Tribunal: TJPA
Processo: 0006765-13.2013.8.14.0051
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão julgador: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10671 - Obrigação de Fazer / Não Fazer
Data de julgamento: 2023-05-08

Ementa:
EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONVÊNIO FIRMADO ENTRE A SECRETARIA MUNICIPAL DE TRANSPORTES DE SANTARÉM E O DETRAN/PA. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. PREVISÃO EXPRESSA NO TERMO ACERCA DA RESPONSABILIDADE PELA PRESTAÇÃO DE CONTAS. ITEM 5.2, “C”. PRESTAÇÃO DE CONTAS DEVIDAS AO FINAL DO CONVÊNIO. SECRETÁRIO MUNICIPAL DE TRANSPORTES EXONERADO DURANTE A VIGÊNCIA DO ACORDO DE COOPERAÇÃO. AUSÊNCIA DE RESPONSABILIDADE. PREFEITA MUNICIPAL. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA. REJEITADA. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA. INOCORRÊNCIA. ADMINISTRAÇÃO DESCENTRALIZADA. AUTONOMIA ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA. RECURSOS CONHECIDOS E PROVIDOS. SENTENÇA DE 1º GRAU REFORMADA EM RELAÇÃO AOS APELANTES. I- Cinge-se a controvérsia recursal em verificar a responsabilidade ou não dos apelantes na prestação de contas referente ao convênio nº 05/2007, celebrado entre o Município de Santarém e o DETRAN/PA, e por conseguinte, na prática de ato de improbidade administrativa consubstanciado no art. 11, VI, da Lei nº 8.429/92. II- O Requerido José Antônio Alves Rocha sustentou não ter qualquer responsabilidade pela ausência de prestação de contas do convênio, tendo em vista ter sido exonerado pouco tempo depois da celebração do termo e que no ajuste firmado resta claro que a responsabilidade na prestação de contas seria do gestor que finalizasse o acordo, nos termos da cláusula 5.2, “c”, do convênio. III- Com razão o Apelante. Não se pode atribuir a obrigação de prestar contas a pessoa que há muito já não ocupava o cargo de Secretário, ainda mais quando existe previsão expressa no convênio de que o ato de prestação de consta deveria ser realizado ao final do acordo, no prazo máximo de 60 dias após seu encerramento. IV- A Requerida Maria do Carmo Martins Lima suscitou sua ilegitimidade passiva, alegando não ter praticado nenhum ato que contribuísse para a realização do ato impugnado. Todavia, a preliminar não merece prosperar, tendo em vista que a Apelante foi quem assinou o convênio de cooperação firmado com o Detran/PA. V- No mérito, aduz que a prática de ato de improbidade administrativa pressupõe a presença dos requisitos tipificadores, dentre eles o elemento subjetivo do agente, o que não se verifica no presente caso, em razão de inexistência de dolo na sua conduta, muito menos prejuízo ao erário. VI- Com razão a Apelante. Em que pese ter sido a responsável pela assinatura do Convênio nº 005/2007 e ser a gestora municipal por ocasião do seu encerramento, constata-se que não lhe competia o dever de prestar contas, tendo em visto a descentralização da Administração Municipal, cabendo a cada unidade e seus respectivos gestores, a responsabilidade pelos atos administrativos praticados. VII- Não bastasse isso, ainda devemos considerar as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992). VIII- Considerando a retroatividade da nova lei de improbidade administrativa, e após analisar os autos, entendo não ter restado demonstrado o dolo da apelante em não prestar contas. IX- Recursos conhecidos e providos. Sentença reformada em relação aos Apelantes para julgar improcedente o pedido inicial. Vistos, etc., Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, em CONHECER E DAR PROVIMENTO aos recursos de apelação, nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, com início aos oito dias do mês de maio do ano de dois mil e vinte e três.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0006765-13.2013.8.14.0051

