Tribunal: TJPA
Processo: 0808237-96.2018.8.14.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão julgador: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2022-09-12

Ementa:
EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO. LIMINAR DEFERIDA NOS AUTOS DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, EM RAZÃO DE INDÍCIOS DE IRREGULARIDADES. MEDIDA CAUTELAR DE INDISPONIBILIDADE DE BENS E AFASTAMENTO DA FUNÇÃO PÚBLICA. LEI Nº 14.230/21. APLICAÇÃO IMEDIATA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. DECISÃO UNÂNIME. I- A pretensão recursal da agravante insurge em razão da decisão proferida pelo Juízo a quo que deferiu medida cautelar de indisponibilidade de bens e afastamento da função pública, em razão das supostas irregularidades arguidas pelo Órgão Ministerial. II- Considerando as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), se torna imprescindível a análise quanto a aplicação imediata das modificações promovidas na Lei de Improbidade aos processos em curso, com fito de prestar a conveniente e correta jurisdição. III- Aplicam-se às sanções pelos atos de improbidade administrativa as garantias inerentes ao chamado direito administrativo sancionador, dentre as quais se destaca a da retroatividade mais benéfica (inteligência do artigo 2º, § 4º, da Lei nº. 14.230/21, art. 5º, XL, CF/88 e jurisprudência concernente). IV- Dessa forma, diante das nuances fáticas e processuais, mister se faz a reforma da decisão agravada, para que nova seja proferida em observâncias aos ditames da novel Lei nº 14.230/2021 pelo magistrado singular. V- Recurso conhecido e provido. Decisão a quo reformada na sua totalidade. Unânime. Vistos, etc., Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, em CONHECER E DAR PROVIMENTO ao recurso de AGRAVO DE INSTRUMENTO, nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, com início aos doze dias do mês de setembro do ano de dois mil e vinte e dois.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) - 0808237-96.2018.8.14.0000

AGRAVANTE: EDIENE PAMPLONA BENTES

AGRAVADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA

RELATOR(A):
Desembargadora ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA

EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO. LIMINAR DEFERIDA NOS AUTOS DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, EM RAZÃO DE INDÍCIOS DE IRREGULARIDADES. MEDIDA CAUTELAR DE INDISPONIBILIDADE DE BENS E AFASTAMENTO DA FUNÇÃO PÚBLICA. LEI Nº 14.230/21. APLICAÇÃO IMEDIATA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. DECISÃO UNÂNIME.

I-

A pretensão recursal da agravante insurge em razão da decisão proferida pelo Juízo
a quo
que deferiu medida cautelar de indisponibilidade de bens e afastamento da função pública, em razão das supostas irregularidades arguidas pelo Órgão Ministerial.

II- Considerando as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), se torna imprescindível a análise quanto a aplicação imediata das modificações promovidas na Lei de Improbidade aos processos em curso, com fito de prestar a conveniente e correta jurisdição.

III- Aplicam-se às sanções pelos atos de improbidade administrativa as garantias inerentes ao chamado direito administrativo sancionador, dentre as quais se destaca a da retroatividade mais benéfica (inteligência do artigo 2º, § 4º, da Lei nº. 14.230/21, art. 5º, XL, CF/88 e jurisprudência concernente).

IV- Dessa forma, diante das nuances fáticas e processuais, mister se faz a reforma da decisão agravada, para que nova seja proferida em observâncias aos ditames da novel Lei nº 14.230/2021 pelo magistrado singular.

V- Recurso conhecido e provido. Decisão
a quo
reformada na sua totalidade. Unânime.

Vistos, etc.,

Acordam os
Excelentíssimos
Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, em
CONHECER E DAR PROVIMENTO
ao recurso de
AGRAVO DE INSTRUMENTO
, nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, com início aos doze dias do mês de setembro do ano de dois mil e vinte e dois.

RELATÓRIO

A EXMA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Trata-se de
AGRAVO DE INSTRUMENTO

com pedido de efeito suspensivo
, interposto por
EDIENE PAMPLONA BENTES
, em face da decisão interlocutória proferida pelo M.M Juízo de Direito da Vara Única do Termo Judiciário de Santa Cruz do Arari, proferida nos autos da
Ação Civil Pública por Ato

de Improbidade Administrativa
(proc. n. 0000763-87.2018.8.14.1979), tendo como ora agravado o
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ
, que deferiu a liminar pleiteada, nos seguintes termos:

“(...) 25. À luz do exposto, presente o requisito do fumus boni iuris e sendo desnecessária a demonstração do periculum in mora por ser presumida em prol da sociedade, portanto, concedo a medida cautelar de indisponibilidade dos bens da demandada EDIENE PAMPLONA BENTES, o qual deverá recair sobre o patrimônio do réu de modo suficiente a garantir o integral ressarcimento do dano ao erário municipal no valor de R$ 199.163,85 (cento e noventa e nove mil cento e sessenta e três reais e oitenta e cinco centavos), atualizado monetariamente, medida essa que deverá ser cumprida através de todas as ferramentas pertinentes e colocadas à disposição do Poder Judiciário, excluindo-se os bens impenhoráveis definidos por lei, salvo quando estes tenham sido, comprovadamente, adquiridos também com o produto da conduta ímproba, com vistas à futura reparação dos danos, caso seja pertinente a imputação ímproba, nos termos do art. 37, § 4º, da CF/1988 e art. 7º da LIA.

26. Outrossim, estando evidente a possível nocividade da ré e a fim de salvaguardar o erário público, AFASTO PROVISORIAMENTE A DEMANDADA EDIENE PAMPLONA BENTES de qualquer função pública que esteja eventualmente exercendo, nos termos do art. 20, parágrafo único, da Lei nº 8.429/92. (...)”

Irresignada, a requerida interpôs o presente recurso (id. 1062337).

Em suas razões, aduz que é servidora pública efetiva no Município de Santa Cruz do Arari desde o ano de 2007 e que a decisão agravada, ao determinar o afastamento da ré do exercício de qualquer função pública, acaba por macular a possibilidade da agravante continuar o seu labor para o qual foi aprovada mediante regular concurso público há mais de 10 (dez) anos.

Argui que a medida de indisponibilidade de bens determinada na decisão agravada é incabível, seja ante a latente prescrição da pretensão punitiva, na medida em que os supostos fatos ímprobos ocorreram há 10 (dez) anos atrás, seja em razão da ilegitimidade ativa do Ministério Público Estadual em requerer o ressarcimento ao erário, conforme precedentes do STJ.

Narra que era Secretária Municipal de Saúde de Santa Cruz do Arari desde janeiro de 2017, contudo, exerceu esse mesmo cargo no ano de 2008, e diante da reprovação das contas pelo TMC-PA em 2015, o Ministério Público Estadual, em abril de 2018, ajuizou Ação Civil Pública, requerendo a condenação da ora agravante por ato de improbidade administrativa, bem como ressarcimento ao erário do suposto dano causado.

Alega o não atendimento das premissas para o afastamento cautelar previsto no art. 20 da LIA; a desnecessidade de afastamento para a produção de prova, uma vez que o MP apresentou como fundamento para o afastamento, a reprovação de contas de 10 (dez) anos atrás; inexistência de perigo à instrução processual, tendo em vista que não há nenhuma prova a ser produzida que a agravante possa obstaculizar.

Assevera ofensa à legalidade estrita, ao devido processo legal e à presunção de inocência, bem como ao art. 2º da Lei 8.437/92, que prevê a oitiva prévia da pessoa jurídica antes da concessão da liminar.

Afirma que não está se insurgindo contra o afastamento do Cargo de Secretaria de Saúde, mas sim contra o afastamento de seu cargo efetivo, para o qual foi aprovada mediante regular concurso público há 10 anos atrás.

Pugna pela concessão de efeito suspensivo, a fim de suspender
parcialmente
os efeitos da decisão agravada, para que seja reintegrada ao seu cargo público efetivo, bem como, para que seja suspensa a indisponibilidade de seus bens, e no mérito, pelo provimento do recurso reformando-se, em definitivo, a decisão
a quo
.

Em decisão monocrática de id. 1249279, indeferi o efeito suspensivo pretendido.

O Ministério Público de 1º grau não apresentou contrarrazões, conforme certidões de id. 1908663 e 3602221.

Instada a se manifestar, a Procuradoria de Justiça opinou pelo conhecimento e improvimento do recurso, mantendo-se o bloqueio dos bens da agravante (id. 3640365).

Considerando as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), determinei a intimação das partes para se manifestarem (id. nº 7224978).

Atendendo a determinação supra citada, a Procuradoria de Justiça opinou pelo conhecimento e provimento do agravo de instrumento interposto pela requerida, por entender configurada à prescrição pelo decurso do tempo no julgamento da matéria (id. nº 7398498).

A Agravante se manifestou defendendo a aplicação retroativa da Lei nº 14.230/21, em razão de ser mais benéfica ao réu, pugnando pela decretação da prescrição intercorrente e extinção do feito sem julgamento de mérito, com a reforma integral da decisão de 1º grau (id. nº 7593690).

É o relatório.

VOTO

A EXMA. DES
EMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.

