Tribunal: TJPA
Processo: 0801898-82.2022.8.14.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): ROBERTO GONCALVES DE MOURA
Órgão julgador: ROBERTO GONCALVES DE MOURA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2023-11-20

Ementa:
EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). OS PRAZOS PRESCRICIONAIS PREVISTOS NA LEI Nº 14.230/2021 NÃO RETROAGEM, SENDO APLICÁVEIS A PARTIR DA PUBLICAÇÃO DO NOVO TEXTO LEGAL. TEMA 1.199- RG. AGRAVO DE INSTRUMENTO CONHECIDO E PROVIDO. DECISÃO UNÂNIME. ACÓRDÃO Vistos, etc. Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, conhecer o recurso de apelação cível e dar-lhe provimento, tudo nos termos do voto do Desembargador Relator. Plenário da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, sessão híbrida realizada aos vinte dias do mês de novembro do ano de dois mil e vinte e três. Turma julgadora: Desembargadores Roberto Gonçalves de Moura (Relator), Ezilda Pastana Mutran (Vogal) e Maria Elvina Gemaque Taveira (Vogal). Julgamento presidido pela Desa. Célia Regina de Lima Pinheiro. Belém/PA, 20 de novembro de 2023. Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA Relator

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) - 0801898-82.2022.8.14.0000

AGRAVANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

AGRAVADO: AVERALDO PEREIRA LIMA

RELATOR(A):
Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

EMENTA

EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.
AGRAVO DE INSTRUMENTO.
IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI).

OS PRAZOS PRESCRICIONAIS PREVISTOS NA LEI Nº 14.230/2021 NÃO RETROAGEM, SENDO APLICÁVEIS A PARTIR DA PUBLICAÇÃO DO NOVO TEXTO LEGAL. TEMA 1.199- RG.

AGRAVO DE INSTRUMENTO CONHECIDO E PROVIDO. DECISÃO UNÂNIME
.

ACÓRDÃO

Vistos, etc.

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, conhecer o recurso de apelação cível e dar-lhe provimento, tudo
nos termos do voto do Desembargador Relator.

Plenário da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, sessão híbrida realizada aos vinte dias do mês de novembro do ano de dois mil e vinte e três.

Turma julgadora: Desembargadores Roberto Gonçalves de Moura (Relator),
Ezilda Pastana Mutran (Vogal)
e Maria Elvina Gemaque Taveira (Vogal).

Julgamento presidido pela Desa. Célia Regina de Lima Pinheiro.

Belém/PA, 20 de novembro de 2023.

Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

Relator

RELATÓRIO

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR ROBERTO GONÇALVES DE MOURA (RELATOR):

Trata-se de Recurso de
Agravo de Instrumento
com pedido de antecipação da tutela recursal interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ
contra a decisão proferida pelo Juízo de Direito da Vara Única da Comarca de Vitória do Xingu, nos autos da
Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa
, sob o nº 0006494-40.2016.8.14.0005, em face de
AVERALDO PEREREIRA LIMA
, que reconheceu a ocorrência da prescrição intercorrente,
nos seguintes termos:

“Ante o exposto, considerando que: (1) o art. 23, §§ 4º e 5º, da Lei 8.429/1992, com a redação dada pela Lei 14.230/2021, não padece de vício de inconstitucionalidade (formal ou material), pois o princípio da vedação ao retrocesso refere a direitos sociais e não à ampliação do poder punitivo; (2) as normas de direito privado são inaplicáveis às ações de improbidade administrativa (face a declaração de que não se trata de ação cível); e (3) a impossibilidade de que o Judiciário legisle, criando regra inexistente na lei ou dando interpretação que conflita francamente com a opção política do legislador expressa na referida lei, RECONHEÇO A PRESCRIÇÃO para extinguir a ação, resolvendo o mérito.

Sem custas e honorários.

Considerando a tese firmada no Tema Repetitivo 1089 da jurisprudência do STJ (Na ação civil pública por ato de improbidade administrativa é possível o prosseguimento da demanda para pleitear o ressarcimento do dano ao erário, ainda que sejam declaradas

prescritas as demais sanções previstas no art. 12 da Lei 8.429/92.), deverá o autor da ação adequá-la para promover eventual ressarcimento do dano ao erário, no prazo de 30 (trinta) dias.”.

Em breve síntese fática, o agravante propôs a ação civil pública de ressarcimento ao erário em desfavor do ora agravado, em virtude de ter emitido de forma irregular passagens aéreas a seus familiares quando ocupava o cargo de Prefeito de Vitória do Xingu.

O representante do Ministério Público requereu a condenação do réu ao ressarcimento integral dos danos causados, cujo montante perfaz o valor de R$3.566,90 (três mil, quinhentos e sessenta e seis reais e noventa centavos).

Em suas razões recursais, o
Parquet
explica que o juízo de 1º grau deferiu parcialmente o pedido e extinguiu o processo com resolução do mérito diante do reconhecimento da prescrição intercorrente, impondo ao Ministério Público que providenciasse a adequação da ação visando eventual ressarcimento de dano ao erário, no prazo de 30 (trinta) dias.

Defende a necessidade de reforma da decisão que reconheceu a prescrição intercorrente, visto que essa nova regra de 4 (quatro) anos como prazo de prescrição (prevista na Lei nº 14.230/2021) não se aplicaria ao caso concreto diante do princípio da irretroatividade das leis e da segurança jurídica.

Afirma que, com base em tais princípios e diante da inexistência, até então, do instituto da prescrição intercorrente no âmbito das ações de improbidade administrativa, não haveria como se falar em direito adquirido, de modo que o novo prazo de 4 (quatro) anos, a ser contado entre os marcos interruptivos que passaram a ser previstos no § 4º do art. 23 da Lei de Improbidade Administrativa (LIA), teria seu termo inicial na data de entrada em vigor da nova lei, ou seja, 26/10/2021, não podendo ser contado no cálculo de tal lapso o tempo transcorrido anteriormente, quando inexistente qualquer previsão legal nesse sentido.

