Tribunal: TJPA
Processo: 0800245-66.2021.8.14.0069
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA
Órgão julgador: MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10290 - Gratificação de Incentivo
Data de julgamento: 2023-09-11

Ementa:
EMENTA: AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO. DECISÃO MONOCRÁTICA QUE NEGOU PROVIMENTO À APELAÇÃO DA AGRAVANTE. PRETENSÃO À GRATIFICAÇÃO DE NÍVEL SUPERIOR. INCONSTITUCIONALIDADE DO ARTIGO 41, INCISO XI, DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE PACAJÁ POR VÍCIO DE INICIATIVA. AGRAVANTE QUE NÃO COMPROVOU POSSUIR NÍVEL SUPERIOR PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA DE SUA PRETENSÃO. AGRAVO INTERNO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. A decisão monocrática negou provimento à apelação da agravante, mantendo a sentença que denegou a segurança nos autos do mandado de segurança impetrado pela agravante. 2. Pedido anulação do Decreto n.º 045/2021, que suprimiu o pagamento da gratificação de representação no percentual de 80% sobre o vencimento da agravante. Afastado. 3. Inconstitucionalidade da gratificação prevista no artigo 41, inciso XI, da Lei Orgânica do Município de Pacajá, por vício de iniciativa. Cautelar reconhecendo a inconstitucionalidade com efeito ex nunc. Impossibilidade de manutenção do pagamento. O efeito ex nunc somente assegura que a agravante não seja obrigada a devolver os valores já recebidos, não garantindo o pagamento posterior de verba inconstitucional. 4. Ademais, a agravante que não comprovou possuir nível superior. 5. Agravo Interno conhecido e não provido. 6. À unanimidade. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, à unanimidade, em CONHECER e NEGAR PROVIMENTO ao Agravo Interno, nos termos do voto da eminente Desembargadora Relatora. Julgamento ocorrido na 31ª Sessão Ordinária do Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público, Tribunal de Justiça do Estado do Pará, no período de 11 a 18 de setembro 2023. ELVINA GEMAQUE TAVEIRA Desembargadora Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800245-66.2021.8.14.0069

APELANTE: JACIANE SOUSA OLIVEIRA

APELADO: MUNICIPIO DE PACAJA

RELATOR(A):
Desembargadora MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA

EMENTA

EMENTA: AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO. DECISÃO MONOCRÁTICA QUE NEGOU PROVIMENTO À APELAÇÃO DA AGRAVANTE. PRETENSÃO À GRATIFICAÇÃO DE NÍVEL SUPERIOR.
INCONSTITUCIONALIDADE DO ARTIGO
41, INCISO XI, DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE PACAJÁ POR VÍCIO DE INICIATIVA. AGRAVANTE QUE NÃO COMPROVOU POSSUIR NÍVEL SUPERIOR PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA DE SUA PRETENSÃO. AGRAVO INTERNO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.

1.

A decisão monocrática negou provimento à apelação da agravante, mantendo a sentença que denegou a segurança nos autos do mandado de segurança impetrado pela agravante.

2.

Pedido anulação do Decreto n.º 045/2021, que suprimiu o pagamento da gratificação de representação no percentual de 80% sobre o vencimento da agravante. Afastado.

3.

Inconstitucionalidade da gratificação prevista no artigo 41, inciso XI, da Lei Orgânica do Município de Pacajá, por vício de iniciativa. Cautelar reconhecendo a inconstitucionalidade com efeito ex nunc. Impossibilidade de manutenção do pagamento. O efeito ex nunc somente assegura que a agravante não seja obrigada a devolver os valores já recebidos, não garantindo o pagamento posterior de verba inconstitucional.

4.

Ademais, a agravante que não comprovou possuir nível superior.

5.

Agravo Interno conhecido e não provido.

6. À unanimidade.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, à unanimidade, em CONHECER e NEGAR PROVIMENTO ao Agravo Interno, nos termos do voto da eminente Desembargadora Relatora.

Julgamento ocorrido na 31ª Sessão Ordinária do Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público, Tribunal de Justiça do Estado do Pará, no período de 11 a 18 de setembro 2023.

