Tribunal: TJPA
Processo: 0048819-25.2010.8.14.0301
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão julgador: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10009 - Inquérito / Processo / Recurso Administrativo
Data de julgamento: 2023-08-28

Ementa:
EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CÂMARA MUNICIPAL DE BELÉM. CARGOS COMISSIONADOS. INCONSTITUCIONALIDADE DAS RESOLUÇÕES QUE CRIARAM OS CARGOS. PEDIDO PRINCIPAL DA DEMANDA. IMPOSSIBILIDADE. PRELIMINAR. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. ACOLHIMENTO. ENTENDIMENTO FIRMADO NO STF. PROCESSO EXTINTO SEM JULGAMENTO. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. I – No caso dos autos, a sentença recorrida foi publicada antes de 18 de março de 2016, data que entrou em vigor o CPC/2015. Nessas circunstâncias, o julgamento deve respeitar os atos processuais praticados e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência do CPC/1973, bem como observar as normas aplicáveis aos recursos previstos na antiga Lei Adjetiva Civil; II – In casu, o MM. Juízo de Direito da 2ª Vara da Fazenda da Comarca da Capital, nos autos da Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará e pelo Ministério Público do Trabalho – Procuradoria Regional do Trabalho da 8ª Região em desfavor do Município de Belém e da Câmara Municipal de Belém, declarou inconstitucional as Resoluções n° 01-2009, 018-2006, 013-2006, 007-2006, 077-2005, 120-2004, 131-2002, 72-2001, 090-2000, 002-2000, 038-2006, além dos artigos 20, 21 e 22 da Resolução 01 de 1991, e julgou procedente os pedidos formulados na inicial, determinando que os apelantes se abstenham de criar cargos em comissão em número desproporcional ao quadro de carreira em 50% (cinquenta por cento) dos cargos efetivos como limite máximo, de praticar qualquer ato que importe em efetivar, estabilizar, promover ou conceder ascensão funcional aos servidores não estáveis e não efetivos, de criar cargos em comissão fora das hipóteses previstas no art. 37, inciso V, da Constituição Federal, bem como se abstenham em definir, criar ou modificar remuneração de servidor senão por lei específica. Além disso, o Juízo a quo determinou que os recorrentes procedessem a nomeação e posse de candidatos aprovados em concurso público no prazo máximo de 180(cento e oitenta) dias, sob pena de multa pessoal ao Presidente da Câmara Municipal de Belém e ao Gestor do Município de Belém, a qual foi arbitrada no valor de R$ 500,00 (quinhentos reais), cada um, por dia; III - A declaração de inconstitucionalidade das mencionadas Resoluções, com óbvia repercussão nos demais, constitui o pedido principal da presente demanda e, consequentemente, a Ação Civil Pública está sendo usada como sucedâneo de Ação Direta de Inconstitucionalidade, o que não é possível, por representar usurpação de competência de Órgão Superior, motivo pelo qual, deve ser reconhecida a inadequação da via eleita, acolhendo a preliminar suscitada pelos apelados; IV – Esse entendimento foi esposado por essa egrégia Turma em um processo análogo ao dos presentes autos, a Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará e pelo Ministério Público do Trabalho em desfavor da Assembléia Legislativa do Estado do Pará e do Estado do Pará, distribuída sob o nº 0047225.73.2010.8.14.0301, cabendo à relatoria do Recurso de Apelação interposto pelos requeridos que foi conhecido e julgado provido ao Exmo. Des. Roberto Gonçalves de Moura; V - O colendo Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido de que é possível o uso da Ação Civil Pública para o reconhecimento de inconstitucionalidade de lei ou de ato normativo, desde que de forma difusa ou incidental. A declaração de inconstitucionalidade, desse modo, não pode ser o pedido principal de uma Ação Civil Pública, sob pena de promover uma indevida modificação ampliativa de competência e subverter o sistema de controle de constitucionalidade adotado no Brasil; VI - Outrossim, evidenciado o manejo de via procedimental inadequada, na medida em que a Ação Civil Pública ajuizada pelos apelados não se demonstra apropriada ao fim almejado, exsurge-se evidente a ausência de pressuposto processual inarredável à constituição e desenvolvimento válido e regular do processo, impondo a extinção do processo, sem julgamento de mérito, nos termos do artigo 267, inciso VI, do CPC/73; VII – Recurso de apelação conhecido e provido, para, acolhendo a preliminar de inadequação da via eleita, julgar extinto o processo sem julgamento do mérito. Vistos, etc., Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, em conhecer do recurso e dar-lhe provimento, nos termos do voto da Magistrada Relatora. Plenário da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos vinte e oito dias do mês de agosto do ano de dois mil e vinte e três. Julgamento presidido pelo Excelentíssima Senhora Desembargadora Célia Regina de Lima Pinheiro.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0048819-25.2010.8.14.0301

