Tribunal: TJPA
Processo: 0800399-34.2020.8.14.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão julgador: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2022-05-30

Ementa:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTRATAÇÃO DE ESCRITÓRIO DE ADVOCACIA. PRELIMINAR DE INÉPCIA DA INICIAL – BLOQUEIO ACIMA DO VALOR REALMENTE CONTRATADO. PRELIMINAR NÃO CONHECIDA. INDISPONIBILIDADE DE BENS DECRETADA COM FUNDAMENTO NO ART. 7º DA LEI 8.429/92. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO PARA CONTRATAÇÃO DE ESCRITÓRIO DE ADVOCACIA. DECISÃO FUNDAMENTADA NA OCORRÊNCIA DE DOLO GENÉRICO. VIGÊNCIA DE NOVA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA MAIS BENÉFICA AO RÉU. DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE PERDA PATRIMONIAL EFETIVA. INTELIGENCIA DO ART. 10, VIII DA LEI 14.230/21. INCONSISTÊNCIA DE FUNDAMENTO LEGAL HÁBIL PARA A MANUTENÇÃO DA INDISPONIBILIDADE DE BENS. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO PARA CASSAR A DECISÃO RECORRIDA E DETERMINAR A IMEDIATA LIBERAÇÃO DOS BENS DO RECORRENTE EVENTUALMENTE BLOQUEADOS. 1. Cuida-se de agravo de instrumento contra decisão liminar proferida em ação civil pública, tendo como objeto a contratação direta de escritório de advocacia pelo Município de Parauapebas, ao fundamento de inexigibilidade de licitação; 2. Preliminar de inépcia da inicial. Sabe-se que em sede de recurso de agravo de instrumento a abordagem deve ser restrita ao acerto ou não da decisão que concedeu a medida liminar, levando-se em conta a presença dos requisitos aptos a ensejarem o (in)deferimento ab initio do pleito excepcional e não do mérito da ação. Por essa razão, descabe a análise do pedido de extinção da ação pela inépcia da petição inicial, sob pena de supressão de instância, eis que tal ponto deve ser suscitado no processo de origem; 3. Irretroatividade da Lei nº 14.230/2021. A retroatividade da norma mais benéfica assume, portanto, aplicação imperativa sempre quando há o exercício do jus puniendi pela administração pública, em atenção aos princípios do Direito Sancionador. Precedentes STJ; 4. Com a novel legislação, o ato de improbidade que cause de lesão ao erário passou a exigir dolo específico e comprovação efetiva de perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades públicas, disposições aplicadas a dispensa do processo licitatório. (art. 10, VIII da Lei nº 14.230/2021); 5. Na espécie, não restou demonstrada a ação ou omissão dolosa do recorrente em frustrar a licitude do processo licitatório, isto é, não há nos autos provas que indiquem a existência de dolo específico, manifestação de vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito. Além disso, não restou demonstrado que houve a efetiva perda patrimonial em decorrência da inexigibilidade da licitação e ulterior contratação do escritório de advocacia; 6. Desse modo, tendo em vista que neste momento processual não resta demonstrada a conduta improba nos termos da Lei nº 14.230/21 e considerando que a medida de indisponibilidade de bens é medida acautelatória, de caráter processual, com a finalidade de assegurar o resultado útil do processo, e não havendo indícios de dilapidação de patrimônio, de forma a comprometer a satisfação da tutela jurisdicional, entendo que inexiste probabilidade do direito e risco a resultado útil do processo a justificar a manutenção da medida de disponibilidade de bens; 7. Conheço e dou provimento ao recurso, para determinar o imediato desbloqueio dos bens do recorrente, ante a não demonstração de dolo específico e ausência de prova da efetiva perda patrimonial em desfavor da Administração, com fulcro nas disposições da Lei nº 14.230/21. Vistos, etc., Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, em conhecer do Agravo de Instrumento, e no mérito, dar-lhe provimento, nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, no período de 30/05 a 06/06/2022. ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA Desembargadora Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) - 0800399-34.2020.8.14.0000

AGRAVANTE: ELIAS FERREIRA DE ALMEIDA FILHO

AGRAVADO: 4ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DE PARAUAPEBAS - MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ, MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargadora ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA

AGRAVO DE INSTRUMENTO.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTRATAÇÃO

DE ESCRITÓRIO DE ADVOCACIA. PRELIMINAR DE INÉPCIA DA INICIAL – BLOQUEIO ACIMA DO VALOR REALMENTE CONTRATADO. PRELIMINAR NÃO CONHECIDA. INDISPONIBILIDADE DE BENS DECRETADA COM FUNDAMENTO NO ART. 7º DA LEI 8.429/92. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO PARA CONTRATAÇÃO DE ESCRITÓRIO DE ADVOCACIA. DECISÃO FUNDAMENTADA NA OCORRÊNCIA DE DOLO GENÉRICO. VIGÊNCIA DE NOVA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA MAIS BENÉFICA AO RÉU. DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE PERDA PATRIMONIAL EFETIVA. INTELIGENCIA DO ART. 10, VIII DA LEI 14.230/21. INCONSISTÊNCIA DE FUNDAMENTO LEGAL HÁBIL PARA A MANUTENÇÃO DA INDISPONIBILIDADE DE BENS.
RECURSO CONHECIDO E PROVIDO PARA CASSAR A DECISÃO RECORRIDA E DETERMINAR A IMEDIATA LIBERAÇÃO DOS BENS DO RECORRENTE EVENTUALMENTE BLOQUEADOS.

