Tribunal: TJPA
Processo: 0809929-96.2019.8.14.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão julgador: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2023-08-28

Ementa:
SECRETARIA ÚNICA DE DIREITO PÚBLICO E PRIVADO 1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO AGRAVO DE INSTRUMENTO PROCESSO Nº 0809929-96.2019.8.14.0000 AGRAVANTE: CONSORCIO IP BRASIL AGRAVANTE: SELT ENGENHARIA LTDA AGRAVADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ RELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DECISÃO DE SUSPENSÃO DE PAGAMENTOS NO CONTRATO ADMINISTRATIVO Nº 20180258. LIMINAR DEFERIDA EM 1º GRAU. MEDIDA NÃO REQUERIDA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. DECISÃO UNÂNIME. I- Insurge-se o agravante em razão da decisão proferida pelo Juízo a quo que deferiu medida cautelar e determinou a suspensão de pagamentos no Contrato Administrativo nº 20180258, em razão das supostas irregularidades arguidas pelo Órgão Ministerial. II- A Lei de Improbidade classifica os atos ímprobos como aqueles que importem em enriquecimento ilícito, em prejuízo ao erário e que atentem contra os princípios da Administração Pública, cujas sanções estão previstas no artigo 12 da mencionada norma. III- No curso da ação, foi promulgada a Lei nº 14.230/2021 que trouxe significativas mudanças à Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), de modo que, consoante entendimento firmado pelo pretório excelso no tema 1.199 da repercussão geral, a nova lei retroage, para repercutir nos casos em andamento, devendo-se demonstrar o elemento subjetivo dolo para configuração do ato de improbidade administrativa. IV- Nesse contexto, considerando a regra insculpida no artigo 16 da Lei de Improbidade, qualquer medida de indisponibilidade para fins de garantia de eventual e integral recomposição do erário ou do acréscimo patrimonial resultante de enriquecimento ilícito deve ser expressamente requerida na peça preambular, condição que não se observa na ação de conhecimento, configurando julgamento extra petita da medida. V. “O juiz decidirá o mérito nos limites propostos pelas partes, sendo-lhe vedado conhecer de questões não suscitadas a cujo respeito a lei exige iniciativa da parte”, bem como “é vedado ao juiz proferir decisão de natureza diversa da pedida, bem como condenar a parte em quantidade superior ou em objeto diverso do que lhe foi demandado” (inteligência dos artigos 141 e 492, ambos do CPC). VI- Não há pedido do Ministério Público para que se suspenda o pagamento do contrato firmado com a empresa agravante e o Município de Parauapebas, medida que foi imposta pelo Juízo de piso, situação que claramente se caracteriza como decisão extra petita, e que deve ser combatida, porquanto inviabiliza o direito de contraditório e ampla defesa da parte requerida. VII- Agravo de Instrumento conhecido e provido. Unânime. Vistos etc., Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, em CONHECER E DAR PROVIMENTO ao recurso de AGRAVO DE INSTRUMENTO, nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, com início aos vinte e oito dias do mês de agosto do ano de dois mil e vinte e três. Belém, 28 de agosto de 2023. ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHADesembargadora Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) - 0809929-96.2019.8.14.0000

AGRAVANTE: CONSORCIO IP BRASIL, SELT ENGENHARIA LTDA

AGRAVADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargadora ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA

SECRETARIA ÚNICA DE DIREITO PÚBLICO E PRIVADO

1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO

AGRAVO DE INSTRUMENTO PROCESSO Nº
0809929-96.2019.8.14.0000

AGRAVANTE:
CONSORCIO IP BRASIL

AGRAVANTE: SELT ENGENHARIA LTDA

AGRAVADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

RELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DECISÃO DE SUSPENSÃO DE PAGAMENTOS NO C
ONTRATO ADMINISTRATIVO Nº 20180258
. LIMINAR DEFERIDA EM 1º GRAU. MEDIDA NÃO REQUERIDA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. DECISÃO UNÂNIME.

I- Insurge-se o agravante em razão da decisão proferida pelo Juízo
a quo
que deferiu medida cautelar e determinou a
suspensão de pagamentos no C
ontrato Administrativo nº 20180258, em razão das supostas irregularidades arguidas pelo Órgão Ministerial.

II-
A Lei de Improbidade classifica os atos ímprobos como aqueles que importem em enriquecimento ilícito, em prejuízo ao erário e que atentem contra os princípios da Administração Pública, cujas sanções estão previstas no artigo 12 da mencionada norma.

III-
No curso da ação, foi promulgada a
Lei nº 14.230/2021 que trouxe significativas mudanças à Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), de modo que, consoante entendimento firmado pelo pretório excelso n
o tema 1.199 da repercussão geral, a nova lei retroage, para repercutir nos casos em andamento, devendo-se demonstrar o elemento subjetivo dolo para configuração do ato de improbidade administrativa.

IV-
Nesse contexto, considerando a regra insculpida no artigo 16 da Lei de Improbidade, qualquer medida de indisponibilidade para fins de
garantia de eventual e integral recomposição do erário ou do acréscimo patrimonial resultante de enriquecimento ilícito
deve ser expressamente requerida na peça preambular, condição que não se observa na ação de conhecimento, configurando julgamento
extra petita
da medida.