APELANTE: CAMARA MUNICIPAL DE BELEM, MUNICIPIO DE BELEM

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DA UNIAO, MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA, PROCURADORIA REGIONAL DO TRABALHO DA 8ª REGIÃO

RELATOR(A):
Desembargadora ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA

EMENTA:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CÂMARA MUNICIPAL DE BELÉM
. CARGOS COMISSIONADOS. INCONSTITUCIONALIDADE DAS RESOLUÇÕES QUE CRIARAM OS CARGOS. PEDIDO PRINCIPAL DA DEMANDA. IMPOSSIBILIDADE. PRELIMINAR. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. ACOLHIMENTO. ENTENDIMENTO FIRMADO NO STF. PROCESSO EXTINTO SEM JULGAMENTO. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO.

I – No caso dos autos, a
sentença recorrida foi publicada antes de 18 de março de 2016, data que entrou em vigor o CPC/2015.

Nessas circunstâncias, o julgamento deve respeitar os atos processuais praticados e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência do CPC/1973, bem como observar as normas aplicáveis aos recursos previstos n
a
antig
a

Lei Adjetiva Civil;

II –
In casu
, o MM. Juízo de Direito da 2ª Vara da Fazenda da Comarca da Capital, nos autos da Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará e pelo Ministério Público do Trabalho – Procuradoria Regional do Trabalho da 8ª Região em desfavor do Município de Belém e da Câmara Municipal de Belém, declarou inconstitucional as Resoluções n° 01-2009, 018-2006, 013-2006, 007-2006, 077-2005, 120-2004, 131-2002, 72-2001, 090-2000, 002-2000, 038-2006, além dos artigos 20, 21 e 22 da Resolução 01 de 1991, e julgou procedente os pedidos formulados na inicial, determinando que os apelantes se abstenham de criar cargos em comissão em número desproporcional ao quadro de carreira em 50% (cinquenta por cento) dos cargos efetivos como limite máximo, de

praticar qualquer ato que importe em efetivar, estabilizar, promover ou conceder ascensão funcional aos servidores não estáveis e não efetivos, de criar cargos em comissão fora das hipóteses previstas no art. 37, inciso V, da Constituição Federal, bem como se abstenham em definir, criar ou modificar remuneração de servidor senão por lei específica. Além disso, o Juízo
a quo
determinou que os recorrentes procedessem a nomeação e posse de candidatos aprovados em concurso público no prazo máximo de 180(cento e oitenta) dias, sob pena de multa pessoal ao Presidente da Câmara Municipal de Belém e ao Gestor do Município de Belém, a qual foi arbitrada no valor de R$ 500,00 (quinhentos reais), cada um, por dia;

III -
A declaração de inconstitucionalidade das mencionadas Resoluções,
com óbvia repercussão nos demais,
constitui o pedido principal da presente demanda e, consequentemente, a Ação Civil Pública está sendo usada como sucedâneo de Ação Direta de Inconstitucionalidade, o que não é possível, por representar usurpação de competência de Órgão Superior, motivo pelo qual, deve ser reconhecida a inadequação da via eleita, acolhendo a preliminar suscitada pelos apelados;

IV – Esse entendimento foi esposado por essa egrégia Turma em um processo análogo ao dos presentes autos, a Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará e pelo Ministério Público do Trabalho em desfavor da Assembléia Legislativa do Estado do Pará e do Estado do Pará, distribuída sob o nº 0047225.73.2010.8.14.0301, cabendo à relatoria do Recurso de Apelação interposto pelos requeridos que foi conhecido e julgado provido ao Exmo. Des. Roberto Gonçalves de Moura;

V -
O colendo Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido de que é possível o uso da Ação Civil Pública
para o reconhecimento de inconstitucionalidade de lei ou de ato normativo, desde que de forma difusa ou incidental. A declaração de inconstitucionalidade, desse modo, não pode ser o pedido principal de uma Ação Civil Pública, sob pena de promover uma indevida modificação ampliativa de competência e subverter o sistema de controle de constitucionalidade adotado no Brasil;

VI -
Outrossim, evidenciado o manejo de via procedimental inadequada, na medida em que a Ação Civil Pública ajuizada pelos apelados não se demonstra apropriada ao fim almejado, exsurge-se evidente a ausência de pressuposto processual inarredável à constituição e desenvolvimento válido e regular do processo, impondo a extinção do processo, sem julgamento de mérito, nos termos do artigo 267, inciso VI, do CPC/73;

VII – Recurso de apelação conhecido e provido,
para, acolhendo a preliminar de inadequação da via eleita, julgar extinto o processo sem julgamento do mérito.

Vistos, etc.,

Acordam os
Excelentíssimos
Senhores Desembargadores componentes da

1ª Turma de Direito Público
, por unanimidade de votos, em conhecer do recurso
e

da
r-lhe provimento, nos termos do voto d
a

Magistrada
Relator
a
.

