Tribunal: TJPA
Processo: 0810426-42.2021.8.14.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO
Órgão julgador: LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: 10230 - Regime Previdenciário
Data de julgamento: 2022-11-30

Ementa:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL DO MUNICÍPIO DE CAPANEMA. AUSÊNCIA DE MANIFESTAÇÃO PRÉVIA DE COMISSÃO PERMANENTE. VIOLAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRECEDENTES DO STF. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE PARA DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL DE CAPANEMA nº. 6.493/2021 POR VÍCIO FORMAL, COM EFEITOS EX TUNC. AÇÃO CONHECIDA E JULGADA PROCEDENTE. 1- Resta evidenciado o vício que macula a constitucionalidade da Lei Municipal nº 6.493/2021, em desrespeito ao processo de formação da norma, não sendo compatível, portanto, sob o aspecto formal, com o texto da Constituição do Estado do Pará, razão pela qual deve ser declarada inconstitucional. 2- Documentos comprovam que o texto legal impugnado não foi apresentado à Comissão Permanente de Educação, Saúde, Assistência e Direitos Humanos da Câmara Municipal de Capanema. 3- Violação do devido processo legislativo ao não ser encaminhado o projeto de lei para a apreciação da comissão temática correspondente como é, inclusive, determinado pelo próprio regimento interno da Câmara Municipal de Capanema, em seu art. 39, XXV, letra l. Precedentes do STF. 4- Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente, com efeitos ex-tunc. Decisão unânime. ACÓRDÃO Acordam, os Excelentíssimos Desembargadores integrantes do Órgão Pleno do TJE/PA, à unanimidade, EM CONHECER E JULGAR PROCEDENTE A AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, nos termos do voto relator. Sessão Ordinária do Órgão Pleno do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, realizada no dia 30 de novembro de 2022. Sessão presidida pelo Exmo. Sr. Des. Ronaldo Marques Valle. Belém, 30 de novembro de 2022. DES. LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO RELATOR

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) - 0810426-42.2021.8.14.0000

AUTOR: SINDICATO DOS SERV PUBLICO MUN DE CAPANEMA, SINDICATO DOS TRABALHADORES DA EDUCACAO PUBLICA DO PA

AUTORIDADE: CAPANEMA - CAMARA MUNICIPAL, MUNICIPIO DE CAPANEMA

RELATOR(A):
Desembargador LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO

EMENTA

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL.
REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL DO MUNICÍPIO DE CAPANEMA.
AUSÊNCIA DE MANIFESTAÇÃO PRÉVIA DE COMISSÃO PERMANENTE
. VIOLAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRECEDENTES DO STF
. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE PARA DECLARAR A
INCONSTITUCIONALIDADE
DA
LEI MUNICIPAL DE CAPANEMA nº. 6.493/2021
POR VÍCIO
FORMAL
, COM EFEITOS EX TUNC.
AÇÃO CONHECIDA E JULGADA PROCEDENTE.

1-

Resta evidenciado o
vício
que macula a constitucionalidade da
Lei Municipal nº 6.493/2021, em desrespeito
ao processo de formação da norma, não sendo compatível, portanto, sob o aspecto
formal
, com o texto da Constituição do Estado do Pará, razão pela qual deve ser declarada inconstitucional.

2-

Documentos comprovam que o texto legal
impugnado
não foi apresentado à Comissão Permanente de Educação, Saúde, Assistência e Direitos Humanos da
Câmara

Municipal
de Capanema.

3-

Violação do devido processo legislativo ao não ser encaminhado o projeto de lei para a apreciação da comissão temática correspondente como é, inclusive, determinado pelo próprio regimento interno da Câmara Municipal de Capanema, em seu art. 39, XXV, letra l. Precedentes do STF.

4-

Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente, com efeitos ex-tunc. Decisão unânime.

ACÓRDÃO

Acordam, os Excelentíssimos Desembargadores integrantes do Órgão Pleno do TJE/PA, à unanimidade, EM CONHECER E JULGAR PROCEDENTE A AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, nos termos do voto relator.

Sessão Ordinária do Órgão Pleno do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, realizada no dia 30 de novembro de 2022. Sessão presidida pelo Exmo. Sr. Des. Ronaldo Marques Valle.

Belém, 30 de novembro de 2022.

