Tribunal: TJPA
Processo: 0006557-31.2018.8.14.0026
Classe: RECURSO ESPECIAL
Relator(a): ROBERTO GONCALVES DE MOURA
Órgão julgador: ROBERTO GONCALVES DE MOURA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10014 - Violação dos Princípios Administrativos
Data de julgamento: 2023-09-18

Ementa:
EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL EM AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONDUTA INCURSA NO ARTIGO 11, I, DA LEI Nº 8.429/92. DEMISSÃO DE SERVIDORES INVESTIDOS A TÍTULO PRECÁRIO EM PERIODO VEDADO PELA LEGISLAÇÃO ELEITORAL. SUPRESSÃO DA MODALIDADE TIDA COMO ILÍCITA, DADA A SUPERVENIÊNCIA DA LEI Nº 14.230/2021. RETROATIVIDADE DA NORMA, CONSIDERANDO-SE O SEU CARÁTER SANCIONATÓRIO E POR NÃO HAVER DECISÃO JUDICIAL COM TRÂNSITO EM JULGADO. PRECEDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF) E DESTE TJ/PA. REFORMA DA SENTENÇA QUE SE IMPÕE. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. DECISÃO UNÂNIME. Acórdão Vistos, etc. Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público deste Egrégio Tribunal de Justiça, por unanimidade de votos, conhecer o recurso de apelação interposto e lhe dar provimento, tudo nos termos do voto do Desembargador Relator. Plenário da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, sessão realizada aos 18 (dezoito) dias do mês de setembro de 2023. Turma julgadora: Desembargadores Rosileide Maria da Costa Cunha (Presidente/Vogal), Roberto Gonçalves de Moura (Relator) e Maria Elvina Gemaque Taveira (Vogal). Belém/PA, 18 de setembro de 2023. Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA Relator

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0006557-31.2018.8.14.0026

APELANTE: ITONIR APARECIDO TAVARES

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ, MUNICIPIO DE JACUNDA

REPRESENTANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ, MUNICIPIO DE JACUNDA

RELATOR(A):
Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

EMENTA

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL EM AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONDUTA INCURSA NO ARTIGO 11, I, DA LEI Nº 8.429/92. DEMISSÃO DE SERVIDORES INVESTIDOS A TÍTULO PRECÁRIO EM PERIODO VEDADO PELA LEGISLAÇÃO ELEITORAL. SUPRESSÃO DA MODALIDADE TIDA COMO ILÍCITA, DADA A SUPERVENIÊNCIA DA LEI Nº 14.230/2021. RETROATIVIDADE DA NORMA, CONSIDERANDO-SE O SEU CARÁTER SANCIONATÓRIO E POR NÃO HAVER DECISÃO JUDICIAL COM TRÂNSITO EM JULGADO. PRECEDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF) E DESTE TJ/PA. REFORMA DA SENTENÇA QUE SE IMPÕE. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. DECISÃO UNÂNIME.

Acórdão

Vistos, etc.

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público deste Egrégio Tribunal de Justiça, por unanimidade de votos, conhecer o recurso de apelação interposto e lhe dar provimento, tudo nos termos do voto do Desembargador Relator.

Plenário da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, sessão realizada aos 18 (dezoito) dias do mês de setembro de 2023.

Turma julgadora: Desembargadores Rosileide Maria da Costa Cunha (Presidente/Vogal), Roberto Gonçalves de Moura (Relator) e Maria Elvina Gemaque Taveira (Vogal).

Belém/PA, 18 de setembro de 2023.

Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

Relator

RELATÓRIO

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR ROBERTO GONÇALVES DE MOURA (RELATOR):

Trata-se de APELAÇÃO CÍVEL interposta por ITONIR APARECIDO TAVARES visando à reforma da sentença proferida pelo Juiz da Vara Única de Jacundá que, nos autos da AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, proc. nº 0006557-31.2018.8.14.0026, ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL, julgou procedente o pedido.

Em suas razões (id. 5188532; 5188533), após discorrer sobre o preenchimento dos pressupostos de admissibilidade, historia o apelante que o apelado intentou a ação ao norte mencionada apontando como ímprobo o ato de demissão de diversos servidores comissionados/temporários do Município de Jacundá após o término das eleições ocorridas no ano de 2016.

Frisa que o juiz de piso proferiu sentença e o condenou em ato de improbidade por violação a princípio administrativo, na forma dos artigos 11, I c/c 73, V, das Leis nºs. 8.429/92 e 9.504/97.

Assevera o apelante que para que o ato seja tido como ímprobo, faz-se necessária a presença da ilegalidade qualificada pelo elemento subjetivo. Diz que, no caso, a peça vestibular deixou de tipificar a sua conduta em alguma das hipóteses da Lei nº 8.429/92.

Menciona doutrinas e julgados em abono de sua tese.