APELANTE: MARIA DO CARMO MARTINS LIMA, JOSE ANTONIO ALVES ROCHA

APELADO: MUNICIPIO DE SANTAREM

REPRESENTANTE: MUNICIPIO DE SANTAREM

RELATOR(A):
Desembargadora ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONVÊNIO FIRMADO ENTRE A SECRETARIA MUNICIPAL DE TRANSPORTES DE SANTARÉM E O DETRAN/PA. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. PREVISÃO EXPRESSA NO TERMO ACERCA DA RESPONSABILIDADE PELA PRESTAÇÃO DE CONTAS. ITEM 5.2, “C”. PRESTAÇÃO DE CONTAS DEVIDAS AO FINAL DO CONVÊNIO. SECRETÁRIO MUNICIPAL DE TRANSPORTES EXONERADO DURANTE A VIGÊNCIA DO ACORDO DE COOPERAÇÃO. AUSÊNCIA DE RESPONSABILIDADE. PREFEITA MUNICIPAL. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA. REJEITADA. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA. INOCORRÊNCIA. ADMINISTRAÇÃO DESCENTRALIZADA. AUTONOMIA ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA. RECURSOS CONHECIDOS E PROVIDOS. SENTENÇA DE 1º GRAU REFORMADA EM RELAÇÃO AOS APELANTES.

I-
Cinge-se a controvérsia recursal em verificar a responsabilidade ou não dos apelantes na prestação de contas referente ao convênio nº 05/2007, celebrado entre o Município de Santarém e o DETRAN/PA, e por conseguinte, na prática de ato de improbidade administrativa consubstanciado no art. 11, VI, da Lei nº 8.429/92.

II-
O Requerido José Antônio Alves Rocha sustentou não ter qualquer responsabilidade pela ausência de prestação de contas do convênio, tendo em vista ter sido exonerado pouco tempo depois da celebração do termo e que no ajuste firmado resta claro que a responsabilidade na prestação de contas seria do gestor que finalizasse o acordo, nos termos da cláusula 5.2, “c”, do convênio.

III-
Com razão o Apelante. Não se pode atribuir a obrigação de prestar contas a pessoa que há muito já não ocupava o cargo de Secretário, ainda mais quando existe previsão expressa no convênio de que o ato de prestação de consta deveria ser realizado ao final do acordo, no prazo máximo de 60 dias após seu encerramento.

IV-
A Requerida Maria do Carmo Martins Lima suscitou sua ilegitimidade passiva, alegando não ter praticado nenhum ato que contribuísse para a realização do ato impugnado. Todavia, a preliminar não merece prosperar, tendo em vista que a Apelante foi quem assinou o convênio de cooperação firmado com o Detran/PA.

V- No mérito, aduz que a prática de ato de improbidade administrativa pressupõe a presença dos requisitos tipificadores, dentre eles o elemento subjetivo do agente, o que não se verifica no presente caso, em razão de inexistência de dolo na sua conduta, muito menos prejuízo ao erário.

VI- Com razão a Apelante. E
m que pese ter sido a responsável pela assinatura do Convênio nº 005/2007 e ser a gestora municipal por ocasião do seu encerramento, constata-se que não lhe competia o dever de prestar contas, tendo em visto a descentralização da Administração Municipal, cabendo a cada unidade e seus respectivos gestores, a responsabilidade pelos atos administrativos praticados.

VII- Não bastasse isso, ainda devemos considerar as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992).

VIII- Considerando a retroatividade da nova lei de improbidade administrativa, e após analisar os autos, entendo não ter restado demonstrado o dolo da apelante em não prestar contas.

IX- Recursos conhecidos e providos. Sentença reformada em relação aos Apelantes para julgar improcedente o pedido inicial.

Vistos, etc.,

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, em
CONHECER E DAR PROVIMENTO
aos recursos de apelação, nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, com início aos oito dias do mês de maio do ano de dois mil e vinte e três.

RELATÓRIO

Trata-se de recurso de
APELAÇÃO CÍVEL
interposto

por
MARIA DO CARMO MARTINS LIMA E JOSÉ ANTÔNIO ALVES ROCHA,
em face da sentença proferida pelo M.M. Juízo de Direito da 6ª Vara da Comarca de Santarém, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo
MUNICÍPIO DE SANTARÉM.

Historiando os fatos, o Ente Estatal ajuizou referida ação relatando, em síntese, que a Prefeitura Municipal de Santarém, em 19.04.2007, celebrou o Convênio nº 005/2007 com o Departamento de Trânsito do Estado do Pará – DETRAN, que tinha como objetivo o repasse de recursos financeiros para a execução de serviços de sinalização gráfica vertical, horizontal e semafórica com a instalação inclusive de equipamentos eletrônicos nas vias do Município.

