Tribunal: TJPA
Processo: 0001855-56.2007.8.14.0049
Classe: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10014 - Violação dos Princípios Administrativos
Data de julgamento: 2023-12-11

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA PELA PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE CAPITULADO NO ARTIGO 11 INCISO VI DA LEI N. 8429/92. AUSENTE A COMPROVAÇÃO DE DOLO. ORIENTAÇÃO JURISPRUDENCIAL E DOUTRINÁRIA REAFIRMADA PELA NOVA REDAÇÃO DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (COM REDAÇÃO DA LEI N. 14.230/21). RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (TEMA 1199 DE REPERCUSSÃO GERAL). AUSÊNCIA DE PROVAS QUE A NÃO PRESTAÇÃO DE CONTAS DO QSE – FNDE TENHA SIDO FRUTO DE OMISSÃO DELIBERADA DO REQUERIDO. ÚNICA PROVA APRESENTADA FOI PRODUZIDA PELO STAFF DO NOVO GESTOR MUNICIPAL ELEITO EM 2004. SENTENÇA BEM LANÇADA. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO NA FORMA DOS ARTIGO 11, §1º e ARTIGO 17-C, §1º DA LEI Nº 8.429/92 COM REDAÇÃO DA LEI N. 14.230/21 C/C TEMA 1.199 DE REPERCUSSÃO GERAL. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Desembargadores da 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará em plenário por videoconferência, por unanimidade de votos, CONHECER e NEGAR PROVIMENTO ao recurso consoante os termos do voto da eminente Relatora. Belém-PA, assinado na data e hora registradas no sistema. Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) - 0001855-56.2007.8.14.0049

APELANTE: MUNICIPIO DE SANTA ISABEL DO PARA

APELADO: ANTONIO MARTINS SIMAO

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA PELA PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE CAPITULADO NO ARTIGO 11 INCISO VI DA LEI N. 8429/92. AUSENTE A COMPROVAÇÃO DE DOLO. ORIENTAÇÃO JURISPRUDENCIAL E DOUTRINÁRIA REAFIRMADA PELA NOVA REDAÇÃO DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (COM REDAÇÃO DA LEI N. 14.230/21). RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (TEMA 1199 DE REPERCUSSÃO GERAL). AUSÊNCIA DE PROVAS QUE A NÃO PRESTAÇÃO DE CONTAS DO QSE – FNDE TENHA SIDO FRUTO DE OMISSÃO DELIBERADA DO REQUERIDO. ÚNICA PROVA APRESENTADA FOI PRODUZIDA PELO STAFF DO NOVO GESTOR MUNICIPAL ELEITO EM 2004. SENTENÇA BEM LANÇADA.
RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO

NA FORMA DOS
ARTIGO 11, §1º e ARTIGO 17-C, §1º DA LEI Nº 8.429/92 COM REDAÇÃO DA LEI N. 14.230/21 C/C TEMA 1.199 DE REPERCUSSÃO GERAL.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Desembargadores da 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará em plenário por videoconferência, por unanimidade de votos
, CONHECER e NEGAR PROVIMENTO
ao recurso consoante os termos do voto da eminente Relatora.

Belém-PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de apelação cível interposta por MUNICÍPIO DE SANTA ISABEL DO PARÁ contra a sentença ID3181989 que julgou improcedente o pedido do Município autor que pugnava pela condenação do ora apelado ANTONIO MARTINS SIMÃO (ex-prefeito) pela prática de ato de improbidade administrativa capitulada no art. 11, VI da Lei n. 8.429/92.

Em síntese o MUNICÍPIO DE SANTA IZABEL DO PARÁ ajuizou Ação de Improbidade Administrativa contra ANTONIO MARTINS SIMÃO, ex-prefeito municipal, objetivando sua condenação nas sanções previstas para a hipótese de ofensa ao art. 11, VI da Lei 8.429/92, arguindo que o requerido teria se omitido de prestar contas Programa Salário Educação (QSE), gerenciado pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), cujo prazo de prestação de contas se esgotou em 28/02/2005.

Ajuizada inicialmente na Justiça Federal a ação acabou sendo instruída e julgada na 1ª Vara Cível de Santa Izabel do Pará depois que que a Justiça Federal acusou incompetência para o feito.

O juízo destacou na sentença, que a ÚNICA prova idônea produzida pelo Município ao longo do processo foi a certidão expedida pela Corregedoria do Tribunal de Contas do Município, da qual consta que o Município de Santa Izabel do Pará não teria prestado contas, referente ao exercício de 2004, contudo, em relação a outas verbas, nada referente ao Programa QSE, objeto da presente ação.

