Tribunal: TJPA
Processo: 0002596-51.2014.8.14.0017
Classe: RECURSO ESPECIAL
Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão julgador: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: 10671 - Obrigação de Fazer / Não Fazer
Data de julgamento: 2022-08-01

Ementa:
EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DETERMINAÇÃO DE INDISPONIBILIDADE DE BENS DO RECORRENTE. DECISÃO FUNDAMENTADA NA OCORRÊNCIA DE DOLO GENÉRICO. VIGÊNCIA DE NOVA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA MAIS BENÉFICA AO RÉU. DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. INCONSISTÊNCIA DE FUNDAMENTO LEGAL HÁBIL PARA A MANUTENÇÃO DA INDISPONIBILIDADE DE BENS. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. I – In casu, o MM. Juízo de Direito da 1ª Vara da Comarca de Conceição do Araguaia, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará, deferiu a liminar pleiteada, determinando a indisponibilidade dos bens do agravante, então Assessor Jurídico da Prefeitura de Conceição do Araguaia, acusado de ter emitido um parecer jurídico em que ignorou a inserção de cláusula discriminatória que permitiu o direcionamento no Processo Licitatório nº 001/2013, que tinha por objeto a contratação de empresa especializada para a prestação de serviços de transporte escolar para os alunos da rede municipal de ensino de Conceição do Araguaia; II - Irretroatividade da Lei nº 14.230/2021. A retroatividade da norma mais benéfica assume, portanto, aplicação imperativa sempre quando há o exercício do jus puniendi pela administração pública, em atenção aos princípios do Direito Sancionador; III - Com a novel legislação, o ato de improbidade que cause de lesão ao erário passou a exigir dolo específico e comprovação efetiva de perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades públicas, disposições aplicadas a dispensa do processo licitatório. Inteligência do art. 10, inciso VIII, da Lei nº 14.230/2021; IV - Na espécie, não restou demonstrada a ação ou omissão dolosa do recorrente em frustrar a licitude do processo licitatório, isto é, não há nos autos provas que indiquem a existência de dolo específico, manifestação de vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito; V – Agravo de Instrumento conhecido e julgado provido, para determinar o imediato desbloqueio dos bens do recorrente, ante a não demonstração de dolo específico e ausência de prova da efetiva perda patrimonial em desfavor da Administração, com fulcro nas disposições da Lei nº 14.230/21. Vistos, etc, Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, em conhecer do agravo de instrumento e dar-lhe provimento, nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Sessão de Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, realizada no período de 01 a 08 de agosto de 2022.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) - 0002596-51.2014.8.14.0017

AGRAVANTE: ARNALDO JOSE JACINTO

AGRAVADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargadora ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA

EMENTA:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DETERMINAÇÃO DE INDISPONIBILIDADE DE BENS DO RECORRENTE.
DECISÃO FUNDAMENTADA NA OCORRÊNCIA DE DOLO GENÉRICO. VIGÊNCIA DE NOVA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA MAIS BENÉFICA AO RÉU. DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. INCONSISTÊNCIA DE FUNDAMENTO LEGAL HÁBIL PARA A MANUTENÇÃO DA INDISPONIBILIDADE DE BENS.
RECURSO CONHECIDO E PROVIDO.

I –
In casu
, o
MM. Juízo de Direito da 1ª Vara da Comarca de Conceição do Araguaia, nos autos da
Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo
Ministério Público do Estado do Pará, d
eferiu a liminar pleiteada, determinando a indisponibilidade dos bens do agravante,
então Assessor Jurídico da Prefeitura de Conceição do Araguaia, acusado de ter emitido um parecer jurídico em que ignorou a inserção de cláusula discriminatória que permitiu o direcionamento no
Processo Licitatório nº 001
/2013, que tinha por objeto a contratação de empresa especializada para a prestação de serviços
de transporte escolar para os alunos da rede municipal de ensino de Conceição do Araguaia;

II - Irretroatividade da Lei nº 14.230/2021. A retroatividade da norma mais benéfica assume, portanto, aplicação imperativa sempre quando há o exercício do
jus puniendi
pela administração pública, em atenção aos princípios do Direito Sancionador;

III - Com a novel legislação, o ato de improbidade que cause de lesão ao erário passou a exigir dolo específico e comprovação efetiva de perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades públicas, disposições aplicadas a dispensa do processo licitatório. Inteligência do art. 10, inciso VIII, da Lei nº 14.230/2021;

IV - Na espécie, não restou demonstrada a ação ou omissão dolosa do recorrente em frustrar a licitude do processo licitatório, isto é, não há nos autos provas que indiquem a existência de dolo específico, manifestação de vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito;

V – Agravo de Instrumento conhecido e julgado provido,
para

determinar o imediato desbloqueio dos bens do recorrente, ante a não demonstração de dolo específico e ausência de prova da efetiva perda patrimonial em desfavor da Administração, com fulcro nas disposições da
Lei nº 14.230/21
.