Alude que no caso vertente, não houve a demonstração de elemento doloso de sua parte, uma vez que assumiu a Prefeitura de Jacundá em junho/2016 e que demonstrou a extrapolação dos limites orçamentários para pagamento de pessoal. Referida circunstância justificou o desligamento de diversos servidores investidos a título precário. Assim, defende não ter praticado ato ilícito, dado que não agiu de má-fé, tampouco logrou proveito pessoal ou em favor de outrem, pelo que postula a reforma da sentença com o afastamento do ato ímprobo.

Subsidiariamente, discorre o apelante a necessidade de minoração das sanções impostas.

Frisa que se mostra exagerada a aplicação da sanção dos direitos políticos, multa civil e a proibição de contratar com o poder público.

Ao final, postula o conhecimento do recurso e o seu total provimento, reformando-se a decisão recorrida com vistas ao afastamento da conduta ímproba ou, subsidiariamente, a minoração das sanções aplicadas, adequando-as ao postulado da razoabilidade.

Apelo preparado (id. 5188533, págs. 7/9).

Foram apresentadas contrarrazões (id. 5188537, págs. 3/13), tendo o apelado, após breve explanação dos fatos, discorrido que o ato de improbidade se encontra configurado, visto que as demissões realizadas decorreram em razão da derrota nas eleições ocorridas em 2016.

Frisa que o ato praticado se amolda ao tipo previsto nos artigos 11, I, da Lei nº 8.429/92 e 73, § 7º, da Lei nº 9.504/97, posto que para a sua configuração exige-se o dolo genérico.

Menciona julgado em reforço à sua tese.

Aduz razões pelo descabimento da minoração das sanções arbitradas.

Ao final, postula o não provimento do recurso.

Recurso distribuído à minha relatoria (id. 5196964, pág. 1).

Instado a se manifestar, o Ministério Público com assento neste grau, em parecer inserido no id. 5225327, págs. 1/6, pronunciou-se pelo conhecimento e não provimento do recurso.

Em despacho constante do id. 9269398, págs. 1/2, determinei a intimação das partes para fins de manifestação a respeito da superveniência da Lei nº 14.230/21.

Em manifestação consignada no id. 9519080, pags. 1/2, o Ministério Público com assento neste grau defendeu a irretroatividade da Lei nº 14.230/21, uma vez que os fatos descritos na peça vestibular foram praticados antes da sua vigência, dizendo, ainda, que descabe a irretroatividade de norma mais benéfica ao réu em casos de corrupção ou improbidade administrativa.

O apelante apresentou manifestação (id. 10001161, págs. 1/8) no sentido da retroatividade da Lei nº 14.230/21.

É o relato do necessário.

VOTO

VOTO

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR ROBERTO GONÇALVES DE MOURA (RELATOR):

Presentes os pressupostos de admissibilidade, eis que tempestivo e devidamente preparado, conheço o recurso e passo ao seu julgamento.

Com a ação intentada, postulou o Ministério Público, ora apelado, a condenação de Itonir Aparecido Tavares, ora apelante, nas penalidades referentes à reparação do dano, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, multa civil e proibição de contratação com o poder público, tendo sustentado para tal a ocorrência de prática de improbidade administrativa.

Conforme se extrai do processado, observa-se que a conduta do apelante foi enquadrada pelo recorrido no tipo previsto no artigo 11, I, da Lei nº 8.429/92, cuja redação vigente à época dos fatos residia em “praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência”, uma vez que ele, na qualidade de Prefeito de Jacundá, promoveu a exoneração/demissão de diversos servidores investidos a título precário em período vedado pela legislação eleitoral

Ocorre que, todavia, com a superveniência da Lei nº 14.230/2021, houve a supressão da referida modalidade ímproba. Diante disso, vale destacar que, para fins de processamento do agente público em ação de improbidade administrativa, em razão da superveniência da legislação acima citada, exige-se agora a configuração do elemento subjetivo doloso para caracterização dos atos de improbidade por condutas atentatórias aos princípios da administração pública, com comprovação do dolo específico de obter proveito ou benefício indevido para o agente público ou terceiro, além da tipificação taxativa dos atos dolosos de improbidade administrativa atentatórios aos princípios da Administração Pública e, por fim, a necessidade de lesividade aos bens jurídicos tutelados para que ocorra a caracterização do ato de improbidade.

Contudo, não se desconhece que no julgamento do ARE 843.989, o Pretório Excelso assentou entendimento no sentido da irretroatividade da extinção da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, todavia estabeleceu exceção para casos, como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da sentença condenatória, consoante se pode extrair da tese firmada por aquele sodalício aquando do julgado do aludido ARE, “verbis”:

“ .... A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente”

(ARE 843989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 9.12.2022)

Em suma, admite-se a aplicação das novas disposições conferidas pela Lei nº 14.230/21 aos processos em curso nos quais ainda não tenha sido formada a coisa julgada quanto à condenação pelo ato de improbidade, sendo certo que referida norma afirmou o seu caráter sancionatório, apartando-a definitivamente das ações civis, tanto em relação à principiologia quanto no que concerne à finalidade dos institutos. Eis o que disciplinam os artigos 1º, § 4º e 17-D, da norma mencionada:

“Art. 1º (...)

