Tribunal: TJPA
Processo: 0834243-42.2020.8.14.0301
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ROBERTO GONCALVES DE MOURA
Órgão julgador: ROBERTO GONCALVES DE MOURA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10221 - Isonomia/Equivalência Salarial
Data de julgamento: 2023-11-20

Ementa:
EMENTA: APELAÇÃO CIVEL E REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO DE COBRANÇA. PRELIMINAR DE DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE DECRETOS MUNICIPAIS E DE LEI MUNICIPAL. REJEITADA. GRATIFICAÇÃO DE ATENDIMENTO AMBULATORIAL E HOSPITALAR (HPS), INSTITUÍDA PELA LEI MUNICIPAL Nº 7.781/95. HPS SUBSTITUÍDA PELO ABONO DE ALTERAÇÃO DO MODELO DE ATENÇÃO À SAÚDE (AMAT), CRIADO PELO DECRETO Nº 44.184/04. IMPOSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO À HIERARQUIA DAS NORMAS. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. EM REMESSA NECESSÁRIA, SENTENÇA MANTIDA. DECISÃO UNÂNIME. ACÓRDÃO Vistos, etc. Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, conhecer o recurso de apelação e negar-lhe provimento e igualmente conhecer a remessa necessária e manter os termos da sentença, tudo de acordo com o voto do Desembargador Relator. Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, sessão realizada no período de vinte a vinte e sete dias do mês de novembro do ano de dois mil e vinte e três. Turma julgadora: Desembargadores Roberto Gonçalves de Moura (Relator), Ezilda Pastana Mutran (Vogal) e Maria Elvina Gemaque Taveira (Vogal). Julgamento presidido pela Desa. Célia Regina de Lima Pinheiro. Belém/PA, 27 de novembro de 2023. Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA Relator

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0834243-42.2020.8.14.0301

APELANTE: MUNICIPIO DE BELEM

REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO - PGM JUDICIAL

APELADO: FRANCY MARY DA SILVA CAMARA

RELATOR(A):
Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

EMENTA

EMENTA: APELAÇÃO CIVEL E REMESSA NECESSÁRIA.
AÇÃO DE COBRANÇA
. PRELIMINAR DE DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE DECRETOS MUNICIPAIS E DE LEI MUNICIPAL. REJEITADA. GRATIFICAÇÃO
DE ATENDIMENTO AMBULATORIAL E HOSPITALAR (HPS), INSTITUÍDA PELA LEI MUNICIPAL Nº 7.781/95.
HPS
SUBSTITUÍDA PELO ABONO DE ALTERAÇÃO DO MODELO DE ATENÇÃO À SAÚDE (AMAT), CRIADO PELO
DECRETO
Nº 44.184/04. IMPOSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO À HIERARQUIA DAS NORMAS
. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. EM REMESSA NECESSÁRIA, SENTENÇA MANTIDA. DECISÃO UNÂNIME.

ACÓRDÃO

Vistos, etc.

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, conhecer o recurso de apelação e negar-lhe provimento e igualmente conhecer a remessa necessária e manter os termos da sentença, tudo de acordo com o
voto do Desembargador Relator.

Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, sessão realizada no período de vinte a vinte e sete dias do mês de novembro do ano de dois mil e vinte e três.

Turma julgadora: Desembargadores Roberto Gonçalves de Moura (Relator),
Ezilda Pastana Mutran (Vogal)
e Maria Elvina Gemaque Taveira (Vogal).

Julgamento presidido pela Desa. Célia Regina de Lima Pinheiro.

Belém/PA, 27 de novembro de 2023.

Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

Relator

RELATÓRIO

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR ROBERTO GONÇALVES DE MOURA (RELATOR):

Trata-se de
REMESSA NECESSÁRIA
e
APELAÇÃO CÍVEL
interposta pelo
MUNICÍPIO DE BELÉM
contra

sentença prolatada pelo Juiz da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca da Capital, nos autos da
AÇÃO ORDINÁRIA DE COBRANÇA
, com pedido antecipação da tutela, proposta por
FRANCY MARY DA SILVA CÂMARA,
que julgou procedente o pedido, nos seguintes termos (id nº 7746217):

“Dispositivo. Ante o exposto, JULGO PROCEDENTES OS PEDIDOS, para determinar que o réu inclua na remuneração da autora o pagamento da Gratificação HPS, correspondente a 100% (cem por cento) da soma de sua remuneração básica e gratificação de escolaridade, efetuando ainda o pagamento dos valores retroativos, limitados aos 5 anos anteriores à propositura do feito, impondo-se, ainda, o pagamento de juros, a contar da citação, e correção monetária, a contar da do vencimento de cada parcela, observando, no mais, os parâmetros fixados pelo STF no RE 870.947.

