Tribunal: TJPA
Processo: 0100077-98.2015.8.14.0301
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA
Órgão julgador: MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2022-11-28

Ementa:
EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINAR DE INÉPCIA DA INICIAL E DE JULGAMENTO ANTECIPADO DO MÉRITO. REJEITADA. MÉRITO. ATOS ÍMPROBOS POR DANO AO ERÁRIO E, VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. INFRINGÊNCIA AOS ARTIGOS 10 E 11 DA LEI N.º 8.429/92. PENALIDADES APLICADAS EM CONSONÂNCIA A EXTENSÃO DO DANO CAUSADO. PRECEDENTES. APELAÇÃO CONHECIDA E NÃO PROVIDA. 1. Preliminar de inépcia da inicial e de julgamento antecipado do mérito. É no decorrer do feito que se verifica a subsunção do fato praticado. Com isso, se há alguma das espécies de improbidade previstas nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA, o pedido não se mostra ilógico, portanto, mas configura verdadeiro pedido subsidiário, em relação a cada fato ensejador de improbidade. Assim, não ocorrendo, portanto, nenhuma das hipóteses previstas no §1º do art. 330 do CPC/2015, não há dificuldade para a defesa, sendo inviável a arguição de inépcia da inicial. 2. Pela dicção do inciso I do artigo 355 do CPC/2015, infere-se que é possível que o magistrado proceda com o julgamento antecipado do mérito, quando constatada a desnecessidade de produção de mais provas, em observância ao princípio do livre convencimento motivado. Não basta que a parte apenas suscite a ocorrência de cerceamento de defesa ante o julgamento antecipado da lide, é preciso que demonstre a relevância e a pertinência do meio probatório que lhe foi suprimido, além de sua aptidão para alterar o posicionamento adotado pelo Magistrado. Preliminar rejeitada. 4. Mérito. Configura ato de improbidade o recebimento indevido em duplicidade de remuneração com proventos de aposentadoria do mesmo cargo público fora das hipóteses previstas na Constituição de cumulação, situação que implicaria em prejuízo ao erário e violação dos princípios da Administração Pública. 5. Resta incontroverso que a apelante permaneceu recebendo remuneração como se ainda fosse servidora ativa, além dos proventos de aposentadoria em relação ao mesmo cargo público por um período de dois anos e quatro meses. Após a sua aposentadoria por meio da Portaria nº2536 do IGEPREV, conforme publicação no DOE nº31249 do dia 08/09/2008, a apelante permaneceu recebendo seus vencimentos como se estivesse na ativa, em duplicidade, o que gerou um prejuízo ao erário de R$ 117.492,06 (cento e dezessete mil quatrocentos e noventa e dois reais e seis centavos), até dezembro de 2010. Os fatos se resumem às condutas descritas como ato doloso de improbidade administrativa tipificado como Dano ao Erário e Violação dos princípios da Administração Pública (caput do artigo 10 e caput do artigo 11, da Lei n.º 8.429/92) 6. Assim, reconhecida a prática de ato de improbidade administrativa, bem como o dolo do agente, configura-se acertada a decisão do magistrado sentenciante em aplicar as sanções constantes no art. 12, II e III da Lei nº 8.429/92, que podem ser aplicadas cumulativamente conforme disciplina o próprio dispositivo legal. 7. Necessidade de manutenção da sentença que julgou procedente a Ação de Improbidade Administrativa, punindo o Apelante pela prática dos comportamentos enquadrados nos artigos 10 e 11 da Lei n.º 8.429/92. 8. Na esteira do parecer ministerial, Apelação conhecida e não provida. À UNANIMIDADE. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, à unanimidade, em CONHECER e NEGAR PROVIMENTO à Apelação, nos termos do voto da eminente Desembargadora Relatora. Julgamento ocorrido na 39ª Sessão Ordinária do Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público, Tribunal de Justiça do Estado do Pará, no período de 28 de novembro de 2022 a 05 de dezembro de 2022. ELVINA GEMAQUE TAVEIRA Desembargadora Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0100077-98.2015.8.14.0301

APELANTE: REGINA GLORIA FERREIRA DE SOUZA

REPRESENTANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA

RELATOR(A):
Desembargadora MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA

EMENTA

EMENTA:
APELAÇÃO CÍVEL
. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
PRELIMINAR
DE INÉPCIA DA INICIAL E DE JULGAMENTO ANTECIPADO DO MÉRITO.
REJEITADA. MÉRITO.
ATOS ÍMPROBOS POR DANO AO ERÁRIO E, VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. INFRINGÊNCIA AOS ARTIGOS 10 E 11 DA LEI N.º 8.429/92.
PENALIDADES APLICADAS EM CONSONÂNCIA A EXTENSÃO DO DANO CAUSADO. PRECEDENTES.
APELAÇÃO CONHECIDA E NÃO PROVIDA
.

1. Preliminar de inépcia da inicial e de julgamento antecipado do mérito.

É no decorrer do feito que se verifica a subsunção do fato praticado. Com isso, se há alguma das espécies de improbidade previstas nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA, o pedido não se mostra ilógico, portanto, mas configura verdadeiro pedido subsidiário, em relação a cada fato ensejador de improbidade
. Assim, n
ão ocorrendo, portanto, nenhuma das hipóteses previstas no §1º do art. 330 do CPC/2015, não há dificuldade para a defesa, sendo inviável a arguição de inépcia da inicial.