1.
Cuida-se de agravo de instrumento contra decisão liminar proferida em ação civil pública, tendo como objeto a contratação direta de escritório de advocacia pelo Município de Parauapebas, ao fundamento de inexigibilidade de licitação;

2. Preliminar de inépcia da inicial.
Sabe-se que em sede de recurso de agravo de instrumento a abordagem deve ser restrita ao acerto ou não da decisão que concedeu a medida liminar, levando-se em conta a presença dos requisitos aptos a ensejarem o (in)deferimento
ab initio
do pleito excepcional e não do mérito da ação. Por essa razão, descabe a análise do pedido de extinção da ação pela inépcia da petição inicial, sob pena de supressão de instância, eis que tal ponto deve ser suscitado no processo de origem;

3. Irretroatividade da Lei nº 14.230/2021.
A retroatividade da norma mais benéfica assume, portanto, aplicação imperativa sempre quando há o exercício do
jus puniendi
pela administração pública, em atenção aos princípios do Direito Sancionador.
Precedentes STJ;

4.
Com a novel legislação, o ato de improbidade que cause de lesão ao erário passou a exigir dolo específico e comprovação efetiva de perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades públicas, disposições aplicadas a dispensa do processo licitatório. (art. 10, VIII da Lei nº 14.230/2021);

5.
Na espécie, não restou demonstrada a ação ou omissão dolosa do recorrente em frustrar a licitude do processo licitatório, isto é, não há nos autos provas que indiquem a existência de dolo específico, manifestação de vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito. Além disso, não restou demonstrado que houve a efetiva perda patrimonial em decorrência da inexigibilidade da licitação e ulterior contratação do escritório de advocacia;

6.
Desse modo, tendo em vista que neste momento processual não resta demonstrada a conduta improba nos termos da Lei nº 14.230/21 e considerando que a medida de indisponibilidade de bens é medida acautelatória, de caráter processual, com a finalidade de assegurar o resultado útil do processo, e não havendo indícios de dilapidação de patrimônio, de forma a comprometer a satisfação da tutela jurisdicional, entendo que inexiste probabilidade do direito e risco a resultado útil do processo a justificar a manutenção da medida de disponibilidade de bens;

7. Conheço e dou provimento ao recurso, para determinar o imediato desbloqueio dos bens do recorrente, ante a não demonstração de dolo específico e ausência de prova da efetiva perda patrimonial em desfavor da Administração, com fulcro nas disposições da Lei nº 14.230/21.

Vistos, etc.,

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, em conhecer do Agravo de Instrumento, e no mérito, dar-lhe provimento, nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, no período de 30/05 a 06/06/2022.

ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Desembargadora Relatora

RELATÓRIO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Trata-se de
AGRAVO DE INSTRUMENTO
com pedido de efeito suspensivo, interposto por
ELIAS FERREIRA DE ALMEIDA FILHO
, contra decisão interlocutória proferida pelo M.M Juízo da Vara de Fazenda Pública Comarca de Parauapebas/Pá, proferida nos autos da
Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa (Processo nº 0809776-40.2019.8.14.0040),
em que foi deferida liminar, nos seguintes termos:

“(...)
Diante das considerações desenvolvidas,
DECIDO
:

(a) Defiro parcialmente a tutela de urgência, notadamente para

bloquear o valor de R$ 350.000,00 (trezentos e cinquenta mil reais), quantia transferida às advogadas rés como pagamento pelos serviços.

Tratando-se de irregularidade que, em tese, somente foi viabilizada em razão de uma estruturação cooperativa, a responsabilização por tal devolução deverá ser solidária entre os réus;

(b) Notifiquem os acusados para, querendo, oferecerem manifestação por escrito, no prazo de 15 dias, na forma como estabelece o art. 17, § 7o, da Lei no 8.429/92;

(c) Com base no artigo 370 do CPC, oficie o presidente do Poder Legislativo de Parauapebas para, no prazo de 15 dias, trazer aos autos eventuais aditivos ou instrumentos que consubstanciaram novas contratações do escritório réu, ou de quaisquer de suas sócias;

(d) Com base no artigo 370 do CPC, oficie o presidente do Poder Legislativo de Parauapebas para, no prazo de 15 dias, trazer o procedimento de liquidação do pagamento feito às rés, inclusive as medições de metas, de eficiência, de efetividade e eficácia dos serviços contratados.

(e) Com base no artigo 370 do CPC, oficie o presidente da Câmara Municipal de Parauapebas para informar o número de Procuradores integrantes da Casa Legislativa, bem como o número de assessores jurídicos do quadro, inclusive aqueles lotados em gabinetes.

(f) Sob o mesmo fundamento e no mesmo prazo, oficie o presidente da Câmara Municipal de Parauapebas para informar se no período

compreendido entre junho de 2017 a dezembro de 2017 as advogadas rés patrocinaram alguma causa perante o TCM/PA.

(g) Com base no artigo 370 do CPC, oficie o atual gestor municipal de Eldorado dos Carajás para, no prazo de 15 dias, informar nos autos se as rés prestaram serviço de consultoria jurídica no município. Em caso afirmativo, trazer aos autos cópia do procedimento licitatório/inexigibilidade, particularizando os trabalhos técnicos realizados.

(h) Deverá o feito ser processado em sigilo de justiça até retorno de constrição de ativos financeiros.

Após, com o retorno das informações junto ao BACEN, deverá o status de segredo ser baixado.

A fim de possibilitar a cognição e leituras dos fatos pelos terceiros

intervenientes, deverão instruir os pedidos de informações serem

acompanhados por cópia da inicial.

Publicar. Intimar.

Irresignado, o Agravante interpôs o presente recurso. (id nº 2653505 - Pág. 1/37)

Em suas razões recursais, narra que o Ministério Público Estadual ajuizou Ação Civil Pública, alegando ofensa aos artigos 12 da Lei 8.429/92, em face da contratação por inexigibilidade de licitação do escritório de Advocacia AM&S – AMANDA SALDANHA ADVOGADOS ASSOCIADOS em 09 de março de 2017, para prestação de serviços de consultoria e assessoria jurídica da Câmara Municipal de Parauapebas, pelo que requereu em caráter liminar a indisponibilidade dos requeridos de forma solidária na importância de R$ 1.334.599,95 (um milhão trezentos e trinta e quatro mil quinhentos e noventa e nove reais e noventa e cinco centavos) a título de ressarcimento do valor do contrato (R$ 350.000,00) mais danos morais coletivos na ordem de R$ 100.000,00 (cem mil reais), e no mérito, a condenação nas sanções elencadas na Lei 8.429/92.

Preliminarmente, o patrono da parte recorrente aduz que a petição inicial é inepta, nos termos do art. 330, I do CPC, pois o
Parquet
incrementa sua denúncia alegando que o valor pago ao Escritório de Advocacia foi na ordem de R$ 350.000,00, errando assim o valor dado a causa.