DES.
LUIZ
GONZAGA DA COSTA
NETO

RELATOR

RELATÓRIO

Trata-se de
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
com pedido de tutela de urgência ajuizada pela
SINDICATO DOS SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS DE CAPANEMA – SSEPUMC e SINDICATO DOS TRABALHADORES DA EDUCAÇÃO PÚBLICA DO ESTADO DO PARÁ – SINTEPP
, com fulcro no art. 125, §2º, da Constituição Federal e art. 161, l, c/c art. 162, VIII, da Constituição do Estado do Pará, em desfavor do
CÂMARA MUNICIPAL DE CAPANEMA e MUNICÍPIO DE CAPANEMA,
para que seja declarada inconstitucional e seja retirada do ordenamento jurídico a
LEI MUNICIPAL DE CAPANEMA nº. 6.493/2021
.

Historiando os fatos, relatam que a supracitada lei
dispõe sobre o Regime Próprio de Previdência Social do Município de Capanema revogando integralmente a Lei Municipal nº 6.356/2015, de acordo com a Emenda Constitucional nº 103, de 12 de novembro de 2019, de iniciativa do Poder Executivo, onde está eivado de vícios; que é totalmente inconstitucional, em razão de inobservâncias no processo legislativo formal e outras inconstitucionalidades de vício material.

Em suas razões, alegam que
o projeto de lei nº 003/2021, convertido na Lei Municipal nº 6.493/2021, não foi encaminhado à Comissão Permanente de Educação, Saúde, Assistência e Direitos Humanos, conforme processo legislativo (em anexo), assim, não observando os requisitos necessários do processo legislativo e contendo vício constitucional formal.

Asseveram que, embora se possa alegar que mesmo que o projeto de Lei nº 003/2021 fosse encaminhado à Comissão Permanente de Educação, Saúde, Assistência e Direitos Humanos seria aprovado, fato é que a fase do processo legislativo de apreciação, discussão e voto foi suprimida, em que caracteriza clara violação ao art. 58, §2º, inc. I, da CF e art. 80 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Capanema – Pará; que o vício formal identificado no processo legislativo é insanável, por isso não há convalidação por meio da sanção do Chefe do Poder Executivo Municipal.

Pontuam, ainda,
a presença de inconstitucionalidade por vício material
d
o projeto de lei nº 003/2021, que não foi acompanhado de cálculo atuarial, bem como a última avaliação atuarial está totalmente defasado, em virtude de ter sido realizado no ano de 2019 e ter validade somente até abril/2020, sendo que o projeto de lei somente foi apresentado no ano de 2021; que entre a realização do cálculo atuarial (2019) e a apresentação do projeto de lei e a sanção da Lei Municipal nº 6.493/2021, foram nomeados inúmeros servidores públicos do Município de Capanema – Pará.

Aduzem que não foi comprovado o suposto déficit atuarial para aplicar a alíquota uniforme de 14% (quatorze por cento) para todos os servidores municipais, sendo que é indispensável, conforme disposto no art. 9º, §1º, da Emenda Constitucional nº 103/2019 c/c Portaria SEPRT/ME nº 1.348/2019, especificamente o art. 2º.

Por fim, aludem o projeto de lei nº 003/2021, que foi convertido na Lei Municipal nº 6.493/2021, tem inconstitucionalidades materiais, em razão do Poder Executivo Municipal juntamente com a Câmara Municipal estarem legislando sobre matéria de competência privativa da União (direito civil), sendo absolutamente inconstitucional.

Assevera que a referida norma, em seu art. 9º, §11, prevê a possibilidade de redução da jornada de trabalho e, consequentemente, a redução salarial, violando o disposto no art. 37, XV
,
da Constituição Federal; que no parecer emitido da procuradoria da Câmara Municipal de Capanema – Pará, houve o pronunciamento pela inconstitucionalidade do dispositivo em epígrafe, conforme Parecer nº 006/2021 (em anexo), no entanto, o projeto de lei nº 003/2021, que foi convertido na Lei Municipal nº 6.493/2021, foi aprovado pelo Poder Legislativo municipal e sancionado pelo Poder Executivo municipal mesmo contendo a inconstitucionalidade

Suscita, ainda, que a lei municipal em questão dispõe sobre morte presumida, matéria que é referente à direito civil, onde é de competência exclusiva da União legislar, conforme previsto no art. 22, I
,
da Constituição Federal; que houve o pronunciamento pela inconstitucionalidade do dispositivo em epígrafe, conforme Parecer nº 006/2021 (em anexo), haja vista a competência para legislar sobre matéria relacionada ao direito civil é exclusiva da União.