Continua aduzindo que o convênio tinha prazo de validade de 24 (vinte e quatro) meses, porém, em 2019 houve uma prorrogação por mais 12 (doze) meses, encerrando-se em 18.04.2010.

Argui que os recursos que seriam repassados pelo DETRAN/PA somavam o valor de R$ 5.400.000,00 (cinco milhões e quatrocentos mil reais), tendo como contrapartida da Prefeitura o valor de R$ 600.000,00 (seiscentos mil reais), totalizando o valor global de R$ 6.000.000,00 (seis milhões), que seriam liberados em 24 (vinte e quatro) parcelas, conforme o plano de execução.

Para a execução do convênio, a Prefeitura de Santarém contratou o Consórcio Pró Viasul, conforme contrato nº 011/2007, decorrente da Concorrência Pública nº 002/2007, realizada pela Secretaria Municipal de Transporte – SMT, sob a responsabilidade do ordenador de despesa e Secretário Municipal à época, Sr. José Antônio Alves Rocha e conforme informações contábeis obtidas através de relatório da Controladoria Geral do Município, do valor total do convênio só foram liberados repasses que somam o valor de R$ 651.856,09 (seiscentos e cinquenta e um mil, oitocentos e cinquenta e seis reais e nove centavos), através de depósitos efetuados no Banpará.

Afirma que os serviços objeto do referido convênio não foram totalmente concluídos e que após a sua vigência, não houve a devida prestação de contas, as quais deveriam ter sido efetuadas até o dia 18.06.2010, ainda no mandato da ex-prefeita que se encerrou em 31/12/2012.

Ao final, aduziu que em razão da omissão da gestora municipal em não prestar contas dos recursos públicos recebidos, tal fato acarretaria uma série de consequências danosas, inclusive, a impossibilidade do município de firmar novos contratos e de receber novos recursos, configurando, no mínimo, desvio de finalidade, o que causa evidente lesão ao patrimônio Público, pugnando pela condenação dos requeridos por ato de improbidade administrativa.

O requerido Sandro Tárcito da Costa Lopes se manifestou no id. nº 9841073.

José Antônio Alves da Rocha apresentou manifestação prévia no id. nº 9841073 – Pág. 7.

Em petição de id. nº 9841074 – Pág. 29, o DETRAN informa que possui interesse em integrar o polo ativo da lide.

Maria do Carmo Martins Lima apresentou manifestação no id. nº 9841075 – Pág. 2/20.

Em decisão de id. nº 9841076 – Pág. 18, o Juízo a quo recebeu a inicial e determinou a citação dos requeridos para, querendo, apresentarem contestação.

Contestação de Sandro Tárcito da Costa Lopes (id. nº 9841077 – Pág. 6/14).

Contestação de José Antônio Alves Rocha (id. nº 9841078 – Pág. 16/18).

Contestação de Maria do Carmo Martins Lima (id. nº 9841079 – Pág. 4/23).

A Prefeitura Municipal de Santarém apresentou impugnação à contestação (id. nº 9841079 – Pág. 28/32).

O processo seguiu regular tramitação, sobrevindo a sentença que julgou procedente o pedido inicial, nos seguintes termos (id. nº 9841086 – Pág. 19):

“(...) Isto posto, levando-se em consideração critérios correlatos e o grau de participação do réu, JULGO PROCEDENTE o pedido para condenar os requeridos MARIA DO CARMO MARTINS LIMA, JOSÉ ANTÔNIO ALVES ROCHA e SANDRO TÁRCITO DA COSTA LOPES, qualificados nos autos, pela prática de IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, lesando princípios da Administração Pública, forte no artigo 11, inciso VI, da lei 8.429/90, por deixarem de prestar contas, quando obrigados a tanto.

Em decorrência do reconhecimento do ato de improbidade, aplico aos réus MARIA DO CARMO MARTINS LIMA, JOSÉ ANTÔNIO ALVES ROCHA e SANDRO TÁRCITO DA COSTA LOPES, as seguintes penas:

a)

Suspensão dos direitos políticos dos Requeridos, pelo prazo de 5 (cinco) anos;

b)

Multa civil de cem vezes o valor da remuneração percebida pelos réus à época em que eram respectivamente Prefeita do Município de Santarém e Secretários Municipais de Transportes, corrigido monetariamente a partir da data do ajuizamento da ação e juros de mora legais desde a data desta sentença a ser revestido ao Município de Santarém;

c)

Proibição de contratar com o Poder Público ou por qualquer outro meio, receberem deste, direta ou indiretamente, benefícios fiscais e creditícios pelo prazo de 3 (três) anos.

