e apresentar pareceres.
”

De qualquer sorte, o próprio STF, ao fixar a tese no Tema 1120, excepcionou a possibilidade de controle judicial quando houver violação do devido processo legislativo:

“Em respeito ao princípio da separação dos poderes, previsto no art. 2º da Constituição Federal, quando não caracterizado o desrespeito às normas constitucionais pertinentes ao processo legislativo, é defeso ao Poder Judiciário exercer o controle jurisdicional em relação à interpretação do sentido e do alcance de normas meramente regimentais das Casas Legislativas, por se tratar de matéria interna corporis”.

No caso em debate, houve a violação do devido processo legislativo ao não ser encaminhado o projeto de lei para a apreciação das comissões permanentes correspondente como é, inclusive, determinado pelo próprio regimento interno da Câmara Municipal de Barcarena.

Sobre o tema, ausência de parecer de comissão, já se debruçou o STF, como se vê da ementa abaixo:

Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI FEDERAL Nº 11.516/07. CRIAÇÃO DO INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE. LEGITIMIDADE DA ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS SERVIDORES DO IBAMA. ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL. VIOLAÇÃO DO ART. 62, CAPUT E § 9º, DA CONSTITUIÇÃO. NÃO EMISSÃO DE PARECER PELA COMISSÃO MISTA PARLAMENTAR. INCONSTITUCIONALIDADE DOS ARTIGOS 5º, CAPUT, E 6º, CAPUT E PARÁGRAFOS 1º E 2º, DA RESOLUÇÃO Nº 1 DE 2002 DO CONGRESSO NACIONAL. MODULAÇÃO DOS EFEITOS TEMPORAIS DA NULIDADE (ART. 27 DA LEI 9.868/99). AÇÃO DIRETA PARCIALMENTE PROCEDENTE.

1. A democracia participativa delineada pela Carta de 1988 se baseia na generalização e profusão das vias de participação dos cidadãos nos provimentos estatais, por isso que é de se conjurar uma exegese demasiadamente restritiva do conceito de “entidade de classe de âmbito nacional“ previsto no art. 103, IX, da CRFB.

2. A participação da sociedade civil organizada nos processos de controle abstrato de constitucionalidade deve ser estimulada, como consectário de uma sociedade aberta dos intérpretes da Constituição, na percepção doutrinária de Peter Häberle, mercê de o incremento do rol dos legitimados à fiscalização abstrata das leis indicar esse novel sentimento constitucional.

3. In casu, a entidade proponente da ação sub judice possuir ampla gama de associados, distribuídos por todo o território nacional, e que representam a integralidade da categoria interessada, qual seja, a dos servidores públicos federais dos órgãos de proteção ao meio ambiente.

4.
As Comissões Mistas e a magnitude das funções das mesmas no processo de conversão de Medidas Provisórias decorrem da necessidade, imposta pela Constituição, de assegurar uma reflexão mais detida sobre o ato normativo primário emanado pelo Executivo, evitando que a apreciação pelo Plenário seja feita de maneira inopinada, percebendo-se, assim, que o parecer desse colegiado representa, em vez de formalidade desimportante, uma garantia de que o Legislativo fiscalize o exercício atípico da função legiferante pelo Executivo
.

