Tribunal: TJPA
Processo: 0001641-82.2017.8.14.0221
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão julgador: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10014 - Violação dos Princípios Administrativos
Data de julgamento: 2022-10-17

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUPOSTA VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA POR RETARDAR OU DEIXAR DE PRATICAR ATO DE OFÍCIO. REVOGAÇÃO DOS INCISOS I E II DO ARTIGO 11 DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E ALTERAÇÃO DO CAPUT, PARA EXIGIR A CONFIGURAÇÃO DO DOLO NAS CONDUTAS TIPIFICADAS. RETROATIVIDADE DA LEI FEDERAL N. 14.230/2021. APLICAÇÃO DA LEI NOVA QUANTO AOS ASPECTOS SANCIONADORES MAIS BENÉFICOS AO RÉU. ARE Nº 843.989 – TEMA 1.199/STF. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE CONDUTA DOLOSA. IMPOSITIVA A IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. RECURSO PROVIDO. 1. Cinge-se a questão à análise de Ação Civil Pública para apuração de suposto ato ímprobo, previsto no art. 11, inciso I e II da Lei Federal nº 8.429/92, consubstanciado no descumprimento indevido de atos de ofício; 2. Ao julgar o ARE nº 843.989 – Tema 1.199/RG, com repercussão geral, o plenário do E. Supremo Tribunal Federal analisou a possibilidade ou não de retroatividade das disposições da Lei nº 14.230/2021, especialmente em relação à necessidade do elemento subjetivo dolo e aplicação dos prazos de prescrição geral e intercorrente. Segundo o parâmetro firmado pelo Pretório Excelso no julgamento do tema aludido, as disposições benéficas da Lei nº 14.230/2021, retroagem, sendo irretroativo tão somente os marcos temporais fixados na legislação novel; 3. Na hipótese, a ré/apelante foi acusada e condenada pela prática de ato de improbidade inserto no art. 11, caput e inciso I e II da Lei nº 8.429/1992, sendo que o caput foi alterado, passando a exigir a comprovação do dolo na conduta tipificada, e os incisos I e II foram revogados; 4. Considerando restar manifestamente inexistente o ato de improbidade por revogação decorrente de lei nova, e com base na aplicação retroativa, in mellius, da Lei nº 14.230/2021, é impositiva a improcedência do pedido autoral para se adequar ao precedente qualificado do STF, no julgamento do ARE nº 843.989 – Tema 1.199; 5. Recurso provido. Vistos, etc., Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO, por unanimidade de votos, em CONHECER E DAR PROVIMENTO AO RECURSO DE APELAÇÃO, para reformar integralmente a sentença, nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, no período de 17/10/2022. ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA Desembargadora Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0001641-82.2017.8.14.0221

APELANTE: ELIETE CRISTINA ALVES BORGES

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA

RELATOR(A):
Desembargadora ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUPOSTA VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA POR RETARDAR OU DEIXAR DE PRATICAR ATO DE OFÍCIO. REVOGAÇÃO DOS INCISOS I E II DO ARTIGO 11 DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E ALTERAÇÃO DO
CAPUT
, PARA EXIGIR A CONFIGURAÇÃO DO DOLO NAS CONDUTAS TIPIFICADAS. RETROATIVIDADE DA LEI FEDERAL N. 14.230/2021. APLICAÇÃO DA LEI NOVA QUANTO AOS ASPECTOS SANCIONADORES MAIS BENÉFICOS AO RÉU. ARE Nº 843.989 – TEMA 1.199/STF. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE CONDUTA DOLOSA. IMPOSITIVA A IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO.
RECURSO PROVIDO.

1. Cinge-se a questão à análise de Ação Civil Pública para apuração de suposto ato ímprobo, previsto no art. 11, inciso I e II da Lei Federal nº 8.429/92, consubstanciado no descumprimento indevido de atos de ofício;

2. Ao julgar o ARE nº 843.989 – Tema 1.199/RG, com repercussão geral, o plenário do E. Supremo Tribunal Federal analisou a possibilidade ou não de retroatividade das disposições da Lei nº 14.230/2021, especialmente em relação à necessidade do elemento subjetivo dolo e aplicação dos prazos de prescrição geral e intercorrente. Segundo o parâmetro firmado pelo Pretório Excelso no julgamento do tema aludido, as disposições benéficas da Lei nº 14.230/2021, retroagem, sendo irretroativo tão somente os marcos temporais fixados na legislação novel;