Pl
enário
da
1ª Turma de Direito Público
do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos

vinte e oito

dias
do mês de
agosto

do ano de dois mil e
vinte e três.

Julgamento presidido pelo Excelentíssima Senhora Desembargadora Célia Regina de Lima Pinheiro
.

RELATÓRIO

A EXMA. SRA. DESA. ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Trata-se de Recurso de
Apelação Cível
interposto pelo
Município de Belém
e pela
Câmara Municipal de Belém
em face d
a sentença proferida pelo MM. Juízo de Direito da 2ª Vara da Fazenda da Comarca da Capital, que, nos autos da Ação Civil Pública ajuizada pelo
Ministério Público do Estado do Pará
e pelo
Ministério Público do Trabalho – Procuradoria Regional do Trabalho da 8ª Região
em desfavor do
Município de Belém
e da

Câmara Municipal de Belém,
declarou inconstitucional as Resoluções n° 01-2009, 018-2006, 013-2006, 007-2006, 077-2005, 120-2004, 131-2002, 72-2001, 090-2000, 002-2000, 038-2006, bem como os artigos 20, 21 e 22 da Resolução 01 de 1991, e
julgou procedente os pedidos formulados na inicial, determinando que os apelantes se abstenham de criar cargos em comissão em número desproporcional ao quadro de carreira em 50% (cinquenta por cento) dos cargos efetivos como limite máximo, de

praticar qualquer ato que importe em efetivar, estabilizar, promover ou conceder ascensão funcional aos servidores não estáveis e não efetivos, de criar cargos em comissão fora das hipóteses previstas no art. 37, inciso V, da Constituição Federal, bem como se abstenham em definir, criar ou modificar remuneração de servidor senão por lei específica.

O Juízo
a quo
determinou, também, que os recorrentes procedam a nomeação e posse de candidatos aprovados em concurso público no prazo máximo de 180(cento e oitenta) dias, sob pena de multa pessoal ao Presidente da
Câmara Municipal de Belém e ao Gestor
do Município de Belém, a qual foi arbitrada no valor de R$ 500,00 (quinhentos reais), cada um, por dia.

Na referida ação (ID
3335369 - Pág. 4/35), os representantes do
Ministério Público do Estado do Pará e pelo Ministério Público do Trabalho narraram que os Inquéritos Civis nº 151/2007- MP/PJ/DC/PP e 156/2009 - MP/PJ/DC/PP foram instaurados para investigar denúncias de irregularidades na admissão de servidores na Câmara Municipal de Belém.

Ressaltaram que, no ano de 2007, se verificava a desproporcionalidade entre cargos comissionados e servidores estáveis e não estáveis na referida Casa Legislativa.

Salientaram que o número de cargos comissionados preenchidos é quase três vezes maior que o de cargos efetivos preenchidos.

Aduziram, na referida ação, a violação aos princípios da proporcionalidade, da eficiência, da impessoalidade e da moralidade, bem como as regras constitucionais de acesso à cargo público por meio de Concurso Público.

Sustentaram a inconstitucionalidade das Resoluções Normativas que criaram cargos de comissão na Câmara Municipal de Belém.

Ao final, postularam a procedência da ação, com o reconhecimento da inconstitucionalidade das Resoluções supramencionadas e dos artigos 20, 21 e 22 da Resolução 01 de 1991.

Além disso, pugnaram pela obrigação de fazer consistente na obrigação de fazer de que
os apelantes se abstivessem de criar cargos em comissão em número desproporcional ao quadro de carreira em 50% (cinquenta por cento) dos cargos efetivos como limite máximo, de

praticar qualquer ato que importe em efetivar, estabilizar, promover ou conceder ascensão funcional aos servidores não estáveis e não efetivos, de criar cargos em comissão fora das hipóteses previstas no art. 37, inciso V, da Constituição Federal, bem como de definir, criar ou modificar remuneração de servidor senão por lei específica.

Após a instrução processual, a autoridade de 1º grau proferiu a sentença supramencionada, julgando procedente a ação ajuizada pelos apelados (ID
3335440 - Pág. 1/8).

Nas razões do Recurso de Apelação
interposto pelo Município de Belém e pela
Câmara Municipal de Belém (
ID 3335448 - Pág. 1/28
), os patronos dos ora apelantes suscitaram, preliminarmente, a ocorrência da prescrição e da decadência no caso dos autos, visto que ação ajuizada pelos recorridos possui por objeto atos praticados a partir do ano de 1991, quais sejam, as Resoluções Normativas que regulamentaram o plano de carreira do quadro único e que criaram cargos em comissão na Câmara Municipal de Belém.

Ainda, em preliminar, arguiram a inadequação da via eleita, ressaltando que a jurisprudência pátria rechaçou a possibilidade de uma Ação Civil Pública ser utilizada como sucedâneo das ações típicas para o fim de declaração de inconstitucionalidade, principalmente no caso de Resoluções do Legislativo Municipal.