Em relação ao QSE – FNDE consta apenas uma declaração produzida pelo próprio staff do novo gestor eleito para o mandado 2005/2008 em 28 de março de 2005 apontando a ausência de documentos para prestação de contas do ano de 2004 junto ao FNDE.

Entendeu o juízo que a produção probatória realizada no processo foi ínfima, não havendo qualquer indicativo que embase a pretensão autoral, mesmo porque, para fins de caracterização de aplicação da regra contida no art. 11 da Lei 8.429/92, faz-se necessário perquirir se o gestor público se comportou com dolo, ainda que genérico (até aquele momento da sentença ainda era reconhecida a possibilidade de dolo genérico para caracterização de ato de improbidade).

Assim, não bastasse a fraca documentação probatória, ainda que se admitisse a prática das anormalidades apontadas na inicial, exigir-se-ia a configuração da má-fé do sujeito ativo para a incidência do art. 11 da LIA, não sendo suficiente a mera prática de irregularidade administrativa, e julgou improcedente o pedido.

O Município interpôs a apelação onde se limitou a afirmar que restou efetivamente provado que o Requerido, agiu deliberadamente com total recalcitrância aos comandos constitucionais e legais, e que as condutas atribuídas ao Requerido
demonstram total falta de responsabilidade para o trato com a coisa pública
.

Pediu a reforma da decisão para condenar o apelado às sanções previstas no inciso III do art. 12 da LIA.

O Ministério Público opinou pelo provimento da apelação ID3820837.

É o relatório. Passo ao voto.

VOTO

Tempestivo e adequado, vou NEGAR PROVIMENTO ao recurso.

Cumpre-me, antes de proferir manifestação conclusiva, proceder as considerações em relação aos efeitos que a Lei n. 14.230/21 provocou sobre as medidas liminares em ações de improbidade administrativa, em especial aquelas que decretaram indisponibilidade de bens dos requeridos.

Em um juízo superficial seria possível inferir que por definição literal, a Lei n. 14.230/2021 não previu sua aplicação retroativa, razão pela qual, equivocadamente o operador do direito poderia concluir que a nova lei se aplicaria somente aos processos ajuizados posteriormente à sua publicação, por força do princípio da irretroatividade das leis estabelecido no artigo 6º da LINDB.

Art. 6º A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.

Todavia, diante da relevância e extensão do tema improbidade administrativa, definitivamente, esta não é uma matéria para ser decidida em juízo superficial.

DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO. APLICABILIDADE. EFEITOS PATRIMONIAIS. PERÍODO ANTERIOR À IMPETRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 269 E 271 DO STF. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE.

(...)

III – Tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei Municipal n. 13.530/03, porquanto
o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no art. 5º, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador
. Precedente.

IV – Dessarte, cumpre à Administração Pública do Município de São Paulo rever a dosimetria da sanção, observando a legislação mais benéfica ao Recorrente, mantendo-se indenes os demais atos processuais.

(...)

VI – Recurso em Mandado de Segurança parcialmente provido.” (Grifo nosso).

Essa possibilidade da retroatividade da norma mais benéfica no âmbito da improbidade administrativa em decorrência dos princípios do direito administrativo sancionador, veio expressa no art. 1º, § 4º, da Lei de Improbidade Administrativa, inserido pela Lei n. 14.230/2021, que determina a aplicação do princípio constitucional específico ao sistema da improbidade. Colha-se:

“Art. 1º
O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

§ 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.

Para além das premissas acima, há de se considerar que, historicamente, a aplicação do art. 5º, XL da CRFB (irretroatividade da lei se há prejuízo ao réu), impediu a aplicação retroativa da Lei de Improbidade Administrativa à época (Lei n. 8.429/1992) para punir fatos praticados antes de sua vigência, em razão do seu caráter sancionatório e gravoso, é preciso, agora, reconhecer a retroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021 que sejam consideradas benéficas aos acusados de improbidade.

Colham-se exemplos de julgados referentes a irretroatividade da Lei de Improbidade Administrativa mais gravosa (sancionada no ano de 1992) no c. STJ:
REsp 1.153.656/DF, Rel. Min. Teori Albino Zavascki
, Primeira Turma, DJe 18.05.2011;
REsp 1.206.338/MG, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho
, Primeira Turma, DJe 18.12.2013;
REsp 1.129.121/GO, Rel. p/ Acórdão Min. Castro Meira
, Segunda Turma, DJe 15.03.2013.

Em consequência tanto da orientação constitucional quanto da jurisprudência histórica, entende-se pela natural vocação à retroatividade da norma sancionadora mais benéfica, e nesse passo replica-se a prática em relação a nova Lei de Improbidade Administrativa com amparo na cláusula constitucional do devido processo legal e nos valores ali abrigados, por conseguinte, estará o magistrado vinculado a interpretação e aplicação da lei mais benéfica nas ações de improbidade administrativa, sejam as alterações de ordem material e/ou processual, com amparo dos artigos 8º, 14 e 493 do CPC.