5. O art. 6º da Resolução nº 1 de 2002 do Congresso Nacional, que permite a emissão do parecer por meio de Relator nomeado pela Comissão Mista, diretamente ao Plenário da Câmara dos Deputados, é inconstitucional.
A Doutrina do tema é assente no sentido de que “'O parecer prévio da Comissão assume condição de instrumento indispensável para regularizar o processo legislativo porque proporciona a discussão da matéria, uniformidade de votação e celeridade na apreciação das medidas provisórias'. Por essa importância, defende-se que qualquer ato para afastar ou frustrar os trabalhos da Comissão (ou mesmo para substituí-los pelo pronunciamento de apenas um parlamentar) padece de inconstitucionalidade
. Nessa esteira, são questionáveis dispositivos da Resolução 01/2002-CN, na medida em que permitem a votação da medida provisória sem o parecer da Comissão Mista. (...) A possibilidade de atuação apenas do Relator gerou acomodação no Parlamento e ineficácia da Comissão Mista; tornou-se praxe a manifestação singular: 'No modelo atual, em que há várias Comissões Mistas (uma para cada medida provisória editada), a apreciação ocorre, na prática, diretamente nos Plenários das Casas do Congresso Nacional. Há mais: com o esvaziamento da Comissão Mista, instaura-se um verdadeiro 'império' do relator, que detém amplo domínio sobre o texto a ser votado em Plenário'.
Cumpre lembrar que a apreciação pela Comissão é exigência constitucional. Nesses termos, sustenta-se serem inconstitucionais as medidas provisórias convertidas em lei que não foram examinadas pela Comissão Mista, sendo que o pronunciamento do relator não tem o condão de suprir o parecer exigido pelo constituinte. (...) Cabe ao Judiciário afirmar o devido processo legislativo, declarando a inconstitucionalidade dos atos normativos que desrespeitem os trâmites de aprovação previstos na Carta. Ao agir desse modo, não se entende haver intervenção no Poder Legislativo, pois o Judiciário justamente contribuirá para a saúde democrática da comunidade e para a consolidação de um Estado Democrático de Direito em que as normas são frutos de verdadeira discussão, e não produto de troca entre partidos e poderes.
” (In: CLÈVE, Clèmerson Merlin. Medidas Provisórias. 3ª ed. São Paulo: RT, 2010. p. 178-180. V. tb. CASSEB, Paulo Adib. Processo Legislativo – atuação das comissões permanentes e temporárias. São Paulo: RT, 2008. p. 285)

6. A atuação do Judiciário no controle da existência dos requisitos constitucionais de edição de Medidas Provisórias em hipóteses excepcionais, ao contrário de denotar ingerência contramajoritária nos mecanismos políticos de diálogo dos outros Poderes, serve à manutenção da Democracia e do equilíbrio entre os três baluartes da República. Precedentes (ADI 1910 MC, Relator(a): Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 22/04/2004; ADI 1647, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, julgado em 02/12/1998; ADI 2736/DF, rel. Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, julgado em 8/9/2010; ADI 1753 MC, Relator Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 16/04/1998).

7. A segurança jurídica, cláusula pétrea constitucional, impõe ao Pretório Excelso valer-se do comando do art. 27 da Lei 9.868/99 para modular os efeitos de sua decisão, evitando que a sanatória de uma situação de inconstitucionalidade propicie o surgimento de panorama igualmente inconstitucional.

8. Deveras, a proteção do meio ambiente, direito fundamental de terceira geração previsto no art. 225 da Constituição, restaria desatendida caso pudessem ser questionados os atos administrativos praticados por uma autarquia em funcionamento desde 2007. Na mesma esteira, em homenagem ao art. 5º, caput, da Constituição, seria temerário admitir que todas as Leis que derivaram de conversão de Medida Provisória e não observaram o disposto no art. 62, § 9º, da Carta Magna, desde a edição da Emenda nº 32 de 2001, devem ser expurgadas com efeitos ex tunc.

9. A modulação de efeitos possui variadas modalidades, sendo adequada ao caso sub judice a denominada pure prospectivity, técnica de superação da jurisprudência em que “o novo entendimento se aplica exclusivamente para o futuro, e não àquela decisão que originou a superação da antiga tese” (BODART, Bruno Vinícius Da Rós. Embargos de declaração como meio processual adequado a suscitar a modulação dos efeitos temporais do controle de constitucionalidade. RePro, vol. 198, p. 389, ago/2011). 10. Não cabe ao Pretório Excelso discutir a implementação de políticas públicas, seja por não dispor do conhecimento necessário para especificar a engenharia administrativa necessária para o sucesso de um modelo de gestão ambiental, seja por não ser este o espaço idealizado pela Constituição para o debate em torno desse tipo de assunto. Inconstitucionalidade material inexistente.

11. Ação Direta julgada improcedente, declarando-se incidentalmente a inconstitucionalidade dos artigos 5º, caput, e 6º, caput e parágrafos 1º e 2º, da Resolução nº 1 de 2002 do Congresso Nacional, postergados os efeitos da decisão, nos termos do art. 27 da Lei 9.868/99, para preservar a validade e a eficácia de todas as Medidas Provisórias convertidas em Lei até a presente data, bem como daquelas atualmente em trâmite no Legislativo.