§ 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.

Art. 17-D. A ação por improbidade administrativa é repressiva, de caráter sancionatório, destinada à aplicação de sanções de caráter pessoal previstas nesta Lei, e não constitui ação civil, vedado seu ajuizamento para o controle de legalidade de políticas públicas e para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos.

Nesse diapasão, considerada a proximidade dos regimes jurídicos de combate a atos de improbidade administrativa e de persecução criminal, com sanções de grau similar de gravidade, revela-se imperiosa a incidência da garantia da retroatividade da norma sancionadora mais benéfica.

Não é por outra razão que o Supremo Tribunal Federal (STF), na apreciação do Ag. Reg. no Recurso Extraordinário com Agravo 1.346.594, em decisão monocrática do Min. Gilmar Mendes, datada de 25/03/2023, consolidou o entendimento no sentido da retroatividade da Lei nº 14.231/2021 em relação aos atos de improbidade administrativa que importem em violação a princípio administrativo.

A ementa do julgado foi elaborada nestes termos:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSO EM CURSO. DECISÃO MONOCRÁTICA RECONSIDERADA PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO.

1.

A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal.

2.

No julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações da introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade.

3.

As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado.

4.

Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, à exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a pretensão autoral.

5.

Recurso extraordinário com agravo conhecido e provido para reformar o acórdão recorrido e julgar improcedente a ação civil pública de responsabilidade por ato de improbidade administrativa.

Em recente decisão, esta Casa, nos moldes do entendimento ao norte esposado, assim se manifestou:

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUPOSTA VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA POR RETARDAR OU DEIXAR DE PRATICAR ATO DE OFÍCIO. VIGÊNCIA DE NOVA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA MAIS BENÉFICA AO RÉU. DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. RETROATIVIDADE DA NORMA. REVOGAÇÃO DOS INCISOS I E II DO ARTIGO 11 DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E ALTERAÇÃO DO CAPUT, PARA EXIGIR A CONFIGURAÇÃO DO DOLO NAS CONDUTAS TIPIFICADAS. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE CONDUTA DOLOSA. IMPOSITIVA A IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. RECURSO PROVIDO.

1.

A Ação de Improbidade Administrativa possui natureza jurídica de caráter eminentemente penal, eis que aos réus destas ações são aplicáveis penalizações que lhes retiram atributos de cidadania e vida honrada. Assim, considerando a caráter administrativo sancionador/penalizador da Ação de Improbidade Administrativa e, haja vista inexistir distinção em relação a natureza do ilícito, se de direito penal ou direito administrativo, há consenso tanto na doutrina quanto na jurisprudência, bem como em diversos dispositivos normativos de que regras e princípios penais são aplicáveis ao rito da ação de improbidade administrativa.

É forçoso concluir, portanto, que a interpretação adotada tanto pelo Supremo Tribunal Federal quanto pelo Superior Tribunal de Justiça é apenas um reflexo lógico da garantia constitucional estampada no inciso XL do art. 5º da Constituição da República, de modo que a retroatividade da lei mais benigna é um princípio constitucional implícito que vale para todo o exercício do jus puniendi estatal, aí incluído os procedimentos administrativos, sobretudo diante do entendimento que a única diferença existente entre um ilícito penal é um ilícito administrativo, é o grau de reprovabilidade da conduta.

3. Na hipótese, o réu/apelante foi acusado e condenado pela prática de ato de improbidade inserto no art. 11, caput e inciso I da Lei nº 8.429/1992, sendo que o caput foi alterado, passando a exigir a comprovação do dolo na conduta tipificada, e os incisos I e II foram revogados.

4. Considerando restar manifestamente inexistente o ato de improbidade por revogação decorrente de lei nova, devendo ser aplicada à presente Ação de Improbidade a “principiologia” típica do Direito Penal e Processo Penal, inserida inclusive no texto constitucional, em especial a disposição contida no já referido inciso XL, do art. 5º da CF, impõe-se a improcedência do pedido de condenação no caput e incisos I e II do art. 11 da Lei nº 8.429/1992.

5. Recurso provido.

(TJ-PA 08077726920188140006, Relator: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA, Data de Julgamento: 13/06/2022, 1ª Turma de Direito Público, Data de Publicação: 29/06/2022).

Nesse cenário, considerada a aplicabilidade imediata da Lei nº 14.230/2021 ao caso concreto e a abolição, pela nova legislação, do ato de improbidade administrativa pelo fato de o agente praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, constata-se a impossibilidade de manutenção da condenação constante da sentença recorrida, impondo-se a sua reforma

Ante o exposto, DOU PROVIMENTO ao presente recurso de apelação para, reformando a sentença, julgar improcedentes os pedidos formulados pelo Ministério Público Estadual em sua peça vestibular.

Sem condenação do Ministério Público Estadual em custas e honorários por não se vislumbrar, na espécie, má-fé - artigo 18 da Lei nº 7.347/85.

É como o voto.

Belém, PA, 18 de setembro de 2023.

Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

Relator

Belém, 21/09/2023