V. “O
juiz decidirá o mérito nos limites propostos pelas partes, sendo-lhe vedado conhecer de questões não suscitadas a cujo respeito a lei exige iniciativa da parte”, bem como
“é vedado ao juiz proferir decisão de natureza diversa da pedida, bem como condenar a parte em quantidade superior ou em objeto diverso do que lhe foi demandado” (inteligência dos artigos 141 e 492, ambos do CPC).

VI-
N
ão há pedido do Ministério Público para que se suspenda o pagamento do contrato firmado com a empresa agravante e o Município de Parauapebas, medida que foi imposta pelo Juízo de piso, situação que claramente se caracteriza como decisão
extra petita
, e que deve ser combatida, porquanto inviabiliza o direito de contraditório e ampla defesa da parte requerida.

VII- Agravo de Instrumento conhecido e provido. Unânime.

Vistos etc.,

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, em
CONHECER E DAR PROVIMENTO
ao recurso de
AGRAVO DE INSTRUMENTO
, nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, com início aos vinte e oito dias do mês de agosto do ano de dois mil e vinte e três.

Belém, 28 de agosto de 2023.

ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Desembargadora Relatora

RELATÓRIO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Trata-se de AGRAVO DE INSTRUMENTO com pedido de Efeito Suspensivo, interposto por
CONSORCIO IP BRASIL
, contra decisão interlocutória proferida pelo M.M Juízo da Vara de Fazenda Pública de Execução Fiscal da Comarca de Parauapebas, nos autos da Ação de Improbidade Administrativa (proc. nº
0804506-35.2019.8.14.0040
), tendo como ora agravado o
MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL
.

Historiando os fatos, c
onstou que o Município de Parauapebas promoveu processo licitatório na modalidade concorrência, para substituição de lâmpadas do Município em questão, tendo sido sagrada vencedora o Consórcio IP Brasil (contrato administrativo nº 20180258).

O
Parquet
noticiou que o valor de R$ 93.517.933,94 (noventa e três milhões, quinhentos e dezessete mil, novecentos e trinta e três reais, e noventa e quadro centavos) apresentado pela empresa vencedora, narra que o ente público, sem qualquer fundamentação, majorou o valor do objeto licitado para R$ 100.695.449,40 (cem milhões, seiscentos e noventa e cinco mil, quatrocentos e quarenta e nove reais, e quarenta centavos).

Mencionou, ainda, o MP que houve licitação por preço global, inclusive contrário à manifestação da procuradoria do Município, quando os objetos deveriam ser distintos, o que traria maior vantagem à administração, porquanto se tratava de perfis operacionais distintos, a saber, locação de lâmpadas e serviço de manutenção.

Na peça preambular, minucia o MP todo o processo seletivo, bem como a atuação dos servidores e agentes públicos para, ao final, pleitear as medidas que entendeu cabíveis.

O Juízo singular deferiu a medida de urgência, nos seguintes termos:

7. Da Parte Dispositiva

a)
Intime
o MPPA para emendar sua inicial, consoante o capítulo 6º da presente decisão. Ademais, deverá ser esclarecido a motivação da desconsideração da personalidade jurídica realizada na inicial, uma vez que destoante dos novos requisitos impostos pela MP 881/19.

b) Inobstante a determinação de emenda (vide REsp 1040254/CE),
defiro parcialmente
o pedido de tutela de urgência. De fato, por ora não se afigura justificável o “sequestro” de bens (vide capítulo VI, tópico 1, da petição inicial) das empresas rés, já que
determino
que todo pagamento, pendente ou não, inclusive liquidado, desde que relacionado ao contrato em tela, seja suspenso até ulterior deliberação;

c)
Defiro

o bloqueio de ativos dos réus-servidores público, a fim de garantir o adimplemento da multa prevista no inciso III, artigo 12, da LIA;

d)
Oficie-se ao presidente do TCM/PA,

a fim de convidar a Corte de Contas para atuar como
amicus curie
no caso concreto, uma vez que dimensões como economicidade e eficiência deverão ser objeto de análise, inclusive com sobreposição e coincidência à sua competência constitucional. Uma vez que de forma pretérita a Corte de Contas já se manifestou sobre as questões judicializadas, em cooperação,
solicite-se informações

sobre os resultados de eventual tomada de contas ou de diligências como inspeção ou vistoria. Ademais, deverá ser esclarecido, uma vez que este órgão fora provocado anteriormente, se houve qualquer análise operacional (artigo 70, CF/88) da presente contratação. Para ciência dos fatos, instruir o ofício com cópia da presente decisão;

e)
Com base no artigo 21, da Lei 13655/18,

a fim de permitir a consecução do serviço público, deverá o Município ser
intimado

para, no
prazo de 15 dias
, esclarecer o quanto segue: (a) qual percentual das lâmpadas substituídas por conta da presente licitação; (b) de forma técnica, clara e sucinta, quais medidas deverão ser adotadas para evitar prejuízos à população. Sendo o caso, deverá ser proposta medidas mitigadoras de contingência, particularizando tais situações no referido prazo;