No mérito, sustentaram a ausência de modulação temporal dos efeitos da sentença monocrática.

Ressaltaram que a sentença recorrida atua contra a autonomia e a independência do Poder Legislativo Municipal de Belém no que concerne a versar sobre o seu quadro de servidores.

Aduziram, ainda, que a sentença monocrática afronta o Pacto Federativo, o Princípio da Autonomia do Poder Legislativo e o Princípio da Separação dos Poderes.

Ao final, pleitearam pelo conhecimento e provimento do referido apelo, com a reforma da sentença guerreada.

O Ministério Público do Estado do Pará apresentou contrarrazões ao recurso (ID
3335450 - Pág. 1/28)
, aduzindo, inicialmente, a inocorrência da prescrição no caso dos autos.

Sustentou que a Ação Civil Pública é o instrumento adequado para, de maneira incidental, solicitar o reconhecimento de inconstitucionalidade dos Resoluções Normativas editadas pela
Câmara Municipal de Belém.

Ressaltou a desproporcionalidade da quantidade de cargos de comissão em relação aos cargos de carreira na
Câmara Municipal de Belém, o que contraria a ordem constitucional.

Ao final, requereu o improvimento do apelo.

O
Ministério Público do Trabalho apresentou contrarrazões ao recurso (ID
3335453 - Pág. 1/11)
, arguindo, em resumo, as mesmas alegações apresentadas pelo
Ministério Público do Estado do Pará.

Ao final, pugnou pelo improvimento do apelo.

Após a regular distribuição do feito, o processo foi distribuído à relatoria do Exmo. Des. José Maria Teixeira do Rosário, que, através do despacho de
ID 4061135 - Pág. 1
, determinou o encaminhamento dos autos ao Órgão Ministerial, objetivando exame e parecer.

O eminente Procurador de Justiça, Dr. Estevam Alves Sampaio Filho, exarou parecer no caso dos autos, ratificando os termos das contrarrazões apresentadas pelo
Ministério Público do Estado do Pará para manutenção da sentença monocrática (ID
4101480 - Pág. 1/2).

Através da decisão de ID 12095164 - Pág. 1/2, o ilustre relator originário arguiu a minha prevenção para julgar o presente processo, motivo pelo qual, o feito foi redistribuído à minha relatoria.

É o relatório.

VOTO

A EXMA. SRA. DESA. ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Presentes os pressupostos de admissibilidade, deve ser conhecido presente recurso.

Antes de adentrar na análise do recurso, ressalto que conforme preceitua
o art. 14
, do NCPC,
a norma processual não retroagirá e será aplicável imediatamente aos processos em curso, respeitados os atos processuais praticados e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da norma revogada.

A sentença recorrida foi publicada antes de 18 de março de 2016, data que entrou em vigor o CPC/2015.

Nessas circunstâncias, o julgamento deve respeitar os atos processuais praticados e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência do CPC/1973, bem como observar as normas aplicáveis aos recursos previstos na antiga Lei Adjetiva Civil.

PRELIMINAR

Os apelantes arguiram, preliminarmente,
a inadequação da via eleita, ressaltando que a jurisprudência pátria rechaçou a possibilidade de uma Ação Civil Pública ser utilizada como sucedâneo das ações típicas para o fim de declaração de inconstitucionalidade.

Saliento, inicialmente, que a Ação Civil Pública, remédio constitucional
previsto no art. 129, inciso III, da Constituição Federal, e disciplinada pela Lei nº 7.347/85, sob o procedimento ordinário, destina-se à tutela judicial de interesses difusos e coletivos, como, também, de interesses individuais homogêneos revestidos de suficiente abrangência ou expressão social.

Destarte, é legítimo o manejo da
Ação Civil Pública
como instrumento de fiscalização incidental de constitucionalidade, pela via difusa, de quaisquer leis ou atos do Poder Público, desde que a controvérsia constitucional não se identifique como objeto único da demanda, mas questão incidental, indispensável à resolução do litígio principal.

Sobre o assunto, o jurista Hely Lopes Meirelles leciona o seguinte,
in verbis
:

"Como a decisão da ação civil pública tem efeitos 'erga omnes', não pode ensejar controle de constitucionalidade da lei por via disfarçada, com usurpação da competência do STF."
(MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de segurança e ações constitucionais. 34ª ed., Malheiros: São Paulo)

Importante ressaltar que o colendo Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido de que é possível o uso da Ação Civil Pública
para o reconhecimento de inconstitucionalidade de lei ou de ato normativo, desde que de forma difusa ou incidental. A declaração de inconstitucionalidade, desse modo, não pode ser o pedido principal de uma Ação Civil Pública, sob pena de promover uma indevida modificação ampliativa de competência e subverter o sistema de controle de constitucionalidade adotado no Brasil.

