Tribunal: TJPA
Processo: 0047225-73.2010.8.14.0301
Classe: RECURSO ESPECIAL
Relator(a): ROBERTO GONCALVES DE MOURA
Órgão julgador: ROBERTO GONCALVES DE MOURA
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: 10326 - Ingresso e Concurso
Data de julgamento: 2022-05-30

Ementa:
EMENTA: REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRELIMINAR DE JULGAMENTO EXTRA PETITA. SENTENÇA JULGADA NOS LIMITES DO PEDIDO. PREFACIAL REJEITADA. MÉRITO. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE INCIDENTAL. PRETENSÃO DE DECLARAÇÃO DE INVALIDADE DE ATO NORMATIVO. CONFUSÃO COM O PEDIDO PRINCIPAL. INADEQUAÇÃO PROCESSUAL DA VIA ELEITA. EXTINÇÃO DA DEMANDA NESSE PONTO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. DETERMINAÇÃO PARA A REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. INGERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. LIMITAÇÃO PARA A CRIAÇÃO DE CARGOS COMISSIONADOS A PERCENTUAL NÃO SUPERIOR A 50% DOS EFETIVOS EXISTENTES NO QUADRO DE PESSOAL DA ALEPA. CARGOS COMISSIONADOS QUE DETÊM PECULIARIDADES PRÓPRIAS. RESTRIÇÃO INDEVIDA. APELO CONHECIDO E IMPROVIDO. EM SEDE DE REMESSA NECESSÁRIA, SENTENÇA ALTERADA NOS TERMOS DO PROVIMENTO RECURSAL. DECISÃO UNÂNIME. 1. PRELIMINAR DE JULGAMENTO “EXTRA PETITA”. 1.1. Havendo pedido da parte, deve a decisão judicial, em obediência ao princípio da congruência, decidir sobre aquilo que foi trazido à apreciação. É dizer que o juiz deve decidir o mérito nos limites propostos pelos litigantes, observando-se o princípio da congruência, sendo, portando, vedado conhecer de questões não suscitadas. Inteligência do artigo 141 do CPC. 1.2. No caso vertente, não há que se falar em nulidade do julgado pelo fundamento supra. Isso porque, na exordial, o pedido constante do item 6.B. consistiu na obrigação de fazer para que a Assembleia Legislativa do Estado do Pará - Alepa se abstivesse de criar cargos em comissão em número desproporcional aos quadros de carreira, com a adoção do percentual de 50% (cinquenta por cento) dos cargos efetivos como limite máximo dos cargos de livre nomeação e exoneração ou, alternativamente, no percentual determinado pelo juízo não superior a 80% (oitenta por cento). 1.3. Por sua vez, a sentença guerreada compeliu a Assembleia Legislativa, no que se refere à criação de cargos em comissão, a observar o percentual de 50% (cinquenta por cento) do quantitativo de servidores efetivos. Desse modo, não há que se falar em julgamento “extra petita”, uma vez que a sentença apreciou a lide em conformidade com os termos propostos na peça vestibular. 2. MÉRITO. 2.1. É consabido que o controle difuso de constitucionalidade permite a qualquer juiz ou Tribunal realizar, no julgamento de um caso concreto, a análise incidental da validade da norma ou de ato normativo. Nessa espécie, a análise de compatibilidade do preceito com a Constituição da República não é o objeto principal da ação, sendo apreciada apenas em caráter incidental. 2.2. Para o Supremo Tribunal Federal (STF), é possível haver o controle de constitucionalidade pela via difusa em sede de Ação Civil Pública, desde que a análise de validade da norma seja julgada incidentalmente, ou seja, que não constitua o pedido principal da demanda, evitando-se, com isso, que seja utilizada como substituto de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), com a usurpação de competência da Corte Suprema. 2.3. Malgrado a controvérsia meritória, extrai-se da peça vestibular que, dentre os diversos pedidos nela formulados, tem-se que o principal consiste no “reconhecimento incidenter tantum da inconstitucionalidade do DECRETO LEGISLATIVO nº 04, DE 26 DE ABRIL DE 2000; DECRETO LEGISLATIVO Nº 01/2007, DE 15 DE MARÇO DE 2007; DECRETO LEGISLATIVO Nº 10º, DE 19 DE SETEMBRO DE 2007, por criarem cargos em comissão superior aos limites impostos pelos princípios constitucionais.” Assim, examinando os termos em que foi posta a inicial, conclui-se que os apelados buscam uma tutela jurisdicional em que se reconheça a declaração da inconstitucionalidade das citadas normas, com eficácia “erga omnes”, o que se mostra inviável na via eleita. 2.4. Desse modo, a adequação como desdobramento do interesse de agir, refere-se à escolha do meio processual pertinente, que produza um resultado útil. A escolha inadequada da via processual torna inútil o provimento e enseja a extinção do processo sem resolução de mérito. 3. A determinação para realização de concurso público constitui interferência no mérito administrativo e enuncia indevida intervenção do Judiciário, além de violação ao princípio da Separação dos Poderes (CF, art. 2°). 4. Os cargos comissionados existentes nos gabinetes dos deputados estaduais detêm peculiaridades próprias do Poder Legislativo, daí porque não poderem se prender a um limite estabelecido de acordo com a lotação de servidores efetivos existentes no gabinete do parlamentar, sem contar que tal prática implicaria no refreamento de suas atividades políticas, sendo, ademais, a previsão desses cargos incumbência exclusiva do Poder Legislativo, que para tal deverá observar tão somente o limite da verba destinada para esse fim. 5. Apelo conhecido e provido. Em remessa necessária, sentença alterada nos termos do provimento recursal. À unanimidade. Acórdão Vistos, etc. Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da Primeira Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, conhecer o recurso de apelação interposto e lhe dar provimento e, em remessa necessária, alterar a sentença nos termos do provimento recursal, tudo de acordo com o voto Desembargador Relator. Plenário da Primeira Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, sessão realizada por videoconferência, aos 30 (trinta) dias do mês de maio de 2022. Turma Julgadora: Desembargadores Ezilda Pastana Mutran (Presidente), Roberto Gonçalves de Moura (Relator) e Maria Elvina Gemaque Taveira (Membro). Belém/PA, 30 de maio de 2022. Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA Relator