Vistos, etc,

Acordam os
Excelentíssimos
Senhores Desembargadores componentes da
1
ª
Turma de Direito Público
, por unanimidade de votos, em conhecer do agravo de instrumento
e dar
-lh
e
provimento, nos termos do voto d
a

Desembargadora
Relator
a
.

Sessão de Plenário Virtual da
1ª Turma de Direito Público
do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, realizada no período de 01 a 08 de agosto de 2022.

RELATÓRIO

A EXMA. SRA. DESA. ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Tratam os presentes autos de Agravo de Instrumento com Pedido de Efeito Suspensivo interposto por
Arnaldo José Jacinto,
visando combater decisão interlocutória proferida pelo MM. Juízo de Direito da 1ª Vara da Comarca de Conceição do Araguaia, que, nos autos da
Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa
(Proc. nº
0002596-51.2014.8.14.0017
)

ajuizada pelo
Ministério Público do Estado do Pará.

O Juízo Monocrático proferiu a seguinte decisão que originou a interposição do presente agravo,
in verbis
:

“(...)

Assim exposto e sem maiores delongas, DEFIRO LIMINARMENTE AS MEDIDAS CAUTELARES INCIDENTAIS pleiteadas na inicial e, consequentemente, DETERMINO:
1. O AFASTAMENTO dos cargos e funções públicas dos requeridos: VALTER RODRIGUES PEIXOTO, Prefeito do Município de Conceição do Araguaia; EDUARDO TADEU GOMES RODRIGUES, Presidente da Comissão Permanente de Licitação; OLIVIOMAR SOUZA BARROS, Consultor Jurídico do Município de Conceição do Araguaia; GEOMAR MACIEL DE SOUSA, servidor da Secretaria Municipal de Educação, responsável pelo setor de transportes; e LOURIVAL JOSÉ MARREIRO DA COSTA (suposto contador do município), pelo prazo de 180 (cento e oitenta) dias, sem prejuízo de seus vencimentos.

2. A INDISPONIBILIDADE dos bens dos requeridos, com fulcro no art. 7º, caput e seu parágrafo único e art. 16 e seus parágrafos, todos da Lei 8.429/1992, até o montante de R$ 2.719.056,64 (dois milhões, setecentos e dezenove mil, cinquenta e seis reais e sessenta e quatro centavos).

(...)”

Nas razões recursais (Num. 4716925 - Pág. 2/15), a patrona do ora agravante

narrou que o recorrido ajuizou a ação supramencionada em desfavor do recorrente e dos outros acusados, arguindo que, entre os anos de 2011 a 2014, os requeridos realizaram licitações e contratos fraudulentos com pessoas jurídicas para o fornecimento do serviço público de transporte escolar no Município de Conceição do Araguaia, tendo a autoridade de 1º grau proferido a decisão ora recorrida.

Afirmou que o Juízo
a quo
se equivocou ao determinar o bloqueio de contas e bens do agravante tão somente pela informação de que o mesmo teria emitido um único parecer jurídico no Processo Licitatório nº 001
/2013, onde teria supostamente uma cláusula discriminatória.

Salientou que não se pode punir 18(dezoito) pessoas de forma generalizada sem analisar caso a caso a contribuição de cada um para a construção dos fatos e se realmente ocorreu improbidade em cada narração.

Sustentou que a autoridade monocrática aplicou de forma imprudente e injusta um pedido de medidas cautelares do agravado sem qualquer critério ou dosimetria individualizada a cada requerido.

Arguiu que inexiste nos autos qualquer prova que o agravante tenha direcionado a licitação, agido de má-fé, recebido qualquer benefício pelo parecer que emitiu ou praticado qualquer conduta delituosa.

Aduziu, em síntese, a ilegalidade do bloqueio dos bens do agravante.

Ao final, requereu a concessão de efeito suspensivo à decisão agravada. No mérito, pugnou pelo provimento do presente recurso, com a reforma da decisão recorrida.

Após a regular distribuição do recurso à minha relatoria, através da decisão de Num. 4716932 - Pág. 2/9, indeferi o pedido de efeito suspensivo e determinei a intimação do agravado para, querendo, apresentar contrarrazões ao recurso e que os autos, posteriormente, fossem encaminhados para manifestação do Órgão Ministerial.

