Tribunal: TJPA
Processo: 0004006-97.2013.8.14.0044
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2023-12-11

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA EM RAZÃO DA PRESTAÇÃO DE CONTAS TARDIA. SENTENÇA A QUO QUE JULGOU PROCEDENTE A PRETENSÃO INICIAL CONDENANDO O REQUERIDO ÀS PENAS PREVISTAS NOS ART. 12 E 13 DA LEI Nº 8.429/92. APELAÇÃOINSURGINDO QUANTO A ILEGITIMIDADE ATIVA DO ENTE MUNICIPAL PARA PROPOSITURA/PROSSEGUIMENTO DA AÇÃO POR ATO DE IMPROBIDADE APÓS O ADVENTO DA LEI Nº 14.230/2022. AFASTADA. ADI 7042 E ADI 7043 QUE DECLARARAM A INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL DA NORMA PARA RESTABELECER A LEGITIMIDADE ATIVA CONCORRENTE ENTRE O MINISTÉRIO PÚBLICO E AS PESSOAS JURÍDICAS INTERESSADAS. DOLO ESPECÍFICO DESCARACTERIZADO NA ESPÉCIE. PRECEDENTES DO STJ NO SENTIDO DE QUE O ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS NÃO CONFIGURA ATO DE IMPROBIDADE QUANDO INEXISTIR PROVA DA CONDUTA DOLOSA DO ADMINISTRADOR PÚBLICO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECIALMENTE PORQUE QUANDO DA INTERPOSIÇÃO DO RECURSO AINDA NÃO HAVIA SIDO JULGADAS AS CONTAS PARA AFERIÇÃO DE APLICAÇÃO IRREGULAR OU NÃO DA VERBA PÚBLICA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. DECISÃO A QUO REFORMADA. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos os presentes autos de Apelação Cível nº 0004006-97.2013.8.14.0044. ACORDAM os Exmos. Desembargadores que integram a 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, conhecer do recurso, dando-lhe provimento, nos termos do voto da relatora. Belém(PA), data de registro no sistema. Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0004006-97.2013.8.14.0044

APELANTE: JOSE CARLOS LISBOA REIS

APELADO: MUNICIPIO DE QUATIPURU

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
EM RAZÃO DA PRESTAÇÃO DE CONTAS TARDIA. SENTENÇA
A QUO
QUE
JULGOU PROCEDENTE A PRETENSÃO INICIAL CONDENANDO O REQUERIDO ÀS PENAS PREVISTAS NOS ART. 12 E 13 DA LEI Nº 8.429/92. APELAÇÃOINSURGINDO QUANTO A ILEGITIMIDADE ATIVA DO ENTE MUNICIPAL PARA PROPOSITURA/PROSSEGUIMENTO DA AÇÃO POR ATO DE IMPROBIDADE APÓS O ADVENTO DA LEI Nº 14.
230/2022. AFASTADA.
ADI 7042 E ADI 7043 QUE DECLARARAM A INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL DA NORMA PARA RESTABELECER A LEGITIMIDADE ATIVA CONCORRENTE ENTRE O MINISTÉRIO PÚBLICO E AS PESSOAS JURÍDICAS INTERESSADAS. DOLO ESPECÍFICO DESCARACTERIZADO NA ESPÉCIE. PRECEDENTES DO STJ NO SENTIDO DE QUE O ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS NÃO CONFIGURA ATO DE IMPROBIDADE QUANDO INEXISTIR PROVA DA CONDUTA DOLOSA DO ADMINISTRADOR PÚBLICO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECIALMENTE PORQUE QUANDO DA INTERPOSIÇÃO DO RECURSO AINDA NÃO HAVIA SIDO JULGADAS AS CONTAS PARA AFERIÇÃO DE APLICAÇÃO IRREGULAR OU NÃO DA VERBA PÚBLICA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. DECISÃO
A QUO
REFORMADA.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos de Apelação Cível nº 0004006-97.2013.8.14.0044.