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) - 0047225-73.2010.8.14.0301

APELANTE: ESTADO DO PARÁ

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

EMENTA

EMENTA: REMESSA NECESSÁRIA E
APELAÇÃO CÍVEL EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRELIMINAR DE JULGAMENTO
EXTRA PETITA.
SENTENÇA JULGADA NOS LIMITES DO PEDIDO. PREFACIAL REJEITADA. MÉRITO. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE INCIDENTAL. PRETENSÃO DE DECLARAÇÃO DE INVALIDADE DE ATO NORMATIVO. CONFUSÃO COM O PEDIDO PRINCIPAL. INADEQUAÇÃO PROCESSUAL DA VIA ELEITA. EXTINÇÃO DA DEMANDA NESSE PONTO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. DETERMINAÇÃO PARA A REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. INGERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. LIMITAÇÃO PARA A CRIAÇÃO DE CARGOS COMISSIONADOS A PERCENTUAL NÃO SUPERIOR A 50% DOS EFETIVOS EXISTENTES NO QUADRO DE PESSOAL DA ALEPA. CARGOS COMISSIONADOS QUE DETÊM PECULIARIDADES PRÓPRIAS. RESTRIÇÃO INDEVIDA. APELO CONHECIDO E IMPROVIDO. EM SEDE DE REMESSA NECESSÁRIA, SENTENÇA ALTERADA NOS TERMOS DO PROVIMENTO RECURSAL. DECISÃO UNÂNIME.

1. PRELIMINAR DE JULGAMENTO “EXTRA PETITA”.

1.1. Havendo pedido da parte, deve a decisão judicial, em obediência ao princípio da congruência, decidir sobre aquilo que foi trazido à apreciação. É dizer que o juiz deve decidir o mérito nos limites propostos pelos litigantes, observando-se o princípio da congruência, sendo, portando, vedado conhecer de questões não suscitadas. Inteligência do artigo 141 do CPC.

1.2. No caso vertente, não há que se falar em nulidade do julgado pelo fundamento supra. Isso porque, na exordial, o pedido constante do item 6.B. consistiu na obrigação de fazer para que a Assembleia Legislativa do Estado do Pará - Alepa se abstivesse de criar cargos em comissão em número desproporcional aos quadros de carreira, com a adoção do percentual de 50% (cinquenta por cento) dos cargos efetivos como limite máximo dos cargos de livre nomeação e exoneração ou, alternativamente, no percentual determinado pelo juízo não superior a 80% (oitenta por cento).

1.3. Por sua vez, a sentença guerreada compeliu a Assembleia Legislativa, no que se refere à criação de cargos em comissão, a observar o percentual de 50% (cinquenta por cento) do quantitativo de servidores efetivos. Desse modo, não há que se falar em julgamento “extra petita”, uma vez que a sentença apreciou a lide em conformidade com os termos propostos na peça vestibular.

2. MÉRITO.

2.1. É consabido que o controle difuso de constitucionalidade permite a qualquer juiz ou Tribunal realizar, no julgamento de um caso concreto, a análise incidental da validade da norma ou de ato normativo. Nessa espécie, a análise de compatibilidade do preceito com a Constituição da República não é o objeto principal da ação, sendo apreciada apenas em caráter incidental.

2.2. Para o Supremo Tribunal Federal (STF), é possível haver o controle de constitucionalidade pela via difusa em sede de Ação Civil Pública, desde que a análise de validade da norma seja julgada incidentalmente, ou seja, que não constitua o pedido principal da demanda, evitando-se, com isso, que seja utilizada como substituto de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), com a usurpação de competência da Corte Suprema.