Condeno ainda os Requeridos às custas e demais despesas judiciais.

Deixo de condenar em honorários advocatícios eis que o autor da ação foi o Município de Santarém.

Por fim, JULGO EXTINTO O PROCESSO COM RESOLUÇÃO DE MÉRITO, nos termos do art. 487, I, do CPC. (...)”

Foram opostos embargos de declaração (id. nº 9841087 – Pág. 12), os quais, após a apresentação das contrarrazões (id. nº 9841087 – Pág. 21), foram julgados improcedentes, conforme sentença de id. nº 9841087 – Pág. 28.

Inconformado, o requerido José Antônio Alves Rocha interpôs recurso de apelação (id. nº 9841087 – Pág. 37).

Em suas razões, aduz que a responsabilidade de prestar contas junto ao Tribunal de Contas do Estado está clara na minuta do convênio, onde seria exclusivamente do gestor que finalizasse o convênio, razão pela qual estaria isento dessa responsabilidade, devido ter apenas participado do processo licitatório e logo após ter sido exonerado do cargo.

Aponta que foi exonerado do cargo de Secretário de Transportes em 01.04.2008 e somente após 18.06.2010 foi descumprida a cláusula do convênio, ou seja, mais de 02 (dois) anos depois da exoneração do Apelante, razão pela qual não pode ser responsabilizado pelos fatos decorrentes do dito convênio.

Afirma que o primeiro depósito de liberação de recursos do convênio foi feito 16 (dezesseis) dias após a sua exoneração, e se não recebeu nada, nada pagou ao consórcio vencedor.

Ao final, pugna pelo conhecimento e provimento do recurso, para reformar a sentença em sua integralidade e julgar improcedente o pedido inicial em relação ao apelante.

Maria do Carmo Martins Lima também interpôs recurso de apelação (id. nº 9841090 – Pág. 28).

Em suas razões, aduz que foi incluída no polo passivo da demanda tão somente pelo fato de ocupar, à época dos fatos, o cargo de Prefeita Municipal de Santarém, e nos termos do art. 57 da Lei Orgânica Municipal, ser solidariamente responsável pelos atos que os Secretários Municipais praticaram. Todavia, defende sua ilegitimidade passiva, em razão de não ter realizado qualquer conduta pessoal que contribuísse efetivamente para a realização do ato impugnado.

Afirma que o próprio autor da ação deixa expresso na peça inaugural que os então Secretários de Transporte foram os realizadores, ordenadores de despesas e executores do convênio e do contrato e que sua ilegitimidade passiva também possui amparo na Lei Municipal nº 18.237/2008, a qual dispõe sobre a estrutura administrativa do Poder Executivo Municipal e prevê que as Secretarias Municipais passaram a ter autonomia financeira e orçamentária, apontando ainda que em cada secretaria existia um setor competente para realizar a prestação de contas.

Argui que o fato da apelante ter sido Prefeita Municipal de Santarém não significa, por si só, ser responsável legal por todos os possíveis atos praticados por seus secretários e demais servidores municipais, tendo em vista que no presente caso o que se discute é a prática de suposto ato de improbidade, no qual se exige intensa participação subjetiva do agente, o que não se verifica em relação à apelante.

Aponta que mesmo com todos os argumentos apresentados em sede de manifestação prévia e contestação, o Juízo a quo não reconheceu sua ilegitimidade passiva, limitando-se a repetir os argumentos de denegação apresentados no recebimento da inicial.

Assevera que a responsabilidade solidária que possui o Prefeito não se estende automaticamente ao ato de improbidade administrativa, o qual preserva seus requisitos tipificadores, inclusive o elemento subjetivo do agente que o pratica, o que não ocorreu no caso ora em análise.

No mérito, aduz que a responsabilidade pela prestação de contas do convênio objeto da presente ação era do Secretário Municipal de Transportes e não sua, enquanto Prefeita, além de inexistir dolo em sua conduta. Afirma que se não houve culpa ou dolo por parte da Apelante e nem prejuízo ao erário, não há que se falar em prática de ato de improbidade administrativa.