Ressalto que o conhecimento do agravo deve ficar restrito ao acerto ou não da decisão atacada, não sendo viável a discussão aprofundada de temas relativos ao mérito da causa, sob pena do indevido adiantamento da tutela jurisdicional pleiteada, e por consequência em supressão de instância.

Cinge-se a controvérsia recursal acerca do acerto ou não da decisão de 1º grau que, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa deferiu, liminarmente, medidas cautelas incidentais e, por conseguinte, determinou a indisponibilidade de bens da requerida, bem como o afastamento provisório de qualquer função pública que estivesse exercendo.

A Agravante sustenta que a decisão merece reforma, seja porque a determinação de afastamento do exercício de qualquer função pública macula a possibilidade da ré de continuar prestando o trabalho para o qual foi aprovada em concurso público muitos anos antes, seja porque a pretensão punitiva foi atingida pela prescrição, na medida em que os atos apontados como ímprobos ocorreram há 10 (dez) anos atrás.

Inicialmente, considerando as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), se torna imprescindível a análise quanto a aplicação imediata das modificações promovidas na Lei de Improbidade aos processos em curso, com fito de prestar a conveniente e correta jurisdição.

De fato, a Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) sofreu profundas alterações pela Lei nº 14.230/2021. A numeração da norma foi mantida, entretanto, quase todos os seus dispositivos foram materialmente modificados. Cuida-se, em verdade, de uma nova legislação com a mesma numeração, não havendo como negar que o regime jurídico da improbidade administrativa foi consideravelmente reformulado.

Todavia, em que pese a Lei Federal nº 14.230/2021 trazer inúmeras e significativas alterações à Lei de Improbidade Administrativa, não estabeleceu qualquer regra de aplicação retroativa, o que poderia induzir ao errôneo entendimento de que seria aplicável apenas aos processos ajuizados a partir de sua publicação (26 de outubro de 2021), bem como por força do princípio da irretroatividade de leis previsto no artigo 6º
[1]
da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro.

Contudo, tendo em vista a natureza jurídica da ação de improbidade administrativa de caráter eminentemente penal e,
dado que no seu bojo são admitidas aplicações de penas ao réu, com subtração de atributos da cidadania e de vida honrada, é aplicável, nestes casos, regras atinentes ao processo criminal.

A lógica dessa aplicação pode ser extraída
da disposição contida no §4º do art. 37 da CRFB e no art. 17D da 14.230/2021, que estabelecem, respectivamente:

Art. 37 (...)

§4º. O
s atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Art. 17D. A
ação por improbidade administrativa é repressiva, de caráter sancionatório, destinada à aplicação de sanções de caráter pessoal.

Assim, com fulcro nos direitos fundamentais (CFRB, art. 5º, inciso XL),
malgrado exista o pensamento de que regras e princípios penais seriam aplicáveis apenas ao direito penal, considerando a caráter administrativo sancionador/penalizador deste tipo de ação e,
haja vista inexistir distinção em relação a natureza do ilícito, se de direito penal ou direito administrativo, há consenso tanto na doutrina quanto na jurisprudência, bem como em diversos dispositivos normativos de que regras e princípios penais são aplicáveis ao rito da ação de improbidade administrativa.

Em sendo assim, é possível dizer que no campo da improbidade administrativa se aplicam os princípios da presunção da inocência, da retroatividade de norma mais benéfica, do
nemu tenetur se detegere
, dentre outros.

Como já dito, a Constituição Federal autoriza a perda dos direitos políticos em casos de improbidade administrativa (art. 15, V) e, em se tratando de severa punição, que retira o atributo de cidadania da pessoa, o processo que culmina com tão grave sanção deve ser regido por normas processuais que lhe garantam um amplo exercício do direito de defesa, tal como ocorre no processo penal. Logo, é inegável que ao acusado de improbidade administrativa pode (e deve) ter, militando a seu favor, o direito de presunção da inocência, bem como deve valer-se, em sua plenitude, de todos os recursos inerentes a sua defesa.

Acerca desta possibilidade, no julgamento do Recurso Especial nº 885.836/MG, quando ainda membro do STJ, o saudoso Ministro Teori Albino Zavascki sustentou que
“[o] objeto próprio da ação de improbidade é a aplicação de penalidades ao infrator, penalidades essas substancialmente semelhantes às das infrações penais. Ora, todos os sistemas punitivos estão sujeitos a princípios constitucionais semelhantes, e isso tem reflexos diretos no regime processual. É evidente, assim — a exemplo do que ocorre, no plano material, entre a Lei de Improbidade e o direito penal —, a atração, pela ação de improbidade, de princípios típicos do processo penal”
.

