Tribunal: TJPA
Processo: 0123796-41.2015.8.14.0065
Classe: REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL
Relator(a): MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA
Órgão julgador: MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2022-08-22

Ementa:
REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGADA IRREGULARIDADE NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CONVÊNIO CELEBRADO ENTRE O MUNICÍPIO DE ÁGUA AZUL DO NORTE E O MINISTÉRIO DA AGRICULTURA. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO MÍNIMA DE IRREGULARIDADE NO CONVÊNIO OU DA ALEGADA AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. INEXISTÊNCIA DE DOLO. AUSÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE. REMESSA NECESSÁRIA CONHECIDA E SENTENÇA MANTIDA. À UNANIMIDADE. 1. A questão em análise consiste na verificação da sentença que julgou improcedente a ação de improbidade administrativa, ante a não comprovação da existência de ato de improbidade a ser atribuído ao requerido/sentenciado. 2. A Ação de Improbidade Administrativa originária deste reexame, fora ajuizada pelo Município de Água Azul do Norte contra o ex-prefeito, sob a alegação de ausência de prestação de contas do Convênio nº 68755/2009 celebrado entre o Município e o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento. 3. A parte autora deixou de produzir provas ainda que mínimas acerca do alegado ato de improbidade atribuído ao requerido. Além disto, mediante ofício, o Tribunal de Contas dos Municípios informou que a prestação de contas referente ao convênio foi aprovada. 4. Ademais, a pretensão da condenação se funda na ausência de prestação de contas, conduta tipificada no art. 11, VI da Lei 8.429/92, cuja aplicação de penalidade demanda a existência de dolo do agente, circunstância também ausente de comprovação no caso em análise. 5. Remessa necessária conhecida e sentença mantida integralmente à unanimidade. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, à unanimidade, em CONHECER DA REMESSA NECESSÁRIA e manter integralmente a sentença, nos termos do voto da eminente Desembargadora Relatora. Julgamento ocorrido na 29ª Sessão Ordinária do Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público, Tribunal de Justiça do Estado do Pará, no período de 22 a 29 de agosto de 2022. ELVINA GEMAQUE TAVEIRA Desembargadora Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (199) - 0123796-41.2015.8.14.0065

JUIZO RECORRENTE: 1A VARA CIVEL DA COMARCA DE XINGUARA

RECORRIDO: RENAN LOPES SOUTO, MUNICIPIO DE AGUA AZUL DO NORTE

RELATOR(A):
Desembargadora MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA

EMENTA

REMESSA NECESSÁRIA
. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGADA IRREGULARIDADE NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CONVÊNIO CELEBRADO ENTRE O MUNICÍPIO DE ÁGUA AZUL DO NORTE E O MINISTÉRIO DA AGRICULTURA. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO MÍNIMA DE IRREGULARIDADE NO CONVÊNIO OU DA ALEGADA AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. INEXISTÊNCIA DE DOLO. AUSÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE.
REMESSA NECESSÁRIA CONHECIDA E SENTENÇA MANTIDA. À UNANIMIDADE.

1.
A questão em análise consiste na verificação da sentença que julgou improcedente a ação de improbidade administrativa, ante a não comprovação da existência de ato de improbidade a ser atribuído ao requerido/sentenciado.

2. A
Ação de Improbidade Administrativa originária deste reexame, fora ajuizada pelo Município de Água Azul do Norte contra o ex-prefeito, sob a alegação de ausência de prestação de contas do Convênio nº 68755/2009 celebrado entre o Município e o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento.

3. A parte autora deixou de produzir provas ainda que mínimas acerca do alegado ato de improbidade atribuído ao requerido. Além disto, mediante ofício, o Tribunal de Contas dos Municípios informou que a prestação de contas referente ao convênio foi aprovada.

4. Ademais, a pretensão da condenação se funda na ausência de prestação de contas, conduta tipificada no art. 11, VI da Lei 8.429/92, cuja aplicação de penalidade demanda a existência de dolo do agente, circunstância também ausente de comprovação no caso em análise.