Com esses argumentos, pugna pelo conhecimento e provimento do recurso, a fim de reformar integralmente a sentença para julgar a improcedência da ação, ante a sua ilegitimidade passiva.

O Município de Santarém apresentou contrarrazões, refutando os argumentos dos apelantes (id. nº 9841091 – Pág. 21).

Coube-me o feito por redistribuição.

Instada a se manifestar, a Procuradoria de Justiça opinou pelo conhecimento e provimento dos recursos, para que a sentença seja reformada, afastando-se a condenação imposta aos apelantes (id. nº 3391564).

É o relatório.

VOTO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA
ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA)
:

Avaliados os pressupostos processuais subjetivos e objetivos deduzidos pelos apelantes, tenho-os como regularmente constituídos, bem como atinentes à constituição regular do feito até aqui, razão pela qual conheço dos recursos de apelação.

Cinge-se a controvérsia recursal em verificar a responsabilidade ou não dos apelantes na prestação de contas referente ao convênio nº 05/2007, celebrado entre o Município de Santarém e o DETRAN/PA, e por conseguinte, na prática de ato de improbidade administrativa consubstanciado no art. 11, VI, da Lei nº 8.429/92.

O Juízo de piso julgou procedente a ação, condenando os requeridos nas penas descritas no relatório deste voto, fundamentando o
decisum
no fato de que, durante a instrução processual, nenhum dos demandados negou a falta de prestação de contas objeto da lide, dentre outros argumentos.

Tendo em vista que os recursos de apelação apresentam fundamentações diversas, eles serão analisados separadamente.

RECURSO DE APELAÇÃO DE JOSÉ ANTÔNIO ALVES ROCHA

Em suas razões, o Requerido José Antônio Alves Rocha sustentou não ter qualquer responsabilidade pela ausência de prestação de contas do convênio mencionado, tendo em vista ter sido exonerado pouco tempo depois da celebração do termo e que no ajuste firmado resta claro que a responsabilidade na prestação de contas seria do gestor que finalizasse o convênio, nos termos da cláusula 5.2, “c”, do convênio.

Com razão o recorrente.

Analisando os autos, observa-se que o requerido José Antônio Alves Rocha ocupou o cargo de Secretário Municipal de Transportes no período compreendido entre 01.01.2005 a 01.04.2008 (id. nº 9841047 – Pág. 16
e 9841078 – Pág. 25).

O Convênio nº 005/2007 (id. nº 9841047 – Pág. 18), objeto do presente processo, foi celebrado em 19.04.2007 entre o Município de Santarém e o Departamento de Trânsito do Estado do Pará – DETRAN/PA, tendo como objetivo o repasse de recursos financeiros para a execução de serviços de sinalização gráfica vertical, horizontal e semafórica, com a instalação de equipamentos eletrônicos nas vias do Município, com vigência inicial de 24 (vinte e quatro) meses, tendo sido prorrogado por mais 12 (doze) meses em 17.04.2009, conforme termo aditivo de id. nº 9841047 – Pág. 22, encerrando-se, desse forma, em 18.04.2010.

Dito convênio fora assinado pela Prefeita Municipal de Santarém à época dos fatos, Sra. Maria do Carmo Martins Lima, segunda requerida nesta ação, e o Diretor Geral do Detran/PA, Sr. Lívio Rodrigues de Assis (id. nº 9841047 – Pág. 21) e o termo aditivo, pelo Diretor Geral do Detran/PA acima referido e pelo Prefeito Municipal em Exercício, Sr. José Maria Tapajós (id. nº 9841047 – Pág. 23).

Da cláusula 5.2. do convênio, extrai-se a quem compete prestar contas e o prazo para fazê-lo,
in verbis
:

Cláusula 5.2. À PREFEITURA compete:

(...)

c) Encaminhar ao Tribunal de Contas do Estado, no prazo de 60 (sessenta) dias após o término da vigência deste Convênio, a prestação de contas da aplicação dos recursos recebidos, remetendo ao DETRAN/PA, imediatamente, cópia do protocolo de entrega da mesma.