f) Sob o mesmo fundamento e dentro do mesmo prazo, a fim de ajustar e modelar, se for o caso, o presente comando ao conteúdo do artigo 20 da Lei 13.655/18 –
consequências práticas
-, deverá o município trazer todas as informações hábeis para ampliar à leitura judicial;

g)
Independentemente
da presente decisão, fica o Consórcio-réu, nos termos do item 12.1 do edital, obrigado a garantir a funcionalidade das lâmpadas substituídas, devendo ser informado em juízo quaisquer dessas operações, particularizando-as;

h)
Defiro o pedido de afastamento

dos réus
Edmar Cruz Lima e de Elton Nunes

de suas funções, consoante fundamentação exposta no capítulo 5º e formulado no tópico 03 da inicial. Por conseguinte, com base no inciso IV, artigo 139 do CPC/15, ficam estes réus impedidos de frequentarem a sede do Poder Público municipal, ou quaisquer sucursais ou unidades, até ulterior deliberação. Ademais, ficam impedidos de retirar quaisquer documentos destes ambientes, devendo o gestor municipal ser
intimado

pessoalmente desta decisão, a fim de que garantir o efetivo cumprimento deste comando decisório;

i)
Oficie-se

ao Secretário de Finanças, bem como ao Gestor Municipal, para cumprirem, de imediato, o item “b” acima. Deverão, no prazo de 15 dias, informarem todos os valores pagos aos réus;

j) Os demais pedidos, até porque de natureza probatória, serão analisados depois da emenda da inicial;

k)
Deverá o Diretor de Secretaria
, tão logo operado o retorno das constrições patrimoniais, cumprir os demais comandos decisórios. E, inexistindo motivos para que o feito seja processado sob o manto do sigilo, deverá ser retirado esse
status
do feito, após a constrição de ativos via
Bacenjud; e,

l)
Inobstante a determinação de emenda, todos os envolvidos deverão ser
intimados

da presente decisão, vez que notório o interesse recursal. O mesmo deverá ocorrer em relação ao Município, ilação que se faz integrar a lide, nos termos do art.17, § 3º, da Lei 8429/92.

f) Sob o mesmo fundamento e dentro do mesmo prazo, a fim de ajustar e modelar, se for o caso, o presente comando ao conteúdo do artigo 20 da Lei 13.655/18

Irresignado, o agravante interpôs o presente recurso.

Em suas razões, alega que não houve pedido
de suspensão ou anulação do contrato
e que, neste ponto, o Juízo
a quo
decidiu
extra petita
, em ofensa ao disposto no artigo 492 do CPC.

Prossegue a agravante, fazendo contextualização do contrato de locação de ativos, mencionando ainda que o processo licitatório foi precedido de estudos de redução de consumo e melhoria nos índices de iluminação pública, bem como de Lei Municipal que alterou as alíquotas de contribuição de iluminação pública - CIP (Lei nº 013/2017), criando nesta ocasião o Fundo Especial de Iluminação Pública que, segundo alega, teria a função de custear todos os serviços relacionados à iluminação pública.

Argumenta que o projeto de modernização do parque de iluminação pública do Município de Parauapebas terá custo zero ao Município, porquanto será pago com a economia no consumo de energia elétrica.

Afirma que o serviço de substituição de todas as luminárias tradicionais pelas luminárias LED, implicaria em um investimento na ordem de R$ 100.000.000,00 (cem milhões de reais), importância esta que o Município não dispunha, tendo sido apresentado como solução ao caso o contrato de locação de ativos, antevertido do processo licitatório.

Argui que o Ministério Público não traz qualquer prova de improbidade administrativa, afirmando que a prova dos autos aponta na direção diametralmente oposta e que as alegações foram respaldadas em Relatório Técnico nº 02/2019, de lavra do Engenheiro Civil Wagner Sousa Santos, o qual, segundo afirma, não tem expertise técnica para analisar questões relacionadas a engenharia elétrica e, cujo relatório técnico referido foi invalidado pelo Conselho Regional de Engenharia e Agronomia (CREA/PA), por entender que o signatário havia extrapolado suas atribuições profissionais.

Menciona que o Juiz singular chamou o Tribunal de Contas dos Municípios a compor a lide na condição de
amicus curiae
, o qual apresentou laudo pela regularidade de todo o processo licitatório e da execução do projeto, no entanto, informa que até o momento, o relatório realizado pelo TCM e enviado ao Juízo singular que o requereu, mas sequer foi juntado aos autos e que está sendo relegados ao talante do Juiz monocrático.

Alega que o Juízo monocrático vem adotando procedimento estranhos e sem previsão legal nos autos da Ação de Improbidade, o que estaria contribuindo para morosidade no processamento da ação, o que seria prejudicial às partes do processo.

Ao final, requer o provimento do recurso para confirmar os termos da medida de urgência e revogar a decisão agravada.

O efeito requerido foi concedido.

Intimado, o Ministério Público do Estado apresentou contrarrazões ao recurso, replicando os fatos articulados no processo de conhecimento, pleiteando, ao final, o improvimento do recurso.