Julgo extinto o processo com resolução do mérito na forma do artigo 487, inciso I do CPC/2015.

Sem custas, dada a isenção assegurada ao Município de Belém e às pessoas jurídicas de direito público de sua administração indireta.

Honorários pelo Município de Belém, que fixo em 10% (dez por cento) sobre o proveito econômico que será obtido, observado o disposto no art. 85, §3º, I do Código de Processo Civil e tendo em vista os parâmetros delineados nos incisos I a IV do parágrafo 2º do artigo 85, também do Código de Processo Civil.

Estando a sentença sujeita ao duplo grau de jurisdição, nos termos do art. 496 do CPC/2015, escoado o prazo recursal, remetam-se os autos a superior instância com as homenagens de estilo.

Intimem-se as partes e o Ministério Público.

Publique-se. Intimem-se. Registre-se. Cumpra-se.

Servirá esta, por cópia digitalizada, como MANDADO DE INTIMAÇÃO, nos termos do Provimento nº 03/2009-CJRMB TJE/PA, com a redação que lhe deu o Prov. nº 011/2009.”

O apelante, em suas razões recursais (id nº 7746222), s
ustenta que o Decreto Municipal nº 26.184/93 deixa claro que não instituiu o HPS (gratificação de atendimento ambulatorial e hospitalar), mas apenas um abono aos servidores em exercício do pronto socorro municipal.

Aduz que a Lei nº 7.781/98, que instituiu o HPS em seu art. 3º estabeleceu que os critérios de apuração, distribuição e fixação da gratificação seriam de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo, de forma que, desde a criação do HPS está prevista a edição de decreto regulamentador da gratificação.

Defende que a concessão das mencionadas parcelas por meio dos Decretos Municipais ns° 26.184/93 e 44.184/2004 estão em confronto com a determinação do art. 37, X, da CF, pois se trata de alteração da remuneração dos servidores públicos em dissonância com o referido dispositivo e sem obediência ao cumprimento dos princípios orçamentários estabelecidos no art. 169, § 1° do texto constitucional.

Afirma que, ao pretender o recebimento da HPS, a recorrida busca a aplicação de Lei Municipal inconstitucional, não podendo o Direito admitir a aquisição de direitos por intermédio de atos jurídicos nulos.

Aduz que o HPS jamais foi incorporado ao vencimento daqueles que o percebiam, visto que não há qualquer dispositivo na referida Lei que garanta a integração da gratificação aos vencimentos mensais dos servidores.

Esclarece que, como forma de não trazer prejuízos econômicos aos servidores que deixariam de receber a gratificação, criou-se, também, através do Decreto nº 44.184/2004, o abono de alteração do modelo de atenção à saúde – AMAT, de maneira que o fato de a gratificação ter sido suprimida da remuneração dos servidores não significa dizer que houve violação ao princípio da irredutibilidade de vencimentos.

Alega que
o Decreto em comento foi inequívoco ao disciplinar
expressamente que a verba HPS só seria mantida aos servidores ocupantes do cargo de médico que ingressaram na administração municipal mediante concurso público realizado até o ano de 1998, o que não é o caso da apelada, que ingressou na administração municipal posteriormente.

Por fim, requereu o conhecimento e provimento do seu recurso, para que seja reformada a sentença e invertido o ônus sucumbencial.

A apelada apresentou contrarrazões (id nº 7746227) pugnando pelo desprovimento do recurso.

Os autos foram remetidos a este Egrégio Tribunal de Justiça.

O recurso foi recebido em seu duplo efeito (id nº 8076932).

A Procuradoria de Justiça eximiu-se de se manifestar na qualidade de
custos legis
(id nº 8997386).

Os autos vieram redistribuídos à minha relatoria.

É o relatório necessário.

VOTO

VOTO

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR ROBERTO GONÇALVES DE MOURA (RELATOR):

Presentes os pressupostos de admissibilidade,
CONHEÇO A APELAÇÃO CÍVEL INTEPOSTA e a REMESSA NECESSÁRIA
e passo a analisá-los.