2. Pela dicção do inciso I do artigo 355 do CPC/2015, infere-se que é possível que o magistrado proceda com o julgamento antecipado do mérito, quando constatada a desnecessidade de produção de mais provas, em observância ao princípio do livre convencimento motivado.
Não basta que a parte apenas suscite a ocorrência de cerceamento de defesa ante o julgamento antecipado da lide, é preciso que demonstre a relevância e a pertinência do meio probatório que lhe foi suprimido, além de sua aptidão para alterar o posicionamento adotado pelo Magistrado.

Preliminar rejeitada.

4. Mérito
. Configura ato de improbidade o recebimento indevido em duplicidade de remuneração com proventos de aposentadoria do mesmo cargo público fora das hipóteses previstas na Constituição de cumulação
, situação que implicaria em prejuízo ao erário e violação dos princípios da Administração Pública.

5. Resta incontroverso que a apelante permaneceu recebendo remuneração como se ainda fosse servidora ativa, além dos proventos de aposentadoria em relação ao mesmo cargo público por um período de dois anos e quatro meses. Após a sua aposentadoria por meio da Portaria nº2536 do IGEPREV, conforme publicação no DOE nº31249 do dia 08/09/2008, a apelante permaneceu recebendo seus vencimentos como se estivesse na ativa, em duplicidade, o que gerou um prejuízo ao erário de R$ 117.492,06 (cento e dezessete mil quatrocentos e noventa e dois reais e seis centavos), até dezembro de 2010. Os fatos se resumem às condutas descritas como ato doloso de improbidade administrativa tipificado como Dano ao Erário e
Violação dos princípios da Administração Pública
(caput do artigo 10 e caput do artigo 11, da Lei n.º 8.429/92)

6. Assim, reconhecida a prática de ato de improbidade administrativa, bem como o dolo do agente, configura-se acertada a decisão do magistrado sentenciante em aplicar as sanções constantes no art. 12, II e III da Lei nº 8.429/92, que podem ser aplicadas cumulativamente conforme disciplina o próprio dispositivo legal.

7. Necessidade de
manutenção da sentença que julgou procedente a Ação de Improbidade Administrativa, punindo o Apelante pela prática dos c
omportamentos enquadrados nos artigos 10 e 11 da
Lei n.º 8.429/92.

8. Na esteira do parecer ministerial, Apelação conhecida e não provida. À UNANIMIDADE.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da
1ª Turma de Direito Público
, à unanimidade, em CONHECER e NEGAR PROVIMENTO à Apelação, nos termos do voto da eminente Desembargadora Relatora.

Julgamento ocorrido na 39ª Sessão Ordinária do Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público, Tribunal de Justiça do Estado do Pará, no período de 28 de novembro de 2022 a 05 de dezembro de 2022.

ELVINA GEMAQUE TAVEIRA

Desembargadora Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível (processo n.º

0100077-98.2015.8.14.0301 – migrado para o PJE
) interposta por
REGINA GLORIA FERREIRA DE SOUZA
contra o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ, diante da sentença proferida pelo Juízo de Direito da
1ª Vara de Fazenda de Belém
/PA, nos autos da Ação de Improbidade Administrativa ajuizada pelo Apelado.

A sentença recorrida (Id. 3428639) foi proferida com o seguinte dispositivo:

(...)
Ante o exposto,
JULGO PROCEDENTE o pedido
, decidindo o feito com julgamento de mérito, conforme art.487, I do CPC, e,
condenar REGINA GLORIA FERREIRA DE SOUZA, respectivamente pela prática de atos de improbidade administrativa tipificado nos Artigos 10 e 11 da Lei de nº 8.429/92
. Por consequência aplico-lhes as seguintes penas, com fundamento no art. 12 da mesma lei:
1) condenar a ré ao ressarcimento integral dos danos, no valor de R$ 117.492,06
(cento e dezessete mil quatrocentos e noventa e dois reais e seis centavos)., sobre os quais deverão incidir correção monetária pelo INPC e juros de mora de 1% ao mês a partir do evento danoso (Conclusão nº 7, do Curso de Aperfeiçoamento da Atividade Judicante - Improbidade Administrativa, realizado pela ESMARN/ENFAM, em Natal/RN, no período de 11 e 12 de julho de 2013);
2) Condenar ainda a demandada ao pagamento de multa civil equivalente a 05 (cinco) vezes o valor da remuneração percebida na data da aposentadoria,
atualizada monetariamente e acrescida de juros de mora de 1% ao mês (art. 406 do CC) a partir da sentença (Conclusão nº 6, do Curso de Aperfeiçoamento da Atividade Judicante - Improbidade Administrativa, realizado pela ESMARN/ENFAM, em Natal/RN, no período de 11 e 12 de julho de 2013);
3) Proibir a requerida de contratar com o Poder Público ou por qualquer meio, receber deste, direta ou indiretamente, benefícios fiscais e creditícios pelo prazo de 03 (três) anos.
Após o trânsito em julgado: 1) Oficie-se o Tribunal Regional Eleitoral do Estado do Pará e ao Município de Irituia/PA, dando ciência sobre a suspensão dos direitos políticos dos requeridos, para as providências cabíveis (art. 20, caput, segunda parte, da LIA); 2) Oficie-se à União, ao Estado e ao Município, dando-lhes ciência de que os réus ficaram proibidos de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios fiscais e creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica do qual seja sócio majoritário; 3) Inscrevam-se os réus no “Cadastro Nacional de Condenados por Ato de Improbidade Administrativa”, nos termos da Resolução nº 44, com redação dada pela Resolução nº 172/2013, e Provimento nº 29/2013, todas do CNJ. Sem custas processuais ou condenação em honorários advocatícios, inclusive suas exceções, nos termos dos arts. 17 e 18 da LACP e art. 87 do CDC. Por fim, deverá a Secretaria promover as baixas e as anotações de estilo junto aos registros cartorários e a distribuição.