Consta ainda nos autos, Relatório realizado pela Controladoria Geral do Município de Santarém (id. nº 9841047 – Pág. 24), informando que foi realizada a Concorrência Pública nº 002/2007, pela Secretaria Municipal de Transportes Público, sendo vencedor o Consórcio Pró-Viasul, formado pelas empresas: Pró-Sinalização Viária LTDA e Viasul Sinalização LTDA, do qual foi firmado o contrato nº 011/2007, assinado em 21.11.2007, pelo então Secretário Municipal de Transportes, ora apelante (id. nº 9841070 – Pág. 13). O Relatório também atesta que o primeiro recurso liberado para execução do convênio ocorreu no dia 17.04.2008.

Dito isso, pela ordem cronológica dos fatos narrados acima, constata-se que o Apelante, apesar de ser o Secretário Municipal de Transportes à época da assinatura do convênio nº 005/2007, firmado entre a Prefeitura Municipal de Santarém e o DETRAN/PA, e do contrato nº 011/2007, celebrado entre a Secretaria Municipal de Transportes e o Consórcio vencedor da concorrência pública nº 002/2007, o mesmo foi exonerado alguns meses depois (01.04.2008), ainda durante a vigência do convênio, que se encerrou apenas em 18.04.2010, ou seja, o apelante deixou o cargo de secretário de transportes 02 (dois) anos antes do fim do convênio, razão pela qual não pode ser responsabilizado pela ausência de prestação de contas junto ao Tribunal de Contas do Estado.

Não bastasse isso, o próprio convênio prevê (cláusula 5.2., “c”) que a prestação de contas deverá ser realizada até 60 (sessenta) dias após o término de sua vigência.

Desta forma, não se pode atribuir a obrigação de prestar contas a pessoa que há muito já não ocupava o cargo de Secretário de Transportes, ainda mais quando existe previsão expressa no convênio de que o ato de prestação de contas deveria ser realizado ao final do acordo, no prazo máximo de 60 dias após seu encerramento. Em outras palavras, caberia ao Secretário Municipal de Transportes que ocupava o cargo à época do encerramento do convênio, o dever de prestar contas.

Nesse sentido:

EMENTA: AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONDUTA ÍMPROBA NÃO CONFIGURADA. REALIZAÇÃO DO OBJETO DE CONVÊNIO CELEBRADO ENTRE MUNICÍPIO DE E ESTADO DE MINAS GERAIS. PRESTAÇÃO DE CONTAS FINAIS DEVIDAS PELO SUCESSOR.
PEDIDO DESACOLHIDO. SENTENÇA CONFIRMADA. - Não é cabível reconhecer a prática de ato ímprobo quando a documentação acostada aos autos demonstra ter o réu, enquanto Prefeito do Município de Martins Soares, cumprido parte significativa do objeto de convênio celebrado com o Estado de Minas Gerais e deixado dinheiro aplicado em conta bancária do ente público
- Hipótese na qual a prestação de contas final - na qual deveria ser efetivado o repasse de contrapartida pecuniária fixada na avença ao Estado de Minas Gerais - era devida pelo novo gestor do Executivo, visto que encerrado o mandato do réu.
Sentença confirmada, no reexame necessário, julgando improcedente o pedido inicial. (TJ-MG - Remessa Necessária-Cv: 10395140026349001 MG, Relator: Alberto Vilas Boas, Data de Julgamento: 10/03/2020, Data de Publicação: 17/03/2020)

Por tais razões, a sentença de 1º grau merece reforma, a fim de julgar improcedente o pedido inicial em relação ao apelante José Antônio Alves Rocha.

RECURSO DE APELAÇÃO DE MARIA DO CARMO MARTINS LIMA

A Apelante Maria do Carmo aduz a preliminar de ilegitimidade passiva, arguindo que foi incluída no polo passivo da demanda tão somente por ocupar o cargo de Prefeita Municipal na época dos fatos, alegando, porém, não ter realizado qualquer conduta pessoal que contribuísse para a realização do ato impugnado.

No mérito, assevera que não pode ser responsabilizada por todos os atos praticados por seus secretários e servidores municipais, tendo em vista que o que se discute nos presentes autos é a prática de ato de improbidade administrativa, onde se exige intensa participação subjetiva do agente, o que não se verifica em relação à apelante.

Pois bem.

Havendo questão preliminar suscitada, passo a sua análise.

PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA

Não merece prosperar a alegação da Apelante de que efetivamente não praticou nenhum ato que contribuísse para a realização do ato impugnado.

Isto porque, da análise dos autos, contata-se que a Apelante foi quem assinou o Convênio de Cooperação nº 005/2007 firmado com o Detran/PA, conforme documento de id. 9841047 – Pág. 18/21.