Para corroborar esse entendimento, em defesa da aplicação de regras de direito penal no direito administrativo sancionador, já se manifestaram os Ministros do Supremo Tribunal Federal Eros Grau, Ellen Gracie e Gilmar Ferreira Mendes, em seus respectivos votos, no julgamento da ADI nº 2797.

E mais, do mesmo modo que o Ministro Zavascki, o Ministro Luiz Fux, atual Presidente do Supremo Tribunal Federal, quando ainda ocupante de cadeira no STJ, enquanto relator do REsp 721190/CE, destacou que “
é uníssona a doutrina no sentido de que, quanto aos aspectos sancionatórios da lei de improbidade, impõe-se exegese idêntica a que se empreende com relação às figuras típicas penais.”

Vejamos a ementa deste julgado:

RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICAÇÃO DO § 8º, DO ART. 17, DA LEI 8.429/92. AÇÃO DE CUNHO CIVIL, PENAL E ADMINISTRATIVO. TIPICIDADE ESTRITA. IMPROBIDADE E ILEGALIDADE. DIFERENÇA. AUSÊNCIA DE INTERESSE PROCESSUAL SUPERVENIENTE, MÁXIME PORQUANTO OS TIPOS DE IMPROBIDADE CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO RECLAMAM RESULTADO. INOCORRÊNCIA DE IMPROBIDADE PRIMA FACIE. INDEFERIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL À SEMELHANÇA DO QUE OCORRE COM A REJEIÇÃO DA DENÚNCIA POR AUSÊNCIA DE TIPICIDADE (ART. 17, § 8º DA LEI 8.429/92) AFERIDA PELA INSTÂNCIA LOCAL COM RATIFICAÇÃO PELO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. SÚMULA 7/STJ. 1. Ação de improbidade consistente em requisição de funcionários pelo juiz diretor do foro, com autorização do Tribunal hierarquicamente superior. 2. A questão positivista resta superada pela mais odiosa das exegeses, qual, a literal, por isso que se impõe observar se realmente toda ilegalidade encerra improbidade, sob pena de, em caso positivo, em qualquer esfera dos poderes da República, ressoar inafastável a conclusão inaceitável de que o
errores in judicando
e
in procedendo
dos magistrados implicam sempre e sempre improbidade, o que sobressai irrazoável. 3. Destarte, a improbidade arrasta a noção de ato imoral com forte conteúdo de corrupção econômica, o que não se coaduna com a hipótese dos autos assim analisada, verticalmente, pela instância a quo. 4.
É uníssona a doutrina no sentido de que, quanto aos aspectos sancionatórios da Lei de Improbidade, impõe-se exegese idêntica a que se empreende com relação às figuras típicas penais, quanto à necessidade de a improbidade colorir-se de atuar imoral com feição de corrupção de natureza econômica
. 5. Ato ímprobo que não produziu nenhum resultado, porquanto a requisição foi revogada, mercê de legal à época originária da requisição sem prejuízo do atestado serviço prestado pelos servidores requisitados, consoante sentença, pareceres ministeriais e acórdãos acostados nos autos e sindicados na instância a quo (Súmula 7/STJ). 6. In casu, o Ministério Público Federal, subsidiando o Tribunal a quo, concluiu pela atipicidade da conduta. No âmbito da improbidade, a atipicidade da conduta que no processo penal conduz à rejeição da denúncia, autoriza o indeferimento da inicial por impossibilidade jurídica do pedido. 7. Revogado o ato, e considerada a improbidade ilícito de resultado, ressoa evidente a falta de interesse superveniente, sem prejuízo da atipicidade apontada. 8. Ademais, a aferição da improbidade nas hipóteses em que a conduta é inferida e não descrita, notadamente naquelas infrações contra os princípios da Administração Pública, impõe-se a análise do fato ao ângulo da razoabilidade, por isso que, não obstante a indeterminação do conceito, assentou-se em notável sede clássica, que se não se sabe o que é razoável, é certo o que não é razoável, o bizarro, o desproporcional. 9. Sob esse enfoque, a requisição de funcionários por necessidade de serviço confirmada pela instância a quo, sequer resvala no conceito de improbidade ou imoralidade. 10. Ausente a concretização do suposto atuar ímprobo, sobressai a falta de interesse processual superveniente. 11. Tratando-se de ação cível com cunho penal, a atipicidade da conduta assemelha-se à impossibilidade jurídica do pedido, mercê da falta notória do interesse de agir quer por repressão quer por inibição, impondo o indeferimento da inicial e a consequente extinção do processo sem análise do mérito, por isso que ausente a violação do art. 267 do CPC. 12. Deveras, o atual § 8º do art. 17 da Lei 8.429/92 permite ao magistrado indeferir a inicial julgando improcedente a ação se se convencer da inexistência do ato de improbidade. Consequentemente, se assim o faz, não há violação da lei, senão seu cumprimento. 13. Outrossim, considerando que in casu o Tribunal local concluiu pela improcedência da ação com base na valoração dos fatos, na impossibilidade jurídica do pedido e na revogação do ato, esvaziando a suposta improbidade, tem-se que, mercê de inexistir violação do art. 267 do CPC, não é lícito ao STJ empreender a análise que engendrou o Tribunal local, sob pena de infringir a Súmula 7/STJ. 14. Recurso Especial parcialmente conhecido e desprovido.