Sustenta ainda que, sob pena de afronta aos princípios da segurança jurídica e da irretroatividade legal, não haveria lógica em iniciar contagem de prazo quando sequer havia sua previsão legal, o que somente veio a ocorrer com a publicação da Lei nº 14.230/2021.

Expõe que no sistema brasileiro aplica-se a regra do
tempus regit actum
, ou seja, incide no fato a norma vigente à época de sua ocorrência, somente excepcionado por disposição expressa de lei que trate sobre efeitos retroativos da lei nova.

Argumenta que aplicar a prescrição intercorrente estabelecida no artigo 23, § 4º, da Lei nº 8.429/92, modificada pela Lei nº 14.230/2021, fulminaria a pretensão estatal condenatória por ato improbidade em todos os processos em curso, com mais de 4 (quatro) anos de tramitação e ainda sem sentença condenatória, sem que o legislador expressamente trouxesse essa previsão, circunstância que constituiria verdadeiro atentado aos princípios gerais de direito intertemporal.

Ressalta que o instituto da prescrição intercorrente visa a não eternização de demandas, como forma de assegurar a razoável duração do processo, justificando-se quando há inércia da parte em exercer a pretensão de que é titular (no caso acima, a pretensão executória), por prazo superior ao da prescrição, o que não seria o caso presente, visto que sequer houve inércia do titular da pretensão que, protegendo valores previstos pela Constituição Federal (art. 37, § 4º), ajuizou, a tempo e modo, a ação de improbidade administrativa em tela, visando a recomposição do dano ao erário e a responsabilização dos demandados pelos atos ilícitos praticados, previstos na Lei de Improbidade Administrativa então vigente.

Alega não ser possível aplicar de imediato uma alteração legislativa que surpreendeu o titular da ação e o próprio julgador (princípio da não surpresa, previsto no art. 10 do CPC, em sua vertente de conferir segurança às relações jurídicas, blindando-as de indevidas inovações processuais no curso do processo), alterando, de forma significativa, o regramento da prescrição incidente sobre as ações de improbidade administrativa, trazendo como inovação legislativa a prescrição intercorrente, com a agravante de reduzi-la à metade do prazo prescricional.

Afirma que admitir a contagem do novo prazo de prescrição intercorrente (4 anos) considerando o lapso temporal já transcorrido desde o ajuizamento da ação de improbidade, quando sequer existia a previsão legal do prazo e do próprio instituto, acarretaria como consequência prática, além da insegurança jurídica, a extinção imediata da maioria das ações de improbidade administrativa em trâmite em todo o Brasil, em patente ofensa ao art. 37, caput, e § 4º da CF.

Pugna pela não incidência da prescrição intercorrente em razão da ausência de inércia do autor da demanda e, também, do juízo, que desde o início tem regido o processo com celeridade, com vistas a torná-lo apto para julgamento, bem como pleiteia a concessão do efeito suspensivo nos termos que expõe.

Requer que seja dado provimento ao recurso, com a integral reforma da decisão recorrida, afastando-se a incidência da prescrição intercorrente e procedendo-se a regular tramitação da ACP nº 0006494-40.2016.8.14.0005, ante os fatos e fundamentos acima aduzidos.

Em decisão monocrática (id. 8888241) o efeito suspensivo foi indeferido.

A representante do Ministério Público de 2º grau manifestou-se (id. 9238442) pelo conhecimento e desprovimento do presente recurso.

É o relatório.

VOTO

VOTO

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR ROBERTO GONÇALVES DE MOURA (RELATOR):

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço o presente recurso de agravo de instrumento, passando a apreciá-lo.

O cerne do mérito recursal consiste em verificar a possibilidade de aplicação do regime prescricional previsto na nova lei de improbidade à hipótese em julgamento.

Sobre a temática, o Supremo Tribunal Federal já firmou entendimento, no tema 1199 de repercussão geral, cujo julgamento paradigmático restou assim ementado,
verbis
:

'Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199. 1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos. 2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF). 3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem "induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado”. 4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados. 5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa. 6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa “natureza civil” retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA). 7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção” – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA). 8. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º. 9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA. 10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º). 11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado. 13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal. 14. Os prazos prescricionais previstos em lei garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa. 15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo. 16. Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público. 17. Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente – , há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa. 18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN. 19. Recurso Extraordinário PROVIDO. Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4)
O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei
".

(ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251

DIVULG 09-12-2022

PUBLIC 12-12-2022)

Assim, conforme se extrai do precedente acima transcrito, os prazos prescricionais previstos na Lei nº 14.230/2021 não retroagem, sendo aplicáveis a partir da publicação do novo texto legal. Isso se dá em respeito ao ato jurídico perfeito e em observância aos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa.

Desta feita, tendo a decisão agravada aplicado a retroatividade da lei nova, cabe o provimento do vertente recurso para reformar tal decisão, no sentido de que seja retomada a marcha regular do processo sem o reconhecimento da prescrição intercorrente prevista na nova lei de improbidade administrativa.

Ante o exposto, DOU PROVIMENTO ao presente recurso de agravo de Instrumento para, sustando os efeitos da decisão agravada, determinar que o juízo de 1º grau retome a marcha regular do processo sem o reconhecimento da prescrição intercorrente prevista na nova lei de improbidade administrativa, consoante fundamentação ao norte exposta.

É o voto.

Belém/PA, 20 de novembro de 2023.

Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

Relator

Belém, 23/11/2023