Tribunal: TJPA
Processo: 0035172-10.2015.8.14.0067
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão julgador: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10014 - Violação dos Princípios Administrativos
Data de julgamento: 2022-12-05

Ementa:
PROCESSO N° 0035172-10.2015.8.14.0067 ÓRGÃO JULGADOR: 1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO RECURSO: APELAÇÃO CÍVEL APELANTE: FRANCISCO ARMANDO FERNANDES SALES APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ RELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUPOSTA VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA POR RETARDAR OU DEIXAR DE PRATICAR ATO DE OFÍCIO. REVOGAÇÃO DO INCISO II DO ARTIGO 11 DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E ALTERAÇÃO DO CAPUT, PARA EXIGIR A CONFIGURAÇÃO DO DOLO NAS CONDUTAS TIPIFICADAS. RETROATIVIDADE DA LEI FEDERAL N. 14.230/2021. APLICAÇÃO DA LEI NOVA QUANTO AOS ASPECTOS SANCIONADORES MAIS BENÉFICOS AO RÉU. ARE Nº 843.989 – TEMA 1.199/STF. IMPOSITIVA A IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. RECURSO PROVIDO. 1. Cinge-se a questão à análise de Ação Civil Pública para apuração de suposto ato ímprobo, previsto no art. 11, inciso II da Lei Federal nº 8.429/92, consubstanciado no descumprimento indevido de atos de ofício; 2. Ao julgar o ARE nº 843.989 – Tema 1.199/RG, com repercussão geral, o plenário do E. Supremo Tribunal Federal analisou a possibilidade ou não de retroatividade das disposições da Lei nº 14.230/2021, especialmente em relação à necessidade do elemento subjetivo dolo e aplicação dos prazos de prescrição geral e intercorrente. Segundo o parâmetro firmado pelo Pretório Excelso no julgamento do tema aludido, as disposições benéficas da Lei nº 14.230/2021, retroagem, sendo irretroativo tão somente os marcos temporais fixados na legislação novel; 3. Na hipótese, o apelante foi acusado e condenado pela prática de ato de improbidade inserto no art. 11, caput e inciso II da Lei nº 8.429/1992, sendo que o caput foi alterado, passando a exigir a comprovação do dolo na conduta tipificada, e os incisos I e II foram revogados; 4. Considerando restar manifestamente inexistente o ato de improbidade por revogação decorrente de lei nova, e com base na aplicação retroativa, in mellius, da Lei nº 14.230/2021, é impositiva a improcedência do pedido autoral para se adequar ao precedente qualificado do STF, no julgamento do ARE nº 843.989 – Tema 1.199; 5. Recurso provido. Vistos, etc., Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO, por unanimidade de votos, em CONHECER E DAR PROVIMENTO AO RECURSO DE APELAÇÃO, para reformar integralmente a sentença, nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Plenário da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, realizado em 05/15/2022. ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA Desembargadora Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0035172-10.2015.8.14.0067

APELANTE: FRANCISCO ARMANDO FERNANDES SALES

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargadora ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA

PROCESSO N° 0035172-10.2015.8.14.0067

ÓRGÃO JULGADOR: 1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO

RECURSO: APELAÇÃO CÍVEL

APELANTE: FRANCISCO ARMANDO FERNANDES SALES

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

RELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

APELAÇÃO CÍVEL.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUPOSTA VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA POR RETARDAR OU DEIXAR DE PRATICAR ATO DE OFÍCIO. REVOGAÇÃO DO INCISO II DO ARTIGO 11 DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E ALTERAÇÃO DO
CAPUT
, PARA EXIGIR A CONFIGURAÇÃO DO DOLO NAS CONDUTAS TIPIFICADAS. RETROATIVIDADE DA LEI FEDERAL N. 14.230/2021. APLICAÇÃO DA LEI NOVA QUANTO AOS ASPECTOS SANCIONADORES MAIS BENÉFICOS AO RÉU. ARE Nº 843.989 – TEMA 1.199/STF. IMPOSITIVA A IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO.
RECURSO PROVIDO.