ACORDAM
os Exmos. Desembargadores que integram a 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos,
conhecer do recurso,

dando-lhe proviment
o,

nos termos do voto da relatora.

Belém(PA), data de registro no sistema.

Desembargadora
EZILDA
PASTANA

MUTRAN

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de recurso de
APELAÇÃO CIVEL,
interposto pelo
MUNICÍPIO DE QUATIPURU
, contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Única de Quatipuru/Pa, nos autos da
Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa nº 0004006-97.2013.8.14.0044
proposta
pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ
, em face de
JOSÉ CARLOS DE LISBOA REIS.

Em síntese, consta da ação principal que o Sr. José Carlos Lisboa Reis, ex-prefeito Municipal de Quatipuru, quando da sua gestão, teria deixado de prestar contas dos recursos repassados pelo Governo do Estado.

Relata que no exercício financeiro de 2012 a Prefeitura Municipal celebrou Convênio nº 198/2012-SEDUC com a Secretaria de Estado de Educação – SEDUC, com o objetivo de viabilizar o transporte escolar de alunos residentes na zona rural e ribeirinhos, matriculados na rede pública de ensino.

O acordo, com vigência de 29/06/2012 a 31/01/2013, previu a transferência de recursos no valor no valor de R$ 180.125,00, contudo, o requerido teria deixado de cumprir com seu dever de prestar contas.

Em razão disso, o Ministério Público moveu Ação por Ato Improbidade visando a condenação do ex gestor ao ressarcimento dos cofres públicos de todo o valor recebido, acrescido de consectários legais, e requereu a caracterização da Improbidade prevista no art. 11 da Lei 8.429/92, para que seja aplicada a penalidade prevista no art. 12, III da referida lei.

Devidamente instruído o feito, o magistrado
a quo
julgou procedente a inicial, nos seguintes termos:

Ante o exposto, considerando a conduta omissiva do réu em não ter prestado contas, bem como a lesão ao patrimônio do Erário Municipal, restou caracterizado o ato de improbidade administrativa que causou prejuízo ao Erário (art. 10, XI, da Lei nº 8.429/92), e atenta contra os princípios da administração pública (art. 11, II e VI, da Lei nº 8.429/92), motivo pelo qual JULGO PROCEDENTE O PEDIDO e CONDENO O RÉU JOSÉ CARLOS LISBOA REIS às penas previstas no art. 12, II e III, da Lei nº 8.429/92.

(...)

Assim, atenta aos critérios acima delineados, APLICO ao réu as seguintes penas:

1)

PERDA da função pública que eventualmente estiver exercendo;

2)

RESSARCIMENTO integral do dano no valor de R$ 180.125,00 (cento e oitenta mil, cento e vinte e cinco reais), devendo ser atualizado monetariamente pelo INPC e acrescido de juros de 1% ao mês desde a data em que foram utilizados;

3)

MULTA CIVIL em 10 (dez) vezes o valor de sua remuneração à época do ato ímprobo, devendo incidir sobre o valor total da multa correção monetária pelo INPC e juros de 1% (um por cento) ao mês, a partir da data limite em que a prestação de contas deveria ter sido realizada, considerada como o marco do evento danoso;

4)

SUSPENSÃO dos direitos políticos pelo prazo de 8 (oito) anos; e

5)

PROIBIÇÃO de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 05 (cinco) anos. Em consequência, JULGO EXTINTO o processo, com resolução do mérito, com fundamento no art. 487, I, do NCPC. C

Custas pelo réu, a ser revertida para a Fazenda Estadual.

Não há condenação em despesas processuais e honorários advocatícios a nenhuma das partes, uma vez que não se verifica má-fé, nos termos dos arts. 17 e 18 da Lei de Ação Civil e entendimento do Superior Tribunal de Justiça sobre o tema.

Face a sentença, o recorrido,
José Carlos Lisboa Reis
interpôs o presente recurso de
Apelação Cível,
argumentando, preliminarmente, que a requerente é parte ilegítima para figurar no polo ativo da demanda, em razão da nova Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2022) ter trazido importante inovação quanto à titularidade da ação de improbidade, a qual passou a ser exclusiva do Ministério Público.