O agravado apresentou contrarrazões ao presente agravo (Num. 4716937 - Pág. 1/8), pugnando, em síntese, pelo improvimento do recurso.

O ilustre Procurador de Justiça, Dr.
Waldir Macieira da Costa Filho
, exarou parecer no caso dos autos, opinando pelo conhecimento e desprovimento do recurso (Num. 4716939 - Pág. 3
/10)
.

Em razão das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 à Lei de Improbidade

Administrativa (Lei nº 8.429/1992), determinei a intimação das partes para que se manifestassem no

prazo de 10 (dez) dias e que os autos, posteriormente, fossem encaminhados para uma nova manifestação do Órgão Ministerial.

O eminente Procurador de Justiça, Dr.
Waldir Macieira da Costa Filho
, exarou um novo parecer no caso dos autos, opinando novamente pelo conhecimento e desprovimento do recurso (Num. 7411810 - Pág. 1
/4)
.

É o relatório.

VOTO

A EXMA. SRA. DESA. ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Presentes os pressupostos de admissibilidade, deve ser conhecido o presente recurso.

MÉRITO

A míngua de questões preliminares, atenho-me ao exame do mérito do presente recurso.

Cinge-se a controvérsia recursal acerca do acerto ou não da decisão proferida pelo
MM. Juízo de Direito da 1ª Vara da Comarca de Conceição do Araguaia, que, nos autos da
Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo
Ministério Público do Estado do Pará, d
eferiu a liminar pleiteada, determinando a indisponibilidade dos bens do agravante.

Inicialmente, considerando as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), se torna imprescindível a análise quanto a aplicação imediata das modificações promovidas na Lei de Improbidade aos processos em curso, com fito de prestar a conveniente e correta jurisdição.

A Lei Federal nº 14.230/2021 trouxe inúmeras e significativas alterações à Lei de Improbidade Administrativa, no entanto, não estabeleceu qualquer regra de aplicação retroativa, o que poderia induzir ao errôneo entendimento de que seria aplicável apenas aos processos ajuizados a partir de sua publicação (26 de outubro de 2021), bem como por força do princípio da irretroatividade de leis previsto no artigo 6º
[1]
da Lei de Introdução às normas do Direito brasileiro.

Contudo, tendo em vista a natureza jurídica da ação de improbidade administrativa de caráter eminentemente penal e,
dado que no seu bojo são admitidas aplicações de penas ao réu, com subtração de atributos da cidadania e de vida honrada, é aplicável, nestes casos, regras atinentes ao processo criminal.

A lógica dessa aplicação pode ser extraída
da disposição contida no §4º do art. 37 da CRFB e no art. 17D da 14.230/2021, que estabelecem, respectivamente, o seguinte,
in verbis
:

“Art. 37 (...)

§4º O
s atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Art. 17D. A
ação por improbidade administrativa é repressiva, de caráter sancionatório, destinada à aplicação de sanções de caráter pessoal.”

Assim, com fulcro nos direitos fundamentais (CFRB, art. 5º, inciso XL),
malgrado exista o pensamento de que regras e princípios penais seriam aplicáveis apenas ao direito penal, considerando a caráter administrativo sancionador/penalizador deste tipo de ação e,
haja vista inexistir distinção em relação a natureza do ilícito, se de direito penal ou direito administrativo, há consenso tanto na doutrina quanto na jurisprudência, bem como em diversos dispositivos normativos de que regras e princípios penais são aplicáveis ao rito da ação de improbidade administrativa.

Em sendo assim, é possível dizer que no campo da improbidade administrativa se aplicam os princípios da presunção da inocência, da retroatividade de norma mais benéfica, do
nemu tenetur se detegere
e, dentre outros.

Como já dito, a Constituição Federal autoriza a perda dos direitos políticos em casos de improbidade administrativa (art. 15, V) e, em se tratando de severa punição, que retira o atributo de cidadania da pessoa, o processo que culmina com tão grave sanção deve ser regido por normas processuais que lhe garantam um amplo exercício do direito de defesa, tal como ocorre no processo penal. Logo, é inegável que ao acusado de improbidade administrativa pode (e deve) ter, militando a seu favor, o direito de presunção da inocência, bem como deve valer-se, em sua plenitude, de todos os recursos inerentes a sua defesa.