Em reforço dessa assertiva, transcrevo os seguintes julgados do Pretório Excelso:

“EMENTA Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Ação civil pública. Suspensão de alterações de zoneamento urbano promovidas pela Lei nº 16.402/16. Prequestionamento. Ausência. Precedentes. Controle difuso de constitucionalidade de lei. Confusão com pedido principal da ação civil pública. Impossibilidade. Precedentes. 1. É inadmissível o recurso extraordinário se os dispositivos constitucionais que nele se alegam violados não estão devidamente prequestionados. Incidência das Súmulas nºs 282 e 356/STF. 2.
Segundo a firme jurisprudência da Suprema Corte, admite-se o controle difuso de constitucionalidade em ação civil pública, desde que a alegação de inconstitucionalidade não se confunda com o pedido principal da causa.
3. Agravo regimental não provido. 4. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de ação civil pública (art. 18 da Lei nº 7.347/85). (ARE 1354122 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, julgado em 27/06/2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-157, DIVULG 08-08-2022

PUBLIC 09-08-2022)

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 05.12.2022. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PENSÃO ESPECIAL DE EX-GOVERNADOR. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. SUCEDÂNEO DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EXTINÇÃO DO FEITO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. REPERCUSSÃO GERAL. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. ART. 102, § 3º, DA CRFB E 1.035, § 1º, DO CPC. LEI 7.347/1985. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. NÃO É POSSÍVEL, NA HIPÓTESE DOS AUTOS, O CONTROLE DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDADE EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRECEDENTES. 1. Consoante orientação firmada nesta Corte, cabe à parte recorrente demonstrar, fundamentadamente, a existência de repercussão geral da matéria constitucional em debate no recurso extraordinário, mediante o desenvolvimento de argumentação que, de maneira explícita e clara, revele o ponto em que a matéria veiculada no recurso transcende os limites subjetivos do caso concreto do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico. 2. Revela-se deficiente a fundamentação da existência de repercussão geral de recurso extraordinário baseada em argumentações que, de maneira genérica, afirmam sua existência. 3. Ainda que fosse possível superar tal óbice, verifica-se que o Tribunal de origem decidiu a controvérsia dos autos com apoio na Legislação infraconstitucional pertinente (Lei 7.347/1985), aplicada à moldura fática retratada nos autos (Súmula 279), para concluir pela inadequação da via eleita e pela extinção do feito sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, VI, do CPC, o que impede o trânsito do apelo extremo.
4. Ademais, esta Suprema Corte possui orientação no sentido de que é possível o controle difuso de constitucionalidade em ação civil pública, desde que a alegada inconstitucionalidade não se confunda com o pedido principal da causa, como ocorreu na hipótese.
5. Agravo regimental a que se nega provimento. Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985). (RE 1383655 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, julgado em 03/05/2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n

DIVULG 09-05-2023, PUBLIC 10-05-2023)

DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI. CONFUSÃO COM O PEDIDO PRINCIPAL. IMPOSSIBILIDADE. DECISÃO ALINHADA À JURISPRUDÊNCIA DO STF
. 1. O Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento no sentido de se admitir o controle difuso de constitucionalidade em ação civil pública desde que a alegação de inconstitucionalidade não se confunda com o pedido principal da causa. Precedentes.
2. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 557, § 2º, do CPC/1973. (Recurso Extraordinário 595213 Agravo Regimental, Relator: Roberto Barroso, Primeira Turma, julgado em 1.12.2017, Diário da Justiça Eletrônico 18.12.2017)”

No caso em análise, o
Ministério Público do Estado do Pará e o Ministério Público do Trabalho – Procuradoria Regional do Trabalho da 8ª Região ajuizaram uma Ação Civil Pública
em desfavor do Município de Belém

e da

Câmara Municipal de Belém, arguindo, em síntese, a existência de irregularidades na admissão de servidores na Câmara Municipal de Belém, visto que o número de cargos comissionados preenchidos na referida Casa Legislativa é quase três vezes maior que o quantitativo de cargos efetivos preenchidos.

Os apelados postularam pela inconstitucionalidade das Resoluções Normativas que criaram e aumentaram os cargos em comissão na Câmara Municipal de Belém, tendo a autoridade de 1º grau, após a instrução processual, proferido a sentença recorrida.

Entretanto,

em que pese a

relevância do assunto constante nos autos, constata-se que dentre os pedidos formulados pelos apelados, o principal pleito, com óbvia repercussão nos demais, consiste no reconhecimento
incidenter tantum
da inconstitucionalidade das
Resoluções n° 01-2009, 018-2006, 013-2006, 007-2006, 077-2005, 120-2004, 131-2002, 72-2001, 090-2000, 002-2000, 038-2006,
por criarem cargos em comissão em número superior aos limites impostos pelos princípios constitucionais,
bem como
no reconhecimento
incidenter tantum
da inconstitucionalidade d
os artigos 20, 21 e 22 da Resolução 01 de 1991, que criaram um quadro suplementar com carreira específica para servidores sem efetividade e estabilidade na Câmara Municipal de Belém.