Art. 8º
Ao aplicar o ordenamento jurídico, o juiz
atenderá aos fins sociais e às exigências do bem comum, resguardando e promovendo a dignidade da pessoa humana e
observando
a proporcionalidade, a razoabilidade
, a legalidade
, a publicidade e a eficiência.

Art. 14.
A norma processual
não retroagirá e
será aplicável imediatamente aos processos em curso
, respeitados os atos processuais praticados e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da norma revogada.

Art. 493. Se,
depois da propositura da ação, algum fato
constitutivo,
modificativo ou extintivo do direito influir no julgamento do mérito, caberá ao juiz tomá-lo em consideração, de ofício
ou a requerimento da parte, no momento de proferir a decisão.

Embora doutrina e jurisprudência indiquem com certa clareza a aplicação retroativa da nova LIA aos processos em curso, cumpre-me, reportar que, no julgamento do ARE 843.989, em 24.02.2022
[1]
, por unanimidade o Plenário Virtual do e. STF admitiu novo Tema de Repercussão Geral (Tema 1199) que acabou por fixar as seguintes teses:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3)
A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Entenda-se que o requerido nessa ação, somente poderá ser alcançado nesse aspecto quando o autor efetivamente promover a demonstração do dolo e o limite de responsabilidade do agente.

No presente caso a demanda é baseada, principalmente, em certidão do TCM que não faz qualquer referência ao Programa QSE do FNDE, objeto da presente ação e a declaração prestada pelo staff do novo prefeito.

Sobre a certidão de plano se colhe erro material de data além de as informações parecerem absolutamente vagas:

Quanto a declaração nada indica que a ausência de documentação pode ser atribuída ao requerido, até mesmo porque caberia a instauração de inquérito policial para apuração de eventual crime capitulado do art. 305 do CPB e sua autoria, o que aparentemente não foi feito pelos gestores que assumiram àquela época, inação esta que, a seu turno, poderia ter sido entendida como ofensa ao mesmo CPB nos crimes capitulados no arts. 319 ou 320.

Deveria o Secretário que firmou a declaração ter aberto sindicância administrativa para apurar a responsabilidade pelo sumiço dos documentos, e deveria o prefeito que seguramente tomou conhecimento do fato, ter feito a comunicação para o Ministério Público e para a autoridade policial.

Optaram, no entanto, pela solução mais curta junto ao FNDE e pelo ajuizamento da presente ação sem, contudo, demonstrarem a responsabilidade do apelado nesse episódio.

Quanto a potencial ofensa ao art. 11 incisos VI, necessário destacar o texto da norma da mesma forma que feito acima:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública
a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade
, caracterizada por uma das seguintes condutas:
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

VI -
deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo
,
desde que disponha das condições para isso
, com vistas a ocultar irregularidades;

(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

De plano constata-se que a data limite para prestação de contas era 28/02/2005 quando o requerido não ocupava mais o cargo de gestor do Município, sendo razoável considerar que o gestor que assumiu o bônus do cargo nos primeiros dias de janeiro daquele ano de 2005, também assumiu o ônus, e como disse, deveria ter promovido a apuração de todas a irregularidades que alega ter encontrado.

Ademais o próprio Município destaca na apela que
as condutas atribuídas ao Requerido demonstram total
falta de responsabilidade
para o trato com a coisa pública
.

Com o advento da Lei 14.230/2021, o artigo 11 da lei de improbidade administrativa foi substancialmente alterado, sendo certo que não basta mais a infração genérica aos princípios da Administração, com a aplicação apenas do caput. A conduta praticada pelo réu precisa estar devidamente descrita e um dos incisos da lei de improbidade, com redação dada pela lei nova, sendo certo também que a lei expressamente determinou o que já era reconhecido pela jurisprudência, ou seja: “
Art. 17-C, § 1º- a ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique
não configura ato de improbidade
”.

Vale também a transcrição do § 1º, do art. 11, com redação dada pela Lei 14.230/2021: “
Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006,
somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade
”.

Ante o exposto, com fundamento nos art. 11, § 1º e 17-C, § 1º da Lei n. 8.429/92 c/c art. 373 do CPC e Tema 1.199 de Repercussão Geral,
NEGO PROVIMENTO
a apelação.

É o voto.

Belém(PA), assinado na data e hora registradas no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

[1]
http://stf.jus.br/portal/jurisprudenciaRepercussao/verPronunciamento.asp?pronunciamento=9725030

Belém, 18/12/2023