2.3. Malgrado a controvérsia meritória, extrai-se da peça vestibular que, dentre os diversos pedidos nela formulados, tem-se que o principal consiste no “reconhecimento
incidenter tantum
da inconstitucionalidade do DECRETO LEGISLATIVO nº 04, DE 26 DE ABRIL DE 2000; DECRETO LEGISLATIVO Nº 01/2007, DE 15 DE MARÇO DE 2007; DECRETO LEGISLATIVO Nº 10º, DE 19 DE SETEMBRO DE 2007, por criarem cargos em comissão superior aos limites impostos pelos princípios constitucionais.” Assim, examinando os termos em que foi posta a inicial, conclui-se que os apelados buscam uma tutela jurisdicional em que se reconheça a declaração da inconstitucionalidade das citadas normas, com eficácia “erga omnes”, o que se mostra inviável na via eleita.

2.4. Desse modo, a adequação como desdobramento do interesse de agir, refere-se à escolha do meio processual pertinente, que produza um resultado útil. A escolha inadequada da via processual torna inútil o provimento e enseja a extinção do processo sem resolução de mérito.

3. A determinação para realização de concurso público constitui interferência no mérito administrativo e enuncia indevida intervenção do Judiciário, além de violação ao princípio da Separação dos Poderes (CF, art. 2°).

4. Os cargos comissionados existentes nos gabinetes dos deputados estaduais detêm peculiaridades próprias do Poder Legislativo, daí porque não poderem se prender a um limite estabelecido de acordo com a lotação de servidores efetivos existentes no gabinete do parlamentar, sem contar que tal prática implicaria no refreamento de suas atividades políticas, sendo, ademais, a previsão desses cargos incumbência exclusiva do Poder Legislativo, que para tal deverá observar tão somente o limite da verba destinada para esse fim.

5. Apelo conhecido e provido. Em remessa necessária, sentença alterada nos termos do provimento recursal. À unanimidade.

Acórdão

Vistos, etc.

Acordam os Excelentíssimos

Senhores Desembargadores componentes da Primeira Turma de Direito Público, por unanimidade de votos,

conhecer o recurso de apelação interposto e lhe dar provimento e, em remessa necessária, alterar a sentença nos termos do provimento recursal, tudo de acordo com o voto Desembargador Relator.

Plenário da Primeira Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, sessão realizada por videoconferência, aos 30 (trinta) dias do mês de maio de 2022.

Turma Julgadora: Desembargadores Ezilda Pastana Mutran (Presidente), Roberto Gonçalves de Moura (Relator) e Maria Elvina Gemaque Taveira (Membro).

Belém/PA, 30 de maio de 2022.

Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

Relator

RELATÓRIO

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR ROBERTO GONÇALVES DE MOURA (RELATOR):

Trata-se de APELAÇÃO CÍVEL interposta pelo ESTADO DO PARÁ visando à reforma da sentença proferida pelo Juízo da 3ª Vara de Fazenda Pública da Comarca da Capital que, nos autos da AÇÃO CIVIL PÚBLICA, proc. nº 0047225-25.2010.8.14.0301, ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL, FEDERAL E DO TRABALHO, julgou procedentes os pedidos por estes entes formulados.

Em suas razões constantes no id.
2061142, págs. 01/22, historia o apelante que os apelados ajuizaram a ação ao norte mencionada questionando os Decretos Legislativos nºs 04/00, 01/07 e 10/07, aduzindo que referidos instrumentos criaram cargos em comissão no âmbito da Assembleia Legislativa deste Estado em número superior ao imposto pelo princípio da proporcionalidade, razão pela qual postularam a declaração de inconstitucionalidade das normativas citadas.

Diz o apelante que na peça vestibular postula-se a obrigação de não fazer consistente na abstenção de criação de cargos comissionados em número desproporcional aos de carreira, pelo que deveria ser adotado como parâmetro 50% (cinquenta por cento) dos cargos efetivos, bem como a nomeação de concursados no mesmo percentual.

Afirma ainda o recorrente que os apelados postularam a não criação de cargos em comissão fora das hipóteses de chefia, direção e assessoramento, bem como para o exercício de função típica de Estado.

Expõe que houve concessão de medida liminar pelo juízo de origem, sendo determinado que houvesse a limitação de servidores ocupantes de cargo em comissão a 80% (oitenta por cento) dos cargos efetivos.

Esclarece que referida decisão foi suspensa por força de medida liminar concedida em sede de agravo de instrumento e que, posteriormente, referido recurso teve o seu seguimento negado em razão da prolação de sentença.

Afirma que a sentença proferida afastou as preliminares de inépcia da petição inicial e da impossibilidade jurídica do pedido. No mérito, o julgado concluiu pela excessiva criação de cargos comissionados por meio dos Decretos antes mencionados, ponderando que o ingresso no serviço público deve se proceder mediante concurso.