Em mérito, esclareceu ter sido eleito de forma indireta pela Câmara Municipal para suprir a lacuna temporal no interstício de 21/05/2012 a 31/12/2012, tendo sido aplicado apenas o valor de R$ 60.041,66 já que a segunda parcela só ocorreu no último dia de seu mandato o que, consequentemente, impossibilitou o pagamento dos prestadores de serviços de transporte dos alunos ficando, assim, a cargo do novo gestor.

Aduziu que em momento algum, ficou demonstrado dolo e má-fé, tendo em vista que ainda está pendente de julgamento a prestação de contas do Convênio pelo TCE/PA.

Relata que o ato de improbidade necessita da verificação da vontade deliberada do agente ou, ao menos, de sua culpa grave em locupletar-se, beneficiar terceiros ou violar os princípios norteadores da Administração Pública, sendo necessário o elemento subjetivo por trás da conduta, a má-fé ou a desonestidade, sob pena de se ter como ímprobas condutas ilegais de baixíssimo potencial ofensivo, o que não passam de irregularidades administrativas.

Desta feita, afirma que a sentença deve ser reformada, de forma integral, pelos seguintes motivos: (I) não há que se falar em incursão do caso prático nos atos de improbidade indicados na exordial; (II) não ficou demonstrada a má–fé ou dolo; (III) não ficou caracterizado o desvio de verbas e muito menos vantagem indevida; (IV) o suposto ato improbo não é minimamente capaz de caracterizar nenhuma das penalidades contidas na ação.

Requereu, ainda, a suspensão do processo até o julgamento definitivo da Prestação de Contas do Convênio 198/2012 pelo TCE, a reforma da sentença e subsidiariamente que os juros de mora ocorra a partir da citação e não do evento danoso.

Apesar de devidamente intimada a parte recorrida acerca da decisão, não foram apresentadas Contrarrazões.

Instado a se manifestar o
custos legis,
o representante ministerial opinou pelo conhecimento e parcial provimento do recurso, apenas para afastar a tipificação do Art. 10, XI, e consequentemente as penas do Art. 12, II, ambos da Lei 8.429/92.

Vieram os autos conclusos.

É o relatório.

VOTO

Presentes os pressupostos
de
admissibilidade recursal, conheço do presente recurso e passo a apreciá-lo.

Havendo preliminar suscitada, passo a enfrentá-la.

DA ILEGITIMIDADE ATIVA DO ENTE MUNICIPAL PARA PROPOSITURA/PROSSEGUIMENTO DA AÇÃO POR ATO DE IMPROBIDADE

De pronto, relevo não assistir razão o Apelante.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento das ADIs 7.042/DF e 7.043/DF, conferiu interpretação à redação da Lei 14.230/2021, para estabelecer que a administração pública também fica autorizada a representar judicialmente o agente público que responde por ação de improbidade administrativa em razão de atos praticados no exercício de suas atribuições, inclusive, na hipótese de ação de ressarcimento ao erário proposta pelo ente público, senão vejamos:

ADI 7042

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, PROTEÇÃO AO PATRIMONIO PÚBLICO E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. VEDAÇÃO À EXCLUSIVIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA PROPOSITURA DA AÇÃO POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E DO ACORDO DE NÃO PERSECUÇÃO CIVIL (CF, ARTIGO 129, §1º). LEGITIMIDADE CONCORRENTE E DISJUNTIVA ENTRE FAZENDA PÚBLICA E MINISTÉRIO PÚBLICO. VEDAÇÃO À OBRIGATORIEDADE DE ATUAÇÃO DA ASSESSORIA JURÍDICA NA DEFESA JUDICIAL DO ADMINISTRADOR PÚBLICO. AÇÃO PARCIALMENTE PROCEDENTE. 1. Reconhecida a legitimidade ativa da Associação Nacional dos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal – ANAPE e da Associação Nacional dos Advogados Públicos Federais – ANAFE para o ajuizamento das presentes demandas, tendo em conta o caráter nacional e a existência de pertinência temática entre suas finalidades institucionais e o objeto de impugnação. Precedentes. 2.
Vedação constitucional à previsão de legitimidade exclusiva do Ministério Público para a propositura da ação por ato de improbidade administrativa, nos termos do artigo 129, §1º da Constituição Federal
e, consequentemente, para oferecimento do acordo de não persecução civil. 3.
A legitimidade da Fazenda Pública para o ajuizamento de ações por improbidade administrativa é ordinária, já que ela atua na defesa de seu próprio patrimônio público, que abarca a reserva moral e ética da Administração Pública brasileira
. 4. A supressão da legitimidade ativa das pessoas jurídicas interessadas para a propositura da ação por ato de improbidade representa uma inconstitucional limitação ao amplo acesso à jurisdição (CF, art. 5º, XXXV) e a defesa do patrimônio público, com ferimento ao princípio da eficiência (CF, art. 37, caput) e significativo retrocesso quanto ao imperativo constitucional de combate à improbidade administrativa. 5. A legitimidade para firmar acordo de não persecução civil no contexto do combate à improbidade administrativa exsurge como decorrência lógica da própria legitimidade para a ação, razão pela qual estende-se às pessoas jurídicas interessadas. 6. A previsão de obrigatoriedade de atuação da assessoria jurídica na defesa judicial do administrador público afronta a autonomia dos Estados-Membros e desvirtua a conformação constitucional da Advocacia Pública delineada pelo art. 131 e 132 da Constituição Federal, ressalvada a possibilidade de os órgãos da Advocacia Pública autorizarem a realização dessa representação judicial, nos termos de legislação específica. 7.
AÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE PARA ( A) DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL
, COM INTERPRETAÇÃO CONFORME SEM REDUÇÃO DE TEXTO, DO CAPUT E DOS §§ 6 º-A E 10-C DO ART. 17, ASSIM COMO DO CAPUT E DOS §§ 5 º E 7 º DO ART. 17-B, DA LEI 8.429/1992, NA REDAÇÃO DADA PELA LEI 14.230/2021,
DE MODO A RESTABELECER A EXISTÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA CONCORRENTE E DISJUNTIVA ENTRE O MINISTÉRIO PÚBLICO E AS PESSOAS JURÍDICAS INTERESSADAS PARA A PROPOSITURA DA AÇÃO POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
E PARA A CELEBRAÇÃO DE ACORDOS DE NÃO PERSECUÇÃO CIVIL; ( B) DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL, COM INTERPRETAÇÃO CONFORME SEM REDUÇÃO DE TEXTO, DO § 20 DO ART. 17 DA LEI 8.429/1992, INCLUÍDO PELA LEI 14.230/2021, NO SENTIDO DE QUE NÃO INEXISTE “OBRIGATORIEDADE DE DEFESA JUDICIAL”; HAVENDO, PORÉM, A POSSIBILIDADE DE OS ÓRGÃOS DA ADVOCACIA PÚBLICA AUTORIZAREM A REALIZAÇÃO DESSA REPRESENTAÇÃO JUDICIAL, POR PARTE DA ASSESSORIA JURÍDICA QUE EMITIU O PARECER ATESTANDO A LEGALIDADE PRÉVIA DOS ATOS ADMINISTRATIVOS PRATICADOS PELO ADMINISTRADOR PÚBLICO, NOS TERMOS AUTORIZADOS POR LEI ESPECÍFICA;( C) DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 3 º DA LEI 14.230/2021. E M CONSEQUÊNCIA, DECLARA -SE A CONSTITUCIONALIDADE: ( A ) DO § 14 DO ART. 17 DA LEI 8.429/1992, INCLUÍDO PELA LEI 14.230/2021; E ( B ) DO ART. 4 º, X, DA LEI 14.230/2021.