ELVINA GEMAQUE TAVEIRA

Desembargadora Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de Agravo Interno em Apelação Cível (processo nº.
0800245-66.2021.8.14.0069
-
PJE
) interposto por JACIANE SOUSA OLIVEIRA contra a decisão monocrática proferida sob a minha relatoria, nos autos da Apelação Cível interposta pela agravante, contra o MUNICÍPIO DE PACAJÁ.

A decisão recorrida teve a seguinte conclusão:

Ante o exposto, CONHEÇO e NEGO PROVIMENTO à Apelação Cível, nos termos da fundamentação.

Em razões recursais, a agravante alega que a decisão que concedeu parcialmente a liminar na Ação Direita de inconstitucionalidade nº 0000771-26.2014.8.14.0000 foi proferida com efeitos ex nunc em 03/07/2019, ou seja, em momento posterior ao Decreto datado de 03/05/2019, que concedeu à servidora a gratificação de titularidade. Defende a legalidade da gratificação, requerendo reforma da decisão.

O Município de Pacajá não apresentou contrarrazões.

Coube-me a relatoria do feito por distribuição.

É o relato do essencial.

VOTO

P
resentes os pressupostos de admissibilidade recursal, conheço do recurso e passo a analisar seu mérito.

A questão em análise reside em verificar se deve ser anulado o
Decreto n.º 045/2021, que suprimiu o pagamento da gratificação de representação no percentual de 80% sobre o vencimento da agravante, a fim de
resguardar o pagamento da gratificação desde a data da suspensão irregular do pagamento até a data de publicação da sentença, que declarou incidentalmente a inconstitucionalidade do artigo
41, inciso XI, da Lei Orgânica do Município de Pacajá, que possui a seguinte redação:

Art. 41- O Município assegurará aos servidores públicos municipais, além de outros que visem

à melhoria de sua condição social, os seguintes direitos:

(....)

XI - Gratificação de representação correspondente a oitenta por cento de seu vencimento ao

servidor possuidor de habilitação de nível superior.

A previsão legal para pagamento da referida gratificação é inconstitucional, tendo em vista que não foi criada por iniciativa do Chefe do Poder Executivo Municipal, em manifesta afronta ao artigo
art. 61, § 1º, II, ‘c’ da
CF/88 e art. 105, “b” da Constituição do Estado do Pará, aplicáveis no âmbito do Município por simetria, os quais estabelecem respectivamente:

Art.61

§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

II - disponham sobre:

c
) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria
;

Art. 105. São de iniciativa privativa do Governador as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar;

II - disponham sobre:

a)
criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração
, ressalvada a competência dos demais Poderes, órgãos e instituições referidos nesta Constituição;

b)
servidores públicos do Estado, seu regime jurídico
, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, reforma e transferência de militares para a inatividade;

A consolidada jurisprudência do STF é firme no sentido de que o desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo legislativo, que resulte da usurpação de poder sujeito à cláusula de reserva, traduz vício jurídico de gravidade inquestionável, cuja ocorrência reflete típica hipótese de inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de modo irremissível, a própria integridade do diploma legislativo eventualmente editado. Senão vejamos:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEICOMPLEMENTAR ESTADUAL Nº 236/2002 EDITADA PELO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO – DIPLOMA LEGISLATIVO QUE RESULTOU DE INICIATIVA PARLAMENTAR – SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL – REGIME JURÍDICO – REMUNERAÇÃO – LEI ESTADUAL QUE EQUIPARA, PARA EFEITO DE ACESSO AO BENEFÍCIO DA “GRATIFICAÇÃO DO CURSO SUPERIOR DE POLÍCIA”, O CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU” OU “STRICTO SENSU” EM DIREITO PENAL E PROCESSO PENAL AO CURSO SUPERIOR DE POLÍCIA – USURPAÇÃO DO PODER DE INICIATIVA RESERVADO AO GOVERNADOR DO ESTADO – OFENSA AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA SEPARAÇÃO DE PODERES – INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL – REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – PRECEDENTES – PARECER DA PROCURADORIA- -GERAL DA REPÚBLICA PELA INCONSTITUCIONALIDADE – AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE.