Irresignada, a autora opôs embargos de declaração (Id 4033823), os quais foram rejeitados (Id 4033825) por não se encontrar presente no caso qualquer das hipóteses do art. 1.022, do Código de Processo Civil.

Em seguida, a parte interpôs recurso de apelação (Id 4033829), arguindo em suas razões, preliminarmente, a inépcia da petição inicial tendo em vista considerar que o Ministério Público não poderia imputar conduta de improbidade administrativa de forma ampla abarcando tanto a conduta dolosa como a culposa, o que inviabilizaria a defesa da apelante.

Suscita ainda preliminar de nulidade de sentença ante o indeferimento de produção de provas e o julgamento antecipado do mérito.

No mérito, alegou que a sentença de primeiro grau utilizou fundamentações alheias ao objeto do processo. Aduz que a apelante desconhecia que estaria recebendo valores em duplicidade, só tomando conhecimento após notificação da Receita Federal, ocorrendo, na realidade, erro exclusivo da administração, uma vez que a servidora aposentada não teria dado causa ao ato administrativo falho.

Argumenta também que os vencimentos teriam sido recebidos de boa-fé e, portanto, não devem ser devolvidos.

Por fim, pugnou pelo conhecimento e provimento do recurso, para que seja julgada improcedente a ação.

O Apelado apresentou contrarrazões (Id 4033833), pugnando pela manutenção da sentença.

O Órgão Ministerial, na qualidade de fiscal da ordem jurídica, manifestou-se pelo conhecimento e não provimento do Apelo (Id 5351182).

Coube-me a relatoria do feito por redistribuição.

É o relato do essencial.

VOTO

DA APELAÇÃO

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço da Apelação, passando a apreciá-la.

DAS PRELIMINARES DE INEPCIA DA INICIAL E DE JULGAMENTO ANTECIPADO DO MÉRITO

Em sede de preliminar, a Apelante suscita nulidade da sentença por inépcia da inicial, bem como por cerceamento de defesa ante o indeferimento de provas e julgamento antecipado da lide
.

A apelante alega que o Ministério Público teria feito a imputação de improbidade administrativa de forma ampla alegando tanto conduta dolosa quanto culposa em relação à apelante, o que teria prejudicado o exercício da ampla defesa.

Extrai-se dos autos que os fatos narrados pelo Ministério Público estão claros, não vislumbrando como adequado o argumento lançado pela defesa.

Ademais, quando o
Parquet
menciona a conduta culposa está se referindo ao comando do art. 10 da Lei 8.429/92, que admite tanto a forma dolosa como culposa. Assim, fica claro que o pedido principal é a forma dolosa e subsidiariamente a culposa, apenas repetindo a previsão do referido artigo.

Impende esclarecer, que é no decorrer do feito que se verifica a subsunção do fato praticado. Com isso, se há alguma das espécies de improbidade previstas nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA, o pedido não se mostra ilógico, portanto, mas configura verdadeiro pedido subsidiário, em relação a cada fato ensejador de improbidade.

Acrescente-se que na Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa o juiz não se vincula ao pedido do autor quanto à tipificação dos atos ou à sanção aplicável, mas somente aos fatos descritos na inicial.

Não ocorrendo, portanto, nenhuma das hipóteses previstas no §1º do art. 330 do CPC/2015, não há dificuldade para a defesa, não há que se falar em inépcia da inicial.
Assim, rejeito a preliminar aventada.

Quanto à preliminar consistente na alegação da Apelada de que teria ocorrido cerceamento de defesa e violação a ampla defesa e o contraditório, pelo fato do juízo de 1° grau ter proferido julgamento antecipado do mérito. Tenho, como descabida a alegação trazida pela parte apelante.

A disciplina do julgamento antecipado do mérito está disposta no artigo 355 do CPC/15, da seguinte maneira:

Art. 355. O juiz julgará antecipadamente o pedido, proferindo sentença com resolução de mérito, quando:

I - não houver necessidade de produção de outras provas;

Pela dicção do inciso I do mencionado artigo, infere-se que é possível que o magistrado proceda com o julgamento antecipado do mérito, quando constatada a desnecessidade de produção de mais provas, em observância ao princípio do livre convencimento motivado.

Assim, sendo a finalidade da prova é justamente formar o convencimento do juízo, não basta que a parte apenas suscite a ocorrência de cerceamento de defesa ante o julgamento antecipado da lide, é preciso que demonstre a relevância e a pertinência do meio probatório que lhe foi suprimido, além de sua aptidão para alterar o posicionamento adotado pelo Magistrado.

Verifica-se que a presente ação tem como ponto principal, analisar o reconhecimento da prática de atos de improbidade administrativa pela apelante.