Encaminhados os autos ao Ministério Público como custos legis, o Ilustre Procurador, Dr Manoel Santino Nascimento Junior, opinou pelo conhecimento e desprovimento do recurso.

No despacho identificado sob o nº 7224259, foi determinado a intimação das partes para manifestarem acerca das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa.

A agravante peticionou nos autos (ID 7585447), pugnando pela retroatividade da Lei nº 14.230/2021, requerendo provimento do recurso de agravo de instrumento.

O
Parquet
, em manifestação, alegou descaber quaisquer novas discussões diante do julgamento do tema 1199.

É o relatório.

VOTO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.

Ressalto que o conhecimento do agravo deve ficar restrito ao acerto ou não da decisão atacada, não sendo viável a discussão aprofundada de temas relativos ao mérito da causa, sob pena do indevido adiantamento da tutela jurisdicional pleiteada, e por consequência em supressão de instância.

Cinge-se a controvérsia recursal acerca do acerto ou não da decisão de 1º grau que, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa deferiu, liminarmente, medidas cautelas incidentais e, por conseguinte, determinou a suspensão dos pagamentos da empresa contratada.

O agravante sustenta que a decisão merece reforma em razão de não ter sido praticado nenhum ato de improbidade administrativa, além do que a decisão seria
extra petita
no que tange a determinação de suspensão dos pagamentos das parcelas do contrato, haja vista que na peça de ingresso não consta qualquer pedido desta natureza.

Pois bem.

Extrai-se da inicial que o
Parquet
aforou ação por ato de improbidade administrativa, decorrente de supostas irregularidades constantes na Licitação nº 3/2017-04 SEMURB, concorrência por menor preço global, realizada pela Secretaria de Urbanismo do Munícipio de Parauapebas-PA, e na execução do Contrato nº 20180258, firmado entre o ente público e o Consórcio IP Brasil, que se sagrou vencedor do certame.

Aduziu em sua exordial que, em 23 de agosto de 2017, o Secretário Municipal de Serviços Urbanos, encaminhou à Coordenadoria de Licitações e Contratos para instaurar o processo administrativo mencionado, com vistas à substituição das luminárias antigas do parque de iluminação pública municipal por luminárias com diodo emissor de luz, também conhecido pela sigla LED (Light Emitting Diode), com inclusão de manutenção preventiva e corretiva por um período de 60 (sessenta) meses, no valor
100.695.449,40
, obtido após regular pesquisa de preços de mercado, investimento que seria compensado pela economia de energia até o fim do contrato.

Informou que após a comunicação com vistas à alteração na modalidade de licitação, foi publicado o Edital da Concorrência em 17 de novembro de 2017, no qual questionou diversas exigências, tais como visita técnica, apresentação de projeto luminotécnico e ensaio técnico para demonstração das características de eficiência e de segurança das luminárias ofertadas, entendendo que seriam desnecessárias para a prestação dos servidores.

Objetou, também, a realização da licitação em “lote único”, após deduzir que a licitação possuía duplo objeto (fornecimento de luminárias e manutenção do parque), dessumindo que agregar os serviços em uma licitação teve a função exclusiva de “afrontar os fabricantes do certame”, bem como pontua que as empresas participantes, por não serem fabricantes, seriam meras “atravessadoras”.

Descreveu que o processo licitatório foi encaminhado à Procuradoria Geral de Parauapebas, que apontou inconsistências graves.

Narrou que das 13 (treze) empresas que retiram o edital, 2 (duas) apresentaram impugnação (empresas não licitantes), ambas julgadas improcedentes pela Comissão de Licitação, 4 (quatro) participaram da sessão de abertura para apresentação dos documentos de habilitação, sendo 3 (três) delas inabilitadas por inconsistências no projeto luminotécnico e/ou nos ensaios técnicos, restando habilitado o Consórcio IP Brasil, representado pela empresa SELT ENGENHARIA LTDA.

Ao analisar os autos, o Juízo monocrático partiu do pressuposto que o Poder Público local (Município de Parauapebas) desviou das diretrizes firmadas no PPA 2018/2021, que previa apenas a substituição paulatina do parque de iluminação do Município, preferindo licitar imediatamente os 31.279 pontos de iluminação.

Afirmou que houve majoração do valor licitado de R$ 93.517.933,94 (noventa e três milhões, quinhentos e dezessete reais, novecentos e trinta e três reais e noventa e quatro centavos) para R$ 100.695,449,40 (cem milhões, seiscentos e noventa e cinco mil, quatrocentos e quarenta e nove reais e quarenta centavos) e que, contrariando parecer da procuradoria municipal, licitou por preço global objetos que, por natureza, seriam distintos (locação de lâmpadas e serviços de manutenção), deferindo as medidas cautelares transcritas no relatório deste voto.

É conhecimento comum que a Ação de Improbidade Administrativa é meio correto e eficaz de controle judicial sobre os atos que a lei caracteriza como ímprobos, eis que promove o reconhecimento judicial de condutas tidas como de improbidade na Administração, perpetradas por gestores, agentes públicos ou mesmo concessionárias, permissionárias e licitantes, e a consequente aplicação das sanções legais, com o escopo de preservar o princípio da moralidade, da defesa do patrimônio público e da legalidade.