Pontua, também, que a referida lei municipal dispõe sobre decadência e prescrição, matéria que é também referente à direito civil de competência exclusiva da União legislar, conforme previsto no art. 22, I, da Constituição Federal, havendo o pronunciamento pela inconstitucionalidade do dispositivo em epígrafe, conforme Parecer nº 006/2021.

Assim, requer o reconhecimento da inconstitucionalidade por vício material do art. 89 da Lei Municipal nº 6.493/2021, e, consequentemente, a declaração da inconstitucionalidade do referido dispositivo da Lei Municipal nº 6.493/2021 com efeito
ex tunc
.

Ante o exposto, requer a concessão de medida cautelar, para suspender a eficácia da Lei Municipal nº 6.493/2021; no mérito, a procedência do pedido para que seja declarada:

1) o reconhecimento do vício formal no processo legislativo e, consequentemente, a declaração da inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 6.493/2021 com efeito
ex tunc
;

2) o reconhecimento da inconstitucionalidade por vício material da Lei Municipal nº 6.493/2021, e, consequentemente, a declaração da inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 6.493/2021 com efeito
ex tunc
;

3) o reconhecimento da inconstitucionalidade por vício material do §11 do art. 9º

da Lei Municipal nº 6.493/2021, e, consequentemente, a declaração da inconstitucionalidade do referido dispositivo da Lei Municipal nº 6.493/2021 com efeito
ex tunc
;

4) o reconhecimento da inconstitucionalidade por vício material do art. 67

da Lei Municipal nº 6.493/2021, e, consequentemente, a declaração da inconstitucionalidade do referido dispositivo da Lei Municipal nº 6.493/2021 com efeito
ex tunc
;

5) o reconhecimento da inconstitucionalidade por vício material do art. 89 da Lei Municipal nº 6.493/2021, e, consequentemente, a declaração da inconstitucionalidade do referido dispositivo da Lei Municipal nº 6.493/2021 com efeito
ex tunc
.

Por fim, requer que seja julgada totalmente procedente a presente ação, reconhecendo e declarando inconstitucional a Lei Municipal nº 6.493/2021, com base no exposto na exordial.

Em despacho (ID. 6541517), considerando o pleito cautelar, determinei as providências constantes do art. 179, caput, e § 4º do RITJE, ou seja, a notificação, para manifestação, do Município de Capanema, na pessoa do Prefeito Municipal, do Procurador do Município de Capanema, e ainda, a notificação da Câmara Municipal de Capanema, por intermédio de seu Presidente.

O Município de Capanema apresentou manifestação (ID. 6725034) suscitando, em suma, que os autores: (I) baseiam-se em premissas não comprovadas como se fossem fatos incontroversos; (II) fundamentam suas pretensões em simples informações, sem, no entanto, elencar quais dispositivos específicos do regimento interno da Câmara Municipal ou da Emenda Constitucional nº103/19 foram violados; e (III) justificam seus interesses em fundamentos genéricos e abstratos.

O Município alega, ainda,
que os artigos 79 e 82

do Regimento Interno da Câmara Municipal, são muito claros ao dispor sobre o que é competência e obrigatoriedade do trâmite das proposituras apresentadas na Casa Legislativa do Município; que ser de competência das Comissões não transmite a ideia de que toda proposição deva passar por ela, de modo que quando é obrigatório, o próprio Regimento aduz de forma clara e precisa sobre a obrigatoriedade.

A Câmara Municipal de Capanema não se manifestou na presente ação (ID. 6926863).

Por seu turno, o Ministério Público manifestou-se pela procedência dos pedidos contidos na petição inicial, ou seja, pela declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 6.493/2021.

É o essencial relatório.

VOTO

Registro, inicialmente, que ante a relevância da matéria, foi adotado o rito do art. 12 da Lei 9.868/1999, razão pela qual o feito já se encontra instruído para julgamento de mérito.

Passo a análise da alegada inconstitucionalidade.

O teor do dispositivo impugnado é o seguinte:

LEI MUNICIPAL DE CAPANEMA Nº. 6.493/2021
.

“
Consolida a legislação que dispõe sobre o Regime Próprio de Previdência Social do Município de Capanema revogando integralmente a Lei Municipal n. 6.356/2015, de acordo com a Emenda Constitucional nº 103, de 12 de novembro de 2019
.”

Art. 9. Constituirá fato gerador das contribuições do servidor para o RPPS de Capanema, a percepção efetiva, por este, de remuneração, a qualquer título, inclusive de subsídios, oriundos dos cofres públicos da Prefeitura Municipal, de suas autarquias e fundações e da Câmara Municipal.