1. Cinge-se a questão à análise de Ação Civil Pública para apuração de suposto ato ímprobo, previsto no art. 11, inciso II da Lei Federal nº 8.429/92, consubstanciado no descumprimento indevido de atos de ofício;

2. Ao julgar o ARE nº 843.989 – Tema 1.199/RG, com repercussão geral, o plenário do E. Supremo Tribunal Federal analisou a possibilidade ou não de retroatividade das disposições da Lei nº 14.230/2021, especialmente em relação à necessidade do elemento subjetivo dolo e aplicação dos prazos de prescrição geral e intercorrente. Segundo o parâmetro firmado pelo Pretório Excelso no julgamento do tema aludido, as disposições benéficas da Lei nº 14.230/2021, retroagem, sendo irretroativo tão somente os marcos temporais fixados na legislação novel;

3. Na hipótese, o apelante foi acusado e condenado pela prática de ato de improbidade inserto no art. 11,
caput
e inciso II da Lei nº 8.429/1992, sendo que o
caput
foi alterado, passando a exigir a comprovação do dolo na conduta tipificada, e os incisos I e II foram revogados;

4. Considerando restar manifestamente inexistente o ato de improbidade por revogação decorrente de lei nova, e com base na aplicação retroativa,
in mellius
, da Lei nº 14.230/2021, é impositiva a improcedência do pedido autoral para se adequar ao precedente qualificado do STF, no julgamento do ARE nº 843.989 – Tema 1.199;

5.
Recurso provido.

Vistos, etc.,

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da
1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO
, por unanimidade de votos, em
CONHECER E DAR PROVIMENTO AO RECURSO DE APELAÇÃO
, para reformar integralmente a sentença, nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Plenário da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, realizado em 05/15/2022.

ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Desembargadora Relatora

RELATÓRIO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Trata-se de recurso de
APELAÇÃO CÍVEL
interposto por
FRANCISCO ARMANDO FERNANDES DE SALES
, manifestando seu inconformismo com a sentença proferida pelo MM. Juízo de Direito da Vara Única de Mocajuba, nos autos da AÇÃO CIVIL PÚBLICA.

Historiando os fatos, a ação suso mencionada foi ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará em face

de Francisco Armando Fernandes de Sales, Euclides dos Santos Paz e Gilandeson Negreiros Caldas, todos delegados de polícia civil, e apontou que estes estavam abstraindo de seus misteres funcionais e em atitudes manifestamente desidiosas, deixaram de responder a diversas expedientes do Órgão Ministerial, entenda-se, ofícios, requisições e pedidos de abertura de inquéritos policiais.

Detalhou ainda, que o requerido Gilandeson Negreiros Caldas, chegou a perder no interior da Delegacia de Polícia, prova material da ocorrência de crime de repercussão social no município.

Asseverou também que o delegado Euclides dos Santos Paes não tomou as medidas que lhe competiam no sentido de atender às providências requeridas para a elucidação de crimes cometidos que já tramitavam judicialmente.

Salientou que, dentre os referidos delegados de polícia, sobressaiu-se a atuação negligente do requerido Francisco Armando Fernandes de Sales, o qual, deixou de atender a diversos expedientes com pedidos os mais variados, inclusive, providências referentes a crimes graves, tais como, o homicídio que vitimou um agente penitenciário ocorrido neste município.

Além disso, foram incluídos na ação civil pública, os superiores hierárquicos dos mencionados delegados, Nilma Maria Nascimento Lima, Corregedora-Geral da Polícia Civil do Pará; Eloi Fernandes Lima, Diretor da DECRIF e o Delegado Domingos Sávio Albuquerque Rodrigues, todos em virtude da negligência manifesta em providenciar a responsabilização pela atuação ineficiente dos subordinados hierárquicos.

Aduziu que os requeridos violaram diversos princípios administrativos de envergadura constitucional explícita, tais como, os Princípios da Eficiência, Legalidade, Moralidade e Impessoalidade.

Sobre este último princípio, diz a peça inaugural, que o requerido Francisco Armando Fernandes de Sales teria atuado nos procedimentos em que presidiu, de molde a indiciar algumas pessoas deixando de indiciar outras, a seu exclusivo alvedrio, além de pedidos de arquivamento onde os elementos indiciários de autoria e materialidade estavam evidentes, agindo, assim em inobservância de seu dever de ofício.

No mérito, requereu a perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, vedação ao recebimento de benefícios e pagamento de multa civil, custas processuais e verbas de sucumbência.

O feito seguiu seu regular processamento, até a prolação da sentença de id n° 4927642 - Pág. 1, a qual julgou a ação, nos seguintes termos:

“(...) Ante o exposto,
JULGO IMPROCEDENTE O PEDIDO contido na inicial, em relaço aos requeridos GILANDESON NEGREIROS CALDAS e EUCLIDES DOS SANTOS PAZ e, em relaço ao requerido FRANCISCO ARMANDO FERNANDES DE SALES, julgo PROCEDENTE O PEDIDO feito pelo Ministério Público do Estado do Pará, a fim de condená-lo pela prática de ato de improbidade administrativa nos termos do art. 12, III da Lei 8.429/92, do seguinte modo:

No que toca à aplicaço da pena de multa civil de forma isolada, entendo proporcional para o caso em tela, considerando as penalidades dispostas no art. 12, III da Lei 8.429/92, entre elas a multa civil.