(grifo meu)

ADI 7043

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, PROTEÇÃO AO PATRIMONIO PÚBLICO E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF.
VEDAÇÃO À EXCLUSIVIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA PROPOSITURA DA AÇÃO POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
E DO ACORDO DE NÃO PERSECUÇÃO CIVIL (CF, ARTIGO 129, §1º). LEGITIMIDADE CONCORRENTE E DISJUNTIVA ENTRE FAZENDA PÚBLICA E MINISTÉRIO PÚBLICO. VEDAÇÃO À OBRIGATORIEDADE DE ATUAÇÃO DA ASSESSORIA JURÍDICA NA DEFESA JUDICIAL DO ADMINISTRADOR PÚBLICO. AÇÃO PARCIALMENTE PROCEDENTE. 1. Reconhecida a legitimidade ativa da Associação Nacional dos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal – ANAPE e da Associação Nacional dos Advogados Públicos Federais – ANAFE para o ajuizamento das presentes demandas, tendo em conta o caráter nacional e a existência de pertinência temática entre suas finalidades institucionais e o objeto de impugnação. Precedentes. 2.
Vedação constitucional à previsão de legitimidade exclusiva do Ministério Público para a propositura da ação por ato de improbidade administrativa, nos termos do artigo 129, §1º da Constituição Federal e
, consequentemente, para oferecimento do acordo de não persecução civil. 3.
A legitimidade da Fazenda Pública para o ajuizamento de ações por improbidade administrativa é ordinária, já que ela atua na defesa de seu próprio patrimônio público, que abarca a reserva moral e ética da Administração Pública brasileira
. 4.
A supressão da legitimidade ativa das pessoas jurídicas interessadas para a propositura da ação por ato de improbidade representa uma inconstitucional limitação ao amplo acesso à jurisdição (CF, art. 5º, XXXV) e a defesa do patrimônio público, com ferimento ao princípio da eficiência (CF, art. 37, caput) e significativo retrocesso quanto ao imperativo constitucional de combate à improbidade administrativa
. 5. A legitimidade para firmar acordo de não persecução civil no contexto do combate à improbidade administrativa exsurge como decorrência lógica da própria legitimidade para a ação, razão pela qual estende-se às pessoas jurídicas interessadas. 6. A previsão de obrigatoriedade de atuação da assessoria jurídica na defesa judicial do administrador público afronta a autonomia dos Estados-Membros e desvirtua a conformação constitucional da Advocacia Pública delineada pelo art. 131 e 132 da Constituição Federal, ressalvada a possibilidade de os órgãos da Advocacia Pública autorizarem a realização dessa representação judicial, nos termos de legislação específica. 7.
Ação julgada parcialmente procedente para (a) declarar a inconstitucionalidade parcial,
com interpretação conforme sem redução de texto, do caput e dos §§ 6º-A e 10-C do art. 17, assim como do caput e dos §§ 5º e 7º do art. 17-B, da Lei 8.429/1992, na redação dada pela Lei 14.230/2021,
de modo a restabelecer a existência de legitimidade ativa concorrente e disjuntiva entre o Ministério Público e as pessoas jurídicas interessadas para a propositura da ação por ato de improbidade administrativa
e para a celebração de acordos de não persecução civil; (b) declarar a inconstitucionalidade parcial, com interpretação conforme sem redução de texto, do § 20 do art. 17 da Lei 8.429/1992, incluído pela Lei 14.230/2021, no sentido de que não inexiste “obrigatoriedade de defesa judicial”; havendo, porém, a possibilidade de os órgãos da Advocacia Pública autorizarem a realização dessa representação judicial, por parte da assessoria jurídica que emitiu o parecer atestando a legalidade prévia dos atos administrativos praticados pelo administrador público, nos termos autorizados por lei específica; (c) declarar a inconstitucionalidade do art. 3º da Lei 14.230/2021. Em consequência, declara-se a constitucionalidade: (a) do § 14 do art. 17 da Lei 8.429/1992, incluído pela Lei 14.230/2021; e (b) do art. 4º, X, da Lei 14.230/2021.