Dessa forma, não prospera o argumento de que não praticou pessoalmente qualquer ato que contribuísse para a realização do ato ora questionado.

Por essa razão,
rejeito a preliminar
.

MÉRITO

No mérito, a Apelante sustenta que o que está em discussão nestes autos é a prática de ato de improbidade administrativa, o qual preserva seus requisitos tipificadores, dentre eles, o elemento subjetivo do agente, o que não se verifica no presente caso, em razão de inexistir dolo em sua conduta, muito menos prejuízo ao erário.

Vejamos.

Como já mencionado antes, a recorrente, enquanto Prefeita do Município de Santarém, foi quem assinou o Convênio de Cooperação nº 005/2007 firmado com o DETRAN/PA, e o próprio convênio, na cláusula 5.2., item “c”, prevê a quem compete o dever de prestar contas e o prazo para fazê-lo, nos seguintes termos:

Cláusula 5.2. À PREFEITURA compete:

(...)

c) Encaminhar ao Tribunal de Contas do Estado, no prazo de 60 (sessenta) dias após o término da vigência deste Convênio, a prestação de contas da aplicação dos recursos recebidos, remetendo ao DETRAN/PA, imediatamente, cópia do protocolo de entrega da mesma.

De outra banda, a Lei Municipal nº 18.237/2008, assinada pela Apelante, instituiu a estrutura administrativa do Poder Executivo Municipal, descentralizando a administração do Município, o que significa dizer que cada unidade gestora era responsável pela administração do seu setor/órgão/secretaria.

O mesmo entendimento se extrai do já citado Relatório elaborado pela Controladoria Geral do Município de Santarém, onde consta que a execução do Convênio nº 005/2007 era de responsabilidade da Secretaria Municipal de Transportes, conforme o seguinte trecho do relatório, in verbis:

“Versa o presente relatório sobre o Convênio de Cooperação nº 005/2007, de 21 de abril de 2007, firmado com o Governo do Estado do Pará, através do Departamento de Trânsito do Estado do Pará – DETRAN e o Município de Santarém/PA, a ser administrado pela Secretaria Municipal de Transporte Público e Trânsito – SMT (...)”.

Em sentido convergente encontra-se o Acórdão nº 30.838 do Tribunal de Contas dos Municípios, que apreciou as contas de gestão, do exercício 2010, de responsabilidade da Apelante enquanto Prefeita de Santarém, aprovando-as com ressalvas (id. nº 3379089 – Pág. 1/5).

No tópico 6, item 2, o Acórdão do TCM/PA reconhece que a Administração Municipal de Santarém, no ano de 2010, era descentralização,
in verbis
:

“2. (...)
após análise da defesa e revendo os demonstrativos contábeis do exercício,
verificamos que a Prefeitura de Santarém não realizou despesa, sendo a administração descentralizada, executada pelas demais unidades gestoras, e seus respectivos ordenadores.
Desta forma, inexistindo o valor lançado a conta Agente Ordenador. Foi confeccionado novo demonstrativo financeiro, afastando a falha. (...)” grifo nosso

Dessa forma, em que pese a Apelante ter sido a responsável pela assinatura do Convênio nº 005/2007 firmado com o Detran/PA e ser a gestora municipal por ocasião do encerramento do convênio, constata-se que não lhe competia o dever de prestar contas, tendo em vista a Administração Municipal ser descentralizada, cabendo a cada unidade e seus respectivos gestores, a responsabilidade pelos atos administrativos praticados.

Assim, caberia a Secretaria Municipal de Transporte, através do Secretário Municipal, o dever de prestar contas, uma vez que essa unidade administrativa era a responsável pela execução do convênio.

Não bastasse isso, ainda devemos considerar as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), tornando-se imprescindível a análise quanto a aplicação imediata das modificações promovidas na Lei de Improbidade aos processos em curso, com o fito de prestar a correta jurisdição.

A Lei Federal nº 14.230/2021 trouxe inúmeras e significativas alterações à Lei de Improbidade Administrativa, no entanto, não estabeleceu qualquer regra de aplicação retroativa, o que poderia induzir ao errôneo entendimento de que seria aplicável apenas aos processos ajuizados a partir de sua publicação (26 de outubro de 2021), bem como por força do princípio da irretroatividade de leis previsto no artigo 6º
[1]
da Lei de Introdução às normas do Direito brasileiro.