DAS INCONSTITUCIONALIDADES DOS DECRETOS MUNICIPAIS Nº 26.184/92 E N° 44.184/2004 E DA LEI MUNICIPAL Nº 7.781/95. DA VIOLAÇÃO DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS. ART. 37, INC. X E ART. 169, § 1° DA CF/88. VERBAS DO SUS PARA PAGAMENTO DE PESSOAL. ILEGALIDADE. ART. 2° DA LEI N° 8.142/90.

O Município de Belém arguiu a preliminar de inconstitucionalidade dos Decretos Municipais nº 26.184/93 e nº 44.184/04 e da Lei Municipal nº 7.781/95, que regem a Gratificação de Atendimento Ambulatorial e Hospitalar – HPS, alegando afronta aos artigos 37, X, e 169, § 1º, ambos da Constituição Federal, defendendo a impossibilidade de concessão da gratificação pretendida.

A preliminar suscitada não merece prosperar.

Inicialmente, o Abono de Atendimento Ambulatorial e Hospitalar (HPS) foi instituído pelo Decreto Municipal n° 26.184/1993, conforme o disposto em seu art. 1º e parágrafo único, a seguir transcritos:

“Art. 1º. É concedido um abono a todos os servidores em exercício no Hospital do Pronto Socorro Municipal, correspondente a 100% (cem por cento) da soma de sua remuneração básica e gratificação de escolaridade.

Parágrafo único. O abono será pago a partir de 1º de novembro corrente e até que a Câmara Municipal de Belém decida, por via legislativa, a remuneração dos servidores beneficiados por este Decreto.”

Assim, de fato, o referido Decreto, por tratar de abono sobre a remuneração dos servidores, necessitava de lei específica, todavia, com o advento da Lei Municipal n° 7.781/95, a qual instituiu a Gratificação de Atendimento Ambulatorial e Hospitalar (HPS), tem-se que a violação constitucional foi suprimida com a criação da referida lei municipal que estabeleceu a gratificação pretendida pela recorrida, senão vejamos:

"Lei 7781, de 27 de dezembro de 1995

INSTITUI A GRATIFICAÇÃO DE ATENDIMENTO AMBULATORIAL E HOSPITALAR A SER CONCEDIDA AOS FUNCIONÁRIOS DA ÁREA DA SAÚDE A CÂMARA MUNICIPAL DE BELÉM estatui e eu sanciono a seguinte Lei:

Art. 1º. Fica instituída a Gratificação de Atendimento Ambulatorial e Hospitalar, a ser concedido aos funcionários de área de saúde, lotado no Hospital de Pronto Socorro Municipal e outros órgãos do Serviço Público de Saúde do Município de Belém.

Art. 2º. O custeio das despesas com a gratificação instituída nesta Lei, será assumido na dotação orçamentária própria, e por repasse da verba destacada pelo Sistema Unificado de Saúde (SUS), até o limite máximo de 30% (trinta por cento).

Art. 39. Os critérios de apuração, distribuição e fixação da verba destinada ao pagamento da Gratificação de Atendimento Ambulatorial e Hospitalar, serão de competência do Chefe do Executivo Municipal, que fica autorizado a expedir os atos necessários à regulamentação dessa vantagem de ordem pecuniária.

Art. 4g. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação

Art. 59. Revogam-se as disposições em contrário. PALÁCIO ANTÔNIO LEMOS, 27 de dezembro de 1995. HÉLIO MOTA GUEIROS Prefeito Municipal de Belém."

Nesse contexto, quando a recorrida ingressou no serviço público, o abono instituído pelo Decreto n° 26.184/93 já não estava mais em vigência, além disso, a Lei Municipal n° 7.781/1995 regulamentou a gratificação HPS, bem como revogou o referido Decreto, nos termos do artigo 5° da lei municipal.

Assim, resta inequívoco que a gratificação pretendida foi prevista em lei específica, conforme o art. 1º, que dispôs expressamente que ficava instituída a Gratificação de Atendimento Ambulatorial e Hospitalar (HPS), a ser concedida aos funcionários de área de saúde, lotados no Hospital de Pronto Socorro Municipal e outros órgãos de Serviço Público de Saúde do Município de Belém.