Frisa o recorrente que no
decisum
impugnado restou assentado que, malgrado a discricionariedade administrativa, não pode a Administração Pública deixar de observar os dispositivos constitucionais, destacando que, ao final, o pedido foi julgado procedente nos seguintes termos:

Isto posto, JULGO PROCEDENTES os pedidos formulados na presente ação, nos termos do art. 487, I do CPC, para:

i) Reconhecer “incider tantum” a inconstitucionalidade do Decreto Legislativo nº 04, de 26 de abril de 2000; do Decreto Legislativo nº 01/2007, de 15 de março de 2007 e do Decreto Legislativo Nº 10, de 19 de setembro de 2007;

ii) Em consequência, tornar inválidos os atos de nomeação a cargos comissionados que se realizaram por força da edição dos Decretos Legislativos Nº 04, de 26 de abril de 2000, nº 01/2007, de 15 de março de 2007 e nº 10, de 19 de setembro de 2007, devendo os servidores ocupantes destes cargos serem imediatamente desligados;

iii) Impor ao requerido o dever de se abster de criar na ALEPA cargos em comissão em número desproporcional aos cargos de carreira, limitando-se ao percentual máximo de 50% sobre os cargos efetivos e em consonância com a Lei, isto é, dentro das hipóteses de direção, chefia e assessoramento, não olvidando o respeito a reserva legal de percentuais mínimos para provimento por servidores de carreira, os quais fixo, por ora, em pelo menos 20%

iv) Impor ao requerido o dever de promover concurso público para investidura de servidores de carreira em prazo não superior a 190 dias. Para tanto, fixo multa diária no valor de R$ 1.000,00 (mil reais) a ser paga em caso de descumprimento.

Condeno, ainda, os requeridos ao pagamento de custas e demais despesas processuais, ao passo em que deixo de condená-los a pagar os honorários advocatícios, por figurar no polo ativo o Ministério Público.

Ressalta o apelante a necessidade de reforma do julgado, posto que o encargo de secretário parlamentar é dotado do requisito da confiança e transitoriedade, cujas atribuições não distorcem das previstas no artigo 37, V, da Constituição da República.

Argumenta que os cargos criados pelas normativas questionadas possuem características próprias e peculiares do Poder Legislativo, sendo que o quantitativo guarda proporcionalidade com o número de agentes políticos.

Assevera que os cargos efetivos do Legislativo são previstos no seu organograma, de modo que os que ocupam a função de secretário parlamentar prestam apoio direto aos deputados e tem funções específicas de prestar assistência ao agente político.

Destaca que cada parlamentar dispõe de uma verba de gabinete, cuja finalidade é remunerar os servidores que preenchem tais ocupações e que possuem rendimentos previstos no Decreto Legislativo nº 04/2000.

Assegura que a criação de tais cargos decorre da competência exclusiva da Assembleia Legislativa, conforme disciplinado pelo artigo 92, II, da Constituição Estadual, bem como que há autorização expressa na Constituição da República para a criação e provimento desses cargos na forma do artigo 37, II
.

Cita precedente do Supremo Tribunal Federal (STF) no sentido de que a criação de cargos em comissão, por si só, não configura violação aos princípios do concurso público e da proporcionalidade.

Aduz que a questão atinente à limitação ou correlação entre o número de cargos efetivos e comissionados é matéria sujeita à reserva legal, não existindo, no âmbito deste Estado, legislação sobre o tema.

Afiança que a natureza especial dos cargos questionados, especialmente o de secretário parlamentar, com natureza transitória e de confiança e pelo fato de o Legislativo possuir um maior quantitativo em razão da pluralidade dos representantes, justifica a reforma da decisão impugnada.

Discorre, igualmente, sobre fundamentos a respeito da violação do mérito administrativo, princípio da separação de poderes, competência exclusiva da Assembleia Legislativa para criação de cargos que atendam a sua necessidade e a conveniência e oportunidade de promoção de concurso público.

Menciona que o Ministério Público pretendeu definir critérios de conveniência e oportunidade para a criação do quadro de pessoal do Poder Legislativo, atuação essa que encontra óbice no princípio da separação de Poderes.

Argumenta que o Decreto Legislativo consiste em um ato normativo primário de veiculação de matérias de competência exclusiva do Parlamento e que, no âmbito deste Estado, possui disciplina no artigo 114 da Constituição Estadual, de modo que, assim, as matérias versadas nas normativas impugnadas são de competência exclusiva do Legislativo, sendo a discussão a respeito desse tema vedada ao Poder Judiciário.

Sustenta que a fixação de prazo para realização de concurso público compete unicamente à Assembleia Legislativa Estadual por se tratar de ato discricionário.

Cita doutrinas que entende serem favoráveis à tese exposta.

Argui que o princípio da separação de Poderes evita a concentração absoluta de um Poder sobre o outro, prestigiando-se o sistema de freios e contrapesos.

Cita doutrinas sobre essa questão.