Outrossim,
a declaração de inconstitucionalidade das referidas normas constitui o pedido principal da presente demanda e, consequentemente, a Ação Civil Pública está sendo usada como sucedâneo de Ação Direta de Inconstitucionalidade, o que não é possível, por representar usurpação de competência de Órgão Superior, motivo pelo qual, deve ser reconhecida a inadequação da via eleita.

Por conseguinte, a adequação como desdobramento do interesse de agir, refere-se à escolha do meio processual pertinente, que produza um resultado útil. A escolha inadequada da via processual torna inútil o provimento e enseja a extinção do processo sem resolução de mérito.

In casu
, considerando-se que a via processual adotada pelos representantes do Ministério Público Estadual e do Ministério Público do Trabalho não se revela apropriada para o fim pretendido, impõe-se a reforma da sentença monocrática, com a extinção da ação sem o julgamento do mérito por inadequação da via eleita.

Esse entendimento, inclusive, já foi esposado por essa egrégia Turma em um processo análogo ao dos presentes autos, a Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará e pelo Ministério Público do Trabalho em desfavor da Assembléia Legislativa do Estado do Pará e do Estado do Pará, distribuída sob o nº 0047225.73.2010.8.14.0301, cabendo à relatoria do Recurso de Apelação interposto pelos requeridos que foi conhecido e julgado provido ao Exmo. Des. Roberto Gonçalves de Moura, cuja ementa eu transcrevo:

“EMENTA: REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRELIMINAR DE JULGAMENTO
EXTRA PETITA.
SENTENÇA JULGADA NOS LIMITES DO PEDIDO. PREFACIAL REJEITADA. MÉRITO. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE INCIDENTAL. PRETENSÃO DE DECLARAÇÃO DE INVALIDADE DE ATO NORMATIVO. CONFUSÃO COM O PEDIDO PRINCIPAL. INADEQUAÇÃO PROCESSUAL DA VIA ELEITA. EXTINÇÃO DA DEMANDA NESSE PONTO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. DETERMINAÇÃO PARA A REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. INGERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. LIMITAÇÃO PARA A CRIAÇÃO DE CARGOS COMISSIONADOS A PERCENTUAL NÃO SUPERIOR A 50% DOS EFETIVOS EXISTENTES NO QUADRO DE PESSOAL DA ALEPA. CARGOS COMISSIONADOS QUE DETÊM PECULIARIDADES PRÓPRIAS. RESTRIÇÃO INDEVIDA. APELO CONHECIDO E IMPROVIDO. EM SEDE DE REMESSA NECESSÁRIA, SENTENÇA ALTERADA NOS TERMOS DO PROVIMENTO RECURSAL. DECISÃO UNÂNIME.

1. PRELIMINAR DE JULGAMENTO “EXTRA PETITA”.

1.1. Havendo pedido da parte, deve a decisão judicial, em obediência ao princípio da congruência, decidir sobre aquilo que foi trazido à apreciação. É dizer que o juiz deve decidir o mérito nos limites propostos pelos litigantes, observando-se o princípio da congruência, sendo, portando, vedado conhecer de questões não suscitadas. Inteligência do artigo 141 do CPC.

1.2. No caso vertente, não há que se falar em nulidade do julgado pelo fundamento supra. Isso porque, na exordial, o pedido constante do item 6.B. consistiu na obrigação de fazer para que a Assembleia Legislativa do Estado do Pará - Alepa se abstivesse de criar cargos em comissão em número desproporcional aos quadros de carreira, com a adoção do percentual de 50% (cinquenta por cento) dos cargos efetivos como limite máximo dos cargos de livre nomeação e exoneração ou, alternativamente, no percentual determinado pelo juízo não superior a 80% (oitenta por cento).

1.3. Por sua vez, a sentença guerreada compeliu a Assembleia Legislativa, no que se refere à criação de cargos em comissão, a observar o percentual de 50% (cinquenta por cento) do quantitativo de servidores efetivos. Desse modo, não há que se falar em julgamento “extra petita”, uma vez que a sentença apreciou a lide em conformidade com os termos propostos na peça vestibular.

2. MÉRITO.

2.1. É consabido que o controle difuso de constitucionalidade permite a qualquer juiz ou Tribunal realizar, no julgamento de um caso concreto, a análise incidental da validade da norma ou de ato normativo. Nessa espécie, a análise de compatibilidade do preceito com a Constituição da República não é o objeto principal da ação, sendo apreciada apenas em caráter incidental.