(grifo meu)

Em sendo assim, declarada a inconstitucionalidade parcial da norma, restabelecendo a legitimidade ativa concorrente entre o Ministério Público e as pessoas jurídicas interessadas para a propositura da ação, afasto a tese de ilegitimidade ativa levantada pelo recorrente.

MÉRITO

Inicialmente,
é importante mencionar que embora a ação tenha sido ajuizada antes das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, ainda sob a égide da Lei nº 8.429/92, as normas de conteúdo processual têm aplicação imediata ao processo, de forma não retroativa, e em relação às normas sancionadoras, é cabível a sua aplicação retroativa para beneficiar o requerido.

Nesse compasso, importante destacar que dentre as diversas alterações ocorridas na Lei de Improbidade Administrativa, a superveniência da norma retirou as hipóteses culposas (negligência, imprudência e imperícia) para sua configuração, de modo que somente o dolo específico tem o condão de ensejar a aplicação da lei.

É o que se observa a partir dos trechos transcritos a seguir:

“Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

Parágrafo único. (Revogado).

(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.

(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.

(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.”

O art. 1º, §2º da Lei faz referência a necessidade de dolo específico, e não mais o dolo genérico (agente age voluntariamente, mas sem finalidade específica de agir), que na lição de Marçal Justen Filho (Reforma da Lei de Improbidade Administrativa Comparada e Comentada, Rio de Janeiro: Forense, 2022) se caracteriza pelo seguinte:

“
O dolo se configura não apenas como a vontade livre de praticar um ato subsumível à tipificação material prevista em lei. É indispensável a consciência quanto à ilicitude e a vontade de produzir o resultado reprovado pela ordem jurídica.

(...) Se o sujeito tinha consciência e vontade de praticar a conduta (contratação sem a necessária licitação), mas sem se orientar a produzir o resultado específico (prejuízo pra o erário ou benefício a um particular), então a improbidade não está configurada.”

O entendimento consolidado é que a improbidade é uma espécie de ilegalidade qualificada pela intenção (dolo ou, excepcionalmente, culpa grave) de violar a legislação e pela gravidade da lesão à ordem jurídica, e a tipificação da improbidade depende da demonstração da má-fé ou da desonestidade, não se limitando à mera ilegalidade, bem como da grave lesão aos bens tutelados. Portanto, a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé.

Portanto, considerando que a Ação de Improbidade foi ajuizada antes das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei nº 8.429/92, o Ministério Público fundamentou
suas alegações na existência de dolo genérico, da conduta de prestar contas com atraso.

Neste particular, o
Superior Tribunal de Justiça

já se posicionou no sentido de que a não prestação de contas ou a prestação de contas em atraso, por si só, não configura ato ímprobo sendo necessário, para a adequação da conduta ao art. 11, VI, da Lei n. 8.429/1992, a demonstração de dolo, ainda que genérico, só configura ato de improbidade administrativa quando verificada a existência do elemento subjetivo na conduta do agente, consubstanciado no dolo, ou a existência de má-fé, senão vejamos:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OFENSA AO ART. 11 DA LEI 8.429/1992. AUSÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO. REVISÃO DAS CONCLUSÕES DO TRIBUNAL DE ORIGEM. INVIABILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. 1. A jurisprudência do STJ se firmou no sentido de que o ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei n. 8.429/1992 exige a demonstração de dolo, o qual, contudo, não precisa ser específico, sendo suficiente o dolo genérico ( AgRg no AREsp 673.946/RN, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 13/12/2016, DJe 19/12/2016). 2. No que diz respeito à configuração de ato de improbidade administrativa em razão do atraso na prestação de contas, esta Corte Superior já se posicionou no sentido de que não configura ato ímprobo o mero atraso na prestação de contas pelo gestor público, sendo necessário, para a adequação da conduta ao art. 11, VI, da Lei n. 8.429/1992, a demonstração de dolo, ainda que genérico, o que não ocorreu no caso. 3. No caso dos autos, a Corte a quo, embora tenha afirmado a ilegalidade na conduta da parte recorrente, não reconheceu a presença de conduta dolosa indispensável à configuração de ato de improbidade administrativa violador dos princípios da administração pública (art. 11 da Lei n. 8.429/1992). 4. Nesse contexto, a revisão de tal conclusão implicaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que é defeso na via eleita devido ao enunciado da Súmula 7 do STJ. 5. Agravo interno a que se nega provimento.