A Lei de Improbidade classifica os atos ímprobos como aqueles que importem em enriquecimento ilícito, em prejuízo ao erário e que atentem contra os princípios da Administração Pública, cujas sanções estão previstas no artigo 12 da mencionada norma.

Importante mencionar que, em outubro de 2021, foi promulgada a
Lei nº 14.230/2021 que trouxe significativas mudanças à Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), de modo que, consoante entendimento firmado pelo pretório excelso n
o tema 1.199 da repercussão geral,
se torna imprescindível a análise quanto a aplicação imediata das modificações promovidas na Lei de Improbidade aos processos em curso, com fito de prestar a conveniente e correta jurisdição.

Assim, seguindo as premissas fixadas no julgamento do ARE nº 843.989 (Tema nº 1199), estabeleceu que:

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei". Redigirá o acórdão o Relator. Presidência do Ministro Luiz Fux. Plenário, 18.8.2022.

Nesse viés, nota-se que quanto aos pressupostos e tipificações do ato improbo, as disposições benéficas da Lei nº 14.230/2021 retroagem, sendo irretroativo tão somente os marcos temporais fixados na legislação novel, cujos prazos prescricionais terão como termo inicial a data da vigência da referida lei mais benéfica. Outrossim, segundo o parâmetro firmado pelo Pretório Excelso no julgamento do tema aludido, a aplicação da nova lei esbarra em face da coisa julgada (art. 5º, XXXVI, da CRFB/88 e art. 6º, caput e § 1º, da LINDB), o que não é o caso dos autos.

O
caput
do art. 17-D da norma dispõe expressamente a natureza sancionatória da Lei de Improbidade Administrativa:

“Art. 17-D.
A ação por improbidade administrativa é repressiva, de caráter sancionatório, destinada à aplicação de sanções de caráter pessoal previstas nesta Lei, e não constitui ação civil, vedado seu ajuizamento para o controle de legalidade de políticas públicas e para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos.”

Partindo-se, pois, desse pressuposto, dentre os mais importantes princípios do direito sancionador, encontra-se a retroatividade da lei mais benéfica, presente no art. 5º, XL, da Constituição Federal
: “a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”.

Malgrado exista o pensamento de que regras e princípios penais seriam aplicáveis apenas ao direito penal, considerando a caráter administrativo sancionador/penalizador deste tipo de ação e, haja vista inexistir distinção em relação a natureza do ilícito, se de direito penal ou direito administrativo, há consenso tanto na doutrina quanto na jurisprudência, bem como em diversos dispositivos normativos de que regras e princípios penais são aplicáveis ao rito da ação de improbidade administrativa.

Em sendo assim, é possível dizer que no campo da improbidade administrativa, se aplicam os princípios da presunção da inocência, da retroatividade de norma mais benéfica, do
nemu tenetur se detegere
e, dentre outros.

Acerca desta possibilidade, no julgamento do Recurso Especial nº 885.836/MG, quando ainda membro do STJ, o saudoso Ministro Teori Albino Zavascki sustentou que
“[o] objeto próprio da ação de improbidade é a aplicação de penalidades ao infrator, penalidades essas substancialmente semelhantes às das infrações penais. Ora, todos os sistemas punitivos estão sujeitos a princípios constitucionais semelhantes, e isso tem reflexos diretos no regime processual. É evidente, assim — a exemplo do que ocorre, no plano material, entre a Lei de Improbidade e o direito penal —, a atração, pela ação de improbidade, de princípios típicos do processo penal”.

E mais, do mesmo modo que o Ministro Zavascki, o Ministro Luiz Fux, Ministro do Supremo Tribunal Federal, quando ainda ocupante de cadeira no STJ, enquanto relator do REsp 721190/CE
[1]
, destacou que
“é uníssona a doutrina no sentido de que, quanto aos aspectos sancionatórios da lei de improbidade, impõe-se exegese idêntica à que se empreende com relação às figuras típicas penais.”

É forçoso concluir, portanto, que a interpretação adotada tanto pelo Supremo Tribunal Federal quanto pelo Superior Tribunal de Justiça é apenas um reflexo lógico da garantia constitucional estampada no inciso XL do art. 5º da Constituição da República, de modo que a retroatividade da lei mais benigna é um princípio constitucional implícito que vale para todo o exercício do
jus puniendi
estatal, aí incluído os procedimentos administrativos, sobretudo diante do entendimento que a única diferença existente entre um ilícito penal e um ilícito administrativo, é o grau de reprovabilidade da conduta.

Aliás, a possibilidade da retroatividade da norma mais benéfica no âmbito da improbidade administrativa veio expressa no art. 1º, §4º, da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 14.230/2021).

Senão vejamos:

“Art. 1º
O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

§ 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.”