2.2. Para o Supremo Tribunal Federal (STF), é possível haver o controle de constitucionalidade pela via difusa em sede de Ação Civil Pública, desde que a análise de validade da norma seja julgada incidentalmente, ou seja, que não constitua o pedido principal da demanda, evitando-se, com isso, que seja utilizada como substituto de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), com a usurpação de competência da Corte Suprema.

2.3. Malgrado a controvérsia meritória, extrai-se da peça vestibular que, dentre os diversos pedidos nela formulados, tem-se que o principal consiste no “reconhecimento
incidenter tantum
da inconstitucionalidade do DECRETO LEGISLATIVO nº 04, DE 26 DE ABRIL DE 2000; DECRETO LEGISLATIVO Nº 01/2007, DE 15 DE MARÇO DE 2007; DECRETO LEGISLATIVO Nº 10º, DE 19 DE SETEMBRO DE 2007, por criarem cargos em comissão superior aos limites impostos pelos princípios constitucionais.” Assim, examinando os termos em que foi posta a inicial, conclui-se que os apelados buscam uma tutela jurisdicional em que se reconheça a declaração da inconstitucionalidade das citadas normas, com eficácia “erga omnes”, o que se mostra inviável na via eleita.

2.4. Desse modo, a adequação como desdobramento do interesse de agir, refere-se à escolha do meio processual pertinente, que produza um resultado útil. A escolha inadequada da via processual torna inútil o provimento e enseja a extinção do processo sem resolução de mérito.

3. A determinação para realização de concurso público constitui interferência no mérito administrativo e enuncia indevida intervenção do Judiciário, além de violação ao princípio da Separação dos Poderes (CF, art. 2°).

4. Os cargos comissionados existentes nos gabinetes dos deputados estaduais detêm peculiaridades próprias do Poder Legislativo, daí porque não poderem se prender a um limite estabelecido de acordo com a lotação de servidores efetivos existentes no gabinete do parlamentar, sem contar que tal prática implicaria no refreamento de suas atividades políticas, sendo, ademais, a previsão desses cargos incumbência exclusiva do Poder Legislativo, que para tal deverá observar tão somente o limite da verba destinada para esse fim.

5. Apelo conhecido e provido. Em remessa necessária, sentença alterada nos termos do provimento recursal. À unanimidade.

Plenário da Primeira Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, sessão realizada por videoconferência, aos 30 (trinta) dias do mês de maio de 2022.

Turma Julgadora: Desembargadores Ezilda Pastana Mutran (Presidente), Roberto Gonçalves de Moura (Relator) e Maria Elvina Gemaque Taveira (Membro
)”

Esse entendimento também encontra-se pacificado na jurisprudência pátria, conforme demonstram os julgados abaixo transcritos:

“APELAÇÃO CÍVEL. Ação Civil Pública. "Gratificação por serviços extraordinário", instituída pela Lei Municipal nº 2.634/2009. Sentença extintiva sem resolução do mérito pela perda do interesse de agir, diante da revogação da lei inquinada. Recurso ministerial. Desprovimento. Requer o Parquet autor a suspensão do pagamento, o reconhecimento da nulidade de todas as gratificações concedidas com base na referida lei pela declaração incidental de sua inconstitucionalidade, e a condenação na obrigação de não fazer consistente em abster-se de conceder gratificações cujos valores exatos ou percentuais não estejam prévia e expressamente previstos na Lei.
A jurisprudência do Eg. STF reconhece a possibilidade de pleitear a inconstitucionalidade de ato normativo via ação civil pública de modo incidental, vale dizer, a inconstitucionalidade não pode se constituir no pedido principal. Entende ainda a Suprema Corte que é vedado o uso da ação civil pública para a declaração de inconstitucionalidade com efeitos erga omnes. No presente caso, tanto a declaração de inconstitucionalidade reveste-se de caráter de pedido principal quanto o autor pretende efeitos erga omnes à decisão, em claro confronto com a jurisprudência da Suprema Corte. Manutenção da sentença extintiva.
DESPROVIMENTO DO RECURSO DA PARTE AUTORA, nos termos do art. 932, IV, do CPC/2015. (TJ/RJ; 0023613-77.2019.8.19.0002 - APELAÇÃO. Des(a). PEDRO SARAIVA DE ANDRADE LEMOS - Julgamento: 12/04/2023 - DÉCIMA CÂMARA CÍVEL)