(STJ - AgInt no REsp: 1767529 TO 2018/0002865-9, Data de Julgamento: 10/08/2021, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 13/12/2022)

No caso em tela, trata-se exatamente da hipótese do precedente citado, posto que o descumprimento do prazo não se mostrou associado a qualquer violação aos deveres de honestidade e imparcialidade, tampouco restou demonstrado que o requerido/apelante tenha agido com o intuito de beneficiar-se, pelo que não ficou caracterizado o ato de improbidade administrativa, descrito no art. 11, VI, da Lei 8.429/1992.

Ademais, a prestação de contas, ainda que tardia, ocorreu antes da propositura da ação de Improbidade Administrativa, de modo que não resta configurada má-fé do apelante.

Assim, para a correta fundamentação da condenação por improbidade administrativa, é imprescindível, além da subsunção do fato à norma, estar caracterizada a presença do elemento subjetivo. A razão para tanto é que a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé. Precedentes: AgRg no REsp 1.500.812/SE, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 28/5/2015; REsp 1.512.047/PE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 30/6/2015; AgRg no REsp 1.397.590/CE, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 5/3/2015; AgRg no AREsp 532.421/PE, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 28/8/2014.

Não obstante, é importante mencionar também que o STJ entende ser é indevido o ressarcimento ao Erário dos valores gastos com contratações, pelo agente público responsável quando efetivamente houve contraprestação dos serviços, por não configurar enriquecimento ilícito da Administração, conforme os precedentes (EREsp 575.551/SP, Rel. Ministra Nancy Andrighi, Corte Especial, DJe 30/04/2009; AgRg no AREsp 488.608/RN, Rel. Ministra Marga Tessler, Juíza Federal Convocada do TRF 4a região, Primeira Turma, DJe 19/12/2014; REsp 1200379/MG, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 23/10/2013; REsp 1214605/SP, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 13/06/2013; REsp 878.506/SP, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 14/09/2009: REsp 1.659.553/RJ, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 20/6/2017, DJe 30/6/2017)

Desta feita, vislumbro que ao analisar a controvérsia, o magistrado
a quo
em contrassenso ao entendimento estabelecido, fundamentou suas razões de decidir no sentido de que o mero atraso na prestação de contas configura conduta ímproba, o que culminou na aplicação de sansões sem a devida observância aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.

Merece, portanto, ser reformada a sentença, afastando a imputação do Art. 10, XI e Art. 11 incisos II (revogado) e VI, e consequentemente, a incursão nas às penas previstas no art. 12, II e III, da Lei nº 8.429/92.

Por fim, destaco que até a interposição do recurso, as contas do ex gestor ainda não havia sido definitivamente julgadas para apreciar se houve, ou não, aplicação irregular de verba pública do convênio ou se liberada sem a estrita observância, o que reforça a fundamentação tecida, especificamente quanto a ausência de comprovação de efetivo dano ao erário público e mal barateamento da coisa pública.

Desta feita,
por todo o exposto,
CONHEÇO

DAS APELAÇÃO CÍVEL, DANDO-LHE PROVIMENTO,
para reformar a sentença
a quo
, indeferindo os pedidos autorais,
nos termos da fundamentação acima citada.

É como voto.

P. R. I.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria nº 3731/2015-GP.

Belém/Pa, data de registro no sistema.

Desembargadora
EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Relatora

Belém, 18/12/2023