Ademais, Marçal Justen Filho destaca:

“As alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, em todas as passagens que configurem tratamento mais benéfico relativamente à configuração ou ao sancionamento por improbidade administrativa, aplicam-se a todas as condutas consumadas em data anterior à sua vigência.
Isso significa que, mesmo no caso de processos já iniciados, aplica-se a disciplina contemplada na Lei 14.230/2021. Portanto e por exemplo, tornou-se juridicamente inexistente a improbidade meramente culposa, tal como não se admite mais a presunção de ilicitude ou de dano ao erário. Logo, os processos em curso que envolvam pretensão de aplicação da disciplina original da Lei 8.429 subordinam-se às regras mais benéficas da Lei 14.230/2021.”
(Reforma da lei de improbidade administrativa comentada e comparada: Lei 14.230, de 25 de outubro de 2021 / Marçal Justen Filho. – 1. ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2022.pág. 293)

E mais, como bem mencionado pela Excelentíssima Desembargadora Luzia Nadja Guimarães Nascimento, no julgamento do Acórdão nº 9035695, a regra contida no art. 5º, XL
da Constituição Federal, quando da promulgação da Lei de Improbidade Administrativa em junho de 1992 (Lei nº 8.429/1992), impossibilitou a aplicação retroativa das regras ali contidas, para punição de fatos considerados ímprobos antes da sua vigência, justo em razão do caráter sancionatório/penalizador da norma. Neste momento, é de se reconhecer a aplicação retroativa das regras promovidas pela Lei nº 14.230/2021, porquanto sejam consideradas benéficas aos réus acusados da prática de atos de improbidade administrativa.

Colha-se a ementa do julgamento referido:

AGRAVO DE INSTRUMENTO EM AÇÃO DE IMPROBIDADE DMINISTRATIVA.
INDISPONIBILIDADE DE BENS DECRETADA COM FUNDAMENTO NO ART. 7º DA LEI 8.429/92. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO PARA CONTRATAÇÃO DE ESCRITÓRIO DE CONTABILIDADE PELA PREFEITURA DE CANAÃ DOS CARAJÁS. DECISÃO FUNDAMENTADA NA OCORRENCIA DE DOLO GENÉRICO.
DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA.
PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA REJEITADA. PRELIMINAR DE PRESCRIÇÃO REJEITADA. IMPOSSIBILIDADE DE ATRIBUIÇÃO DE PRÁTICA DE ATO IMPROBO POR DOLO GENÉRICO. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO EM ROL TAXATIVO NA LEI DE IMPROBIDADE NÃO OBSERVADA PELO AUTOR DA AÇÃO. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE PERDA PATRIMONIAL EFETIVA. APLICAÇÃO DA LEI N. 14.230/2021 NO SENTIDO PROCESSUAL E MATERIAL. INSUBSISTÊNCIA DE FUNDAMENTO LEGAL HÁBIL PARA A MANUTENÇÃO DA INDISPONIBILIDADE DE BENS. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO PARA CASSAR A DECISÃO RECORRIDA E DETERMINAR A IMEDIATA LIBERAÇÃO DOS BENS DO RECORRENTE EVENTUALMENTE BLOQUEADOS. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Desembargadores da 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará

(9035695, Rel. LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO, Órgão Julgador 2ª Turma de Direito Público, Julgado em 2022-04-18, publicado em 2022-04-18). Grifos

Nessa conjuntura e considerando as jurisprudências mencionadas e transcritas ao norte, considerando, ainda, o
resultado do julgamento do Tema nº 1199,
nos moldes das regras e princípios penais, a norma mais benéfica deve retroagir em favor do réu, consoante disciplina do inciso XL do art. 5º da Constituição da República, combinado com o art. 1º, §4º, da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992 alterada pela Lei nº 14.230/2021) e art. 493 do Código de Processo Civil.

Oportuno transcrever a jurisprudência dos Tribunais pátrios que, diante das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 à ação de improbidade administrativa, vêm aplicando a nova regra aos processos em tramitação no momento da promulgação da lei modificadora. Colha-se.

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - INÉPCIA DA INICIAL - PRELIMINAR AFASTADA – SUPOSTA VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DANO AO ERÁRIO
- VIGÊNCIA DE NOVA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA MAIS BENÉFICA AO RÉU - DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – RETROATIVIDADE DA NORMA

- AUSENTE COMPROVAÇÃO DE CONDUTA DOLOSA E O EFETIVO PREJUÍZO AO ERÁRIO – IMPOSITIVA A IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO – RECURSO DESPROVIDO. 1.
A improbidade administrativa é disciplinada pelo direito administrativo sancionador, trazendo a nova lei alterações significativas para a configuração do ato de improbidade, dentre outras, por força do art. 5.º, caput, XL, da CF, deve ser observada e aplicada à hipótese vertente, porque mais benéfica.
2. Conforme os novos ditames da LIA, o dolo é imprescindível para a tipicidade das condutas previstas em seus artigos 9.º, 10 e 11, somado à comprovação do efetivo prejuízo ao erário, sendo insuficiente para a tipificação dos ilícitos ali especificados os meros atos voluntários de expediente do agente ou desempenho de competências públicas. 3. Não demonstrado o dolo dos requeridos, entendo restar prejudicada a tipicidade das condutas imputadas na exordial, conforme preceitua os preceitos da Lei 14.230/2021, que alterou a Lei 8.429/1992. 4. Recurso desprovido.