No mérito, o Agravante assevera a legalidade da conduta adotada pelos réus quando da contratação da sociedade de advogados em comento e afirma a inexistência de atos de improbidade na referida contratação, porquanto os serviços contratados foram pautados no princípio da confiança, pelo que ausente os elementos autorizadores à concessão da liminar que determinou a indisponibilidade do saldo de R$ 350.000,00 (trezentos e cinquenta mil reais) de sua conta bancária.

Sustenta que os atos de improbidade administrativa são aqueles que importam em enriquecimento ilícito, causam prejuízo ao erário ou atentam contra os princípios da administração pública, e que no caso dos autos não há provas de que o Agravante tenha agido com má-fé, desonestidade,

com intuito deliberado de ofender os princípios da Administração Pública, visando auferir vantagem ou favorecer terceiros.

Destaca que não restam dúvidas de que a inexigibilidade na licitação se deu de forma regular, vez que havia a necessidade de assessoramento e consultoria especializada e personalíssima para atender as demandas que ultrapassavam as atividades dos Procuradores Legislativos da Câmara Municipal, afinal esses estão condicionados a quantidade de horário de trabalho diário e não possuem em seu condão de obrigações estatutárias acompanhar diuturnamente a Administração da Câmara e de seus vereadores que a compõem.

Expõe que no processo estão inclusas provas de que o escritório contratado possuía atestado de capacidade técnica com a Prefeitura Municipal de Eldorado dos Carajás, da Autarquia Municipal de Parauapebas SAAEP, da Prefeitura Municipal de Parauapebas e de Empresas Privadas que atuam no serviço público.

Aponta que segundo o STJ para que se configure a conduta de improbidade administrativa é necessária a perquirição do elemento volitivo do agente público e de terceiros (dolo ou culpa), não sendo suficiente, para tanto, a irregularidade ou a ilegalidade do ato, isso porque não se pode confundir ilegalidade com improbidade.

Afirma que os bens do Agravante se tornaram indisponíveis no valor total do suposto dano ao erário, é necessária a individualização das condutas de cada acusado, tendo em conta a gravidade da conduta de cada um dos envolvidos no ato ímprobo, em atenção ao princípio da razoabilidade e o ideal da justiça.

Ao final, requer o conhecimento e provimento do presente recurso para: 1)
julgar procedente
a preliminar de Inépcia da Inicial; 2)

que seja concedido o efeito suspensivo à decisão agravada pela ausência de prova do suposto ato improbo e consequentemente determinando o desbloqueio dos bens e valores do Agravante, à míngua dos requisitos para a sua concessão e 3)

no mérito, que sejam confirmados os termos do efeito suspensivo, revogando-se em definitivo a decisão agravada.

Junta documentos.

Em decisão de id nº 2856204 - Pág. 1/5, indeferi o efeito suspensivo requerido pelo Agravante.

Na qualidade de agravado o Ministério Público Estadual ofertou contrarrazões ao recurso, pugnando, em síntese, o seu desprovimento. (id nº 3376048 - Pág. 1/4)

Por sua vez, o Agravante apresentou replica as contrarrazões ratificando os termos do recurso interposto. (id nº 3388102 - Pág. 1/11)

Instado a se manifestar nos autos, a Procuradoria de Justiça manifestou-se pelo conhecimento e desprovimento do recurso. (id nº 5196607 - Pág. 1/8)

Em razão das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), determinei a intimação das partes para que se manifestassem.

O Ministério Público Estadual se manifestou pela manutenção da decisão pugnada, sob o argumento de que a Lei nº14.230/2021 não consignou expressamente a retroatividade de suas normais administrativas sancionadoras,

de modo que deverá incidir apenas sobre as condutas praticadas após o início de sua vigência. (id nº 7378160 - Pág. 1/6)

Outrossim, o Agravante se manifestou pleiteando a aplicação do efeito translativo para que seja determinado o arquivamento do processo na origem, em atenção a Lei nº14.230/2021.

É o relatório.

VOTO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Pressentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.

Primeiramente, é de suma importância destacar que este momento processual se presta, apenas e tão somente, para analisar o acerto ou desacerto da decisão guerreada.

As questões ainda não submetidas à apreciação do Juízo da causa não são passíveis de análise sob pena de supressão de instância e violação ao duplo grau de jurisdição, diante a vedação pelo nosso ordenamento jurídico.

Cinge-se a controvérsia recursal acerca do acerto ou não da decisão proferida pelo Juízo de Direito da Vara Única da Comarca de Parauapebas que, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada em desfavor do agravante e outros requeridos, deferiu, liminarmente, o bloqueio de bens no valor de R$ 350.000,00 (trezentos e cinquenta mil reais).

Inicialmente, considerando as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), se torna imprescindível a análise quanto a aplicação imediata das modificações promovidas na Lei de Improbidade aos processos em curso, com fito de prestar a conveniente e correta jurisdição.

A Lei Federal nº 14.230/2021 trouxe inúmeras e significativas alterações à Lei de Improbidade Administrativa, no entanto, não estabeleceu qualquer regra de aplicação retroativa, o que poderia induzir ao errôneo entendimento de que seria aplicável apenas aos processos ajuizados a partir de sua publicação (26 de outubro de 2021), bem como por força do princípio da irretroatividade de leis previsto no artigo 6º
[1]
da Lei de Introdução às normas do Direito brasileiro.

Contudo, tendo em vista a natureza jurídica da ação de improbidade administrativa de caráter eminentemente penal e,
dado que no seu bojo são admitidas aplicações de penas ao réu, com subtração de atributos da cidadania e de vida honrada, é aplicável, nestes casos, regras atinentes ao processo criminal.

A lógica dessa aplicação pode ser extraída
da disposição contida no §4º do art. 37 da CRFB e no art. 17D da 14.230/2021, que estabelecem, respectivamente:

Art. 37 (...)

§4º O
s atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Art. 17D. A
ação por improbidade administrativa é repressiva, de caráter sancionatório, destinada à aplicação de sanções de caráter pessoal.