Explana que não se pode olvidar que os Decretos Legislativos nºs 04/2000, 1/2007 e 10/2007 gozam da presunção de constitucionalidade, dado que foram produzidos em conformidade com o processo legislativo.

Defende, ainda, que, além da infringência ao princípio da separação de Poderes e da competência exclusiva da Assembleia para dispor sobre o seu quadro funcional, a fixação de limites percentuais dos cargos em comissão é matéria sujeita à reserva legal, não sendo lícito ao Judiciário atuar como legislador positivo.

Alude que, no caso, houve julgamento
extra petita,
posto que inexistiu pedido concernente à fixação de limite para a criação de cargos em comissão para servidores de carreira, de modo que essa parte da sentença é nula de pleno direito, uma vez que transbordou o pedido inaugural.

Menciona a impossibilidade de sua condenação em custas judiciais, visto que é isento por força do artigo 40, I, da Lei Estadual nº 8.328/15.

Ao final, postula o conhecimento do recurso e o seu total provimento com vistas à reforma da sentença e à improcedência dos pedidos formulados na exordial, bem como o afastamento da inconstitucionalidade dos Decretos Legislativos nºs. 4/200, 1/2007 e 10/2007, conforme as razões que expõe.

Os recorridos apresentaram contrarrazões no id. 2061146, págs. 01/14 tendo, após breve explanação dos fatos, argumentado que a Assembleia Legislativa criou cargos em comissão sem definir as suas atribuições ou atividades e que no referido Poder há servidores que não exercem funções de assessoramento, direção e chefia, a exemplo de 16 (dezesseis) cargos de redator, 3 (três) cargos de fotógrafo, 4 (quatro) cargos de operador de áudio, 20 (vinte) cargos de agente de segurança legislativo e 131 (cento e trinta e um) que efetuam serviços externos.

Defendem que há abuso por parte da Assembleia Legislativa em razão do excessivo número de cargos comissionados em comparação com os de provimento efetivo e que o referido Poder continuou inerte, optando por manter a desproporcionalidade na quantidade de cargos em comissão em relação aos servidores efetivos.

Asseguram que há 1.954 (mil e novecentos e cinquenta e quatro) cargos em comissão e 779 (setecentos e setenta e nove) cargos efetivos.

Expõem que a regra constitucional como forma de acesso aos cargos da Administração Pública é a do concurso público, admitindo-se contratações temporárias e nomeações de comissionados como exceção, de forma que se revela ilógico que a situação excepcional prevaleça sobre a regra geral.

Citam doutrina a respeito da questão.

No que tange ao fundamento de julgamento
extra petita
, discorrem que a parte dispositiva da sentença que arbitrou percentual mínimo de cargos em comissão se baseou no item 6.c. da peça vestibular, no qual requereu-se “a imposição aos réus Estado do Pará e ALEPA a obrigação de fazer, consistente na nomeação de servidores efetivos para 50% dos cargos em comissão legalmente existentes e para os cargos que vierem a ser criados ou, alternativamente, em percentual determinado pelo juízo, não inferior a 20%, com a consequente exoneração dos excedentes.”

Ao final, postulam o não provimento da apelação.

Instado a se manifestar, o Ministério Público com assento neste grau, em parecer constante no id. 2400425, págs. 01/21, pronunciou-se pelo conhecimento e provimento parcial do recurso para tão somente afastar a condenação do Estado do Pará em custas processuais.

É o relato do necessário.

VOTO

VOTO

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR ROBERTO GONÇALVES DE MOURA (RELATOR):

Conheço do apelo, uma vez que presentes os pressupostos de admissibilidade e da remessa necessária por força do artigo 496º, I do CPC
[1]
.

Tendo em vista a suscitação de sentença
extra petita
pelo apelante, passo a apreciar referido ponto como questão preliminar.

PRELIMINAR DE JULGAMENTO
EXTRA PETITA.

Sobre essa prefacial, sustenta o Estado do Pará que a sentença recorrida foi além do pedido que fora formulado, dado que a fixação de limite para provimento de cargos em comissão na Assembleia Legislativa não foi requerida na peça vestibular.

Sobre o tema em questão, há de ser observado que, havendo pedido da parte, deve a decisão judicial, em obediência ao princípio da congruência, restringir-se àquilo que foi trazido à apreciação. É dizer que o juiz deve decidir a matéria discutida nos limites propostos pelas partes, observando-se o princípio da congruência, sendo, portando, vedado conhecer de questões não suscitadas. Nesse sentido, dispõe o CPC, em seu artigo 141 que:

Art. 141. O juiz decidirá o mérito nos limites propostos pelas partes, sendo-lhe vedado conhecer de questões não suscitadas a cujo respeito a lei exige iniciativa da parte.

Em conformidade com o referido dispositivo, é defeso ao juiz proferir sentença, a favor do autor, de natureza diversa da pedida, bem como condenar o réu em quantidade superior ou em objeto diverso do que lhe foi demandado, incorrendo o magistrado em
error in procedendo
ao decidir fora pedido formulado, padecendo o julgado, nesses casos, de vício insanável, o que implica na sua nulidade.