PROCESSO LEGISLATIVO E INICIATIVA RESERVADA DAS LEIS – O desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo legislativo, que resulte da usurpação de poder sujeito à cláusula de reserva, traduz vício jurídico de gravidade inquestionável, cuja ocorrência reflete típica hipótese de inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de modo irremissível, a própria integridade do diploma legislativo eventualmente editado. Situação ocorrente na espécie, em que o diploma legislativo estadual, de iniciativa parlamentar, incidiu em domínio constitucionalmente reservado à atuação do Chefe do Poder Executivo: regime jurídico dos servidores públicos e disciplina da remuneração funcional, com consequente aumento da despesa pública (RTJ 101/929 – RTJ 132/1059 – RTJ 170/383, v.g.).
A usurpação da prerrogativa de instaurar o processo legislativo, por iniciativa parlamentar, qualifica-se como ato destituído de qualquer eficácia jurídica, contaminando, por efeito de repercussão causal prospectiva, a própria validade constitucional da norma que dele resulte
. Precedentes. Doutrina. Nem mesmo eventual aquiescência do Chefe do Poder Executivo mediante sanção, expressa ou tácita, do projeto de lei, ainda quando dele seja a prerrogativa usurpada, tem o condão de sanar esse defeito jurídico radical. Insubsistência da Súmula nº 5/STF (formulada sob a égide da Constituição de 1946), em virtude da superveniente promulgação da Constituição Federal de 1988. Doutrina. Precedentes.

SIGNIFICAÇÃO CONSTITUCIONAL DO REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS (CIVIS E MILITARES) – A locução constitucional “regime jurídico dos servidores públicos” corresponde ao conjunto de normas que disciplinam os diversos aspectos das relações, estatutárias ou contratuais, mantidas pelo Estado com os seus agentes. Nessa matéria, o processo de formação das leis está sujeito, quanto à sua válida instauração, por efeito de expressa reserva constitucional, à exclusiva iniciativa do Chefe do Poder Executivo. Precedentes.

(...)
(ADI 2743, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 01/08/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-176 DIVULG 27-08-2018 PUBLIC 28-08-2018).

Ressalto ainda, que este Egrégio Tribunal, amparado em precedentes do STF, adotou o posicionamento de que é desnecessário o incidente de inconstitucionalidade quando já houver pronunciamento do plenário ou órgão especial do próprio tribunal ou do Plenário do Supremo Tribunal Federal, com fulcro no artigo 949, do CPC/15, que preleciona:

Art. 949 (...)

Parágrafo único.

Os órgãos fracionários dos tribunais não submeterão ao plenário ou ao órgão especial a arguição de inconstitucionalidade quando já houver pronunciamento destes ou do plenário do Supremo Tribunal Federal sobre a questão.

Para ilustrar colaciono julgado do STF e deste Tribunal, ressaltando, na oportunidade os precedentes desta Corte em casos análogos ao dos autos:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. DIREITO TRIBUTÁRIO E DIREITO PROCESSUAL CIVIL. CLÁUSULA DA RESERVA DE PLENÁRIO. ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. JURISPRUDÊNCIA DO TRIBUNAL PLENO DO STF. RESTRIÇÕES IMPOSTAS PELO ESTADO. LIVRE EXERCÍCIO DA ATIVIDADE ECONÔMICA OU PROFISSIONAL. MEIO DE COBRANÇA INDIRETA DE TRIBUTOS.

1.
A jurisprudência pacífica desta Corte, agora reafirmada em sede de repercussão geral, entende que é desnecessária a submissão de demanda judicial à regra da reserva de plenário na hipótese em que a decisão judicial estiver fundada em jurisprudência do Plenário do Supremo Tribunal Federal ou em Súmula deste Tribunal, nos termos dos arts. 97 da Constituição Federal, e 481, parágrafo único, do CPC
.

(...)

(STF, ARE 914.045 RG, rel. min.
Edson Fachin, j. 15-10-2015 P, DJE de 19-11-2015)

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE R
ESTABELECIMENTO DE GRATIFICAÇÃO DE TEMPO INTEGRAL E DEDICAÇÃO EXCLUSIVA, PREVISTA NA LEI MUNICIPAL Nº 8.953/2012, INCONSTITUCIONALIDADE DA REFERIDA LEI MUNICIPAL. EM VIRTUDE DE VÍCIO DE INICIATIVA DA PREVISÃO LEGISLATIVA LOCAL AUTORIZADORA. DESCONFORMIDADE DA NORMA COM A CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA
. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

1-
Não é cabível a obtenção de incorporação das referidas vantagens, tendo em vista que o diploma que a autorizava, isto é, a Lei Municipal nº 8.953/12, porquanto referida norma padece de vício de iniciativa, ao passo que não sobreveio de apresentação do Chefe do Executivo, infringindo, assim, os artigos 61, § 1º, II, da Constituição da República c/c 105, “b”, da Constituição do Estado do Pará
.