Assim, com fulcro nos direitos fundamentais (CFRB, art. 5º, inciso XL),
malgrado exista o pensamento de que regras e princípios penais seriam aplicáveis apenas ao direito penal, considerando a caráter administrativo sancionador/penalizador deste tipo de ação e,
haja vista inexistir distinção em relação a natureza do ilícito, se de direito penal ou direito administrativo, há consenso tanto na doutrina quanto na jurisprudência, bem como em diversos dispositivos normativos de que regras e princípios penais são aplicáveis ao rito da ação de improbidade administrativa.

Em sendo assim, é possível dizer que no campo da improbidade administrativa se aplicam os princípios da presunção da inocência, da retroatividade de norma mais benéfica, do
nemu tenetur se detegere
e, dentre outros.

Como já dito, a Constituição Federal autoriza a perda dos direitos políticos em casos de improbidade administrativa (art. 15, V) e, em se tratando de severa punição, que retira o atributo de cidadania da pessoa, o processo que culmina com tão grave sanção deve ser regido por normas processuais que lhe garantam um amplo exercício do direito de defesa, tal como ocorre no processo penal. Logo, é inegável que ao acusado de improbidade administrativa pode (e deve) ter, militando a seu favor, o direito de presunção da inocência, bem como deve valer-se, em sua plenitude, de todos os recursos inerentes a sua defesa.

Acerca desta possibilidade, no julgamento do Recurso Especial nº 885.836/MG, quando ainda membro do STJ, o saudoso Ministro Teori Albino Zavascki sustentou que
“[o] objeto próprio da ação de improbidade é a aplicação de penalidades ao infrator, penalidades essas substancialmente semelhantes às das infrações penais. Ora, todos os sistemas punitivos estão sujeitos a princípios constitucionais semelhantes, e isso tem reflexos diretos no regime processual. É evidente, assim — a exemplo do que ocorre, no plano material, entre a Lei de Improbidade e o direito penal —, a atração, pela ação de improbidade, de princípios típicos do processo penal”
.

Para corroborar esse entendimento, em defesa da aplicação de regras de direito penal no direito administrativo sancionador, já se manifestaram os Ministros do Supremo Tribunal Federal Eros Grau, Ellen Gracie e Gilmar Ferreira Mendes, em seus respectivos votos, no julgamento da ADI nº 2797.

E mais, do mesmo modo que o Ministro Zavascki, o Ministro Luiz Fux, atual Presidente do Supremo Tribunal Federal, quando ainda ocupante de cadeira no STJ, enquanto relator do REsp 721190/CE, destacou que “
é uníssona a doutrina no sentido de que, quanto aos aspectos sancionatórios da lei de improbidade, impõe-se exegese idêntica a que se empreende com relação às figuras típicas penais.”

Quanto a possibilidade de retroação da norma mais benéfica, outro princípio aplicável no processo criminal e extensível à ação de improbidade administrativa, o Superior Tribunal de Justiça já orientou jurisprudência neste sentido, senão vejamos:

DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO. APLICABILIDADE. EFEITOS PATRIMONIAIS. PERÍODO ANTERIOR À IMPETRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 269 E 271 DO STF. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE. (...) III -
Tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei Municipal n. 13.530/03, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no art. 5º, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador. Precedente
. (...) VI - Recurso em Mandado de Segurança parcialmente provido.

(STJ - RMS: 37031 SP 2012/0016741-5, Relator: Ministra REGINA HELENA COSTA, Data de Julgamento: 08/02/2018, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 20/02/2018).

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. PODER DE POLÍCIA. SUNAB. MULTA ADMINISTRATIVA.
RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA. POSSIBILIDADE. ART. 5º, XL, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRINCÍPIO DO DIREITO SANCIONATÓRIO
. AFASTADA A APLICAÇÃO DA MULTA DO ART. 538, PARÁGRAFO ÚNICO, DO CPC. I.
O art. 5º, XL, da Constituição da República prevê a possibilidade de retroatividade da lei penal, sendo cabível extrair-se do dispositivo constitucional princípio implícito do Direito Sancionatório, segundo o qual a lei mais benéfica retroage.
Precedente. II. Afastado o fundamento da aplicação analógica do art. 106 do Código Tributário Nacional, bem como a multa aplicada com base no art. 538, parágrafo único, do Código de Processo Civil. III. Recurso especial parcialmente provido.

(REsp 1153083/MT, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, Rel. p/ Acórdão Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 06/11/2014, DJe 19/11/2014).

Inclusive, na defesa da retroação da norma mais benéfica, no voto condutor do acórdão suso transcrito, a
Ministra REGINA HELENA COSTA
defendeu que
"a retroação da lei mais benéfica é um princípio geral do Direito Sancionatório, e não apenas do Direito Penal. Quando uma lei é alterada, significa que o Direito está aperfeiçoando-se, evoluindo, em busca de soluções mais próximas do pensamento e anseios da sociedade. Desse modo, se a lei superveniente deixa de considerar como infração um fato anteriormente assim considerado, ou minimiza uma sanção aplicada a uma conduta infracional já prevista, entendo que tal norma deva retroagir para beneficiar o infrator. Constato, portanto, ser possível extrair do artigo 5º, XL, da Constituição da República princípio implícito do Direito Sancionatório, qual seja: a lei mais benéfica retroage. Isso porque, se até no caso de sanção penal, que é a mais grave das punições, a Lei Maior determina a retroação da lei mais benéfica, com razão é cabível a retroatividade da lei no caso de sanções menos graves, como a administrativa"
.