EMENTA: REMESSA NECESSÁRIA/APELAÇÃO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - PRETENSA DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE DIPLOMA NORMATIVO (LEI 11.016/2016 DO MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE) - MANIFESTA INADEQUAÇÃO DA VIA PROCEDIMENTAL ELEITA - AUSÊNCIA DE PRESSUPOSTO PROCESSUAL DE CONSTITUIÇÃO E DESENVOLIMENTO VÁLIDO E REGULAR DO PROCESSO - EXTINÇÃO SEM JULGAMENTO DO MÉRITO - MEDIDA QUE SE IMPÕE - SENTENÇA CONFIRMADA.
-
É possível o controle difuso de constitucionalidade no bojo da ação civil pública. No entanto, não é possível se estender os seus efeitos "erga omnes", estando limitados somente às partes participantes do processo.
- No caso de a declaração de inconstitucionalidade da norma constituir o pedido principal da demanda e não apenas a sua causa de pedir e, consequentemente, a ação civil pública ter o objetivo de ser usada como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, configurando usurpação de competência de Instância superior, o reconhecimento da inadequação da via eleita e medida que se impõe.
- Evidenciado o manejo de via procedimental inadequada, na medida em que a ação eleita, pelo autor, não se demonstra apropriada ao fim almejado, evidente exsurge-se a ausência de pressuposto processual inarredável à constituição e desenvolvimento válido e regular do processo, impondo a extinção do processo, sem julgamento de mérito, nos termos do artigo 485, inciso VI, do CPC.
(TJ/MG - Ap Cível/Rem Necessária 1.0000.22.293159-4/001, Relator(a): Des.(a) Maurício Soares , 3ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 16/06/2023, publicação da súmula em 21/06/2023)

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MUNICÍPIO DE DOM PEDRITO. PRETENSÃO PRINCIPAL DE DECLARAÇÃO DE ILEGALIDADE E INCONSTITUCIONALIDADE DE LEIS MUNICIPAIS. CONVERSÃO DE LICENÇA-PRÊMIO EM PECÚNIA. INADEQUADA UTILIZAÇÃO DA VIA DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA COMO SUBSTITUTIVO E SUCEDÂNEO RECURSAL DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. INDEFERIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL MANTIDO
. 1. O pedido único formulado na inicial é de ilegalidade e inconstitucionalidade das Leis Municipais n. 1.164/04 e 1.716/11, a fim de atingir abstratamente todos os servidores do ente público com a inexigibilidade de obrigação de pagamento de licença-prêmio convertida em pecúnia. Não objetivando a ação a mera declaração incidental, ao contrário, encerrando verdadeira pretensão principal de declaração de ilegalidade e inconstitucionalidade de lei municipal, tanto que voltada diretamente contra a Casa Legislativa local, é absolutamente inadequada a via da ação civil pública, que não é substitutiva da ação direta de inconstitucionalidade. 2. Inicial indeferida na origem.
APELO DESPROVIDO. (TJ/RS, Apelação Cível, Nº
70072998446
,
Quarta Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Eduardo Uhlein, Julgado em: 30-08-2017)

AGRAVO INTERNO NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. JULGAMENTO SIMULTÂNEO. DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. OFENSA AO CONTRADITÓRIO, AMPLA DEFESA E DIALETICIDADE. INEXISTÊNCIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. PEDIDO PRINCIPAL. IMPOSSIBILIDADE. 1. Os arts. 1.015 e 1.019 do Código de Processo Civil não impõem a obrigatoriedade de se intimar previamente a parte contrária antes de se proferir a decisão, mormente quando forem encontrados elementos suficientes para amparar os requisitos previstos para a concessão da tutela recursal. 2. Não se mostra possível entender que houve violação ao princípio da dialeticidade quando os argumentos desenvolvidos no recurso são capazes de, em tese, infirmar as razões da decisão atacada.
3. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça admite o manejo da ação civil pública para o reconhecimento de inconstitucionalidade de lei ou de ato normativo, desde que de forma difusa ou incidental. 4. A declaração de inconstitucionalidade não pode ser o pedido principal de uma ação civil pública, sob pena de promover indevida modificação ampliativa de competência e de subverter o sistema de controle de constitucionalidade adotado no Brasil.
5. Preliminares rejeitadas. Agravo de instrumento provido e agravo interno prejudicado. (TJ/DFT, Proc. nº 07194010620228070000, Relator: HECTOR VALVERDE SANTANNA, 2ª Turma Cível, data de julgamento: 30/11/2022, publicado no DJE: 15/12/2022)”

Outrossim, evidenciado o manejo de via procedimental inadequada, na medida em que a Ação Civil Pública ajuizada pelos apelados não se demonstra apropriada ao fim almejado, exsurge-se evidente a ausência de pressuposto processual inarredável à constituição e desenvolvimento válido e regular do processo, impondo a extinção do processo, sem julgamento de mérito, nos termos do artigo 267, inciso VI, do CPC/73.

3 – Conclusão

Ante o exposto,
conheço da apelação
e,
dou-lhe provimento,
para, acolhendo a preliminar de inadequação da via eleita, julgar extinto o processo sem julgamento do mérito, nos termos da fundamentação supramencionada
.

É como voto.

Belém,
28
de
agosto
de 20
23
.

Desa. Rosileide Maria da Costa Cunha

Relatora

Belém, 28/08/2023