2- Recurso conhecido, mas desprovido, à unanimidade.

(TJPA. AP0011572-34.2015.8.14.0301, rel Desa. Ezilda Pastana Mutran. Jul 09.06.2020).

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ORDINÁRIA DE INCORPORAÇÃO DE GRATIFICAÇÃO DE TEMPO INTEGRAL COM PEDIDO DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA. INCONTROVERSA INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL POR ERRO DE INICIATIVA. INCABÍVEL CONVALIDAÇÃO DE NORMA MANIFESTAMTENTE INCONSTITUCIONAL. PRECEDENTES DO STF.

RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.

1- Na hipótese em julgamento, é incontroversa a inconstitucionalidade na Lei Municipal nº 8.953/12, porquanto referida norma padece de vício de iniciativa, posto que, não sobreveio de apresentação do Chefe do Executivo, infringindo, assim, os artigos 61, § 1º, II, da Constituição da República c/c 105, “b”, da Constituição do Estado do Pará

2- Na hipótese dos autos, importa dizer que a questão se encontra pacificada no âmbito do Plenário do Supremo Tribunal Federal, de tal sorte que se mostra, inclusive, desnecessária a submissão dessa controvérsia ao rito previsto nos artigos 97, da Constituição da República c/c 949, parágrafo único do CPC.

3
- O Supremo Tribunal Federal tem entendimento pacificado de que que é incabível a pretensão recursal de convalidação de norma manifestamente inconstitucional, ainda que tenha sido sancionada pelo Chefe do Poder Executivo.

4- RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.

(TJPA. AP 0024433-23.2013.8.14.0301. Rel. Desa. Nadja Nara Cobra Meda. Jul.2020).

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL EM AÇÃO ORDINÁRIA. ACOLHIMENTO DE PRELIMINAR SUSCITADA NAS CONTRARRAZÕES. ILEGITIMIDADE RECURSAL DO MUNICÍPIO. IPAMB TEM NATUREZA JURÍDICA DE AUTARQUIA MUNICIPAL, COM AUTONOMIA ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA, DOTADA DE PERSONALIDADE JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO, CONFORME PREVISÃO LEGAL CONTIDA NO ARTIGO 2º DA LEI MUNICIPAL Nº 8.466/2005. RECURSO VOLUNTÁRIO NÃO CONHECIDO. SENTENÇA EXAMINADA SOB O ENFOQUE DO REEXAME NECESSÁRIO. INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. DESNECESSIDADE. POSICIONAMENTO DO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL A RESPEITO DA QUESTÃO DEBATIDA. MÉRITO. INCORPORAÇÃO DA PARCELA DE GRATIFICAÇÃO DE TEMPO INTEGRAL (GTI) AOS PROVENTOS. IMPOSSIBILIDADE. VÍCIO DE INICIATIVA DA PREVISÃO LEGISLATIVA LOCAL AUTORIZADORA. DESCONFORMIDADE DA NORMA COM A CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. RECURSO DE APELAÇÃO NÃO CONHECIDO. EM REMESSA NECESSÁRIA, SENTENÇA REFORMADA. DECISÃO UNÂNIME.

1. INCONSTUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL Nº 8.953/2012

1.1
. É de se registrar que não será cabível o incidente de inconstitucionalidade quando já houver pronunciamento do plenário ou órgão especial do próprio tribunal ou do Plenário do Supremo Tribunal Federal.

1.2. No caso em questão, extrai-se que a controvérsia objeto do incidente de inconstitucionalidade diz respeito à impossibilidade de lei que não seja de iniciativa do Chefe do Executivo dispor sobre sistema remuneratório de servidores públicos. Nesse contexto, importa dizer que a questão se encontra pacificada no âmbito do Plenário do Supremo Tribunal Federal, de tal sorte que se mostra desnecessária a submissão dessa controvérsia ao rito previsto nos artigos 97 da Constituição da República c/c 949, parágrafo único, do CPC.