No tocante ao Decreto Municipal nº 44.184/2004, que entrou em vigor em 28 de maio de 2004, com efeitos financeiros retroativos à 1°/10/2003, observa-se que o citado ato normativo instituiu o denominado Abono de Alteração de Modelo de Atenção à Saúde (AMAT), senão vejamos:

“Art. 1º - Fica criado o Abono de Alteração do Modelo de Atenção à Saúde – AMAT, a ser pago às categorias profissionais dos serviços de saúde pública municipal”

Entretanto, o referido Decreto Municipal n° 44.184/2004 não é objeto da presenta demanda, considerando que a pretensão da autora/apelada consiste na pretensão de recebimento da gratificação HPS prevista em lei, conforme descrito na petição inicial.

Na verdade, constata-se que o apelante apresenta como tese a impossibilidade de pagamento da gratificação HPS, afirmando que esta verba foi substituída pelo Abono de Modelo de Atenção à Saúde (AMAT), logo seria admitir a possibilidade de um Decreto revogar uma vantagem pecuniária estabelecida em lei, porém a questão está relacionada ao mérito recursal, ocasião em que a controvérsia será devidamente analisada.

Portanto, considerando que a
“
cláusula constitucional de reserva de plenário, insculpida no art. 97 da CF, fundada na presunção de constitucionalidade das leis, não impede que os órgãos fracionários ou os membros julgadores dos tribunais, quando atuem monocraticamente, rejeitem a arguição de invalidade dos atos normativos{RE 636.359 AgR-segundo, rel. min. Luiz Fux, j. 3-11-2011, P, DJE de 25-11-2011.]
”,
rechaço a preliminar suscitada de inconstitucionalidades do Decreto Municipal n° 26.184/1993 e da Lei n° 7.781/1995, com base nos fundamentos expostos.

M
ÉRITO.

Desde logo, incumbe-me frisar que, em
análise aos fundamentos da sentença de 1º grau, verifico que ela está de acordo com a jurisprudência dominante deste Egrégio Tribunal de Justiça.

De fato.

E
m 29 de dezembro de 1995 foi publicada a Lei Municipal nº 7.781/1995, a qual dispôs em seu artigo 1º:

“Art. 1º - Fica instituída a Gratificação de Atendimento Ambulatorial e Hospitalar, a ser concedido aos funcionários de área de saúde, lotado no Hospital de Pronto Socorro Municipal e outros órgãos de Serviço Público de Saúde do Município de Belém.”

Em seu artigo 5º estabelece que se revogam as disposições em contrário.

Em suas razões recursais, o apelante defende que a gratificação denominada HPS foi substituída pela gratificação com a rubrica AMAT e, por essa razão, a autora não faria jus à gratificação denominada HPS.

Pois bem, acerca da regularidade dessa substituição, cumpre-nos tratar sobre a teoria da hierarquia das normas jurídicas.

A teoria da hierarquia das normas jurídicas é um sistema de escalonamento das normas, proposto por Hans Kelsen, jurista alemão do século passado, que também é chamada de "Pirâmide de Kelsen".

A estrutura criada por Kelsen consagra a supremacia da norma constitucional e estabelece uma dependência entre as normas escalonadas, já que a norma de grau inferior sempre será válida se, e somente se, fundar-se nas normas superiores.

No que concerne à Lei que instituiu o HPS e ao decreto que instituiu do AMAT, deve ficar claro que a lei tem mais força normativa porque, para sua formação, concorrem conjuntamente o Poder Legislativo e o Poder Executivo. Já o decreto tem menos força normativa (para garantia dos governados, assim deve ser visto), porque não passa pela discussão e aprovação legislativa.

Por essa razão, a gratificação criada pela Lei municipal nº 7.781/1995 não poderia ser revogada pelo Decreto nº 44.184/2004, até porque é hierarquicamente inferior. Um decreto não tem a força de revogar uma lei.
Aliás, se tal instrumento normativo viesse a revogar expressamente a mencionada gratificação, estaríamos diante de uma impossibilidade legal, uma vez que um decreto não pode revogar disposição criada por lei, sob pena de violar a própria separação dos Poderes e a hierarquia das normas.

O processo legislativo por que passa a elaboração de uma lei ordinária é completamente diferente do ato unilateral de edição de decreto, não havendo possibilidade de este vir a revogar, tácita ou expressamente, disposições contidas em lei.

Fora isso,
as vantagens pecuniárias tratadas como iguais pelo ente Municipal, na verdade possuem natureza jurídica distinta
, bastando para sua comprovação fazer breve leitura preambular dos dois institutos, senão vejamos:

Lei nº 7.781/1995 (Gratificação de Atendimento Ambulatorial e Hospitalar – HPS).

