Tribunal: TJPA
Processo: 0001283-96.2017.8.14.0034
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA
Órgão julgador: MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10013 - Enriquecimento ilícito
Data de julgamento: 2023-04-03

Ementa:
APELAÇÃO CIVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. EX-PREFEITO. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. ATO DE IMPROBIDADE NÃO CONFIGURADO. AUSÊNCIA DE DOLO E DE COMPROVAÇÃO DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. ÔNUS DA PROVA. REFORMA DO JULGADO. 1- A mera irregularidade ou falta de prestação de contas de convênio celebrado não é capaz, por si só, de caracterizar o ato de improbidade administrativa. 2- É necessária a comprovação de que o gestor público agiu com dolo ou de que a referida omissão causou efetivo prejuízo ao erário ou que pelo menos houve desvio das verbas públicas, o que não ocorreu no caso dos autos. 3- Apelação conhecida e provida. À unanimidade.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0001283-96.2017.8.14.0034

APELANTE: LUIZ CARLOS CASTRO

APELADO: MUNICIPIO DE NOVA TIMBOTEUA

RELATOR(A):
Desembargadora MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA

EMENTA

APELAÇÃO CIVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. EX-PREFEITO. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. ATO DE IMPROBIDADE NÃO CONFIGURADO. AUSÊNCIA DE DOLO E DE COMPROVAÇÃO DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. ÔNUS DA PROVA. REFORMA DO JULGADO.

1-

A mera irregularidade ou falta de prestação de contas de convênio celebrado não é capaz, por si só, de caracterizar o ato de improbidade administrativa.

2-

É necessária a comprovação de que o gestor público agiu com dolo ou de que a referida omissão causou efetivo prejuízo ao erário ou que pelo menos houve desvio das verbas públicas, o que não ocorreu no caso dos autos.

3-

Apelação conhecida e provida. À unanimidade.

RELATÓRIO

Trata-se de recurso de APELAÇÃO CÍVEL (processo nº 0001283-96.2017.8.14.0034 – PJE) interposta por LUIZ CARLOS CASTRO contra o MUNICÍPIO DE NOVA TIMBOTEUA, diante da sentença proferida pelo Juízo de Direito da Vara Única de Nova Timboteua, nos autos da Ação Civil por Improbidade Administrativa ajuizada pelo apelado.

A ação principal foi ajuizada em face do apelante na condição de ex-Prefeito, que durante as gestões de 2015/2016, por deixar de prestar contas ao Tribunal de Contas dos Municípios - TCU relativas aos referidos anos, bem como não apresentar o relatório resumido da execução orçamentária (RREO) e o relatório de gestão fiscal (RGF) referente ao primeiro, segundo e terceiro quadrimestre de 2015 e primeiro e segundo quadrimestre de 2016, ocasionando a negativação do Município junto ao Tribunal de Contas dos Municípios - TCM.

Sobreveio sentença (ID Num. 2290769), julgando procedente a ação, a decretando a suspensão dos direitos políticos do ex-Prefeito pelo prazo de três anos e a proibição, por igual prazo, de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário. Condenou ainda ao pagamento de multa civil no valor de 10 vezes o valor da remuneração percebida por ele quando no exercício do cargo de Prefeito Municipal de Nova Timboteua.

Irresignado, o ex-Prefeito interpôs
recurso de apelação
(ID Num. 2290770), aduzindo acerca da inexistência de dolo na prestação de contas e assim o não cabimento de condenação por improbidade ou que se minore as condenações impostas pelo juízo sentenciante.

Conforme certidão (ID Num. 2290770), apesar de devidamente intimado, o apelado não apresentou contrarrazões no prazo legal.

Coube-me a relatoria do feito por distribuição (ID Num. 4293912). Recebi o recurso em seu duplo efeito e determinei a remessa dos autos ao Ministério Público de 2º grau, para exame e pronunciamento. (ID Num. 3781849).

O Órgão Ministerial, na qualidade de fiscal da ordem jurídica, manifestou-se pelo conhecimento, mas improvimento do recurso. (ID Num. 3950170).

Vieram-me conclusos os autos.

É o relatório do essencial.

VOTO

Preenchidos os requisitos de admissibilidade, conheço da apelação e passo a decidir monocraticamente o feito.

Consta nos autos que o apelante na qualidade de ex-prefeito municipal não teria prestado contas durante as gestões de 2015/2016.

Segundo Exmo. Min. Alexandre de Morais, os atos de improbidade administrativa são "aqueles que, possuindo natureza civil e definidamente tipificada em lei federal, ferem direta ou indiretamente os princípios constitucionais e legais da administração pública, independentemente de importarem enriquecimento ilícito ou de causarem prejuízo material ao erário público" ("Constituição do Brasil interpretada e legislação constitucional", Atlas: 2002, p. 2610).

O art. 1º da Lei Federal nº 8.429/92 dispõe que os atos de improbidade administrativa serão praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a Administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de 50% (cinquenta por cento) do patrimônio ou da receita anual.

O conceito de agente público para fins de improbidade administrativa, está assim disposto:

Art. 2º. Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.

O art. 3º da referida lei prevê a sua aplicação também para "aquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática de ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta".

Nessa toada, entende-se que a Lei de Improbidade Administrativa ampliou o conceito de agente público para abranger todos aqueles que, no exercício de suas funções, pratiquem ou concorram para a prática de atos ímprobos, considerados como aqueles que violam os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe são afetos.