Considero para tanto, o tempo em que o requerido atuou no município de Mocajuba, qual seja, por cerca de 05 (cinco) anos, bem como, em conformidade com o Princípio da Proporcionalidade para os fins pedagógicos da sanço prevista em lei. Segundo a doutrina, trata-se a multa civil de meio punitivo e pedagógico que visa à prevenço geral e especial ao sancionar o infrator, atuando ainda como fator de dissuaso de eventuais e futuros atos de improbidade.
(GARCIA, Emerson. ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. 8ª ed. Saraiva, 2014, p. 704)

Assim, condeno o requerido Francisco Armando Fernandes de Sales à pena
DE MULTA CIVIL NO IMPORTE DE 10.000,00 (DEZ MIL REAIS), POR CADA ANO EM QUE EXERCEU SUAS FUNÇES NO MUNICÍPIO DE MOCAJUBA, (2010 – 2014) PERFAZENDO O TOTAL DE R$ 50.000,00 (CINQUENTA MIL REAIS) (...).

Inconformado, FRANCISCO FERNANDES DE SALES interpôs recurso de apelação.

Em suas razões, afirma que a inicial não retrata a realidade e que em momento algum o apelante demonstrou efetivo prejuízo à justiça ou a comunidade. Assevera que não foi levado em consideração a enorme demanda e precariedade da delegacia.

Suscita a ausência de dolo na conduta, sendo este essencial para a configuração da improbidade administrativa. Aponta que não houve negativa do apelante, nem conduta omissiva no sentido de dar cumprimento à persecução criminal, bem como as requisições formuladas pelo MPE.

Aponta que o atraso nos inquéritos pode somente ser configurado como mera irregularidade, mas não como improbidade administrativa, de modo que, punir o servidor com a pena de multa no valor muito maior que a sua remuneração.

Requer o conhecimento e provimento do recurso para reformar a sentença proferida, afastando a condenação, diante da inexistência de demonstração do dolo.

Subsidiariamente, pugna pela redução da pena de multa, arbitrada em R $50.000,00 (cinquenta mil reais), para o valor equivalente a um mês de sua remuneração.

O Ministério Público do Estado do Pará apresentou contrarrazões (id n° 4927649), para que o recurso seja julgado parcialmente provido, apenas para reduzir a pena de multa.

Encaminhados os autos ao Ministério Público, a Ilustre Procuradora de Justiça exarou parecer pelo conhecimento e parcial provimento, apenas para reduzir a pena de multa (id n° 5207556).

Determinei a intimação das partes para se manifestarem acerca das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992). (id nº 7224252)

FRANCISCO ARMANDO FERNANDO SALES mencionou que com as alterações da Lei nº 14.230/21, o inciso II do supramencionado artigo foi revogado, além disso a dolo passa ser essencial para o enquadramento na infração administrativa, e que no caso em tela, não há dolo (id n° 7551854).

O Ministério Público do Estado do Pará se manifestou, suscitando a inconstitucionalidade do art. 11, da lei 8.429/1992, com as alterações promovidas pela lei nº 14.230/2021. Também defendeu a irretroatividade da lei 14.230/2021.

É o relatório.

VOTO

A EXMA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Preenchidos os requisitos de admissibilidade, conheço da apelação e passo a proferir o voto.

Cinge-se a questão à análise de Ação Civil Pública para apuração de suposto ato ímprobo, previsto no art. 11, inciso II da Lei Federal nº 8.429/92, consubstanciado no descumprimento indevido de atos de ofício.

Como é cediço, a Lei Federal nº 14.230/2021 trouxe inúmeras e significativas alterações à Lei de Improbidade Administrativa (Lei Federal nº 8.429/92), no entanto, não estabeleceu qualquer regra de aplicação retroativa.

A vista disso, recentemente, ao julgar o ARE nº 843.989 – Tema 1.199, com repercussão geral, o plenário do E. Supremo Tribunal Federal analisou a possibilidade ou não de retroatividade das disposições da Lei nº 14.230/2021, especialmente em relação à necessidade do elemento subjetivo dolo e aplicação dos prazos de prescrição geral e intercorrente, consignando a seguinte tese:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Nesse viés, nota-se que quanto aos pressupostos e tipificações do ato ímprobo, as disposições benéficas da Lei nº 14.230/2021 retroagem, sendo irretroativo tão somente os marcos temporais fixados na legislação novel, cujos prazos prescricionais terão como termo inicial a data da vigência da referida lei mais benéfica. Outrossim, segundo o parâmetro firmado pelo Pretório Excelso no julgamento do tema aludido, a aplicação da nova lei esbarra em face da coisa julgada (art. 5º, XXXVI, da CRFB/88 e art. 6º, caput e § 1º, da LINDB), o que não é o caso dos autos.