Acerca desta possibilidade, no julgamento do Recurso Especial nº 885.836/MG, quando ainda membro do STJ, o saudoso Ministro Teori Albino Zavascki sustentou que
“[o] objeto próprio da ação de improbidade é a aplicação de penalidades ao infrator, penalidades essas substancialmente semelhantes às das infrações penais. Ora, todos os sistemas punitivos estão sujeitos a princípios constitucionais semelhantes, e isso tem reflexos diretos no regime processual. É evidente, assim — a exemplo do que ocorre, no plano material, entre a Lei de Improbidade e o direito penal —, a atração, pela ação de improbidade, de princípios típicos do processo penal”
.

Para corroborar esse entendimento, em defesa da aplicação de regras de direito penal no direito administrativo sancionador, já se manifestaram os Ministros do Supremo Tribunal Federal Eros Grau, Ellen Gracie e Gilmar Ferreira Mendes, em seus respectivos votos, no julgamento da ADI nº 2797.

E mais, do mesmo modo que o Ministro Zavascki, o Ministro Luiz Fux, atual Presidente do Supremo Tribunal Federal, quando ainda ocupante de cadeira no STJ, enquanto relator do REsp 721190/CE, destacou que “
é uníssona a doutrina no sentido de que, quanto aos aspectos sancionatórios da lei de improbidade, impõe-se exegese idêntica a que se empreende com relação às figuras típicas penais.”

Quanto a possibilidade de retroação da norma mais benéfica, outro princípio aplicável no processo criminal e extensível à ação de improbidade administrativa, o Superior Tribunal de Justiça já orientou jurisprudência neste sentido, senão vejamos:

“DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO. APLICABILIDADE. EFEITOS PATRIMONIAIS. PERÍODO ANTERIOR À IMPETRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 269 E 271 DO STF. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE. (...) III -
Tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei Municipal n. 13.530/03, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no art. 5º, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador. Precedente
. (...) VI - Recurso em Mandado de Segurança parcialmente provido. (STJ - RMS: 37031 SP 2012/0016741-5, Relator: Ministra REGINA HELENA COSTA, Data de Julgamento: 08/02/2018, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 20/02/2018)

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. PODER DE POLÍCIA. SUNAB. MULTA ADMINISTRATIVA.
RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA. POSSIBILIDADE. ART. 5º, XL, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRINCÍPIO DO DIREITO SANCIONATÓRIO
. AFASTADA A APLICAÇÃO DA MULTA DO ART. 538, PARÁGRAFO ÚNICO, DO CPC. I.
O art. 5º, XL, da Constituição da República prevê a possibilidade de retroatividade da lei penal, sendo cabível extrair-se do dispositivo constitucional princípio implícito do Direito Sancionatório, segundo o qual a lei mais benéfica retroage.
Precedente. II. Afastado o fundamento da aplicação analógica do art. 106 do Código Tributário Nacional, bem como a multa aplicada com base no art. 538, parágrafo único, do Código de Processo Civil. III. Recurso especial parcialmente provido.

(REsp 1153083/MT, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, Rel. p/ Acórdão Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 06/11/2014, DJe 19/11/2014)”

Inclusive, na defesa da retroação da norma mais benéfica, no voto condutor do acórdão suso transcrito, a
Ministra REGINA HELENA COSTA
defendeu que
"a retroação da lei mais benéfica é um princípio geral do Direito Sancionatório, e não apenas do Direito Penal. Quando uma lei é alterada, significa que o Direito está aperfeiçoando-se, evoluindo, em busca de soluções mais próximas do pensamento e anseios da sociedade. Desse modo, se a lei superveniente deixa de considerar como infração um fato anteriormente assim considerado, ou minimiza uma sanção aplicada a uma conduta infracional já prevista, entendo que tal norma deva retroagir para beneficiar o infrator. Constato, portanto, ser possível extrair do artigo 5º, XL, da Constituição da República princípio implícito do Direito Sancionatório, qual seja: a lei mais benéfica retroage. Isso porque, se até no caso de sanção penal, que é a mais grave das punições, a Lei Maior determina a retroação da lei mais benéfica, com razão é cabível a retroatividade da lei no caso de sanções menos graves, como a administrativa"
.