2. MÉRITO

2.1. A fixação da remuneração, vencimento e gratificações, depende de lei, na forma do artigo 37, X, da Constituição da República, sendo que, em se tratando de servidores públicos vinculados ao Executivo, a iniciativa para a deflagração do processo legislativo é do titular deste poder, na forma do que dispõe o artigo 61, § 1º, II, “a”, da Carta Política.

2.2
No caso, o conteúdo material do diploma legislativo que assegurou a incorporação de vantagem pecuniária a servidor, que, na espécie, se traduz na Lei Municipal nº 8.953/12, evidencia que a matéria nela veiculada, não obstante a cláusula de reserva, foi disciplinada por proposta parlamentar que se insinuou em domínio normativo submetido, com exclusividade, ao poder de iniciativa constitucionalmente outorgado ao Chefe do Executivo Local.

2.3. Nesse contexto, mostra-se em desconformidade com a Carta Política o diploma legislativo Municipal que possibilita a incorporação de benefício pecuniário aos servidores locais que trabalham em regime especial de trabalho, pois, nesse domínio temático, a prerrogativa de instaurar o processo legislativo pertence, com exclusividade, ao Chefe do Poder Executivo, por tratar-se de concessão de vantagem, por efeito de sua natureza, interfere-se no regime jurídico dos servidores públicos locais.

3. Recurso não conhecido. Sentença reformada, em remessa necessária. À unanimidade.

(TJPA. AP
0009296-64.2014.8.14.0301
, rel Des. Roberto Gonçalves de Moura. Jul 20.05.2019).

Importa ainda registrar que a suscitada Súmula nº 05 do STF, que preceitua que
a sanção do projeto supre a falta de iniciativa do Poder Executivo, foi superada pela atualizada jurisprudência do STF, diante da natureza do vício. Senão vejamos:

O desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo de positivação formal do Direito, gerado pela usurpação do poder sujeito à cláusula de reversa, traduz vício jurídico de gravidade inquestionável, cuja ocorrência reflete típica hipótese de inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de modo irremissível, a própria integridade jurídica do ato legislativo eventualmente editado.
Dentro desse contexto - em que se ressalta a imperatividade da vontade subordinante do poder constituinte -, nem mesmo a aquiescência do Chefe do Executivo mediante sanção ao projeto de lei, ainda quando dele seja a prerrogativa usurpada, tem o condão de sanar esse defeito jurídico radical.
Por isso mesmo, a tese da convalidação das leis resultantes do procedimento inconstitucional de usurpação - ainda que admitida por esta Corte sob a égide da
Constituição de 1946
(
Súmula 5
) - não mais prevalece, repudiada que foi seja em face do magistério da doutrina (...), seja, ainda, em razão da jurisprudência dos Tribunais, inclusive a desta Corte (...).(
ADI 1197
, rel. min. Celso de Mello, P, j. 18-5-2017,
DJE
114 de 31-5-2017.)

Ademais, conforme informado na inicial e no Decreto em comento, a decisão de concessão parcial da liminar pleiteada Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 0000771-26.2014.8.14.0000, de relatoria do Exmo. Des. Roberto Gonçalves de Moura, datada de JULHO DE 2019, determinou a suspensão da eficácia, com efeito EX NUNC, do inciso XI do artigo
41, inciso XI, da Lei Orgânica do Município de Pacajá.

Sendo assim, considerando que a suspensão do pagamento da gratificação ocorreu após a decisão cautelar que suspendeu a eficácia da lei, não há que se falar em violação ao contraditório.

Quanto à alegação da agravante de que teria direito à gratificação em razão do efeito ex nunc, a interpretação conferida pela recorrente não se mostra adequada, pois o efeito ex nunc somente assegura que a agravante não seja obrigada a devolver os valores já recebidos, não garantindo o pagamento posterior de verba inconstitucional.

Além disso, a agravante sequer comprovou possuir nível superior, restando ainda ausente a prova pré-constituída de sua pretensão.

Ante o exposto, CONHEÇO e NEGO PROVIMENTO AO AGRAVO INTERNO, nos termos da fundamentação.

Alerta-se às partes que embargos declaratórios meramente protelatórios ensejarão a aplicação de multa, nos termos do artigo 1.026, §2º do CPC/15.

É o voto.

P.R.I.C.

Belém/PA,

ELVINA GEMAQUE TAVEIRA

Desembargadora Relatora

Belém, 18/09/2023