Todavia, no caso vertente, não há que se falar na existência do mencionado vício. Isso porque na exordial constante no id. 2061050, págs. 03/37, verifica-se que o item 6.B do pedido versa sobre obrigação de fazer para que a Assembleia Legislativa se abstenha de criar cargos em comissão em número desproporcional aos quadros de carreira, com a adoção do percentual de 50% (cinquenta por cento) dos cargos efetivos como limite máximo dos cargos de livre nomeação e exoneração, ou alternativamente, no percentual determinado pelo juízo não superior a 80% (oitenta por cento).

Por sua vez, a sentença guerreada compeliu a Assembleia Legislativa a observar, para a criação de cargos em comissão, o percentual de 50% (cinquenta por cento) do quantitativo de servidores efetivos. Desse modo, a alegação de julgado “extra petita” não deve prosperar, dado que a decisão guerreada apreciou a lide nos termos propostos na peça vestibular.

Ante o exposto, rejeito a preliminar arguida.

MÉRITO.

Com a ação intentada, postularam os autores a declaração incidental de inconstitucionalidade dos Decretos Legislativos nºs 04/2000,

01/2007 e 10/2007, os quais teriam criado cargos em comissão em quantitativo superior ao princípio da proporcionalidade, bem como compelir a Assembleia Legislativa a se abster de criar cargos de livre nomeação e exoneração em número desproporcional aos servidores da carreira do Legislativo, adotando como limite o percentual de 50% (cinquenta por cento) dos cargos efetivos.

Requereram, também, a imposição de obrigação de fazer consistente na nomeação de servidores efetivos em, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) dos cargos comissionados ou, alternativamente, em quantitativo mínimo de 20% (vinte por cento); a abstenção relativa à criação de cargos de livre nomeação e exoneração fora das hipóteses de chefia ou assessoramento, ou para o exercício das funções típicas de Estado, bem como que fosse fixado prazo não superior a 180 (cento e oitenta) dias para realização de concurso para a investidura de servidores em carreira no Parlamento estadual.

Pois bem.

É consabido que o controle difuso de constitucionalidade permite a qualquer juiz ou Tribunal realizar, no julgamento de um caso concreto, a análise incidental da validade da norma ou de ato normativo, sendo certo que, nessa hipótese, a análise de compatibilidade do preceito impugnado com a Constituição da República não é o objeto principal da ação, ocorrendo a apreciação apenas em caráter incidental.

A ação civil pública, por sua vez, não se destina à tutela de direitos de um indivíduo em particular, devendo ser utilizada tão somente para a tutela dos direitos coletivos em sentido lato, ou seja, daqueles interesses e direitos que, a despeito de também serem individuais, não se limitarem ao indivíduo, afetando uma coletividade determinada ou indeterminada de pessoas.

Deveras, não se desconhece a possibilidade de arguição de inconstitucionalidade de ato normativo em sede de ação civil pública, uma vez que o modelo adotado permite o controle abstrato, realizado pelas ações de controle concentrado, quanto pela via difusa, sendo realizado pelo juiz ou Tribunal.

Para o Supremo Tribunal Federal (STF) é possível haver o controle de constitucionalidade pela via difusa em sede de ação civil pública, desde que a análise de validade da norma seja julgada incidentalmente, ou seja, que não constitua o pedido principal

da demanda, evitando-se, com isso, que seja utilizada como substituto de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), com a usurpação de competência.

Nesse sentido, o seguinte precedente,
verbis
:

“DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI. CONFUSÃO COM O PEDIDO PRINCIPAL. IMPOSSIBILIDADE. DECISÃO ALINHADA À JURISPRUDÊNCIA DO STF.

1. O Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento no sentido de se admitir o controle difuso de constitucionalidade em ação civil pública desde que a alegação de inconstitucionalidade não se confunda com o pedido principal da causa. Precedentes.

2. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 557, § 2º, do CPC/1973” (RE n. 595.213-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 18.12.2017).

Nesse desiderato, é perfeitamente possível o controle de constitucionalidade difuso em sede de ação civil pública, mas desde que a análise não seja o objeto principal da ação, e que a eficácia da decisão não seja “erga omnes”, tudo para que não se assemelhe a um controle concentrado de constitucionalidade, em indevida substituição à Ação Direta de Inconstitucionalidade, e com indesejável usurpação de competência do órgão judiciário competente.

Volvendo ao caso, conforme o apurado pelo Inquérito Civil nº 115/2009-MP/PJ/DC/PP, processado de forma conjunta pelo Ministério Público Estadual, Federal e do Trabalho, constatou-se a disparidade entre o quantitativo de cargos comissionados e efetivos na Assembleia Legislativa deste Estado, porquanto fora detectada a existência de 779 (setecentos e setenta e nove) servidores concursados e 1.954 (mil e novecentos e cinquenta e quatro) investidos na modalidade comissionada, sendo 1.442 (ml e quatrocentos e quarenta e dois) no cargo de secretário parlamentar.