Em idêntica orientação, o Supremo Tribunal Federal, também, se pronunciou pela aplicação da lei mais benéfica em campo processual administrativo independente de sua consagração explícita pelo legislador infraconstitucional,
verbis:

EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. PENAL. TRÁFICO DE ENTORPECENTES. CAUSA DE DIMINUIÇÃO DE PENA, INSTITUÍDA PELO § 4º DO ART. 33 DA LEI 11.343/2006. FIGURA DO PEQUENO TRAFICANTE. PROJEÇÃO DA GARANTIA DA INDIVIDUALIZAÇÃO DA PENA (INCISO XLVI DO ART. 5º DA CF/88). CONFLITO INTERTEMPORAL DE LEIS PENAIS. APLICAÇÃO AOS CONDENADOS SOB A VIGÊNCIA DA LEI 6.368/1976. POSSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI PENAL MAIS BENÉFICA (INCISO XL DO ART. 5º DA CARTA MAGNA). MÁXIMA EFICÁCIA DA CONSTITUIÇÃO. RETROATIVIDADE ALUSIVA À NORMA JURÍDICO-POSITIVA. INEDITISMO DA MINORANTE. AUSÊNCIA DE CONTRAPOSIÇÃO À NORMAÇÃO ANTERIOR. COMBINAÇÃO DE LEIS. INOCORRÊNCIA. EMPATE NA VOTAÇÃO. DECISÃO MAIS FAVORÁVEL AO RECORRIDO. RECURSO DESPROVIDO. 1.
A regra constitucional de retroação da lei penal mais benéfica (inciso XL do art. 5º) é exigente de interpretação elástica ou tecnicamente “generosa”
. 2.
Para conferir o máximo de eficácia ao inciso XL do seu art. 5º, a Constituição não se refere à lei penal como um todo unitário de normas jurídicas, mas se reporta, isto sim, a cada norma que se veicule por dispositivo embutido em qualquer diploma legal. Com o que a retroatividade benigna opera de pronto, não por mérito da lei em que inserida a regra penal mais favorável, porém por mérito da Constituição mesma.
(...) 10. Recurso extraordinário desprovido.

RE 596152 / SP - SÃO PAULO; Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI; Redator(a) do acórdão: Min. AYRES BRITTO; Julgamento: 13/10/2011; Publicação: 13/02/2012; Órgão julgador: Tribunal Pleno; Publicação ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-030 DIVULG 10-02-2012 PUBLIC 13-02-2012.

É forçoso concluir, portanto, que a interpretação adotada tanto pelo Supremo Tribunal Federal quanto pelo Superior Tribunal de Justiça é apenas um reflexo lógico da garantia constitucional estampada no inciso XL do art. 5º da Constituição da República, de modo que a retroatividade da lei mais benigna é um princípio constitucional implícito que vale para todo o exercício do
jus puniendi
estatal, aí incluído os procedimentos administrativos, sobretudo diante do entendimento que a única diferença existente entre um ilícito penal e um ilícito administrativo, é o grau de reprovabilidade da conduta.

A retroatividade da norma mais benéfica assume, portanto, aplicação imperativa sempre quando há o exercício do
jus puniendi
pela administração pública, a exemplo do que se colhe da já sedimentada jurisprudência do STJ que, no julgamento do RMS 37.031-SP, consolidou de forma ainda mais veemente a regra segunda a qual "considerando os princípios do Direito Sancionador, a
novatio legis in mellius
deve retroagir para favorecer o apenado".

Aliás, a possibilidade da retroatividade da norma mais benéfica no âmbito da improbidade administrativa veio expressa no art. 1º, §4º, da Lei de Improbidade Administrativa. Senão vejamos:

“Art. 1º
O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

§ 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.

E mais, como bem mencionado pela Excelentíssima Desembargadora Luzia Nadja Guimarães Nascimento, no julgamento do Acórdão nº 9035695, a regra contida no art. 5º, XL
[2]
da Constituição Federal, quando da promulgação da Lei de Improbidade Administrativa em junho de 1992 (Lei nº 8.429/1992), impossibilitou a aplicação retroativa das regras ali contidas, para punição de fatos considerados ímprobos antes da sua vigência, justo em razão do caráter sancionatório/penalizador da norma. Neste momento, é de se reconhecer a aplicação retroativa das regras promovidas pela Lei nº 14.230/2021, porquanto sejam consideradas benéficas aos réus acusados da prática de atos de improbidade administrativa.

Colha-se a ementa do julgamento referido:

AGRAVO DE INSTRUMENTO EM AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
INDISPONIBILIDADE DE BENS DECRETADA COM FUNDAMENTO NO ART. 7º DA LEI 8.429/92. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO PARA CONTRATAÇÃO DE ESCRITÓRIO DE CONTABILIDADE PELA PREFEITURA DE CANAÃ DOS CARAJÁS. DECISÃO FUNDAMENTADA NA OCORRENCIA DE DOLO GENÉRICO.
DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA.
PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA REJEITADA. PRELIMINAR DE PRESCRIÇÃO REJEITADA. IMPOSSIBILIDADE DE ATRIBUIÇÃO DE PRÁTICA DE ATO IMPROBO POR DOLO GENÉRICO. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO EM ROL TAXATIVO NA LEI DE IMPROBIDADE NÃO OBSERVADA PELO AUTOR DA AÇÃO. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE PERDA PATRIMONIAL EFETIVA. APLICAÇÃO DA LEI N. 14.230/2021 NO SENTIDO PROCESSUAL E MATERIAL. INSUBSISTÊNCIA DE FUNDAMENTO LEGAL HÁBIL PARA A MANUTENÇÃO DA INDISPONIBILIDADE DE BENS. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO PARA CASSAR A DECISÃO RECORRIDA E DETERMINAR A IMEDIATA LIBERAÇÃO DOS BENS DO RECORRENTE EVENTUALMENTE BLOQUEADOS.

ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Desembargadores da 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará

(9035695, Rel. LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO, Órgão Julgador 2ª Turma de Direito Público, Julgado em 2022-04-18, publicado em 2022-04-18).

Nessa conjuntura e considerando as jurisprudências mencionadas e transcritas ao norte, sou do entendimento de que, nos moldes das regras e princípios penais, a norma mais benéfica deve retroagir em favor do réu, consoante disciplina do inciso XL do art. 5º da Constituição da República, combinado com o art. 1º, §4º, da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992 alterada pela Lei nº 14.230/2021) e art. 493 do Código de Processo Civil.

Oportuno transcrever a jurisprudência dos Tribunais pátrios que, diante das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 à ação de improbidade administrativa, vêm aplicando a nova regra aos processos em tramitação no momento da promulgação da lei modificadora. Colha-se.