5. Remessa necessária conhecida e sentença mantida integralmente à unanimidade.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, à unanimidade, em CONHECER DA REMESSA NECESSÁRIA e manter integralmente a sentença, nos termos do voto da eminente Desembargadora Relatora.

Julgamento ocorrido na 29ª Sessão Ordinária do Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público, Tribunal de Justiça do Estado do Pará, no período de 22 a 29 de agosto de 2022.

ELVINA GEMAQUE TAVEIRA

Desembargadora Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de Remessa Necessária (Processo nº
0123796-41.2015.8.14.0065 – PJE)
da sentença proferida pelo M.M. Juízo da 1ª Vara Cível e Empresarial de Xinguara nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo MUNICÍPIO DE ÁGUA AZUL DO NORTE contra RENAN LOPES SOUTO.

Na petição inicial o Autor aduziu, em síntese, que o Réu, na condição de prefeito, deixou de prestar contas sobre os recursos recebidos do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento referente ao convênio nº 68755/2009 no montante de R$ 390.000,00 (trezentos e noventa mil reais), celebrado com o objetivo de recuperação de 14,5 KM de Estrada Vicinal no PA Racha Placa, localizados na Zona Rural do Município de Água Azul do Norte.

Requereu a indisponibilidade de bens do requerido e, ao final, a condenação com a aplicação das sanções previstas no artigo 12 da Lei nº 8.429/92.

Após regular trâmite processual, a sentença foi proferida com a parte dispositiva nos seguintes termos:

(...) Diante do exposto e de tudo que dos autos consta, JULGO IMPROCEDENTE a presente Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo Município de Água Azul do Norte em face de Renan Lopes Souto. Em consequência, extingo a ação nos termos inciso I do artigo 487 do Código de processo Civil.

Sem honorários e sem custas, nos termos do artigo 18 da Lei nº. 7.347/85, mesmo porque ausente está hipótese de litigância de má-fé.

Sentença sujeita a reexame necessário (Artigo 19 da Lei nº 4.717/65, aplicável por analogia)(...)

Não houve interposição de recurso voluntário.

Neste Juízo
ad quem,
coube-me a relatoria da remessa necessária por distribuição.

Em manifestação a Procuradoria de Justiça do Ministério Público se pronuncia pela confirmação da sentença em todos os seus termos.

É o relato do necessário.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço da remessa necessária, passando a apreciá-la.

A questão em análise consiste na verificação da sentença que julgou improcedente a ação de improbidade administrativa, ante a não comprovação da existência de ato de improbidade a ser atribuído ao requerido/sentenciado.

A Constituição Federal ao tratar das sanções decorrentes de improbidade estabelece, em seu artigo 37, §4º, que “
Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário,
na forma e gradação previstas em lei
, sem prejuízo da ação penal cabível”.

Como cediço, a
Ação de Improbidade Administrativa é regulada pela Lei n.º 8.429/92, cuja estrutura se compõe de cinco pontos principais, com base na legislação vigente à época da propositura da ação e da prolação da sentença:
o sujeito passivo
(administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimônio ou da receita anual - artigo 1º),
o sujeito ativo
(agente público - artigo 2º e, terceiros – artigo 3º),
a tipologia da improbidade
(atos de improbidade que importam em enriquecimento ilícito – artigo 9º, atos que causam prejuízo ao erário – artigo 10 e, atos que atentam contra os princípios da Administração pública – artigo 11),
as sanções
(perda de bens e valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, pagamento de multa civil, proibição de contratar com o Poder Público e, proibição de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios – artigo 12, incisos I à III, onde cada inciso contém relação própria para uma determinada espécie de improbidade)
e, os procedimentos administrativo e judicial
(procedimento administrativo – artigos 14 à 16 e, judicial – artigos 17 e 18).