Em idêntica orientação, o colendo Supremo Tribunal Federal, também, se pronunciou pela aplicação da lei mais benéfica em campo processual administrativo independente de sua consagração explícita pelo legislador infraconstitucional,
in

verbis:

“EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. PENAL. TRÁFICO DE ENTORPECENTES. CAUSA DE DIMINUIÇÃO DE PENA, INSTITUÍDA PELO § 4º DO ART. 33 DA LEI 11.343/2006. FIGURA DO PEQUENO TRAFICANTE. PROJEÇÃO DA GARANTIA DA INDIVIDUALIZAÇÃO DA PENA (INCISO XLVI DO ART. 5º DA CF/88). CONFLITO INTERTEMPORAL DE LEIS PENAIS. APLICAÇÃO AOS CONDENADOS SOB A VIGÊNCIA DA LEI 6.368/1976. POSSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI PENAL MAIS BENÉFICA (INCISO XL DO ART. 5º DA CARTA MAGNA). MÁXIMA EFICÁCIA DA CONSTITUIÇÃO. RETROATIVIDADE ALUSIVA À NORMA JURÍDICO-POSITIVA. INEDITISMO DA MINORANTE. AUSÊNCIA DE CONTRAPOSIÇÃO À NORMAÇÃO ANTERIOR. COMBINAÇÃO DE LEIS. INOCORRÊNCIA. EMPATE NA VOTAÇÃO. DECISÃO MAIS FAVORÁVEL AO RECORRIDO. RECURSO DESPROVIDO. 1.
A regra constitucional de retroação da lei penal mais benéfica (inciso XL do art. 5º) é exigente de interpretação elástica ou tecnicamente “generosa”
. 2.
Para conferir o máximo de eficácia ao inciso XL do seu art. 5º, a Constituição não se refere à lei penal como um todo unitário de normas jurídicas, mas se reporta, isto sim, a cada norma que se veicule por dispositivo embutido em qualquer diploma legal. Com o que a retroatividade benigna opera de pronto, não por mérito da lei em que inserida a regra penal mais favorável, porém por mérito da Constituição mesma.
(...) 10. Recurso extraordinário desprovido. (RE 596152 / SP - SÃO PAULO; Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI; Redator(a) do acórdão: Min. AYRES BRITTO; Julgamento: 13/10/2011; Publicação: 13/02/2012; Órgão julgador: Tribunal Pleno; Publicação ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-030 DIVULG 10-02-2012 PUBLIC 13-02-2012)

É forçoso concluir, portanto, que a interpretação adotada tanto pelo Supremo Tribunal Federal, quanto pelo Superior Tribunal de Justiça, é apenas um reflexo lógico da garantia constitucional estampada no inciso XL do art. 5º da Constituição da República, de modo que a retroatividade da lei mais benigna é um princípio constitucional implícito que vale para todo o exercício do
jus puniendi
estatal, aí incluído os procedimentos administrativos, sobretudo diante do entendimento que a única diferença existente entre um ilícito penal e um ilícito administrativo, é o grau de reprovabilidade da conduta.

A retroatividade da norma mais benéfica assume, portanto, aplicação imperativa sempre quando há o exercício do
jus puniendi
pela administração pública, a exemplo do que se colhe da já sedimentada jurisprudência do STJ que, no julgamento do RMS 37.031-SP, consolidou de forma ainda mais veemente a regra segunda a qual "considerando os princípios do Direito Sancionador, a
novatio legis in mellius
deve retroagir para favorecer o apenado".

Aliás, a possibilidade da retroatividade da norma mais benéfica no âmbito da improbidade administrativa veio expressa no art. 1º, §4º, da Lei de Improbidade Administrativa. Senão vejamos:

“Art. 1º
O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

§ 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.”

E mais, como bem mencionado pela Exma. Desa. Luzia Nadja Guimarães Nascimento, no julgamento do Acórdão nº 9035695, a regra contida no art. 5º, XL
[2]
da Constituição Federal, quando da promulgação da Lei de Improbidade Administrativa em junho de 1992 (Lei nº 8.429/1992), impossibilitou a aplicação retroativa das regras ali contidas, para punição de fatos considerados ímprobos antes da sua vigência, justo em razão do caráter sancionatório/penalizador da norma. Neste momento, é de se reconhecer a aplicação retroativa das regras promovidas pela Lei nº 14.230/2021, porquanto sejam consideradas benéficas aos réus acusados da prática de atos de improbidade administrativa.