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - INÉPCIA DA INICIAL - PRELIMINAR AFASTADA – SUPOSTA VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DANO AO ERÁRIO
- VIGÊNCIA DE NOVA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA MAIS BENÉFICA AO RÉU - DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – RETROATIVIDADE DA NORMA
- AUSENTE COMPROVAÇÃO DE CONDUTA DOLOSA E O EFETIVO PREJUÍZO AO ERÁRIO – IMPOSITIVA A IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO – RECURSO DESPROVIDO. 1.
A improbidade administrativa é disciplinada pelo direito administrativo sancionador, trazendo a nova lei alterações significativas para a configuração do ato de improbidade, dentre outras, por força do art. 5.º, caput, XL, da CF, deve ser observada e aplicada à hipótese vertente, porque mais benéfica.
2. Conforme os novos ditames da LIA, o dolo é imprescindível para a tipicidade das condutas previstas em seus artigos 9.º, 10 e 11, somado à comprovação do efetivo prejuízo ao erário, sendo insuficiente para a tipificação dos ilícitos ali especificados os meros atos voluntários de expediente do agente ou desempenho de competências públicas. 3. Não demonstrado o dolo dos requeridos, entendo restar prejudicada a tipicidade das condutas imputadas na exordial, conforme preceitua os preceitos da Lei 14.230/2021, que alterou a Lei 8.429/1992. 4. Recurso desprovido.

(TJ-MT 00013106620078110017 MT, Relator: MARIA EROTIDES KNEIP, Data de Julgamento: 28/03/2022, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 30/03/2022)

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO – AÇÃO POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – AQUISIÇÃO DE MEDICAMENTOS SEM LICITAÇÃO – DANO AO ERÁRIO E OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS – DOLO –
SUPERVENIÊNCIA DA LEI Nº 14.230/21 – APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR AO SISTEMA DE IMPROBIDADE – RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA.
1. O propósito da Lei de Improbidade Administrativa é coibir atos praticados com manifesta intenção lesiva à Administração Pública e não apenas atos que, embora ilegais ou irregulares, tenham sido praticados por administradores inábeis sem a comprovação de má-fé. Ausência de dolo. 2. Da ilegalidade ou irregularidade em si não decorre a improbidade. Para caracterização do ato de improbidade administrativa exige-se a presença do elemento subjetivo na conduta do agente público. 3. Ação civil pública por improbidade administrativa.
A Lei n.º 14.230/2021 promoveu profundas alterações na Lei de Improbidade Administrativa, dentre as quais a supressão das modalidades culposas nos atos de improbidade. Novatio legis in mellius. Retroatividade. Aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador (art. 1º, § 4º, da Lei nº 8.429/1992).
4. Para caracterização do ato de improbidade administrativa faz-se necessário dolo do agente, assim entendido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA, não bastando a voluntariedade do agente ou o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas. Ausência de prova de dolo dos réus. Ação civil pública improcedente. Sentença reformada. Recursos providos.

(TJ-SP - AC: 10012716120188260498 SP 1001271-61.2018.8.26.0498, Relator: Décio Notarangeli, Data de Julgamento: 18/04/2022, 9ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 18/04/2022)

Por fim, a despeito do julgamento do ARE nº 843.989 que, em 24.02.2022, por unanimidade, o STF admitiu a Repercussão Geral, no qual se discute “(...)
a definição de eventual (IR)RETROATIVIDADE das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente.”

(Tema nº 1199), não visualizo qualquer óbice ao julgamento deste recurso, haja visto que não houve determinação de sobrestamento das ações em grau de recurso na primeira e segunda instância.

Desse modo, considerando a retroatividade da nova Lei de Improbidade Administrativa, passo a análise do presente recurso.

PRELIMINAR - Inépcia da inicial – bloqueio acima do valor realmente contratado

Alega o agravante que a Ação Civil Pública é inepta, pois afirma que o Ministério Público se equivocou quanto ao valor pago pelo contrato firmado, bem como a petição inicial não atende aos requisitos formais previstos no Código de Processo Civil, haja vista o valor da causa não ter sido estipulado de forma correta.

Desde logo registro a impossibilidade de análise da preliminar de inépcia da inicial nesta oportunidade. Explico.

Sabe-se que em sede de recurso de agravo de instrumento a abordagem deve ser restrita ao acerto ou não da decisão que concedeu a medida liminar, levando-se em conta a presença dos requisitos aptos a ensejarem o (in)deferimento
ab initio
do pleito excepcional e não do mérito da ação.

Ora o agravo de instrumento tem efeito devolutivo restrito à matéria abordada pela decisão atacada, de tal modo que as questões não tratadas naquele
decisum
não poderão ser analisadas em sede recursal, sob pena de supressão de instância, violação ao princípio do juiz natural e do duplo grau de jurisdição.

Isso significa que "
a extensão do efeito devolutivo determina-se pela extensão da impugnação: tantum devolutum quantum appellatum. O recurso não devolve ao tribunal o conhecimento de matéria estranha ao âmbito de julgamento (decisão) a quo. Só é devolvido o conhecimento da matéria impugnada (art. 1.103, caput, CPC). Sobre o tema, convém ressaltar que as normas que cuidam da apelação funcionam como regra geral. A extensão do efeito devolutivo determina o objeto do litígio, a questão principal do procedimento recursal. Trata-se da dimensão horizontal do efeito devolutivo
."
[3]

Com efeito, a análise da questão levantada exclusivamente em grau recursal, ainda que de ordem pública, ensejaria supressão de instância, bem como violação ao princípio do juiz natural e do duplo grau de jurisdição, o que não pode ser admitido.

Para corroborar o entendimento, colaciono o entendimento da jurisprudência pátria acerca do tema:

E M E N T A - AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PRELIMINARES DE INÉPCIA DA INICIAL - SUPRESSÃO DE INSTÂNCIA - REJEITADAS -
MÉRITO - DECRETAÇÃO DE INDISPONIBILIDADE DE BENS – AUSÊNCIA DOS REQUISITOS NECESSÁRIOS - ART. 7.º, DA LEI N.º 8.429/1992 – DECISÃO REVOGADA – RECURSO PROVIDO. Ao Tribunal não é dado conhecer de questões, em sede de agravo de instrumento, sem que antes tenha havido pronunciamento pelo juízo singelo, sob pena de supressão de instância com julgamento per saltum, ato vedado pelo nosso sistema processual. A decretação de indisponibilidade é cabível quando o julgador entender presentes fortes indícios de responsabilidade na prática de ato de improbidade que cause dano ao Erário ou enriquecimento ilícito do agente, estando o periculum in mora implícito no referido dispositivo, atendendo determinação contida no artigo 37, § 4º, da CR. Se não há demonstração forte da prática de improbidade, embora haja indícios de irregularidade, o decreto de indisponibilidade dos bens não se justifica, mesmo que baseada em medida acautelatória. Recurso provido.