Ademais, os argumentos trazidos, estão plenamente dispostos na prova documental, sendo as demais provas, prescindíveis, ante ao princípio do livre convencimento motivado do juízo. Acerca do tema, o STJ já se manifestou:

AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE NÃO AVISADO PREVIAMENTE ÀS PARTES. SUFICIÊNCIA DE PROVAS DOCUMENTAIS RECONHECIDA NA ORIGEM. CONTROVÉRSIA UNICAMENTE DE DIREITO. PROVA TESTEMUNHAL. DESNECESSIDADE. CERCEAMENTO DE DEFESA NÃO OCORRÊNCIA. COMPROMISSO DE COMPRA E VENDA. RESCISÃO CONTRATUAL OPERADA. DEVOLUÇÃO INTEGRAL DAS ARRAS, COM JUROS E CORREÇÃO MONETÁRIA A PARTIR DO DESEMBOLSO. QUESTÃO SOLUCIONADA À LUZ DO CONTRATO E DAS PROVAS CONSTANTES DOS AUTOS. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 5 E 7/STJ. 1
.
Independentemente de aviso prévio às partes, o julgamento antecipado da lide poderá ocorrer quando a questão de mérito for unicamente de direito ou, sendo de direito e de fato, não houver necessidade de produzir prova em audiência, tal como a prova testemunhal, haja vista a suficiência de provas documentais aptas à exata comprovação do direito discutido em juízo.
2. Não cabe, em recurso especial, reexaminar matéria fático-probatória e a interpretação de cláusulas contratuais (Súmulas 5 e 7/STJ). 3. Agravo interno a que se nega provimento.

(STJ - AgInt no REsp: 1799285 PR 2019/0059862-0, Relator: Ministra MARIA ISABEL GALLOTTI, Data de Julgamento: 19/11/2019, T4 - QUARTA TURMA, Data de Publicação: DJe 09/12/2019) (grifos nossos)

No mesmo sentido, este Egrégio Tribunal de Justiça, também decidiu:

EMENTA: REEXAME NECESSÁRIO E APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR C/C INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS. PRELIMINAR DE NULIDADE DA SENTENÇA POR OFENSA AO DIREITO DE AMPLA DEFESA E CONTRADITÓRIO. REJEITADA. MÉRITO. SERVIDORA PÚBLICA. PROFESSORA MUNICIPAL. DIREITO À GRATIFICAÇÃO DE NÍVEL SUPERIOR. DISCUSSÃO SOBRE A FALSIDADE DO DIPLOMA APRESENTADO SEM AUTORIZAÇÃO DO MEC. NECESSIDADE DE INSTAURAÇÃO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. COMPROVAÇÃO DE ILEGALIDADES COMETIDAS NO TRÂMITE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. OFENSA AOS ARTIGOS 218-A E 219 DA LEI MUNICIPAL Nº 046/1991, ALTERADA PELA LEI MUNICIPAL Nº 217/2002 APLICADA À ÉPOCA DA INSTAURAÇÃO DO PAD (DECRETO Nº 069/2013-GP, DE 27/11/2013). PAD ANULADO. APELAÇÃO CONHECIDA E IMPROVIDA. EM REEXAME NECESSÁRIO, SENTENÇA MANTIDA. JULGAMENTO MONOCRÁTICO.

(...)
Dito isto, verifica-se que inexiste, repita-se, cerceamento de defesa quando o juiz, considerando desnecessária a dilação probatória, julga antecipadamente a lide com base nos elementos até então coligidos e as provas requeridas evidentemente não alterariam o entendimento adotado
.
(...).

(TJPA, processo n.º 0002292-73.2014.814.0107, Exmo. Des. Roberto Gonçalves de Moura, 1ª Turma de Direito Público, julgado em 13 de abril de 2020). (grifo nosso).

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR MUNICIPAL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR C/C INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS. JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE. ALEGAÇÃO DE CERCEAMENTO DE DEFESA. PRELIMINAR NÃO ACOLHIDA. INOBSERVÂNCIA AO QUE PRECEITUA A LEI MUNICIPAL Nº 046/1991. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. DIVERSAS IRREGULARIDADES NO PROCEDIMENTO. NULIDADE DO PAD. SENTENÇA MONOCRÁTICA MANTIDA EM TODOS OS SEUS TERMOS. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. DECISÃO UNÂNIME. I
- Não há cerceamento de defesa pelo julgamento antecipado da lide quando a matéria de mérito é unicamente de direito ou quando as provas produzidas nos autos são suficientes para o julgamento do processo. Preliminar não acolhida;
II - O art. 5º, inciso LV, da Constituição Federal, é taxativo ao prescrever que aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes; III - In casu, no Processo Administrativo Disciplinar instaurado em desfavor do apelado, ocorreu clara inobservância ao que determina a Lei Municipal nº 046/1991 (Regime Jurídico dos Servidores Públicos do Município de Dom Eliseu), alterada pela Lei Municipal nº 217/2002-GP, visto que o interrogatório do recorrido ocorreu antes de serem inquiridas as testemunhas arroladas, não sendo cumprido o que preceitua o art. 218-A da mencionada Lei; IV - Ademais, no mandado de citação do apelado, expedido pelo Presidente da Comissão do PAD instaurado, inexiste a delimitação da conduta ilegal praticada pelo recorrido, tampouco a indicação do dispositivo legal que o mesmo teria violado, em desacordo com o disposto no art. 219, § 1º, da Lei Municipal nº 046/1991, alterada pela Lei Municipal nº 217/2002-GP; V - As irregularidades no Processo Administrativo Disciplinar instaurado em face do apelado, em total desrespeito à legislação vigente e aos princípios do contraditório e da ampla defesa, demonstram o acerto da decisão proferida pelo Juízo Monocrático de anular o procedimento; VI - Recurso de apelação conhecido e desprovido.

(TJPA, 2019.02766037-55, 206.130, Rel. ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA, Órgão Julgador 1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO, Julgado em 2019-07-08, Publicado em 2019-07-09). (grifo nosso).