Contudo, tendo em vista a natureza jurídica da ação de improbidade administrativa de caráter eminentemente penal e,
dado que no seu bojo são admitidas aplicações de penas ao réu, com subtração de atributos da cidadania e de vida honrada, é aplicável, nestes casos, regras atinentes ao processo criminal.

A lógica dessa aplicação pode ser extraída
da disposição contida no §4º do art. 37 da CRFB e no art. 17D da 14.230/2021.

Assim, com fulcro nos direitos fundamentais (CFRB, art. 5º, inciso XL),
malgrado exista o pensamento de que regras e princípios penais seriam aplicáveis apenas ao direito penal, considerando o caráter administrativo sancionador/penalizador deste tipo de ação e,
haja vista inexistir distinção em relação a natureza do ilícito, se de direito penal ou direito administrativo, há consenso tanto na doutrina quanto na jurisprudência, bem como em diversos dispositivos normativos de que regras e princípios penais são aplicáveis ao rito da ação de improbidade administrativa.

Em sendo assim, é possível dizer que no campo da improbidade administrativa se aplicam os princípios da presunção da inocência, da retroatividade de norma mais benéfica, do
nemu tenetur se detegere
, dentre outros.

Vários são os precedentes das Cortes Superiores em defesa da aplicação de regras do direito penal no direito administrativo sancionador, dentre eles: ADI 2797, REsp 721190/CE, REsp 1153083/MT, RE 596152/SP.

É forçoso concluir, portanto, que a interpretação adotada tanto pelo Supremo Tribunal Federal, quanto pelo Superior Tribunal de Justiça, é apenas um reflexo lógico da garantia constitucional estampada no inciso XL do art. 5º da Constituição da República, de modo que a retroatividade da lei mais benigna é um princípio constitucional implícito que vale para todo o exercício do
jus puniendi
estatal, aí incluído os procedimentos administrativos, sobretudo diante do entendimento que a única diferença existente entre um ilícito penal e um ilícito administrativo, é o grau de reprovabilidade da conduta.

A retroatividade da norma mais benéfica assume, portanto, aplicação imperativa sempre quando há o exercício do
jus puniendi
pela administração pública, a exemplo do que se colhe da já sedimentada jurisprudência do STJ que, no julgamento do RMS 37.031-SP, consolidou de forma ainda mais veemente a regra segunda a qual "considerando os princípios do Direito Sancionador, a
novatio legis in mellius
deve retroagir para favorecer o apenado".

Aliás, a possibilidade da retroatividade da norma mais benéfica no âmbito da improbidade administrativa veio expressa no art. 1º, §4º, da Lei de Improbidade Administrativa. Senão vejamos:

“Art. 1º
O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

§ 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.”

Desse modo, considerando a retroatividade da nova lei de improbidade administrativa, e após analisar os autos, entendo que não restou demonstrada ação ou omissão dolosa da apelante em não prestar contas, isto é, não há provas que indiquem a existência de dolo com manifestação de vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito.

Observe-se que a necessidade de dolo é exigência para configuração do ato de improbidade administrativa, conforme preceitua o art. 11, inciso VI, da Lei nº 14.230/21, senão vejamos:

“Art. 1
1
.
Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública
a ação ou omissão dolosa
, que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:

(...)

VI -
deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades;

Nesse diapasão, tendo em vista o contexto fático dos autos não parece subsistir a tese de conduta ímproba nos termos da Lei nº 14.230/2021 a referendar a condenação da recorrente, razão pela qual a sentença a quo também merece reforma em relação a requerida Maria do Carmo Martins Lima.

DISPOSITIVO

Ante o exposto, e na esteira do parecer ministerial,
CONHEÇO e DOU PROVIMENTO aos RECURSOS DE APELAÇÃO
interpostos por José Antônio Alves Rocha e Maria do Carmo Martins Lima, para reforma a sentença de 1º grau e julgar improcedente o pedido inicial em relação aos apelantes, mantendo a sentença inalterada com relação ao 3º requerido, Sr. Sandro Tarcito da Costa Lopes, conforme a presente fundamentação.

É como voto.

Belém, 08 de maio de 2023.

ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Desembargadora
Relatora

[1]

Art. 6º A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.

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Art. 6º A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.

Belém, 08/05/2023