3.
Na hipótese, a ré/apelante foi acusada e condenada pela prática de ato de improbidade inserto no art. 11,
caput
e inciso I e II da Lei nº 8.429/1992, sendo que o
caput
foi alterado, passando a exigir a comprovação do dolo na conduta tipificada, e os incisos I e II foram revogados;

4.
C
onsiderando restar manifestamente inexistente o ato de improbidade por revogação decorrente de lei nova, e com base na aplicação retroativa,
in mellius
, da Lei nº 14.230/2021, é impositiva a improcedência do pedido autoral para se adequar ao precedente qualificado do STF, no julgamento do ARE nº 843.989 – Tema 1.199;

5.
Recurso provido.

Vistos, etc.,

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da
1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO
, por unanimidade de votos, em
CONHECER E DAR PROVIMENTO AO RECURSO DE APELAÇÃO
, para reformar integralmente a sentença, nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, no período de 17/10/2022.

ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Desembargadora Relatora

RELATÓRIO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Trata-se de recurso de
APELAÇÃO CÍVEL
interposto por
ELIETE CRISTINA ALVES BORGES
, manifestando seu inconformismo com a decisão proferida pelo
MM. Juízo de Direito do Termo Judiciário de Magalhães Barata
, nos autos da
AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
, ajuizada pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ
, que julgou procedente a demanda, nos seguintes termos:

“(...) ASSIM, por todo o exposto e à vista do mais que dos autos consta, JULGO PROCEDENTE a pretensão do MINISTÉRIO PÚBLICO, razão pela qual condeno a Requerida ELIETE CRISTINA ALVES BORGES,
pela prática de ato de improbidade administrativa atentatória aos princípios da Administração Pública (art. 11, caput e incisos I e II, da Lei 8.429/92) às seguintes sanções: I) perda de seu cargo; II) pagamento de multa civil equivalente a dez vezes o valor de sua remuneração à época dos fatos; III) proibição de contratar com o Poder Público e dele receber incentivos fiscais ou creditícios pelo prazo de três anos.

Assim, com base no art. 297 Código de Processo Civil, cc. com art. 12 da Lei nº 7.347/85 e art. Art. 20, Parágrafo único da Lei de Improbidade, determino o afastamento cautelar da Requerida ELIETE CRISTINA ALVES BORGES, até o trânsito em julgado da presente decisão, em face da reiteração de atos ímprobos, até o trânsito processual, ocasião em que, sendo mantida a presente decisão, será decretada a perda do cargo público (...)”

Inconformada com os termos decisórios, a recorrente interpôs o presente recurso de apelação. (id. nº 2755092 - Pág. 1)

Em suas razões, o patrono da recorrente argumenta que a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça fixou o entendimento de que, para que seja reconhecida a tipificação da conduta como incursa nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, faz-se necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado no dolo para os tipos previstos nos art. 9º e 11.

Segue destacando a necessidade de diferenciar meras irregularidades de atos de improbidade administrativa, eis que atos simplesmente ilegais não configuram atos ímprobos se inexistente o dolo ou a culpa, porquanto a improbidade constitui espécie de ilegalidade qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente.

Afirma que no caso não houve negativa da Apelante e nem conduta omissiva no sentido de dar cumprimento à persecução criminal, bem como negativa no sentido de dar cumprimento às requisições formuladas pelo Ministério Público, muito embora grande parte das diligências formuladas pelo
Parquet
poderiam ter sido realizados pelo próprio, já que possui poderes investigativos para isso.

Assevera que, em verdade, diferente do que alega o Apelado, as circunstâncias fáticas do caso se pautam na realidade que assola os órgãos e entidades que perseguem o crime, qual seja o abarrotamento de demandas e efetivo escasso, conforme a própria sentença destacou.

Pontua que tanto na Capital do Estado do Pará ou em cidades do interior existem delegacias e seccionais com inquéritos em atraso, de modo que imputar à Apelante a prática de ato omissivo sem consubstanciar a sua conduta em dolo ou má-fé a caracterizar o ato de improbidade, aplicando-lhe as penalidades da Lei nº 8.429/92 com a pena máxima de perda do seu cargo, pagamento de multa civil e proibição de contratar com o Poder Público e dele receber incentivos fiscais ou créditos pelo prazo de três anos, é totalmente desproporcional, desarrazoada e injusta.