(TJ-MT 00013106620078110017 MT, Relator: MARIA EROTIDES KNEIP, Data de Julgamento: 28/03/2022, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 30/03/2022)

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO – AÇÃO POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – AQUISIÇÃO DE MEDICAMENTOS SEM LICITAÇÃO – DANO AO ERÁRIO E OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS – DOLO –
SUPERVENIÊNCIA DA LEI Nº 14.230/21 – APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR AO SISTEMA DE IMPROBIDADE – RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA.

1. O propósito da Lei de Improbidade Administrativa é coibir atos praticados com manifesta intenção lesiva à Administração Pública e não apenas atos que, embora ilegais ou irregulares, tenham sido praticados por administradores inábeis sem a comprovação de má-fé. Ausência de dolo. 2. Da ilegalidade ou irregularidade em si não decorre a improbidade. Para caracterização do ato de improbidade administrativa exige-se a presença do elemento subjetivo na conduta do agente público. 3. Ação civil pública por improbidade administrativa.
A Lei n.º 14.230/2021 promoveu profundas alterações na Lei de Improbidade Administrativa, dentre as quais a supressão das modalidades culposas nos atos de improbidade. Novatio legis in mellius. Retroatividade. Aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador (art. 1º, § 4º, da Lei nº 8.429/1992).
4. Para caracterização do ato de improbidade administrativa faz-se necessário dolo do agente, assim entendido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA, não bastando a voluntariedade do agente ou o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas. Ausência de prova de dolo dos réus. Ação civil pública improcedente. Sentença reformada. Recursos providos.

(TJ-SP - AC: 10012716120188260498 SP 1001271-61.2018.8.26.0498, Relator: Décio Notarangeli, Data de Julgamento: 18/04/2022, 9ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 18/04/2022)

Nesse contexto, considerando a regra insculpida no artigo 16 da Lei de Improbidade, qualquer medida de indisponibilidade para fins de
garantia de eventual e integral recomposição do erário ou do acréscimo patrimonial resultante de enriquecimento ilícito
deve ser expressamente requerida na peça preambular, não podendo ser deliberada de ofício pelo magistrado, sob pena de caracterização de julgamento
extra petita
.

No caso, se tratou de uma determinação de suspensão de pagamento das parcelas do contrato em andamento que, apesar de não configurar uma medida de indisponibilidade pura, tratou de inviabilizar a própria execução contratual, porquanto obstou a contraprestação própria e devida nos contratos de prestação de serviços.

Conforme análise dos autos, de fato, o
Parquet
não requereu qualquer medida de indisponibilidade de bens ou de suspensão de pagamento do contrato, tendo requerido apenas e tão somente o sequestro das luminárias instaladas e das luminárias que estava em depósito, de modo que a determinação de suspensão de pagamento do contrato partiu apenas do entendimento firmado pelo magistrado singular, não tendo havido requerimento nesse sentido em petição de emenda à inicial.

Consoante farta jurisprudência, julgamento extra petita gera nulidade e deve ser anulado, porquanto em desacordo com a regra processual vigente. Vejamos:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. DESVIO DE FUNÇÃO. QUESTÃO ESTRITAMENTE PROCESSUAL. PETIÇÃO INICIAL APTA. PEDIDO DETERMINADO. SENTENÇA. OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA CONGRUÊNCIA. APELAÇÃO. EFEITO DEVOLUTIVO. ACÓRDÃO EXTRA PETITA. NULIDADE. 1. Consigne-se inicialmente que o recurso foi interposto contra decisão publicada na vigência do Código de Processo Civil de 2015, devendo ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele previsto, conforme Enunciado Administrativo 3/2016/STJ. 2. Consoante entendimento desta Corte, considera-se extra petita a decisão que aprecia pedido ou causa de pedir distintos daqueles apresentados pela parte postulante, isto é, aquela que confere provimento judicial sobre algo que não foi pedido. 3. O acórdão recorrido, em sede de apelação, incorreu em julgamento extra petita ao reconhecer à autora pedido diverso do que foi pleiteado na inicial e reconhecido na sentença. Precedente: AgInt no REsp 1.694.504/RS, Relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe 28/4/2021. 4. Agravo interno não provido.

(STJ - AgInt no REsp: 1928284 RS 2021/0080979-9, Relator: Ministro BENEDITO GONÇALVES, Data de Julgamento: 21/02/2022, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 23/02/2022)

AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO. JULGAMENTO EXTRA PETITA. OCORRÊNCIA. INAPLICABILIDADE DA SÚMULA 7/STJ. MULTA DO ART. 1.021, § 4º, DO CPC/2015. INAPLICABILIDADE. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. 1.
A jurisprudência do STJ é firme no sentido de que há julgamento extra petita não só quando se concede prestação jurisdicional diferente da postulada, mas também quando o deferimento do pedido apresentado se dá com base em fundamento não invocado como causa de pedir.
2.
Não há que se falar em incidência da Súmula 7/STJ, para modificar a conclusão delineada no aresto impugnado, em relação ao julgamento extra petita, porquanto prescindível o reexame do conjunto de fatos e provas dos autos, sendo necessária tão somente a revaloração jurídica na hipótese.
3.
O mero não conhecimento ou a improcedência de recurso interno não enseja a automática condenação à multa do art. 1.021, § 4º, do NCPC, devendo a imposição ser analisada caso a caso.
4. Agravo interno improvido.