(TJ-MS - AI: 14093060820178120000 MS 1409306-08.2017.8.12.0000, Relator: Des. Marcelo Câmara Rasslan, Data de Julgamento: 03/07/2018, 1ª Câmara Cível, Data de Publicação: 05/07/2018)

Assim, entendo que a referida matéria deve ser primeiramente suscitada e analisada pelo magistrado de 1º grau, presidente do feito principal.

Posto isso, deixo de conhecer a preliminar suscitada.

MÉRITO

No presente caso, o Ministério Público alegou a prática de ato de improbidade administrativa por parte do agravante em virtude de ocupar, na época dos fatos, cargo de Presidente da Câmara Municipal de Parauapebas quando da contratação direta do escritório de advocacia AM&S – AMANDA SALDANHA ADVOGADOS ASSOCIADOS

para prestação de serviços advocatícios, mediante inexigibilidade de licitação, sem a detonada especialização temática alegada.

Como relatado, a Agravante sustenta, em síntese, que a medida cautelar de indisponibilidade de bens ocorreu através de decisão fundada sem levar em consideração todas as provas carreadas nos autos, e que referida decisão deixou de individualizar as condutas dos requeridos, não distinguindo as responsabilidades de cada um na prática dos supostos atos ímprobos.

Expõe que no processo estão inclusas provas de que o escritório contratado possuía atestado de capacidade técnica com a Prefeitura Municipal de Eldorado dos Carajás, da Autarquia Municipal de Parauapebas SAAEP, da Prefeitura Municipal de Parauapebas e de Empresas Privadas que atuam no serviço público, sendo legal sua contração de forma direta.

Afirma, ainda, que não existem nem indícios de que tenha agido de forma ímproba, não tendo sido demonstrado os elementos necessários e autorizadores da decisão para constrição de bens.

Quanto à alegação de legalidade da contratação direta de escritório de advocacia por Município que dispõe de procuradoria própria, tenho que o tema se confunde com o mérito da ação de improbidade administrativa e deve ser mais amplamente avaliado pelo Juízo de primeiro grau quando da prolação da sentença e após a devida instrução processual.

Por outro lado, num exame perfunctório dos fatos, tenho que não restou demonstrada a ação ou omissão dolosa do recorrente em frustrar a licitude do processo licitatório, isto é, não há nos autos provas que indiquem a existência de dolo com manifestação de vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito.

Observe-se que a necessidade de dolo é exigência para configuração do ato de improbidade administrativa, na redação da Lei nº 14.230/21:

“Art. 10.
Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa
,
que enseje, efetiva e comprovadamente
, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:

(...)

VIII -
frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente,
acarretando perda patrimonial efetiva;

Ademais, além de não ter sido comprovada a ação ou omissão dolosa do recorrente, não restou demonstrado que houve a efetiva perda patrimonial em decorrência da inexigibilidade da licitação e ulterior contratação do escritório de advocacia.

Nesse mesmo sentido:

AGRAVO DE INSTRUMENTO EM AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDISPONIBILIDADE DE BENS DECRETADA COM FUNDAMENTO NO ART. 7º DA LEI 8.429/92. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO PARA CONTRATAÇÃO DE ESCRITÓRIO DE CONTABILIDADE PELA PREFEITURA DE CANAÃ DOS CARAJÁS. DECISÃO FUNDAMENTADA NA OCORRENCIA DE DOLO GENÉRICO. DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA REJEITADA. PRELIMINAR DE PRESCRIÇÃO REJEITADA. IMPOSSIBILIDADE DE ATRIBUIÇÃO DE PRÁTICA DE ATO IMPROBO POR DOLO GENÉRICO. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO EM ROL TAXATIVO NA LEI DE IMPROBIDADE NÃO OBSERVADA PELO AUTOR DA AÇÃO. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE PERDA PATRIMONIAL EFETIVA. APLICAÇÃO DA LEI N. 14.230/2021 NO SENTIDO PROCESSUAL E MATERIAL. INSUBSISTÊNCIA DE FUNDAMENTO LEGAL HÁBIL PARA A MANUTENÇÃO DA INDISPONIBILIDADE DE BENS. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO PARA CASSAR A DECISÃO RECORRIDA E DETERMINAR A IMEDIATA LIBERAÇÃO DOS BENS DO RECORRENTE EVENTUALMENTE BLOQUEADOS.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Desembargadores da 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará (9035695, 9035695, Rel. LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO, Órgão Julgador 2ª Turma de Direito Público, Julgado em 2022-04-18, Publicado em 2022-04-18).

Com efeito, tendo em vista que o contexto fático dos autos não parece subsistir a tese de conduta improba nos termos da Lei n. 14.230/2021 a referendar a indisponibilidade de bens do recorrente. Explico.

A decretação de indisponibilidade de bens é medida cautelar expressamente prevista na norma inserta no art. 37, §4º da Constituição Federal. Sabe-se que pela antiga redação da Lei 8.429/92, a decretação de indisponibilidade de bens dos acusados da prática de ato ímprobo era caracterizada como tutela provisória de evidência, de caráter conservativo. Para tanto, o artigo 16 da Lei nº 8.429/92 estabelecia a possibilidade de decretação da medida cautelar de sequestro de bens dos acusados em ação de improbidade e exigia expressamente apenas “fundados indícios da responsabilidade”.

Aliás, o Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do REsp nº 1.366.721/BA, submetido à sistemática dos recursos repetitivos adotou o entendimento no sentido de que para o deferimento da medida cautelar, bastava a comprovação da verossimilhança, independentemente do momento de sua análise, ou seja, antes ou após o recebimento da inicial, prescindindo da demonstração de perigo de dano.