Ao final, requer o conhecimento e provimento do presente recurso para que seja reformada a sentença e consequentemente seja julgado improcedente a presente Ação Civil de Improbidade Administrativa pela inexistência de demonstração do elemento subjetivo de dolo e má fé, ou subsidiariamente, que seja aplicada penalidade mais branda nos limites dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, tal como a penalidade de suspensão.

Por sua vez, o Ministério Público apresentou contrarrazões ao recurso, pugnando, em síntese, o seu desprovimento. (id nº 6629181 - Pág. 1)

O Recurso foi recebido apenas no efeito devolutivo. (id nº 6733581 - Pág. 1)

A recorrente opôs embargos de declaração contra o ato que recebeu o recurso de apelação, pugnando, em síntese, o recebimento do recurso no seu duplo efeito. (id nº 6860761 - Pág. 1/3)

O
Parquet
apresentou contrarrazões aos embargos, pugnando seu parcial provimento. (id nº 9638524 - Pág. 1/3)

Instada a se manifestar, a Procuradoria de Justiça opinou pelo conhecimento e desprovimento do recurso. (id nº 7015732 - Pág. 1/2)

Determinei a intimação das partes para se manifestarem acerca das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992). (id nº 7224256 - Pág. 1)

O Órgão Ministerial ratificou os termos da manifestação ministerial outrora apresentada. (id nº 7439930 - Pág. 1)

Por sua vez, a Recorrente defendeu improcedência da Ação Civil Pública, tendo em vista a ausência de tipificação legal da sua suposta infração frente as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021. (id nº

7605498 - Pág. 1/3)

O feito foi pautado para apreciação na sessão de julgamento da 1ª Turma de Direito Público, em vídeo conferência, no dia 01-07-2022.

Na sessão realizada, proferi voto dando provimento ao recurso, em observância a possibilidade de aplicação benéfica da Lei nº14.230/2021, que revogou, expressamente, os incisos I e II do art. 11 da Lei nº 8.429/1992, imputados à Apelante.

Na ocasião, o Exmo. Des. Roberto Gonçalves de Moura pediu vista dos autos, e na 24ª Sessão Ordinária da 1ª Turma de Direito Público, realizada no dia 25-07-2022, o relator vistor, votou pela suspensão do tramite processual até a definição do RE nº 843.989 – Tema 1.199, que versava sobre a definição de eventual (IR)RETROATIVIDADE das disposições da Lei nº14.230/2021, em especial em relação (I) a necessidade da presença do elemento subjetivo – dolo – para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no art. 10 da LIA e (II) a aplicação dos prazos de prescrição geral e intercorrente.

Diante da definição do Tema 1.199 pelo STF, submeto os autos novamente ao Colegiado para o devido julgamento.

É o relatório.

VOTO

A EXMA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Preenchidos os requisitos de admissibilidade, conheço da apelação e passo a proferir o voto.

Prejudicialidade dos Embargos de Declaração opostos, diante da prolação do presente voto.

MÉRITO

Cinge-se a questão à análise de Ação Civil Pública para apuração de suposto ato ímprobo, previsto no art. 11, inciso I e II da Lei Federal nº 8.429/92, consubstanciado no descumprimento indevido de atos de ofício.

Como é cediço, a Lei Federal nº 14.230/2021 trouxe inúmeras e significativas alterações à Lei de Improbidade Administrativa (Lei Federal nº 8.429/92), no entanto, não estabeleceu qualquer regra de aplicação retroativa.

A vista disso, recentemente, ao julgar o ARE nº 843.989 – Tema 1.199, com repercussão geral, o plenário do E. Supremo Tribunal Federal analisou a possibilidade ou não de retroatividade das disposições da Lei nº 14.230/2021, especialmente em relação à necessidade do elemento subjetivo dolo e aplicação dos prazos de prescrição geral e intercorrente, consignando a seguinte tese:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Nesse viés, nota-se que quanto aos pressupostos e tipificações do ato improbo, as disposições benéficas da Lei nº 14.230/2021, retroagem, sendo irretroativo tão somente os marcos temporais fixados na legislação novel, cujos prazos prescricionais terão como termo inicial a data da vigência da referida lei mais benéfica. Outrossim, segundo o parâmetro firmado pelo Pretório Excelso no julgamento do tema aludido, a aplicação da nova lei esbarra em face da coisa julgada (art. 5º, XXXVI, da CRFB/88 e art. 6º, caput e § 1º, da LINDB), o que não é o caso dos autos.