Colha-se a ementa do julgamento referido:

“AGRAVO DE INSTRUMENTO EM AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
INDISPONIBILIDADE DE BENS DECRETADA COM FUNDAMENTO NO ART. 7º DA LEI 8.429/92. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO PARA CONTRATAÇÃO DE ESCRITÓRIO DE CONTABILIDADE PELA PREFEITURA DE CANAÃ DOS CARAJÁS. DECISÃO FUNDAMENTADA NA OCORRENCIA DE DOLO GENÉRICO.
DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA.
PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA REJEITADA. PRELIMINAR DE PRESCRIÇÃO REJEITADA. IMPOSSIBILIDADE DE ATRIBUIÇÃO DE PRÁTICA DE ATO IMPROBO POR DOLO GENÉRICO. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO EM ROL TAXATIVO NA LEI DE IMPROBIDADE NÃO OBSERVADA PELO AUTOR DA AÇÃO. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE PERDA PATRIMONIAL EFETIVA. APLICAÇÃO DA LEI N. 14.230/2021 NO SENTIDO PROCESSUAL E MATERIAL. INSUBSISTÊNCIA DE FUNDAMENTO LEGAL HÁBIL PARA A MANUTENÇÃO DA INDISPONIBILIDADE DE BENS. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO PARA CASSAR A DECISÃO RECORRIDA E DETERMINAR A IMEDIATA LIBERAÇÃO DOS BENS DO RECORRENTE EVENTUALMENTE BLOQUEADOS. (9035695, Rel. LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO, Órgão Julgador 2ª Turma de Direito Público, Julgado em 2022-04-18, publicado em 2022-04-18)”

Nessa conjuntura e considerando as jurisprudências mencionadas e transcritas ao norte, sou do entendimento de que, nos moldes das regras e princípios penais, a norma mais benéfica deve retroagir em favor do réu, consoante disciplina do inciso XL do art. 5º da Constituição da República, combinado com o art. 1º, §4º, da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992 alterada pela Lei nº 14.230/2021) e art. 493 do Código de Processo Civil.

Oportuno transcrever a jurisprudência dos Tribunais pátrios que, diante das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 à ação de improbidade administrativa, vêm aplicando a nova regra aos processos em tramitação no momento da promulgação da lei modificadora. Senão vejamos:

“APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - INÉPCIA DA INICIAL - PRELIMINAR AFASTADA – SUPOSTA VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DANO AO ERÁRIO
- VIGÊNCIA DE NOVA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA MAIS BENÉFICA AO RÉU - DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – RETROATIVIDADE DA NORMA
- AUSENTE COMPROVAÇÃO DE CONDUTA DOLOSA E O EFETIVO PREJUÍZO AO ERÁRIO – IMPOSITIVA A IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO – RECURSO DESPROVIDO. 1.
A improbidade administrativa é disciplinada pelo direito administrativo sancionador, trazendo a nova lei alterações significativas para a configuração do ato de improbidade, dentre outras, por força do art. 5.º, caput, XL, da CF, deve ser observada e aplicada à hipótese vertente, porque mais benéfica.
2. Conforme os novos ditames da LIA, o dolo é imprescindível para a tipicidade das condutas previstas em seus artigos 9.º, 10 e 11, somado à comprovação do efetivo prejuízo ao erário, sendo insuficiente para a tipificação dos ilícitos ali especificados os meros atos voluntários de expediente do agente ou desempenho de competências públicas. 3. Não demonstrado o dolo dos requeridos, entendo restar prejudicada a tipicidade das condutas imputadas na exordial, conforme preceitua os preceitos da Lei 14.230/2021, que alterou a Lei 8.429/1992. 4. Recurso desprovido.
(TJ-MT 00013106620078110017 MT, Relator: MARIA EROTIDES KNEIP, Data de Julgamento: 28/03/2022, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 30/03/2022)

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO – AÇÃO POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – AQUISIÇÃO DE MEDICAMENTOS SEM LICITAÇÃO – DANO AO ERÁRIO E OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS – DOLO –
SUPERVENIÊNCIA DA LEI Nº 14.230/21 – APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR AO SISTEMA DE IMPROBIDADE – RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA.
1. O propósito da Lei de Improbidade Administrativa é coibir atos praticados com manifesta intenção lesiva à Administração Pública e não apenas atos que, embora ilegais ou irregulares, tenham sido praticados por administradores inábeis sem a comprovação de má-fé. Ausência de dolo. 2. Da ilegalidade ou irregularidade em si não decorre a improbidade. Para caracterização do ato de improbidade administrativa exige-se a presença do elemento subjetivo na conduta do agente público. 3. Ação civil pública por improbidade administrativa.
A Lei n.º 14.230/2021 promoveu profundas alterações na Lei de Improbidade Administrativa, dentre as quais a supressão das modalidades culposas nos atos de improbidade. Novatio legis in mellius. Retroatividade. Aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador (art. 1º, § 4º, da Lei nº 8.429/1992).
4. Para caracterização do ato de improbidade administrativa faz-se necessário dolo do agente, assim entendido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA, não bastando a voluntariedade do agente ou o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas. Ausência de prova de dolo dos réus. Ação civil pública improcedente. Sentença reformada. Recursos providos.