Portanto,
rejeito a preliminar de nulidade da sentença
.

DO MÉRITO

A questão em análise reside em verificar se restou caracterizado o Ato de Improbidade Administrativa por alegada violação ao disposto nos artigos 10 e 11 da Lei n.º 8.429/92 (prejuízo ao erário e violação dos princípios da Administração Pública).

Segundo José dos Santos Carvalho Filho, a Ação de improbidade administrativa é aquela em que se pretende o reconhecimento judicial de condutas de improbidade na Administração, perpetradas por administradores públicos e terceiros, e a consequente aplicação das sanções legais, com o escopo de preservar o princípio da moralidade administrativa.

A Constituição Federal ao tratar das sanções decorrentes de improbidade estabelece, em seu artigo 37, §4º, que
“
Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário,
na forma e gradação previstas em lei
, sem prejuízo da ação penal cabível”
.

Como cediço, a
Ação de Improbidade Administrativa é regulada pela Lei n.º 8.429/92, cuja estrutura se compõe de cinco pontos principais:
o sujeito passivo
(administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimônio ou da receita anual - artigo 1º),
o sujeito ativo
(agente público - artigo 2º e, terceiros – artigo 3º),
a tipologia da improbidade
(atos de improbidade que importam em enriquecimento ilícito – artigo 9º, atos que causam prejuízo ao erário – artigo 10 e, atos que atentam contra os princípios da Administração pública – artigo 11),
as sanções
(perda de bens e valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, pagamento de multa civil, proibição de contratar com o Poder Público e, proibição de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios – artigo 12, incisos I à III, onde cada inciso contém relação própria para uma determinada espécie de improbidade)
e, os procedimentos administrativo e judicial
(procedimento administrativo – artigos 14 à 16 e, judicial – artigos 17 e 18).

Em relação a tipologia da improbidade, José dos Santos Carvalho Filho leciona:

(...)
ENRIQUECIMENTO ILÍCITO
– Segundo o art. 9º, a conduta de improbidade gera enriquecimento ilícito quando o autor aufere “qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1º” da lei. Essa é a conduta genérica, constando dos incisos I a XII as condutas específicas. Constitui objeto da tutela o enriquecimento legítimo, justo e moral. Não há objeção a que o indivíduo se enriqueça, desde que o faça por meios lícitos. O que a lei proíbe é o enriquecimento ilícito, ou seja, aquele que ofende os princípios da moralidade e da probidade. O pressuposto exigível do tipo é a percepção da vantagem patrimonial ilícita obtida pelo exercício da função pública em geral. Pressuposto dispensável é o dano ao erário. Significa que a conduta de improbidade no caso pode perfazer-se sem que haja lesão aos cofres públicos. É o que ocorre, por exemplo, quando servidor recebe propina de terceiro para conferir-lhe alguma vantagem. O elemento subjetivo da conduta, embora omisso o dispositivo, restringe-se ao dolo; a culpa não se compadece com a fisionomia do tipo. Realmente, não se pode conceber que algum servido receba vantagem indevida por imprudência, imperícia e negligência. Por outro lado, o tipo não admite tentativa, como na esfera penal, seja quando meramente formal a conduta (ex: aceitar emprego), seja quando material (recebimento de vantagem). Consequentemente, só haverá improbidade ante a consumação da conduta. O sujeito ativo, em algumas situações, pode ser o agente público e o terceiro, cada um deles necessariamente numa face da conduta e animados do mesmo propósito de ilicitude (coautoria). É o que ocorre na corrupção, em que o terceiro oferece a vantagem (corruptor) e o agente recebe pra si (corrupto). Noutras situações, contudo, pode ser sujeito ativo apenas o agente, quando, por exemplo, adquire bens cujo valor se afigura desproporcional à sua renda. Quanto à natureza do tipo, tratar-se-á sempre de conduta comissiva. De fato, a conduta genérica do caput e as específicas dos incisos não comportam condutas omissivas. Ninguém pode ser omisso para receber vantagem indevida, aceitar emprego ou comissão ou utilizar em seu favor utensílio pertencente ao patrimônio público.

DANOS AO ERÁRIO
-
Os atos de improbidade que causam prejuízos ao erário estarão previstos no art. 10 da Lei n.º 8.429/92. Representam eles “qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no artigo 1º
” da mesma lei. Além da conduta genérica do caput, a lei relaciona as condutas específicas nos incisos I a XV. (...) A perda patrimonial, consiste em qualquer lesão que afete o patrimônio, este em seu sentido amplo. Desvio indica direcionamento indevido de bens ou haveres; apropriação é a transferência indevida da propriedade; malbaratamento significa desperdiçar, dissipar, vender com prejuízo; e a dilapidação equivale a destruição, estrago. Na verdade, estas quatro últimas ações são exemplos de meios que conduzem à perda patrimonial; este é o gênero, do qual aquelas são espécies. O objeto da tutela reside na preservação do patrimônio público. Não somente é de proteger-se o erário em si, com suas dotações e recursos, como outros bens e valores jurídicos de que se compõe o patrimônio público. Esse é o intuito da lei no que toca a tal aspecto. Pressuposto exigível é a ocorrência do dano ao patrimônio das pessoas referidas no art. 1º da lei. Nesta há menção a prejuízo ao erário, termo que transmite o sentido de perda patrimonial em sentido estrito, mas a ideia é mais ampla, significando dano, indicativo de qualquer tipo de lesão. (...)
Pressuposto dispensável é a ocorrência de enriquecimento ilícito. A conduta pode provocar dano ao erário sem que alguém se locuplete indevidamente.
É o caso em que o agente realiza operação financeira sem observância das normais legais e regulamentares (ar. 10, inciso VI).
O elemento subjetivo é o dolo ou a culpa, como consta do caput do dispositivo.
(...) No que tange ao sujeito ativo, repetimos o comentário já feito anteriormente a propósito do enriquecimento ilícito; tanto pode a improbidade ser cometida pelo agente público (quando, por exemplo, age negligentemente na arrecadação de tributo, como previsto no at. 10, X), quanto pelo agente em coautoria com o terceiro (como ocorre quando o agente indevidamente faz doação de bem público a terceiro, nos termos do art. 10, III).
A natureza dos tipos admite condutas comissivas e omissivas
, o que nesse aspecto se diferencia dos atos que importam em enriquecimento ilícito, só perpetrados, como vimos, por atos comissivos. Se o agente concorre para que bem público seja incorporado ao patrimônio da pessoa privada (art. 10, I), sua conduta é comissiva; quando permite a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento (art. 10, IX), sua conduta é normalmente omissiva.

VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS
–
Diz o art. 11 da Lei n.º 8.429/1992 que se configura como ato de improbidade administrativa “que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições
”. Essa é a conduta genérica; os incisos I a VII relacionam as condutas específicas. (...) No dispositivo em foco, constitui objeto da tutela a observância dos princípios constitucionais. Com a positivação dos princípios, criam-se tipos legais conformadores de improbidade administrativa. Assim, a violação de princípio configura-se fatalmente como violação do princípio da legalidade.
O pressuposto exigível é somente a vulneração em si dos princípios administrativos. Consequentemente, são pressupostos dispensáveis o enriquecimento ilícito e o dano ao erário
. A improbidade, portanto, cometida com base no art. 11, pode não provocar lesão patrimonial às pessoas mencionadas no art. 1º nem permitir o enriquecimento indevido de agentes e terceiros. É o caso em que o agente retarda a prática de ato de ofício (art. 11, II). Não obstante, essa improbidade pode caracterizar-se como gravíssima, permitindo até mesmo a aplicação das sanções de perda de função pública e de suspensão dos direitos políticos.
O elemento subjetivo é exclusivamente o dolo
; não tendo havido na lei referência à culpa, como seria necessário, não se enquadra como ato de improbidade aquele praticado por imprudência, negligência ou imperícia. Poderá, é óbvio, constituir infração funcional e gerar a aplicação de penalidade, conforme a lei de incidência, mas de improbidade não se cuidará (...) Quanto ao sujeito ativo, a regra é que somente o agente público assim se qualifique. O terceiro somente será coautor se induzir ou concorrer para a improbidade praticada pelo agente, ou locupletar-se da prática do ato. Para exemplificar, é concebível que terceiro, representante de empresa, induza o agente a frustrar a licitude de concurso público (art. 11, inciso V); se o fizer, será autor de ato de improbidade (art. 3º).
Finalmente, a natureza dos tipos implica condutas comissivas e omissivas
. Como exemplo das primeiras, cite-se a revelação pelo agente de fato de que tenha ciência em virtude de sua competência administrativa (art. 11, III);
já a omissiva é a conduta em que o agente “deixa de praticar indevidamente, ato de ofício”
(artigo 11, II).

(Carvalho Filho, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 27. ed. rev., ampl. E atual. até 31.12.2013 – São Paulo: Atlas, 2014). (grifo nosso).

No caso dos autos,
a Ação de Improbidade Administrativa, originária deste recurso, fora ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará contra a Apelante (servidora pública aposentada da SESPA), pelo fato de, após sua aposentadoria em 08/09/2008, ter continuado recebendo seus vencimentos como se ativa fosse, recebendo, portanto, em duplicidade, os vencimentos do
IGEPREV como aposentada e da SESPA como ativa, situação essa que se estendeu até dezembro de 2010, totalizando um valor de R$ 117.492,06 ( cento e dezessete mil quatrocentos e noventa e dois reais e seis centavos), resultando em prejuízo ao erário e violação dos princípios da Administração Pública, configurando hipóteses dos arts.10 e 11 da LIA com incidência de sanções previstas no art.12, I e II da mesma lei.

No que concerne à tipificação de Danos ao erário, o caput do artigo 10 da Lei n.º 8.429/92 dispõe:

Art. 10.
Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial
, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:
(...). (grifo nosso).

Com relação à violação dos princípios da administração, a previsão está disposta o caput do artigo 10 da Lei n.º 8.429/92 da seguinte forma:

Art. 11.
Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade

às instituições, e notadamente: (...). (grifo nosso).

Compulsando o caderno processual, verifica-se que resta incontroverso que a apelante permaneceu recebendo remuneração como se ainda fosse servidora ativa, além dos proventos de aposentadoria em relação ao mesmo cargo público por um período de dois anos e quatro meses. Após a sua aposentadoria por meio da Portaria nº2536 do IGEPREV, conforme publicação no DOE nº31249 do dia 08/09/2008, a apelante permaneceu recebendo seus vencimentos como se estivesse na ativa, em duplicidade, o que gerou um prejuízo ao erário de R$ 117.492,06 (cento e dezessete mil quatrocentos e noventa e dois reais e seis centavos), até dezembro de 2010. Os fatos se resumem às condutas descritas como ato doloso de improbidade administrativa dispostas nos arts. 10 e 11, supra.