(STJ - AgInt nos EDcl no AREsp: 1796079 SP 2020/0312496-7, Relator: Ministro MARCO AURÉLIO BELLIZZE, Data de Julgamento: 14/02/2022, T3 - TERCEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 21/02/2022)

Conforme ressaltado na decisão monocrática que concedeu o efeito suspensivo,
o julgador, ao analisar o processo, deve se ater ao que lhe é pleiteado, em exata vinculação ao assim chamado princípio da adstrição, congruência ou correlação, de modo a entregar ao jurisdicionado a prestação nos exatos termos daquilo que lhe foi pedido.

Assim sendo, “o
juiz decidirá o mérito nos limites propostos pelas partes, sendo-lhe vedado conhecer de questões não suscitadas a cujo respeito a lei exige iniciativa da parte”, bem como
“é vedado ao juiz proferir
decisão
de natureza diversa da pedida, bem como condenar a parte em quantidade superior ou em objeto diverso do que lhe foi demandado” (inteligência dos artigos 141 e 492, ambos do CPC).

Como dito acima, não há nenhum pedido do Ministério Público para que se suspenda o pagamento do contrato firmado com a empresa agravante e o Município de Parauapebas, medida que foi imposta pelo Juízo de piso, situação que claramente se caracteriza como decisão
extra petita
, e que deve ser combatida, porquanto inviabiliza o direito de contraditório e ampla defesa da parte requerida.

Neste sentido:

RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DECLARATÓRIA. MANDATO. SUCESSÃO. INCORPORADORA. VALIDADE. CONTRATO. PRORROGAÇÃO. RESCISÃO UNILATERAL. PRINCÍPIO DA ADSTRIÇÃO. VIOLAÇÃO. NULIDADE. RECONHECIMENTO.

1. Se a incorporadora assume expressamente, na qualidade de sucessora, todos os direitos e obrigações da sociedade incorporada, o mandato validamente outorgado continua vigendo até que haja revogação expressa. Precedentes.

2.
Segundo o princípio da adstrição, o provimento judicial deve ter como balizas o pedido e a causa de pedir. Sob essa perspectiva, o juiz não pode decidir com fundamento em fato não alegado, sob pena de comprometer o contraditório, impondo ao vencido resultado não requerido, do qual não se defendeu
.

3. A Corte local, ao inovar no julgamento da apelação, trazendo a afirmação de que o contrato ajustado entre as partes era de agência, cerceou o direito de defesa do réu, impondo-lhe as consequências previstas pela Lei nº 4.886/1965 para a rescisão imotivada do contrato de representação comercial sem que houvesse requerimento da autora e sem possibilidade de apresentar argumentos ou produzir provas em sentido contrário.

4. Recurso especial provido.

(REsp 1641446/PI, Rel. Ministro RICARDO VILLAS BÔAS CUEVA, TERCEIRA TURMA, julgado em 14/03/2017, DJe 21/03/2017)

Importante frisar que o Tribunal de Contas dos Municípios, órgão responsável pela fiscalização dos processos licitatórios e contratos celebrados no âmbito dos municípios paraenses, foi convidado a atuar como
amicus curie
na ação de conhecimento, tendo sido realizado inspeção ordinária, cuja conclusão foi pelo atendimento aos princípios norteadores da Administração na execução do projeto luminotécnico no Município de Parauapebas.

Ainda sobre a Ação Civil Pública por Ato de Improbidade, nos autos do Agravo de Instrumento nº 0805746-82.2019.8.14.0000, novamente, o TCM prestou esclarecimentos,
narrando a existência de
erros formais no procedimento licitatório, porém sanados no curso do próprio procedimento e que a execução do contrato, embora diferente da prevista no instrumento de convocação da licitação (instalação de lâmpadas diversas da prevista no certame), foi devidamente justificada, não tenho trazido prejuízos ao projeto do parque de iluminação do Município de Parauapebas, com execução do projeto consoante as diretrizes do projeto em si.

Desse modo, diante das circunstâncias do caso concreto, apresenta-se a relevância dos fundamentos recursais e o perigo na demora, consubstanciado nos prejuízos advindos ao agravante em face da determinação de suspensão dos pagamentos no contrato administrativo

Ante o exposto,
CONHEÇO
do recurso de Agravo de Instrumento,
DANDO-LHE PROVIMENTO
, para cassar os efeitos da decisão de 1º grau que determinou a suspensão dos pagamentos no
Contrato Administrativo nº 20180258
, conforme a presente fundamentação.

É como voto.

Belém, 28 de agosto de 2023.

ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Desembargadora Relatora

Belém, 05/09/2023