De acordo com o que restou esclarecido, o Decreto Legislativo nº 4, de 26 de abril de 2000, instituiu 820 (oitocentos e vinte) cargos em comissão de secretário parlamentar, resultando em 20 (vinte) servidores para cada deputado e que com a superveniência dos Decretos Legislativos nºs. 01/2007 e 10/2007, o quantitativo aumentou para 45 (quarenta e cinco) funcionários por gabinete, resultando em um acréscimo de 125% (cento e vinte e cinco por cento).

Também restou exposto nos autos da ação originária, e demonstrado pelo Decreto Legislativo nº 01, de 15 de março de 2007, em seu Anexo II, que a Assembleia Legislativa/Alepa instituiu cargos comissionados sem estabelecer suas atribuições ou atividades, como a criação de 16 (dezesseis) cargos de redator, 03 (três) cargos de fotógrafos, 04 (quatro) cargos de operador de áudio, 20 (vinte) cargos de agente de segurança legislativa e 131 (cento e trinta e um) cargos de agente parlamentar de serviços externos, sendo apontado nas investigações tratarem estes últimos de ocupação de cargos de motoristas e contínuos.

Desse modo, o apelado defende a inconstitucionalidade das normativas ao norte citadas por violação à regra do concurso público, ao princípio da proporcionalidade e da eficiência, dado que a proporção de 779 (setecentos e setenta e nove) servidores efetivos para 1.954 (mil e novecentos e cinquenta e quatro) servidores comissionados não atende exigência constitucional, violando o artigo 37, I, II e V da CR/88.

Todavia, malgrado a relevância da controvérsia meritória, extrai-se da peça vestibular (id. 2061050, págs. 3/37) que dentre os diversos pedidos formulados, tem-se que o principal, com repercussão nos demais, consiste no “reconhecimento
incidenter tantum
da inconstitucionalidade do Decreto Legislativo n° 04, de 26 de abril de 2000; Decreto Legislativo nº 01/2007, de 15 de março de 2007; Decreto Legislativo n° 10, de 19 de setembro de 2007, por criarem cargos em comissão superior aos limites impostos pelos princípios constitucionais.” Assim, examinando os termos em que foi posta a inicial, conclui-se que os apelados buscam uma tutela jurisdicional em que se reconheça a declaração da inconstitucionalidade das citadas normas, com eficácia “erga omnes”, o que se mostra inviável na via eleita.

Desse modo, a adequação como desdobramento do interesse de agir, refere-se à escolha do meio processual pertinente, que produza um resultado útil. A escolha inadequada da via processual torna inútil o provimento e enseja a extinção do processo sem resolução de mérito. Por esse prisma, considerando-se que a via processual adotada pelos representantes do Ministério Público Estadual, Federal e do Trabalho não se revela apropriada para o fim pretendido, impõe-se, quanto a esse ponto, a reforma da sentença, com o julgamento de extinção da ação sem o julgamento do mérito, na forma do artigo 485, VI, do CPC.

Relativamente aos pedidos de determinação judicial para que a Alepa providenciasse a realização de concurso público, bem como que limitasse a criação de cargos comissionados a percentual não superior a 50% (cinquenta por cento) dos efetivos existentes em seu quadro de pessoal, é certo que tais pedidos não deveriam prosperar, tendo em vista que ordem nesse sentido vai de encontro às prerrogativas da conveniência e oportunidade inerentes à Administração Pública.

Com efeito, segundo a jurisprudência dominante, a realização de concurso público tem a ver com questão atrelada à atuação administrativa, que não pode ser imposta pelo Poder Judiciário, sob pena de afronta ao princípio da separação dos Poderes, consolidado no art. 2° da Constituição Federal.

Nesse diapasão, cabe ao gestor público, na esfera de sua atuação discricionária, observados os princípios constitucionais e administrativos, mediante verificação de necessidade e possibilidade orçamentária, promover a realização de concurso público para provimento de cargos, e não por imposição do Judiciário que, dentro de sua atuação jurisdicional, não tem competência e tampouco capacidade técnica para imposições de cunho administrativo.

Na linha desse entendimento, reproduzo a seguir as seguintes ementas:

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTRATAÇÃO IRREGULAR DE AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. DETERMINAÇÃO PARA REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. IMPOSSIBILIDADE. ATO DISCRICIONÁRIO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CERTIFICAÇÃO DAS CONTRATAÇÕES REALIZADAS ANTERIORMENTE À EC 51/2006. PRAZO AMPLIADO. (...) 2. Desabe ao Poder Judiciário determinar a realização de concurso público para agente comunitário de saúde, tendo em vista que a Constituição Federal faculta ao Poder Público a contratação, tratando-se, portanto, de decisão discricionária do administrador, a ser tomada conforme critérios de conveniência e oportunidade. (...). RECURSO PROVIDO. (Apelação Cível n° 70076423912, Primeira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Sérgio Luiz Grassi Beck, julgado em 11/04/208).