(TJ-SP - AC: 10012716120188260498 SP 1001271-61.2018.8.26.0498, Relator: Décio Notarangeli, Data de Julgamento: 18/04/2022, 9ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 18/04/2022)”

Por fim, a despeito do julgamento do ARE nº 843.989 que, em 24.02.2022, por unanimidade, o STF admitiu a Repercussão Geral, no qual se discute “(...)
a definição de eventual (IR)RETROATIVIDADE das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente.”
(Tema nº 1199), não visualizo qualquer óbice ao julgamento deste recurso, haja visto que não houve determinação de sobrestamento das ações em grau de recurso na primeira e segunda instância.

Desse modo, considerando a retroatividade da nova Lei de Improbidade Administrativa, passo a análise do presente recurso.

In casu
, compulsando a exordial ajuizada pelo
Parquet,
constatei que o agravante, então Assessor Jurídico da Prefeitura de Conceição do Araguaia, é acusado de ter emitido um parecer jurídico em que ignorou a inserção de uma cláusula discriminatória que permitiu o direcionamento no
Processo Licitatório nº 001
/2013, que tinha por objeto a contratação de empresa especializada para a prestação de serviços
de transporte escolar para os alunos da rede municipal de ensino de Conceição do Araguaia.

Como relatado, o agravante sustenta, em síntese,
que inexiste nos autos qualquer prova que tenha direcionado o mencionado processo licitatório, recebido qualquer benefício pelo parecer que emitiu ou praticado qualquer conduta delituosa.

Afirma, ainda, que não existem indícios que tenha agido de forma ímproba, não tendo sido demonstrado os elementos necessários e autorizadores da decisão para constrição de seus bens.

Num exame perfunctório dos fatos, entendo que não restou demonstrada a ação ou omissão dolosa do recorrente em frustrar a licitude do processo licitatório, isto é, não há nos autos provas que indiquem a existência de dolo com manifestação de vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito.

Observe-se que a necessidade de dolo é exigência para configuração do ato de improbidade administrativa, conforme preceitua a Lei nº 14.230/21. Senão vejamos:

“Art. 10.
Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa
,
que enseje, efetiva e comprovadamente
, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:

(...)

VIII -
frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente,
acarretando perda patrimonial efetiva;”

Com efeito, tendo em vista que o contexto fático dos autos não parece subsistir a tese de conduta improba nos termos da Lei n. 14.230/2021 a referendar a indisponibilidade de bens do recorrente. Explico.

A decretação de indisponibilidade de bens é medida cautelar expressamente prevista na norma inserta no art. 37, §4º da Constituição Federal. Sabe-se que pela antiga redação da Lei 8.429/92, a decretação de indisponibilidade de bens dos acusados da prática de ato ímprobo era caracterizada como tutela provisória de evidência, de caráter conservativo. Para tanto, o artigo 16, da Lei nº 8.429/92, estabelecia a possibilidade de decretação da medida cautelar de sequestro de bens dos acusados em ação de improbidade e exigia expressamente apenas “fundados indícios da responsabilidade”.

Aliás, o colendo Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do REsp nº 1.366.721/BA, submetido à sistemática dos recursos repetitivos adotou o entendimento no sentido de que para o deferimento da medida cautelar, bastava a comprovação da verossimilhança, independentemente do momento de sua análise, ou seja, antes ou após o recebimento da inicial, prescindindo da demonstração de perigo de dano.

Por sua vez, a Lei nº 14.230/21 alterou o artigo 16, determinando que os pedidos de indisponibilidade e bloqueio de bens e quantias devem ser analisados conforme as disposições aplicáveis à tutela provisória de urgência e somente serão deferidos mediante o preenchimento dos seguintes requisitos: (i) demonstração no caso concreto do perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo e (ii) probabilidade da ocorrência dos atos descritos na petição inicial com fundamento nos respectivos elementos de instrução.

Colaciono o dispositivo com as alterações trazidas pela
novel
legislação:

"Art. 16. Na ação por improbidade administrativa poderá ser formulado, em caráter antecedente ou incidente, pedido de
indisponibilidade
de
bens
dos réus, a fim de garantir a integral recomposição do erário ou do acréscimo patrimonial resultante de enriquecimento ilícito.

(...)

§ 3º O pedido de
indisponibilidade
de
bens
a que se refere o caput deste artigo apenas será deferido mediante a demonstração no caso concreto de perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo, desde que o juiz se convença da probabilidade da ocorrência dos atos descritos na petição inicial com fundamento nos respectivos elementos de instrução, após a oitiva do réu em 5 (cinco) dias.