As espécies de atos de improbidade administrativa, por sua vez, são divididas na indigitada lei em atos que importam enriquecimento ilícito (art. 9º), os que causam prejuízo ao erário (art. 10) e os que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11).

Segundo o Colendo Superior Tribunal de Justiça:

(...) Não se pode confundir improbidade com simples ilegalidade. A improbidade é a ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. Logo, para a tipificação das condutas descritas nos arts. 9º e 11 da Lei 8.429/92 é indispensável para a caracterização de improbidade, que o agente tenha agido dolosamente e, ao menos, culposamente, nas hipóteses do art. 10. (...) ( AgRg no AREsp 532.421/PE, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 21/08/2014, DJe 28/08/2014).

Dessa feita, afigura-se necessário analisar o caso concreto para aferir se houve, de fato, a prática do ato considerado ímprobo e até mesmo se houve dano ao erário ou enriquecimento ilícito por qualquer dos envolvidos.

Examinando-se detidamente o feito, observa-se que não há discussão acerca de desvirtuamento da aplicação dos recursos do convênio celebrado pelo ex-Gestor, mas apenas pedido de condenação deste com base na omissão em prestar as contas.

Consoante jurisprudência do Colendo Tribunal Superior, a mera irregularidade ou falta de prestação de contas de convênio celebrado pelo gestor público, por si só, quando não comprovado o dolo, não sustenta eventual condenação por ato de improbidade administrativa, mormente quando não se comprova que os recursos do referido convênio não foram utilizados para os fins propostos e que não foi causado prejuízo ao Município. Nesse sentido:

PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EX-PREFEITO MUNICIPAL. ATRASO E AUSÊNCIA NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. DISTINÇÃO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO ELEMENTO SUBJETIVO. RECURSO PROVIDO.

1. O ato de improbidade administrativa descrito no art. 11, VI, da Lei 8.429/92 ("deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo") não se confunde com o mero atraso na prestação de contas previsto no seu inciso II. Ademais, seria necessário demonstrar na conduta omissiva do agente político a presença do elemento subjetivo, isto é, a má-fé ou o dolo genérico na burla ao comando legal, o que não ocorreu na hipótese.

2. Consoante destacado no aresto recorrido, o convênio firmado pelo município foi alvo de uma Tomada de Contas Especial Simplificada, não se tendo notícia de que as contas foram julgadas irregulares. O acórdão recorrido registra a informação de que não houve dano ao erário e que o ente público não foi prejudicado pelo atraso na prestação de contas do seu Chefe do Poder Executivo, pois permaneceu celebrando convênios. 3. Recurso especial provido. ( REsp 1265964/RN, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 05/06/2012, DJe 14/06/2012)

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONVÊNIO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. ART. 11, VI, DA LEI N. 8.429/1992. AUSÊNCIA DE DOLO. OMISSÃO CARACTERIZADA. EMBARGOS ACOLHIDOS.

- A conduta omissiva do administrador, que deixou de prestar contas oportunamente na forma da lei, por si, ausente dolo ou má-fé, não enseja a condenação por ato de improbidade. Precedentes do STJ. Embargos de declaração acolhidos para suprir omissão que resulta na alteração do julgamento desta Corte para manter o v. acórdão do TRF da 1ª Região. ( EDcl no REsp 852.671/BA, Rel. Ministro CESAR ASFOR ROCHA, SEGUNDA TURMA, julgado em 05/04/2011, DJe 29/04/2011)

Desse modo, não restando dúvidas de que a irregularidade na prestação de contas de convênio firmado não é capaz, por si só, de caracterizar o ato de improbidade administrativa, mostra-se necessária a comprovação de que o gestor público agiu com dolo ou de que a referida omissão causou efetivo prejuízo ao erário ou, ainda, que pelo menos houve desvio das verbas públicas, a falta de comprovação de tais elementos implica a improcedência do pedido.

Isso porque, para a configuração do ato de improbidade por lesão a princípios da Administração Pública previsto no artigo 11 da Lei nº 8.429/1992, necessário se faz a comprovação do elemento doloso da conduta em virtude da amplitude da conceituação do tipo.

Acerca do tema, leciona Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

No caso da lei de improbidade, a presença do elemento subjetivo é tanto mais relevante pelo fato de ser objetivo primordial do legislador constituinte o de assegurar a probidade, a moralidade, a honestidade dentro da Administração Pública. Sem um mínimo de má-fé, não se pode cogitar da aplicação de penalidades tão severas como a suspensão dos direitos políticos e a perda da função pública (in Direito Administrativo, Ed. Atlas, 21ª ed., 2008, p.784).

Dos autos, não restou comprovado que o apelante deixou de prestar contas do convênio firmado quando ocupou o cargo de Prefeito Municipal com o intuito de burlar a lei ou de encobrir qualquer utilização indevida de verba pública. Não há evidências de que tenha agido de forma livre e consciente com a intenção de omitir as contas, prejudicando inclusive futuros repasses de verbas pelo Governo. Impondo-se, patente, a reforma do julgado.

Ante o exposto, CONHEÇO DO RECURSO, E DOU-LHE PROVIMENTO, para reformar integralmente a sentença atacada, tudo nos limites da fundamentação lançada.

P. R. I.

Certificado o trânsito em julgado, arquivem-se os autos, dando-se baixa na distribuição.

Belém (PA),
04
de
abril
de 2022.

ELVINA GEMAQUE TAVEIRA

Desembargadora Relatora

Belém, 13/04/2023