Aliás, a possibilidade da retroatividade da norma mais benéfica no âmbito da improbidade administrativa veio expressa no art. 1º, §4º, da Lei de Improbidade Administrativa (
Lei 14.230/2021).

Senão vejamos:

“Art. 1º
O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

§ 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.”

No mesmo sentido, Marçal Justen Filho destaca:

“As alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, em todas as passagens que configurem tratamento mais benéfico relativamente à configuração ou ao sancionamento por improbidade administrativa, aplicam-se a todas as condutas consumadas em data anterior à sua vigência.
Isso significa que, mesmo no caso de processos já iniciados, aplica-se a disciplina contemplada na Lei 14.230/2021. Portanto e por exemplo, tornou-se juridicamente inexistente a improbidade meramente culposa, tal como não se admite mais a presunção de ilicitude ou de dano ao erário. Logo, os processos em curso que envolvam pretensão de aplicação da disciplina original da Lei 8.429 subordinam-se às regras mais benéficas da Lei 14.230/2021.”
(Reforma da lei de improbidade administrativa comentada e comparada: Lei 14.230, de 25 de outubro de 2021 / Marçal Justen Filho. – 1. ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2022.pág. 293)

Em resumo, tem-se a aplicação retroativa da Lei nº 14.230/2021 em tudo aquilo que beneficiar a parte ré, exceto quanto aos marcos temporais fixados para a prescrição intercorrente.

Pois bem.

Na hipótese, a ré/apelante foi acusada e condenada pela prática de ato de improbidade inserto no art. 11, caput e inciso I e II da Lei nº 8.429/1992.

Destaque-se, que o caput do art. 11 da Lei de Improbidade foi efetiva e substancialmente alterado, sendo que os incisos I e II do mencionado artigo foram revogados pela Lei nº 14.230/2021.

Abaixo, segue um comparativo do artigo 11 da Lei de Improbidade (Lei nº 8.429), antes e depois das alterações trazidas pela Lei nº 14.230/2021.

Redação original do dispositivo, sem alteração da Lei nº 8.429/1992

Redação do dispositivo, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;

I -
(revogado);

(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;

II -
(revogado)
;
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

Assim, considerando a retroatividade das regras promovidas na LIA, impõe-se a sua aplicação imediata em favor da apelante, na medida em que os incisos I e II, do art. 11, da Lei nº 8.429/1992 foram revogados pela Lei nº 14.230/2021, não tendo havido continuidade normativo-típica noutro dispositivo.

Constata-se, no caso, a presença da
lex mitior
ou, como mencionado em jurisprudências colacionadas acima, da
novatio legis in meliius
, fenômeno que se observa quando, ocorrendo sucessão de leis no tempo, o fato previsto como infração, seja penal ou administrativa, tenha sido praticado na vigência da lei anterior e o novel instrumento normativo posterior seja mais vantajoso ao réu, o que permite a aplicação do princípio da (ir)retroatividade inserto no inciso XL do art. 5º da CFRB, tanto no direito penal como no administrativo sancionador, por configurar nítido benefício ao réu, conforme já exaustivamente fundamentado ao norte.

Na espécie, a
novatio legis in meliius
provocou revogação de algumas condutas anteriormente tipificadas como ato de improbidade, como no caso, as condutas anteriormente previstas nos incisos I e II do art. 11 da LIA, na sua redação original e, embora o caput do artigo 11 não tenha sido resilido, ele foi substancialmente alterado, passando a exigir a existência de dolo nas condutas tipificadas, o que antes não era exigido e nem foi demonstrado na peça que inaugurou este procedimento.

Nesta seara, considerando restar manifestamente inexistente o ato de improbidade por revogação decorrente de lei nova, e com base na aplicação retroativa,
in mellius
, da Lei nº 14.230/2021, é impositiva a improcedência do pedido autoral para se adequar ao precedente qualificado do STF, no julgamento do ARE nº 843.989 – Tema 1.199.

Ante o exposto,
CONHEÇO
do
RECURSO DE APELAÇÃO
de
ELIETE CRISTINA ALVES BORGES, DANDO-LHE PROVIMENTO
, nos termos da fundamentação suso, para reformar integralmente a sentença de mérito proferida nestes autos.

É como voto.

Belém, 25 de julho de 2022.

ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Desembargadora Relatora

Belém, 26/10/2022