Por sua vez, a Lei nº 14.230/21 alterou o artigo 16, determinando que os pedidos de indisponibilidade e bloqueio de bens e quantias devem ser analisados conforme as disposições aplicáveis à tutela provisória de urgência e somente serão deferidos mediante o preenchimento dos seguintes requisitos: (i) demonstração no caso concreto do perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo e (ii) probabilidade da ocorrência dos atos descritos na petição inicial com fundamento nos respectivos elementos de instrução.

Colaciono o dispositivo com as alterações trazidas pela novel legislação:

"Art. 16. Na ação por improbidade administrativa poderá ser formulado, em caráter antecedente ou incidente, pedido de
indisponibilidade
de
bens
dos réus, a fim de garantir a integral recomposição do erário ou do acréscimo patrimonial resultante de enriquecimento ilícito.

(...)

§ 3º O pedido de
indisponibilidade
de
bens
a que se refere o caput deste artigo apenas será deferido mediante a demonstração no caso concreto de perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo, desde que o juiz se convença da probabilidade da ocorrência dos atos descritos na petição inicial com fundamento nos respectivos elementos de instrução, após a oitiva do réu em 5 (cinco) dias.

§ 4º A
indisponibilidade
de
bens
poderá ser decretada sem a oitiva prévia do réu, sempre que o contraditório prévio puder comprovadamente frustrar a efetividade da medida ou houver outras circunstâncias que recomendem a proteção liminar,
não podendo a urgência ser presumida.

(...)

§ 8º Aplica-se à indisponibilidade de bens regida por esta Lei, no que for cabível, o regime da tutela provisória de urgência da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 ( Código de Processo Civil) (g.n.).

Nota-se que além do réu dever ser ouvido antes da decretação da medida, sua concessão exige a configuração simultânea dos requisitos necessários ao deferimento da tutela de urgência, previstos no art. 300 do CPC, sendo indispensável, portanto, a demonstração de probabilidade do direito, bem como o perigo de dano.

Nesse sentido:

DIREITO CONSTITUCIONAL - DIREITO ADMINISTRATIVO - DIREITO PROCESSUAL CIVIL - AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - CONCESSÃO DE MEDIDA LIMINAR DE INDISPONIBILIDADE DE BENS - REQUISITOS PARA DECRETAÇÃO DA MEDIDA - LEI 14.230/2021 - ALTERAÇÃO DO ARTIGO 16 DA LEI 8.429/92 - REQUERIMENTO FORMULADO ANTES DA ALTERAÇÃO LEGISLATIVA - NÃO DEMONSTRAÇÃO DO REQUISITO DE PERIGO DE DANO IRREPARÁVEL OU DE RISCO AO RESULTADO ÚTIL DO PROCESSO - AUSÊNCIA DE ÍNDICIOS DE ATO DE IMPROBIDADE CAUSADOR DE PREJUÍZO AO ERÁRIO - MEDIDA DESCABIDA - RECURSO DESPROVIDO. - Até a entrada em vigor da lei 14.230/2021, o deferimento liminar de indisponibilidade de bens no bojo de ação civil pública por ato de improbidade administrativa era cabível quando, em exame preliminar, se verificasse a existência de fundado indício do ato ímprobo causador de enriquecimento ilícito ou de prejuízo ao erário público, independentemente da ocorrência de dilapidação patrimonial ou de outra situação de risco. A partir da referida lei, o artigo 16, parágrafo 3º, da lei 8.429/92, passou a exigir, além da presença de indício do ato de improbidade causador de prejuízo ao erário ou de enriquecimento ilícito, a oitiva prévia do réu e a demonstração, no caso concreto, de perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo - As normas relativas à decretação da indisponibilidade de bens são de direito processual, o que significa que devem ser aplicadas aos processos em curso, em razão do disposto no artigo 14 do Código de Processo Civil - Nesse contexto, considerando que, no caso, a indisponibilidade de bens foi requerida antes da entrada em vigor da lei 14.230/2021, sem a indicação da existência de perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo, é descabida a decretação da medida. Ainda que assim não fosse, no caso, não há indícios da prática de ato de improbidade causador de prejuízo ao erário.

(TJ-MG - AI: 10000210095212001 MG, Relator: Moreira Diniz, Data de Julgamento: 10/02/2022, Câmaras Cíveis / 4ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 11/02/2022)

Voltando a espécie, extrai-se que muito embora a contratação do escritório de advocacia tenha sido realizada mediante dispensa de licitação, inexiste nos autos a comprovação do dolo específico ou a apresentação de indícios de efetiva perda patrimonial da Administração Pública, tais como superfaturamento ou ausência de prestação dos serviços contratados, a indicar a probabilidade do direito apta a justificar a concessão da tutela cautelar.

Nada obstante, nos termos da fundamentação supra, para a decretação de indisponibilidade de bens no caso em tela, é imprescindível, também, haver demonstração de risco ao resultado útil do processo, o que não ocorreu no caso.

Desse modo, tendo em vista que neste momento processual não resta demonstrada a conduta improba nos termos da Lei nº 14.230/21 e considerando que a medida de indisponibilidade de bens é medida acautelatória, de caráter processual, com a finalidade de assegurar o resultado útil do processo, não havendo indícios de dilapidação de patrimônio, de forma a comprometer a satisfação da tutela jurisdicional, entendo que assiste razão ao recorrente ao pedido de desbloqueio de bens.

DISPOSITIVO

Pelo exposto, conheço e dou provimento ao recurso, para

determinar o imediato desbloqueio dos bens do recorrente, ante a não demonstração de dolo específico e ausência de prova da efetiva perda patrimonial em desfavor da Administração, com fulcro nas disposições da
Lei nº 14.230/21
.

É como voto.

Belém, 30 de maio de 2022.

ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Desembargadora Relatora

[1]

Art. 6º A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.

[2]
Art. 5º (...)

XL - a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu;

[3]

FREDIE DIDIER JR. e LEONARDO JOSÉ CARNEIRO DA CUNHA. Curso de direito processual civil - meios de impugnação às decisões judiciais e processo nos tribunais. Vol. III. 4. ed. Jus Podium: Salvador, 2016, p. 143

Belém, 07/06/2022