§ 4º A
indisponibilidade
de
bens
poderá ser decretada sem a oitiva prévia do réu, sempre que o contraditório prévio puder comprovadamente frustrar a efetividade da medida ou houver outras circunstâncias que recomendem a proteção liminar,
não podendo a urgência ser presumida.

(...)

§ 8º Aplica-se à indisponibilidade de bens regida por esta Lei, no que for cabível, o regime da tutela provisória de urgência da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 ( Código de Processo Civil) (g.n.).

Nota-se que além do réu dever ser ouvido antes da decretação da medida, sua concessão exige a configuração simultânea dos requisitos necessários ao deferimento da tutela de urgência, previstos no art. 300 do CPC, sendo indispensável, portanto, a demonstração de probabilidade do direito, bem como o perigo de dano.

Nesse sentido, transcrevo o seguinte aresto do egrégio Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais:

“DIREITO CONSTITUCIONAL - DIREITO ADMINISTRATIVO - DIREITO PROCESSUAL CIVIL - AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - CONCESSÃO DE MEDIDA LIMINAR DE INDISPONIBILIDADE DE BENS - REQUISITOS PARA DECRETAÇÃO DA MEDIDA - LEI 14.230/2021 - ALTERAÇÃO DO ARTIGO 16 DA LEI 8.429/92 - REQUERIMENTO FORMULADO ANTES DA ALTERAÇÃO LEGISLATIVA - NÃO DEMONSTRAÇÃO DO REQUISITO DE PERIGO DE DANO IRREPARÁVEL OU DE RISCO AO RESULTADO ÚTIL DO PROCESSO - AUSÊNCIA DE ÍNDICIOS DE ATO DE IMPROBIDADE CAUSADOR DE PREJUÍZO AO ERÁRIO - MEDIDA DESCABIDA - RECURSO DESPROVIDO. -
Até a entrada em vigor da lei 14.230/2021, o deferimento liminar de indisponibilidade de bens no bojo de ação civil pública por ato de improbidade administrativa era cabível quando, em exame preliminar, se verificasse a existência de fundado indício do ato ímprobo causador de enriquecimento ilícito ou de prejuízo ao erário público, independentemente da ocorrência de dilapidação patrimonial ou de outra situação de risco. A partir da referida lei, o artigo 16, parágrafo 3º, da lei 8.429/92, passou a exigir, além da presença de indício do ato de improbidade causador de prejuízo ao erário ou de enriquecimento ilícito, a oitiva prévia do réu e a demonstração, no caso concreto, de perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo - As normas relativas à decretação da indisponibilidade de bens são de direito processual, o que significa que devem ser aplicadas aos processos em curso, em razão do disposto no artigo 14 do Código de Processo Civil - Nesse contexto, considerando que, no caso, a indisponibilidade de bens foi requerida antes da entrada em vigor da lei 14.230/2021, sem a indicação da existência de perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo, é descabida a decretação da medida. Ainda que assim não fosse, no caso, não há indícios da prática de ato de improbidade causador de prejuízo ao erário.
(TJ-MG - AI: 10000210095212001 MG, Relator: Moreira Diniz, Data de Julgamento: 10/02/2022, Câmaras Cíveis / 4ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 11/02/2022)”

Outrossim, nos termos da fundamentação supra, para a decretação de indisponibilidade de bens no caso em tela, é imprescindível, também, haver demonstração de risco ao resultado útil do processo, o que não ocorreu no caso.

Desse modo, tendo em vista que neste momento processual não restar demonstrada a conduta improba do agravante, nos termos da Lei nº 14.230/21, e considerando que a medida de indisponibilidade de bens é medida acautelatória, de caráter processual, com a finalidade de assegurar o resultado útil do processo, não havendo indícios de dilapidação de patrimônio, de forma a comprometer a satisfação da tutela jurisdicional, entendo que assiste razão ao recorrente ao pedido de desbloqueio de bens.

Conclusão

Ante o exposto,
conheço do Agravo de Instrumento e dou-lhe provimento
,
para

determinar o imediato desbloqueio dos bens do recorrente, ante a não demonstração de dolo específico e ausência de prova da efetiva perda patrimonial em desfavor da Administração, com fulcro nas disposições da
Lei nº 14.230/21
.

É como voto.

Belém,
01
de
agosto
de 20
21
.

Desa. Rosileide Maria da Costa Cunha

Relatora

[1]

Art. 6º A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.

[2]
Art. 5º (...)

XL - a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu;

Belém, 10/08/2022