(ADI 4029, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 08/03/2012, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-125 DIVULG 26-06-2012 PUBLIC 27-06-2012 RTJ VOL-00223-01 PP-00203)”

Outras Cortes também consideram inconstitucional a ausência do parecer da comissão permanente na deliberação plenária de um projeto de lei, como se verifica da ementa abaixo:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. IMPUGNAÇÃO AOS ARTIGOS 1º, 3º, 10, 13 E ANEXO I DA LEI MUNICIPAL Nº 2.676/2013 DE IBIPORÃ. REVISÃO DO VALOR VENAL DE IMÓVEIS PARA FINS DE ATUALIZAÇÃO DA BASE DE CÁLCULO DO IPTU. ALEGADO VÍCIO NO PROCESSO LEGISLATIVO.INEXISTÊNCIA DE PARECER DAS COMISSÕES PERMANENTES SOBRE O SEGUNDO SUBSTITUTIVO APRESENTADO. VIOLAÇÃO DO DISPOSTO NO ARTIGO 62, §2º, I, DA CONSTITUIÇÃO PARANAENSE. INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO.

(TJPR - Órgão Especial - AI - 1214094-6 - Curitiba - Rel.: DESEMBARGADOR RENATO LOPES DE PAIVA - Unânime - J. 06.10.2014).”

Na mesma direção também já decidiu o Tribunal Pleno deste Tribunal:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL DO MUNICÍPIO DE CAPANEMA.
AUSÊNCIA DE MANIFESTAÇÃO PRÉVIA DE COMISSÃO PERMANENTE. VIOLAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL
. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRECEDENTES DO STF.
AÇÃO JULGADA PROCEDENTE PARA DECLARAR A
INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL DE CAPANEMA nº. 6.493/2021 POR VÍCIO FORMAL, COM EFEITOS EX TUNC. AÇÃO CONHECIDA E JULGADA PROCEDENTE.

1-

Resta evidenciado o vício que macula a constitucionalidade da Lei Municipal nº 6.493/2021, em desrespeito ao processo de formação da norma, não sendo compatível, portanto, sob o aspecto formal, com o texto da Constituição do Estado do Pará, razão pela qual deve ser declarada inconstitucional
.

2-

Documentos comprovam que o texto legal impugnado não foi apresentado à Comissão Permanente de Educação, Saúde, Assistência e Direitos Humanos da Câmara Municipal de Capanema.

3-

Violação do devido processo legislativo ao não ser
encaminhado o projeto de lei para a apreciação da comissão temática correspondente como é, inclusive, determinado pelo próprio regimento interno da Câmara Municipal de Capanema, em seu art. 39, XXV, letra l. Precedentes do STF
.

4-

Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente, com efeitos ex-tunc. Decisão unânime. (ADI 08104264220218140000. Relator Des. Luiz Gonzaga da Costa Neto. Acórdão Tribunal Pleno do TJPA. Decisão Unânime. Julgamento em 05/12/22. DJE de 06/12/22.)

Temos, pois, no meu sentir, um caso clássico de inconstitucionalidade nomodinâmica ou formal justamente em razão do procedimento que a lei deve seguir na sua criação e que não foi observada no processo legislativo que culminou com a Lei Complementar Municipal nº 033/2010, de Barcarena-PA.

Isto posto, nos termos do parecer ministerial, entendo ser o caso, então, de declarar a inconstitucionalidade formal da Lei Complementar Municipal nº 003/2010, de Barcarena-PA, razão pela qual, julgou procedente o pedido contido na ADIN com efeito
ex tunc.

Façam-se as comunicações de estilo, remetendo cópia do acórdão aos órgãos competentes, na forma do §2º, do art. 183, do Regimento Interno deste Tribunal de Justiça.

É o voto.

Belém, data registrada no sistema.

DES.
LUIZ
GONZAGA DA COSTA
NETO

RELATOR

[1]

Controle de constitucionalidade das Leis
, Segunda edição, Livraria do Advogado, Porto alegre, 2006, páginas. 75 e 72.

[2]
Art. 105 - São de iniciativa privativa do Governador as leis que:

(...)

II - disponham sobre:

a) cria
çã
o de cargos, fun
çõ
es e empregos p
ú
blicos n administra
çã
o direta e aut
á
rquica ou aumento de sua remunera
çã
o, ressalvada a compet
ê
ncia dos demais Poderes,
ó
rg
ã
os e institui
çõ
es referidos nesta Constitui
çã
o;

Belém, 26/04/2023