Com efeito, não obstante as alegações da recorrente, não merecem prosperar as razões recursais, não ensejando, assim, a reforma da sentença combatida
.

Deste modo,
no que tange ao reconhecimento de atos de improbidade administrativa, o entendimento predominante do STJ é no sentido de que, para que se reconheça a tipificação da conduta do réu como incurso nas previsões da Lei de Improbidade, é necessário demonstrar o elemento subjetivo do agente, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 (enriquecimento ilícito e violação a princípio) e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10 (lesão ao erário) da Lei nº 8.429/92

In casu, o magistrado a quo concluiu pela prática tipificada nos arts. 10 e 11, da Lei de Improbidade Administrativa, em razão de restar demonstrado a percepção ilícita de remuneração, consignando o juiz de piso que
“(...) a percepção dos valores pagos em duplicidade foge ao conceito de boa-fé, configurando o dolo na ação. (...) a ilegalidade é incrementada pelo desrespeito à moralidade administrativa, sobretudo pela atuação livre e consciente da requerida no sentido de manter a Administração Pública em erro por aproximadamente 02 anos e 04 meses. (...) a requerida causou lesão ao erário por ação e, contínua omissão dolosas que ensejaram a perda patrimonial com apropriação de bens do Estado.”

Quanto ao elemento subjetivo necessário à configuração de
improbidade
administrativa, constata-se na hipótese em análise, na medida em que este deve ser entendido como o
dolo
eventual ou genérico de realizar conduta que gere o dano ao erário ou que atente contra os princípios da Administração Pública.

Nesse sentido, não se exige a presença de intenção específica, pois a atuação deliberada em desrespeito ao patrimônio público e às normas legais, cujo desconhecimento é inescusável, evidencia a presença do
dolo
já que cediço que a cumulação de remuneração de proventos de aposentadoria e vencimentos de cargo público só é possível nos casos previstos na Constituição.

Em relação à apelante há agravante, pois além de não ser possível a acumulação de remuneração, a recorrente não prestava mais serviço ao Estado como ativa, sendo lícito somente a percepção dos valores dos proventos de aposentadoria.

Não se pode negar que tal atitude da apelante gerou dano ao erário, na medida em que a administração pública efetuou o pagamento de diversas verbas à recorrente sem esta ter efetivamente prestado o serviço correspondente como reconhecido pelo juízo, restando também evidente o desrespeito ao princípio da moralidade. Ilustrativamente:

DIREITO ADMINISTRATIVO.
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. APLICABILIDADE A VEREADORES.
DOLO
GENÉRICO. SUSPENSÃO DE DIREITOS POLÍTICOS. ABRANDAMENTO.(...)

3. O
dolo
que se exige para a configuração de
improbidade
administrativa reflete-se na simples vontade consciente de aderir à conduta descrita no tipo, produzindo os resultados vedados pela norma jurídica - ou, ainda, a simples anuência aos resultados contrários ao Direito quando o agente público ou privado deveria saber que a conduta praticada a eles levaria -, sendo despiciendo perquirir acerca de finalidades específicas. Precedentes
.

4. Tem-se claro, diante da análise do acórdão recorrido, que houve bem descrita a conduta típica, cuja realização do tipo exige ex professo a culpabilidade. Dito de outro modo, violar princípios é agir ilicitamente. Como bem expresso pela Corte estadual, a culpabilidade é ínsita à própria conduta ímproba.

5. In casu, a má-fé do administrador público é patente, sobretudo quando se constata que, na condição de Presidente da Câmara Municipal, nem sequer formalizou os procedimentos de dispensa de licitação.

6. Ressalvou, o Tribunal a quo, entretanto, que deveriam ser impostas "penalidades mínimas, de modo razoável ao contexto e proporcional à extensão da
improbidade
constatada". Desse modo, mostra-se um contrassenso arredar a penalidade de perda de função pública, e, ao mesmo tempo, manter a suspensão de direitos políticos - também extremamente gravosa.

7.

Deve-se, portanto, excluir a penalidade de suspensão de direitos políticos, mantendo-se as demais. Agravo regimental parcialmente provido. (AgRg no REsp 1214254/MG, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 15/02/2011, DJe 22/02/2011) – grifo nosso

Em casos análogos, assim decidiram os tribunais pátrios:

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MUNICÍPIO DE RESERVA DO IGUAÇU. CESSÃO DE SERVIDORA TITULAR DE CARGO EFETIVO PARA TRABALHAR NA APAE. ÔNUS FINANCEIRO DO MUNICÍPIO. PAGAMENTO EM DUPLICIDADE. SERVIDORA QUE RECEBIA TAMBÉM PELA APAE. RECURSO DO PREFEITO PROVIDO EM RAZÃO DA AUSÊNCIA DE RESPONSABILIDADE ANTE A SITUAÇÃO QUE FOGE DE SUAS ATRIBUIÇÕES. RECURSO DA SERVIDORA PARCIALMENTE PROVIDO, MANTENDO A CONDENAÇÃO NO ART. 9º DA LIA. COMPROVAÇÃO DO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO PELA DUPLA REMUNERAÇÃO. REDUZIDO O VALOR DA MULTA APLICADA COM BASE NOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. (TJPR - 5ª C. Cível - 0001322-11.2009.8.16.0134 - Pinhão - Rel.: Desembargador Carlos Mansur Arida - J. 27.08.2019) (TJ-PR - APL: 00013221120098160134 PR 0001322-11.2009.8.16.0134 (Acórdão), Relator: Desembargador Carlos Mansur Arida, Data de Julgamento: 27/08/2019, 5ª Câmara Cível, Data de Publicação: 02/09/2019)