Em relação a tipologia da improbidade, José dos Santos Carvalho Filho leciona:

(...)
ENRIQUECIMENTO ILÍCITO
– Segundo o art. 9º, a conduta de improbidade gera enriquecimento ilícito quando o autor aufere “qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1º” da lei. Essa é a conduta genérica, constando dos incisos I a XII as condutas específicas. Constitui objeto da tutela o enriquecimento legítimo, justo e moral. Não há objeção a que o indivíduo se enriqueça, desde que o faça por meios lícitos. O que a lei proíbe é o enriquecimento ilícito, ou seja, aquele que ofende os princípios da moralidade e da probidade. O pressuposto exigível do tipo é a percepção da vantagem patrimonial ilícita obtida pelo exercício da função pública em geral. Pressuposto dispensável é o dano ao erário. Significa que a conduta de improbidade no caso pode perfazer-se sem que haja lesão aos cofres públicos. É o que ocorre, por exemplo, quando servidor recebe propina de terceiro para conferir-lhe alguma vantagem. O elemento subjetivo da conduta, embora omisso o dispositivo, restringe-se ao dolo; a culpa não se compadece com a fisionomia do tipo. Realmente, não se pode conceber que algum servido receba vantagem indevida por imprudência, imperícia e negligência. Por outro lado, o tipo não admite tentativa, como na esfera penal, seja quando meramente formal a conduta (ex: aceitar emprego), seja quando material (recebimento de vantagem). Consequentemente, só haverá improbidade ante a consumação da conduta. O sujeito ativo, em algumas situações, pode ser o agente público e o terceiro, cada um deles necessariamente numa face da conduta e animados do mesmo propósito de ilicitude (coautoria). É o que ocorre na corrupção, em que o terceiro oferece a vantagem (corruptor) e o agente recebe pra si (corrupto). Noutras situações, contudo, pode ser sujeito ativo apenas o agente, quando, por exemplo, adquire bens cujo valor se afigura desproporcional à sua renda. Quanto à natureza do tipo, tratar-se-á sempre de conduta comissiva. De fato, a conduta genérica do caput e as específicas dos incisos não comportam condutas omissivas. Ninguém pode ser omisso para receber vantagem indevida, aceitar emprego ou comissão ou utilizar em seu favor utensílio pertencente ao patrimônio público.

DANOS AO ERÁRIO
-
Os atos de improbidade que causam prejuízos ao erário estarão previstos no art. 10 da Lei n.º 8.429/92. Representam eles “qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no artigo 1º
” da mesma lei. Além da conduta genérica do caput, a lei relaciona as condutas específicas nos incisos I a XV. (...) A perda patrimonial, consiste em qualquer lesão que afete o patrimônio, este em seu sentido amplo. Desvio indica direcionamento indevido de bens ou haveres; apropriação é a transferência indevida da propriedade; malbaratamento significa desperdiçar, dissipar, vender com prejuízo; e a dilapidação equivale a destruição, estrago. Na verdade, estas quatro últimas ações são exemplos de meios que conduzem à perda patrimonial; este é o gênero, do qual aquelas são espécies. O objeto da tutela reside na preservação do patrimônio público. Não somente é de proteger-se o erário em si, com suas dotações e recursos, como outros bens e valores jurídicos de que se compõe o patrimônio público. Esse é o intuito da lei no que toca a tal aspecto. Pressuposto exigível é a ocorrência do dano ao patrimônio das pessoas referidas no art. 1º da lei. Nesta há menção a prejuízo ao erário, termo que transmite o sentido de perda patrimonial em sentido estrito, mas a ideia é mais ampla, significando dano, indicativo de qualquer tipo de lesão. (...)
Pressuposto dispensável é a ocorrência de enriquecimento ilícito. A conduta pode provocar dano ao erário sem que alguém se locuplete indevidamente.
É o caso em que o agente realiza operação financeira sem observância das normais legais e regulamentares (ar. 10, inciso VI).
O elemento subjetivo é o dolo ou a culpa, como consta do caput do dispositivo.
(...) No que tange ao sujeito ativo, repetimos o comentário já feito anteriormente a propósito do enriquecimento ilícito; tanto pode a improbidade ser cometida pelo agente público (quando, por exemplo, age negligentemente na arrecadação de tributo, como previsto no at. 10, X), quanto pelo agente em coautoria com o terceiro (como ocorre quando o agente indevidamente faz doação de bem público a terceiro, nos termos do art. 10, III).
A natureza dos tipos admite condutas comissivas e omissivas
, o que nesse aspecto se diferencia dos atos que importam em enriquecimento ilícito, só perpetrados, como vimos, por atos comissivos. Se o agente concorre para que bem público seja incorporado ao patrimônio da pessoa privada (art. 10, I), sua conduta é comissiva; quando permite a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento (art. 10, IX), sua conduta é normalmente omissiva.

VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS
–
Diz o art. 11 da Lei n.º 8.429/1992 que se configura como ato de improbidade administrativa “que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições
”. Essa é a conduta genérica; os incisos I a VII relacionam as condutas específicas. (...) No dispositivo em foco, constitui objeto da tutela a observância dos princípios constitucionais. Com a positivação dos princípios, criam-se tipos legais conformadores de improbidade administrativa. Assim, a violação de princípio configura-se fatalmente como violação do princípio da legalidade.
O pressuposto exigível é somente a vulneração em si dos princípios administrativos. Consequentemente, são pressupostos dispensáveis o enriquecimento ilícito e o dano ao erário
. A improbidade, portanto, cometida com base no art. 11, pode não provocar lesão patrimonial às pessoas mencionadas no art. 1º nem permitir o enriquecimento indevido de agentes e terceiros. É o caso em que o agente retarda a prática de ato de ofício (art. 11, II). Não obstante, essa improbidade pode caracterizar-se como gravíssima, permitindo até mesmo a aplicação das sanções de perda de função pública e de suspensão dos direitos políticos.
O elemento subjetivo é exclusivamente o dolo
; não tendo havido na lei referência à culpa, como seria necessário, não se enquadra como ato de improbidade aquele praticado por imprudência, negligência ou imperícia. Poderá, é óbvio, constituir infração funcional e gerar a aplicação de penalidade, conforme a lei de incidência, mas de improbidade não se cuidará (...) Quanto ao sujeito ativo, a regra é que somente o agente público assim se qualifique. O terceiro somente será coautor se induzir ou concorrer para a improbidade praticada pelo agente, ou locupletar-se da prática do ato. Para exemplificar, é concebível que terceiro, representante de empresa, induza o agente a frustrar a licitude de concurso público (art. 11, inciso V); se o fizer, será autor de ato de improbidade (art. 3º).
Finalmente, a natureza dos tipos implica condutas comissivas e omissivas
. Como exemplo das primeiras, cite-se a revelação pelo agente de fato de que tenha ciência em virtude de sua competência administrativa (art. 11, III);
já a omissiva é a conduta em que o agente “deixa de praticar indevidamente, ato de ofício”
(artigo 11, II).

(Carvalho Filho, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 27. ed. rev., ampl. E atual. até 31.12.2013 – São Paulo: Atlas, 2014). (grifo nosso).

No caso dos autos, a Ação de Improbidade Administrativa originária deste reexame, fora ajuizada pelo Município de Água Azul do Norte contra o ex-prefeito, sob a alegação de ausência de prestação de contas do Convênio nº 68755/2009 celebrado entre o Município e o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento.

Contudo, a parte autora deixou de produzir provas, ainda que mínimas, acerca do alegado ato de improbidade atribuído ao requerido. Além disto, mediante ofício o Tribunal de Contas dos Municípios informou que a prestação de contas referente ao convênio foi aprovada.

Ademais, a pretensão da condenação se funda na ausência de prestação de contas, conduta tipificada no art. 11, VI da Lei 8.429/92, cuja aplicação de penalidade demanda a existência de dolo do agente, circunstância também ausente de comprovação no caso em análise.