(STJ - REsp: 721190 CE 2005/0014047-2, Relator: Ministro LUIZ FUX, Data de Julgamento: 13/12/2005, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJ 13/02/2006 p. 696)

Quanto a possibilidade de retroação da norma mais benéfica, outro princípio aplicável no processo criminal e extensível à ação de improbidade administrativa, o Superior Tribunal de Justiça já orientou jurisprudência neste sentido, senão vejamos:

DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO. APLICABILIDADE. EFEITOS PATRIMONIAIS. PERÍODO ANTERIOR À IMPETRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 269 E 271 DO STF. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE. (...) III -
Tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei Municipal n. 13.530/03, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no art. 5º, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador. Precedente
. (...) VI - Recurso em Mandado de Segurança parcialmente provido.

(STJ - RMS: 37031 SP 2012/0016741-5, Relator: Ministra REGINA HELENA COSTA, Data de Julgamento: 08/02/2018, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 20/02/2018).

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. PODER DE POLÍCIA. SUNAB. MULTA ADMINISTRATIVA.
RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA. POSSIBILIDADE. ART. 5º, XL, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRINCÍPIO DO DIREITO SANCIONATÓRIO
. AFASTADA A APLICAÇÃO DA MULTA DO ART. 538, PARÁGRAFO ÚNICO, DO CPC. I.
O art. 5º, XL, da Constituição da República prevê a possibilidade de retroatividade da lei penal, sendo cabível extrair-se do dispositivo constitucional princípio implícito do Direito Sancionatório, segundo o qual a lei mais benéfica retroage.
Precedente. II. Afastado o fundamento da aplicação analógica do art. 106 do Código Tributário Nacional, bem como a multa aplicada com base no art. 538, parágrafo único, do Código de Processo Civil. III. Recurso especial parcialmente provido.

(REsp 1153083/MT, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, Rel. p/ Acórdão Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 06/11/2014, DJe 19/11/2014).

Inclusive, na defesa da retroação da norma mais benéfica, no voto condutor do acórdão suso transcrito, a
Ministra REGINA HELENA COSTA
defendeu que
"a retroação da lei mais benéfica é um princípio geral do Direito Sancionatório, e não apenas do Direito Penal. Quando uma lei é alterada, significa que o Direito está aperfeiçoando-se, evoluindo, em busca de soluções mais próximas do pensamento e anseios da sociedade. Desse modo, se a lei superveniente deixa de considerar como infração um fato anteriormente assim considerado, ou minimiza uma sanção aplicada a uma conduta infracional já prevista, entendo que tal norma deva retroagir para beneficiar o infrator. Constato, portanto, ser possível extrair do artigo 5º, XL, da Constituição da República princípio implícito do Direito Sancionatório, qual seja: a lei mais benéfica retroage. Isso porque, se até no caso de sanção penal, que é a mais grave das punições, a Lei Maior determina a retroação da lei mais benéfica, com razão é cabível a retroatividade da lei no caso de sanções menos graves, como a administrativa"
.

Em idêntica orientação, o Supremo Tribunal Federal, também, se pronunciou pela aplicação da lei mais benéfica em campo processual administrativo independente de sua consagração explícita pelo legislador infraconstitucional,
verbis:

EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. PENAL. TRÁFICO DE ENTORPECENTES. CAUSA DE DIMINUIÇÃO DE PENA, INSTITUÍDA PELO § 4º DO ART. 33 DA LEI 11.343/2006. FIGURA DO PEQUENO TRAFICANTE. PROJEÇÃO DA GARANTIA DA INDIVIDUALIZAÇÃO DA PENA (INCISO XLVI DO ART. 5º DA CF/88). CONFLITO INTERTEMPORAL DE LEIS PENAIS. APLICAÇÃO AOS CONDENADOS SOB A VIGÊNCIA DA LEI 6.368/1976. POSSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI PENAL MAIS BENÉFICA (INCISO XL DO ART. 5º DA CARTA MAGNA). MÁXIMA EFICÁCIA DA CONSTITUIÇÃO. RETROATIVIDADE ALUSIVA À NORMA JURÍDICO-POSITIVA. INEDITISMO DA MINORANTE. AUSÊNCIA DE CONTRAPOSIÇÃO À NORMAÇÃO ANTERIOR. COMBINAÇÃO DE LEIS. INOCORRÊNCIA. EMPATE NA VOTAÇÃO. DECISÃO MAIS FAVORÁVEL AO RECORRIDO. RECURSO DESPROVIDO. 1.
A regra constitucional de retroação da lei penal mais benéfica (inciso XL do art. 5º) é exigente de interpretação elástica ou tecnicamente “generosa”
. 2.
Para conferir o máximo de eficácia ao inciso XL do seu art. 5º, a Constituição não se refere à lei penal como um todo unitário de normas jurídicas, mas se reporta, isto sim, a cada norma que se veicule por dispositivo embutido em qualquer diploma legal. Com o que a retroatividade benigna opera de pronto, não por mérito da lei em que inserida a regra penal mais favorável, porém por mérito da Constituição mesma.
(...) 10. Recurso extraordinário desprovido.

RE 596152 / SP - SÃO PAULO; Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI; Redator(a) do acórdão: Min. AYRES BRITTO; Julgamento: 13/10/2011; Publicação: 13/02/2012; Órgão julgador: Tribunal Pleno; Publicação ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-030 DIVULG 10-02-2012 PUBLIC 13-02-2012.

É forçoso concluir, portanto, que a interpretação adotada tanto pelo Supremo Tribunal Federal quanto pelo Superior Tribunal de Justiça é apenas um reflexo lógico da garantia constitucional estampada no inciso XL, do art. 5º, da Constituição da República, de modo que a retroatividade da lei mais benéfica é um princípio constitucional implícito que vale para todo o exercício do
jus puniendi
estatal, aí incluído os procedimentos administrativos, sobretudo diante do entendimento que a única diferença existente entre um ilícito penal e um ilícito administrativo, é o grau de reprovabilidade da conduta.

A retroatividade da norma mais benéfica assume, portanto, aplicação imperativa sempre quando há o exercício do
jus puniendi
pela administração pública, a exemplo do que se colhe da já sedimentada jurisprudência do STJ que, no julgamento do RMS 37.031-SP, consolidou de forma ainda mais veemente a regra segunda a qual "considerando os princípios do Direito Sancionador, a
novatio legis in mellius
deve retroagir para favorecer o apenado".

Aliás, a possibilidade da retroatividade da norma mais benéfica no âmbito da improbidade administrativa veio expressa no art. 1º, §4º, da Lei de Improbidade Administrativa. Senão vejamos:

“Art. 1º
. O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

§ 4º. Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.

E mais, como bem mencionado pela Excelentíssima Desembargadora Luzia Nadja Guimarães Nascimento, no julgamento do Acórdão nº 9035695, a regra contida no art. 5º, XL
[2]
da Constituição Federal, quando da promulgação da Lei de Improbidade Administrativa em junho de 1992 (Lei nº 8.429/1992), impossibilitou a aplicação retroativa das regras ali contidas, para punição de fatos considerados ímprobos antes da sua vigência, justo em razão do caráter sancionatório/penalizador da norma. Neste momento, é de se reconhecer a aplicação retroativa das regras promovidas pela Lei nº 14.230/2021, porquanto sejam consideradas benéficas aos réus acusados da prática de atos de improbidade administrativa.

Colha-se a ementa do julgamento referido:

AGRAVO DE INSTRUMENTO EM AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
INDISPONIBILIDADE DE BENS DECRETADA COM FUNDAMENTO NO ART. 7º DA LEI 8.429/92. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO PARA CONTRATAÇÃO DE ESCRITÓRIO DE CONTABILIDADE PELA PREFEITURA DE CANAÃ DOS CARAJÁS. DECISÃO FUNDAMENTADA NA OCORRENCIA DE DOLO GENÉRICO.
DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA.
PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA REJEITADA. PRELIMINAR DE PRESCRIÇÃO REJEITADA. IMPOSSIBILIDADE DE ATRIBUIÇÃO DE PRÁTICA DE ATO IMPROBO POR DOLO GENÉRICO. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO EM ROL TAXATIVO NA LEI DE IMPROBIDADE NÃO OBSERVADA PELO AUTOR DA AÇÃO. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE PERDA PATRIMONIAL EFETIVA. APLICAÇÃO DA LEI N. 14.230/2021 NO SENTIDO PROCESSUAL E MATERIAL. INSUBSISTÊNCIA DE FUNDAMENTO LEGAL HÁBIL PARA A MANUTENÇÃO DA INDISPONIBILIDADE DE BENS. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO PARA CASSAR A DECISÃO RECORRIDA E DETERMINAR A IMEDIATA LIBERAÇÃO DOS BENS DO RECORRENTE EVENTUALMENTE BLOQUEADOS.

ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Desembargadores da 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará

(9035695, Rel. LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO, Órgão Julgador 2ª Turma de Direito Público, Julgado em 2022-04-18, publicado em 2022-04-18). Grifos

Nessa conjuntura e considerando as jurisprudências mencionadas e transcritas ao norte, sou do entendimento de que, nos moldes das regras e princípios penais, a norma mais benéfica deve retroagir em favor do réu, consoante disciplina do inciso XL do art. 5º da Constituição da República, combinado com o art. 1º, §4º, da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992 alterada pela Lei nº 14.230/2021) e art. 493 do Código de Processo Civil.

Oportuno transcrever a jurisprudência dos Tribunais pátrios que, diante das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 à ação de improbidade administrativa, vêm aplicando a nova regra aos processos em tramitação no momento da promulgação da lei modificadora. Colha-se.

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - INÉPCIA DA INICIAL - PRELIMINAR AFASTADA – SUPOSTA VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DANO AO ERÁRIO
- VIGÊNCIA DE NOVA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA MAIS BENÉFICA AO RÉU - DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – RETROATIVIDADE DA NORMA
- AUSENTE COMPROVAÇÃO DE CONDUTA DOLOSA E O EFETIVO PREJUÍZO AO ERÁRIO – IMPOSITIVA A IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO – RECURSO DESPROVIDO. 1.
A improbidade administrativa é disciplinada pelo direito administrativo sancionador, trazendo a nova lei alterações significativas para a configuração do ato de improbidade, dentre outras, por força do art. 5.º, caput, XL, da CF, deve ser observada e aplicada à hipótese vertente, porque mais benéfica.
2. Conforme os novos ditames da LIA, o dolo é imprescindível para a tipicidade das condutas previstas em seus artigos 9.º, 10 e 11, somado à comprovação do efetivo prejuízo ao erário, sendo insuficiente para a tipificação dos ilícitos ali especificados os meros atos voluntários de expediente do agente ou desempenho de competências públicas. 3. Não demonstrado o dolo dos requeridos, entendo restar prejudicada a tipicidade das condutas imputadas na exordial, conforme preceitua os preceitos da Lei 14.230/2021, que alterou a Lei 8.429/1992. 4. Recurso desprovido.

(TJ-MT 00013106620078110017 MT, Relator: MARIA EROTIDES KNEIP, Data de Julgamento: 28/03/2022, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 30/03/2022)

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO – AÇÃO POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – AQUISIÇÃO DE MEDICAMENTOS SEM LICITAÇÃO – DANO AO ERÁRIO E OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS – DOLO –
SUPERVENIÊNCIA DA LEI Nº 14.230/21 – APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR AO SISTEMA DE IMPROBIDADE – RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA.
1. O propósito da Lei de Improbidade Administrativa é coibir atos praticados com manifesta intenção lesiva à Administração Pública e não apenas atos que, embora ilegais ou irregulares, tenham sido praticados por administradores inábeis sem a comprovação de má-fé. Ausência de dolo. 2. Da ilegalidade ou irregularidade em si não decorre a improbidade. Para caracterização do ato de improbidade administrativa exige-se a presença do elemento subjetivo na conduta do agente público. 3. Ação civil pública por improbidade administrativa.
A Lei n.º 14.230/2021 promoveu profundas alterações na Lei de Improbidade Administrativa, dentre as quais a supressão das modalidades culposas nos atos de improbidade. Novatio legis in mellius. Retroatividade. Aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador (art. 1º, § 4º, da Lei nº 8.429/1992).
4. Para caracterização do ato de improbidade administrativa faz-se necessário dolo do agente, assim entendido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA, não bastando a voluntariedade do agente ou o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas. Ausência de prova de dolo dos réus. Ação civil pública improcedente. Sentença reformada. Recursos providos.