Apelação. Improbidade administrativa. Servidora fantasma. Preliminares. Improbidade. 1. Desnecessária a intimação da parte para que constitua novo advogado se comprovado que foi notificado pelo patrono que tenha renunciado ao mandato. 2. Por não tratar de direito indisponível, plenamente admissível o reconhecimento de revelia em sítio de ação de improbidade administrativa. 3. Não há falar em sentença não fundamentada quando as convicções do julgador foram objetivamente expostas. 4. Configura improbidade administrativa o recebimento de remuneração sem o correspondente exercício do cargo público. 5. A conduta de superior hierárquico acobertando conduta sabidamente ímproba de servidor fere o interesse público e os princípios da moralidade, finalidade e razoabilidade. 6. Apelos não providos.(TJ-RO - AC: 70028787620178220005 RO 7002878-76.2017.822.0005, Data de Julgamento: 17/06/2020)

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SERVIDORA PÚBLICA ESTADUAL TITULAR DO CARGO DE PROFESSOR. RECEBIMENTO CUMULATIVO DE BOLSAS ACADÊMICAS. VEDAÇÃO PELAS NORMAS DE REGÊNCIA. RECEBIMENTO DE VALORES INDEVIDOS QUE IMPORTAM ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DE ACORDO COM O ART. 9.º, “CAPUT”, DA LIA. ATO ÍMPROBO QUE ACARRETOU ENRIQUECIMENTO ILÍCITO, ALÉM DE VIOLAR DOLOSAMENTE OS DEVERES DE LEGALIDADE, HONESTIDADE E MORALIDADE (LIA, ART. 11, “CAPUT”). SENTENÇA DE PARCIAL PROCEDÊNCIA. MANUTENÇÃO DAS PENALIDADES APLICADAS. PROPORCIONALIDADE ENTRE O ATO ILÍCITO E A SANÇÃO IMPOSTA. Recurso de apelação conhecido e desprovido. (TJPR - 5ª C.Cível - 0007553-70.2015.8.16.0190 - Maringá - Rel.: Juiz Rodrigo Otávio Rodrigues Gomes do Amaral - J. 11.06.2019) (TJ-PR - APL: 00075537020158160190 PR 0007553-70.2015.8.16.0190 (Acórdão), Relator: Juiz Rodrigo Otávio Rodrigues Gomes do Amaral, Data de Julgamento: 11/06/2019, 5ª Câmara Cível, Data de Publicação: 14/06/2019)

Como se vê, a conduta da recorrente se resume à prática de improbidade administrativa, importando em prejuízo ao erário, uma vez que a apelante recebeu dolosamente, de forma cumulativa, proventos de aposentadoria e vencimentos, em desacordo ao mandamento constitucional insculpido no art. 37, § 10º da CF/88.

Embora alegue que não agiu de má-fé, pois não sabia que estava recebendo remuneração em dobro, a apelante nunca teria procurado a Administração para questionar se havia algo errado, mesmo que houvesse tempo suficiente para isso, sendo que o recebimento de valores só encerrou quando a própria administração interrompeu o pagamento e a notificou.

Portanto, imperiosa a manutenção da sentença que julgou procedente a Ação de Improbidade Administrativa, punindo a Apelante pela prática dos c
omportamentos enquadrados nos artigos 10 e 11 da
Lei n.º 8.429/9,
quais sejam, respectivamente, dano ao erário e Violação aos princípios da administração pública, ante ao acúmulo ilícito de proventos de aposentadoria e vencimentos de cargo público efetivo
.

Assim, reconhecida a prática de ato de improbidade administrativa, bem como o dolo do agente, configura-se acertada a decisão do magistrado sentenciante em aplicar as sanções constantes no art. 12, II e III da Lei nº 8.429/92, que podem ser aplicadas cumulativamente conforme disciplina o próprio dispositivo legal, in verbis
:

Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: (Redação dada pela Lei nº 12.120, de 2009).

(...)

III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos
.

Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta Lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.

Sobre a situação em epígrafe, o artigo 12 da
Lei n.º 8.429/92 prevê as cominações que serão impostas ao responsável pelo ato de improbidade, as quais podem ser aplicadas isoladas ou cumulativamente e, segundo o parágrafo único do referido artigo, compete ao Magistrado efetuar a dosimetria da pena, levando em consideração a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.

Impende esclarecer que o entendimento predominante do Colendo Superior Tribunal de Justiça é no sentido de que o magistrado de fato não está obrigado a aplicar cumulativamente todas as penas previstas no art. 12 da Lei 8.429/92, podendo, mediante adequada fundamentação, fixá-las de acordo com a natureza, a gravidade e as consequências da infração.

Considerando a extensão do dano causado que atingiu de morte os princípios norteadores da Administração Pública, além do prejuízo financeiro, resta evidente que a decisão do Magistrado de origem não é carecedora de reforma, devendo ser mantidas as penalidades aplicadas, eis que condizentes com os princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

Ante o exposto, na esteira do parecer ministerial,
CONHEÇO e NEGO PROVIMENTO à Apelação Cível,
nos termos da fundamentação.

É o voto.

P.R.I.C.

Belém, de 2022.

ELVINA GEMAQUE TAVEIRA

Desembargadora Relatora

Belém, 06/12/2022