Com efeito, deve ser mantida a sentença de improcedência da ação, ante a inexistência de provas mínimas acerca do ato de improbidade descrito na petição inicial e de dolo do agente. Neste sentido, é o entendimento da jurisprudência pátria:

REEXAME NECESSÁRIO.
AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. NÃO COMPROVAÇÃO. AUSÊNCIA DE DOLO. SENTENÇA MANTIDA. REEXAME. NÃO PROVIDO
. I. Trata-se de remessa necessária na qual o juiz de base rejeitou a ação de improbidade administrativa ajuizada em desfavor do requerido, por ter havido a comprovação documental (fls. 62/63) que prestou contas anuais do período questionado.
II. O Superior Tribunal de Justiça tem firmado entendimento de que para subsunção do fato imputado à norma do art. 11 da Lei de improbidade (violação aos postulados administrativos), deve haver demonstração do elemento subjetivo da conduta do agente público (dolo genérico) para que, assim, reste caracterizado o ato de improbidade
,
III. Se não restou demonstrado nos autos que houve negativa de prestação de contas bem como de proveito do agente público, não restará configurada a improbidade administrativa.
IV - Remessa conhecida e não provida, mantendo-se a sentença de base em seu inteiro teor.

(TJ-MA - Remessa Necessária Cível: 00000061120148100083 MA 0299292018, Relator: LUIZ GONZAGA ALMEIDA FILHO, Data de Julgamento: 07/11/2019, SEXTA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 12/11/2019)

CIVIL E ADMINISTRATIVO - REMESSA EX OFFICIO -
AÇÃO CIVIL POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - PRESTAÇÃO DE CONTAS - AUSÊNCIA DE PROVA.
1)
Correta é a decisão monocrática que julga improcedente ação civil por improbidade administrativa quando ausentes elementos de prova a demonstrar o dolo no atraso da prestação de contas.
2) Remessa não provida.

(TJ-AP - REO: 00012787820148030004 AP, Relator: Desembargador GILBERTO PINHEIRO, Data de Julgamento: 02/05/2017, Tribunal)

APELAÇÃO. ADMINISTRATIVO.
AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONVÊNIO. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS PELO EX-PREFEITO MUNICIPAL. IMPROBIDADE. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE DOLO E DE COMPROVAÇÃO DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. ÔNUS DA PROVA. IMPROCEDÊNCIA
. SENTENÇA MANTIDA.
A mera irregularidade ou falta de prestação de contas de convênio celebrado não é capaz, por si só, de caracterizar o ato de improbidade administrativa, sendo necessária a comprovação de que o gestor público agiu com dolo ou de que a referida omissão causou efetivo prejuízo ao erário ou que pelo menos houve desvio das verbas públicas.
A irregularidade na prestação de contas, por não presumir a ocorrência de dano, demanda também prova inequívoca do prejuízo alegado para que haja a condenação de ex-prefeito ao ressarcimento de dano ao erário.

(TJ-MG - AC: 10073110029292001 MG, Relator: Ângela de Lourdes Rodrigues, Data de Julgamento: 17/08/2017, Câmaras Cíveis / 8ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 11/09/2017)

No mesmo sentido, o
parquet
se manifestou:

(...) em análise dos autos verifica-se que não houveram dados concretos, completos, a convencer do evento lesivo, a ausência de prestação de contas por parte do ex-gestor, bem como não restou demostrado a ocorrência de impactos negativos para o Município de Pacajá.

Sendo assim, inexistindo prova de perda patrimonial ao erário e de apropriação, desvio de conduta, má-fé ou enriquecimento ilícito por parte do réu, não há como classificar o seu ato como ímprobo, uma vez que a mera alegação de irregularidades/ilegalidades não enseja a responsabilização do agente público (...)

Assim, deve ser mantida a sentença que julgou improcedente a ação, em razão da inexistência de comprovação da prática de ato de improbidade.

Ante o exposto, na esteira do parecer ministerial,
CONHEÇO DA REMESSA NECESSÁRIA

PARA MANTER
integralmente a sentença reexaminada.

É o voto.

P.R.I.

Belém, 22 de agosto de 2022.

ELVINA GEMAQUE TAVEIRA

Desembargadora Relatora

Belém, 29/08/2022