DUPLO GRAU DE JURISDIÇÃO. APELAÇÃO CÍVEL. AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE OBRIGAÇÃO DE FAZER E NÃO FAZER. CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE ADVOGADO. CÂMARA MUNICIPAL. LICITAÇÃO. DISPENSA. CRIAÇÃO DE CARGO DE PROCURADOR JURÍDICO. INGERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO. SEPARAÇÃO DOS PODERES.

(...) III – A criação de cargo de Procurador da Câmara Municipal de Santa Cruz de Goiás e a realização do respectivo concurso público são questões afetas ao mérito administrativo, não podendo ser impostas pelo julgador, em face do princípio da separação dos poderes, consoante disposição dos artigos 2°, 5°, inciso II, 30, inciso II, 37 e 61, § 1°, da Constituição Federal. AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E IMPROVIDO. (TJGO, DUPLO GRAU DE JURISDIÇÃO 391791-96-2012.8.09.0141, Rel. Des. Ney Teles de Paula, 2ª Câmara Cível, julgado em 12/01/2016, DJe 1953 de 21/01/2016)

No que concerne à limitação para a criação de cargos comissionados a percentual não superior a 50% (cinquenta por cento) dos efetivos existentes no quadro de pessoal da Alepa, sobre esse item é de todos sabido que a criação de cargos em comissão somente se justificará quando for ele destinado ao exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais, conforme já reconhecido pelo STF ao julgar recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida (Tema 1.010), disso resultando que, como esses cargos são de livre nomeação e exoneração, mostra-se imprescindível a existência de um vínculo de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado para o desempenho da atividade de chefia ou assessoramento.

Não se conhece também que as atribuições relativas aos cargos em comissão devem se ater a proporcionalidade com o número de cargos efetivos no quadro funcional do ente público que os criou, além da utilidade pública.

Na hipótese, a situação sob exame, no que se refere ao tema sob foco, é peculiar, pois versa sobre cargos, em sua maioria, de secretário parlamentar e de agente parlamentar de serviço externo, com lotação exclusiva no gabinete do deputado.

São esses cargos, por conseguinte, dotados de características que os distinguem em relação àqueles, de mesma natureza, existentes nos outros Poderes – Executivo e Judiciário – porquanto detêm peculiaridades próprias do Poder Legislativo, daí porque não poderem se prender a um limite estabelecido de acordo com a lotação de servidores efetivos existentes no gabinete do parlamentar.

Dessa maneira, regular o número de servidores comissionados àqueles efetivos lotados no gabinete do deputado implicaria no refreamento de suas atividades políticas, sendo, ademais, a previsão desses cargos incumbência exclusiva, no caso, do Poder Legislativo, que para tal deverá observar tão somente o limite da verba destinada para esse fim.

Pensar de modo contrário, resultaria em evidente violação ao princípio da separação dos Poderes, considerando-se que se estaria limitando a atividade legislativa, sem contar que ao Poder Judiciário não compete estabelecer parâmetros para o ato normativo referente à criação dos cargos em questão, cuja competência deve ser exclusiva do Poder Legislativo.

Em sendo assim, cabe a reforma da sentença também no que se refere aos itens acima explanados.

Ante o exposto, DOU PROVIMENTO ao recurso de apelação interposto para, ainda que adotando entendimento diverso, reformar a sentença relativamente à declaração de inconstitucionalidade “incidenter tantum” do Decreto Legislativo nº 04, de 26 de abril de 2000, do Decreto Legislativo nº 01, de 15 de março de 2007 e do Decreto Legislativo nº 10, de 19 de setembro de 2007, e julgar extinto o processo sem resolução do mérito nos termos do art. 485, VI, do Código de Processo Civil, tendo em vista serem os autores carecedores do direito, em face da ausência de interesse processual pela utilização da via inadequada,.

Reformo ainda a sentença, julgado improcedentes os pedidos dos autores, no que diz respeito aos pleitos de determinação judicial para que a Alepa providencie a realização de concurso público, bem como que limite a criação de cargos comissionados a percentual não superior a 50% (cinquenta por cento) dos efetivos existentes em seu quadro de pessoal.

Em sede de remessa necessária, ALTERO a sentença nos termos do provimento recursal.

Sem custas e honorários advocatícios (Lei n° 7.347/85, art. 18).

Publique-se. Intimem-se.

Após o trânsito em julgado, devidamente certificado, proceda-se a baixa eletrônica dos autos nos assentos de registro do acervo deste relator.

À Secretaria para as providências de praxe.

Belém, PA, 30 de maio de 2022.

Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

Relator

[1]
Art. 496. Está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal, a sentença:

I - proferida contra a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e suas respectivas autarquias e fundações de direito público;

Belém, 31/05/2022