Art. 1º - Fica instituída a Gratificação de Atendimento Ambulatorial e Hospitalar, a ser concedida aos funcionários da área de saúde, lotados no Hospital do Pronto Socorro Municipal e outros órgãos do Serviço Público de Saúde do Município de Belém.

Decreto nº 44.184 de 2004 (Abono de Alteração do Modelo de Atenção à Saúde – AMAT).

Art. 1º - Fica criado o Abono de Alteração do Modelo de Atenção à Saúde – AMAT, a ser pago às categorias profissionais dos serviços de saúde pública municipal.

Da leitura do dispositivo supra, percebe-se a distinção entre a gratificação HPS e o abono AMAT, sendo o primeiro destinado a uma categoria mais específica, ou seja, os servidores da área de saúde que prestam serviço no Hospital do Pronto Socorro Municipal, enquanto o abono AMAT tem a finalidade de bonificar as categorias profissionais dos serviços de saúde pública municipal de forma mais genérica.

Observada a distinção, não se confundem, portanto.

Ademais
, observa-se que havia funcionários recebendo concomitantemente tanto a Gratificação de Atendimento Ambulatorial e Hospitalar – HPS, como o Abono de Alteração do Modelo de Atenção à Saúde – AMAT (v. id nº 7746187).

Assim, não se pode admitir que um decreto revogue vantagem pecuniária estabelecida em lei. Além do mais, mesmo que mantido o valor global da remuneração, sem violação à irredutibilidade de vencimento, entendo que o meio usado para veicular esse “corte” no vencimento deve obedecer a hierarquia das leis e sua simetria.

Este Egrégio Tribunal de Justiça já firmou posicionamento nesse sentido,
in verbis:

EMENTA: APELAÇÃO E REEXAME EM AÇÃO ORDINÁRIA DE COBRANÇA. GRATIFICAÇÃO DE ATENDIMENTO AMBULATORIAL E HOSPITALAR GRATIFICAÇÃO HPS, INSTITUÍDA PELA LEI MUNICIPAL Nº 7.781/95. VANTAGEM PECUNIÁRIA SUBSTITUÍDA PELO ABONO DE ALTERAÇÃO DO MODELO DE ATENÇÃO À SAÚDE AMAT, CRIADO PELO DECRETO Nº 44.184/04. IMPOSSIBILIDADE. HIERARQUIA DAS NORMAS.

1 Quando o Autor/Recorrido foi nomeado ao serviço público o abono instituído pelo Decreto nº 26.184/93 já não estava mais em vigência, pois a Lei Municipal nº 7.781/1995 já o havia revogado, nos termos de seu artigo 5º. Portanto, a vantagem pecuniária recebida pelo Requerente era a gratificação denominada de HPS, cuja fundamentação se embasava na referida lei. Assim, se a gratificação foi criada pela Lei Municipal nº 7.781/1995 não poderia ser revogada pelo Decreto nº 44.184/2004, até porque é hierarquicamente inferior.

2 - O Apelante não conseguiu cumprir com o seu ônus de provar que a vantagem recebida com a rubrica HPS se tratava de abono, o qual estava suscetível de ser alterado por norma de mesma hierarquia, ou seja, por outro decreto. Assim não o fazendo, descumpriu os termos do art. 333, inciso II do Código de Processo Civil.

3 - In casu, pelos documentos acostados aos autos, constata-se que o Requerente é agente de serviços gerais, lotado no Hospital Pronto Socorro Municipal, conforme comprovantes de rendimentos juntados às fls. 13/15, logo, preenche todos os requisitos para receber a referida gratificação.

4) Reexame e Apelação conhecidos, porém improvidos.

(TJE/Pa, 2ª CCI, Apelação/Reexame Necessário nº 201130227362, acórdão nº 116089, Rel. Desª. Célia Regina de Lima Pinheiro).

Diante o exposto, NEGO PROVIMENTO ao presente recurso de apelação.

Em remessa necessária, MATENHO todos os termos da sentença.

É o voto.

PROCEDA-SE A SECRETARIA A RETIFICAÇÃO DOS ASSENTOS PARA QUE CONSTE QUE A VINDA DA SENTENÇA A ESTE SODALÍCIO SE DEU TAMBÉM POR REMESSA NECESSÁRIA.

S
ervirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria nº 3731/2015-GP.

Belém/PA, 27 de novembro de 2023.

Desembargador
ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

Relator

Belém, 07/12/2023