Aliás, a possibilidade da retroatividade da norma mais benéfica no âmbito da improbidade administrativa veio expressa no art. 1º, §4º, da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 14.230/2021).

Senão vejamos:

“Art. 1º
O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

§ 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.”

No mesmo sentido, Marçal Justen Filho destaca:

“As alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, em todas as passagens que configurem tratamento mais benéfico relativamente à configuração ou ao sancionamento por improbidade administrativa, aplicam-se a todas as condutas consumadas em data anterior à sua vigência.
Isso significa que, mesmo no caso de processos já iniciados, aplica-se a disciplina contemplada na Lei 14.230/2021. Portanto e por exemplo, tornou-se juridicamente inexistente a improbidade meramente culposa, tal como não se admite mais a presunção de ilicitude ou de dano ao erário. Logo, os processos em curso que envolvam pretensão de aplicação da disciplina original da Lei 8.429 subordinam-se às regras mais benéficas da Lei 14.230/2021.”
(Reforma da lei de improbidade administrativa comentada e comparada: Lei 14.230, de 25 de outubro de 2021 / Marçal Justen Filho. – 1. ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2022.pág. 293)

Em resumo, tem-se a aplicação retroativa da Lei nº 14.230/2021 em tudo aquilo que beneficiar a parte ré, exceto quanto aos marcos temporais fixados para a prescrição intercorrente.

Pois bem.

Na hipótese, o apelante foi acusado e condenado pela prática de ato de improbidade inserto no art. 11, caput e inciso II da Lei nº 8.429/1992, qual seja, de “retardar os deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício”.

Destaca-se, que o caput do art. 11 da Lei de Improbidade foi efetiva e substancialmente alterado, sendo que o inciso II do mencionado artigo foi revogado pela Lei nº 14.230/2021.

Abaixo, segue um comparativo do artigo 11 da Lei de Improbidade (Lei nº 8.429), antes e depois das alterações trazidas pela Lei nº 14.230/2021.

Redação original do dispositivo, sem alteração da Lei nº 8.429/1992

Redação do dispositivo, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;

I -
(revogado);

(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;

II -
(revogado)
;
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

Assim, considerando a retroatividade das regras promovidas na LIA, impõe-se a sua aplicação imediata em favor do apelante, na medida em que o inciso II, do art. 11, da Lei nº 8.429/1992 foi revogado pela Lei nº 14.230/2021, não tendo havido continuidade normativo-típica noutro dispositivo.

Constata-se, no caso, a presença da
lex mitior
ou, como mencionado em jurisprudências colacionadas acima, da
novatio legis in mellius,
fenômeno que se observa quando, ocorrendo sucessão de leis no tempo, o fato previsto como infração, seja penal ou administrativa, tenha sido praticado na vigência da lei anterior e o novel instrumento normativo posterior seja mais vantajoso ao réu, o que permite a aplicação do princípio da (ir)retroatividade inserto no inciso XL do art. 5º da CRFB, tanto no direito penal como no administrativo sancionador, por configurar nítido benefício ao réu, conforme já exaustivamente fundamentado ao norte.

Na espécie, a
novatio legis in mellius
provocou revogação de algumas condutas anteriormente tipificadas como ato de improbidade, como no caso, a conduta anteriormente prevista no inciso II do art. 11 da LIA, na sua redação original e, embora o caput do artigo 11 não tenha sido resilido, ele foi substancialmente alterado, passando a exigir a existência de dolo nas condutas tipificadas, o que antes não era exigido.

Nesta seara, considerando restar manifestamente inexistente o ato de improbidade por revogação decorrente de lei nova, e com base na aplicação retroativa,
in mellius
, da Lei nº 14.230/2021, é impositiva a improcedência do pedido autoral para se adequar ao precedente qualificado do STF, no julgamento do ARE nº 843.989 – Tema 1.199.

Ante o exposto,
CONHEÇO
do
RECURSO DE APELAÇÃO
de

FRANCISCO ARMANDO FERNANDES SALES
, DANDO-LHE PROVIMENTO
, nos termos da fundamentação suso, para reformar integralmente a sentença de mérito proferida nestes autos.

É como voto.

Belém, 05 de dezembro de 2022.

ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Desembargadora Relatora

Belém, 06/12/2022