(TJ-SP - AC: 10012716120188260498 SP 1001271-61.2018.8.26.0498, Relator: Décio Notarangeli, Data de Julgamento: 18/04/2022, 9ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 18/04/2022)

Por fim, a despeito do julgamento do ARE nº 843.989 que, em 24.02.2022, por unanimidade, o STF admitiu a Repercussão Geral, no qual se discute “(...)
a definição de eventual (IR)RETROATIVIDADE das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente”

(Tema nº 1199), não visualizo qualquer óbice ao julgamento deste recurso, haja vista que não houve determinação de sobrestamento das ações em grau de recurso na primeira e segunda instância.

Pois bem.

No caso ora em análise, a agravante foi acusada pela prática de ato de improbidade na forma dos arts. 10 e 11, por supostamente ter causado lesão ao erário público diante do cometimento de diversas irregularidades quando ocupou a função de Secretária Municipal de Saúde, tendo as contas reprovadas pelo Tribunal de Contas do Município, referente ao exercício financeiro de 2008, uma vez que sua conduta dolosa teria importado em prejuízo ao erário e afrontado os princípios da administração pública.

Em que pese o presente recurso ter sido interposto na vigência da Lei nº 8.429/1992, conforme já exaustivamente explanado, referida norma foi substancialmente alterada pela Lei nº 14.230/2021. Com efeito, as normas de natureza processual possuem aplicabilidade imediata (art. 14 do CPC), na medida em que o sistema brasileiro se orienta pela Teoria dos Atos Processuais Isolados, segundo a qual, cada ato deve ser considerado separadamente dos demais, para o fim de determinar qual a lei que o regerá.

Nesse diapasão, é de ressaltar que a Lei nº 14.230/2021 alterou, significativamente, o pressuposto legal para o pedido de indisponibilidade de bens, passando a exigir a demonstração inequívoca do perigo da demora, não sendo suficiente, tão somente, a plausibilidade do direito, ao mesmo tempo em que revolucionou as regras e prazos prescricionais, existindo, daqui em diante, um novo sistema de responsabilização por atos e improbidade administrativa.

Quanto a determinação de afastamento da agravante da função pública, observa-se que o Juízo a quo impôs tal medida cautelar de maneira indiscriminada, sem fazer qualquer limitação temporal para sua incidência, o que também não se coaduna com o entendimento jurisprudencial majoritário, ainda mais se considerarmos que os fatos apontados como ímprobos ocorreram 10 (dez) anos antes do ajuizamento da ação civil público por ato de improbidade.

Há disposições novas que se relacionam ao tratamento constitucional da matéria (§ 4º do artigo 37 da Constituição Federal), e, também, que determinarão uma nova interpretação de regras do Código Civil, para se definir com precisão seus lindes de incidência (como o artigo 935 desse Código, em confronto com o § 4º, do artigo 22 da Lei reformada), ou que exigirão consideração atenta acerca de textos do Código de Processo Civil, tal como eram aplicados às ações de improbidade administrativa, antes da Lei 14.230/2021
(in casu
,
quanto à determinação de indisponibilidade de bens do réu, que, antes, era considerada por parte da jurisprudência como hipótese em que haveria
periculum in mora
implícito,
algo aparentemente incompatível com o novo regime legal).

Ademais, como enfatiza a novel legislação (
Lei nº 14.230/21
), precisamente no § 3º do artigo 16, a oportunidade do Julgador, em decidir segundo suas próprias convicções, necessita de prévia instrução probatória, além de oitiva dos requeridos, em 5 (cinco) dias, exceto, quando o contraditório prévio puder, comprovadamente, frustrar a efetividade da medida (§ 4º do artigo 16 da citada norma de regência).

Ao analisar a narrativa da agravante, nota-se que a demanda desafia, induvidosamente, cognição exauriente, mediante larga instrução probatória, situação que não ocorreu na atual fase embrionária do processo, considerando que tanto a Ação de Improbidade Administrativa quanto a decisão proferida pelo Magistrado singular (14/08/2018) ocorreram sob a égide da lei anterior nº. 8.429/92.

Não podemos esquecer que estamos diante de um recurso de agravo de instrumento, cuja cognição é sumária e não exauriente, não sendo permitido ingressar no mérito da causa.

Dessa forma, diante das nuances fáticas e processuais, mister se faz a reforma da decisão agravada, para que nova seja proferida em observâncias aos ditames da novel Lei nº 14.230/2021 pelo magistrado singular.

Ante o exposto,
CONHEÇO E DOU PROVIMENTO AO AGRAVO DE INSTRUMENTO interposto por Ediene Pamplona Bentes
, reformando,
in totum,
a decisão de 1º grau, conforme a presente fundamentação.

É como voto.

Belém, 12 de setembro de 2022.

ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Desembargadora Relatora

[1]

Art. 6º A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.

[2]
Art. 5º (...)

XL - a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu;

Belém, 20/09/2022