§11º. Havendo redução de jornada de trabalho, com prejuízo da remuneração, a base de cálculo, a base de cálculo da contribuição não poderá ser inferior ao valor do salário mínimo nacional.

(...)

Art. 67. Será concedida pensão provisória por morte presumida do servidor nos seguintes casos:

I – declaração de ausência, pela autoridade judiciária competente;

II – desaparecimento em desabamento, inundação, incêndio, ou acidente não caracterizado como em serviço;

III – desaparecimento no desempenho das atribuições do cargo ou em missão de segurança.

(...)

Art. 89. É de 10 (dez) anos o prazo de decadência de todo e qualquer direito ou ação para a revisão do ato de concessão de benefício, a contar do dia primeiro do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação ou, quando for o caso, do dia em que o beneficiário tomar conhecimento da decisão do indeferimento definitivo no âmbito administrativo, salvo direito dos absolutamente incapazes, na forma do Código Civil ou quando demonstrada má-fé de um dos interessados.

Parágrafo único. Prescreve em 5 (cinco) anos, a contar da data em que deveriam ter sido pagas, toda e qualquer ação que houver prestações vencidas ou quaisquer restituições ou diferenças devidas pelo beneficiário ou pelo IPMC, salvo o direito dos menores, incapazes e ausentes, na forma do Código Civil, ou se comprovada a má-fé.

Gabinete do Prefeito Municipal de Capanema, 25 de maio de 2021.

FRANCISCO FERREIRA FREITAS NETO

PREFEITO MUNICIPAL DE CAPANEMA

Com efeito, para análise da constitucionalidade das espécies normativas exige-se a comparação com determinados requisitos formais e materiais, a fim de verificar sua compatibilidade com as regras constitucionais.

A inconstitucionalidade formal resta configurada quando a norma não foi elaborada de acordo com as regras do processo legislativo constitucional, ou seja, não preenche os requisitos subjetivos que tratam da competência de quem detém o poder de sua iniciativa, ou, objetivos que abrangem as fases constitutivas (discussão e votação - quórum) e complementar (promulgação e publicação).

Já a material caracteriza-se pela incompatibilidade do objeto da lei ou do ato normativo com a Constituição Federal ou Estadual.

No caso em tela,
verifico que os autores pretendem declarar inconstitucional a Lei Municipal nº 6.493/2021, em razão de inobservâncias no processo legislativo formal e outras inconstitucionalidades de vício material.

Cumpre, de início, analisar a alegação de inconstitucionalidade
formal
do dispositivo impugnado.

Pois bem,
alegam os autores que
o projeto de lei nº 003/2021, convertido na Lei Municipal nº 6.493/2021, não foi encaminhado à Comissão Permanente de Educação, Saúde, Assistência e Direitos Humanos, assim, não observando os requisitos necessários do processo legislativo.

O Município de Capanema aduz
que os artigos 79 e 82 do Regimento Interno da Câmara Municipal, são claros ao dispor sobre o que é competência e obrigatoriedade do trâmite das proposituras apresentadas na Casa Legislativa do Município.

A irregularidade estaria, portanto, na ausência de parecer da comissão permanente. E, no entendimento dos autores desta ação direta, este fato violaria o
art. 58, §2º, inc. I, da CF e art. 80 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Capanema – Pará
.

Por sua vez, que dispõe o
art. 58, §2º, inc. I, da CF
:

“Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação.

§ 1º Na constituição das Mesas e de cada Comissão, é assegurada, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que participam da respectiva Casa.

§ 2º
Às comissões
, em razão da matéria de sua competência, cabe:

I - discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do Plenário, salvo se houver recurso de um décimo dos membros da Casa;”

Em obediência ao princípio da simetria e da observância obrigatória dos entes públicos, a norma foi repetida na Constituição Estadual,
in verbis
:

“
Art. 101.

A Assembleia Legislativa terá Comissões permanentes e temporárias constituídas na forma e com as atribuições previstas no regime interno ou no ato de que resultar sua criação.

§ 1º. Na constituição da Mesa e de cada Comissão, é assegurada, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que participam da Assembleia Legislativa.

§ 2º. Em qualquer caso, tanto na Mesa quanto nas Comissões, haverá, pelo menos, um Deputado integrante da oposição.

§ 3º. Às Comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe:

I - realizar audiências públicas com entidades da sociedade civil;

II - convocar Secretários de Estado ou dirigentes de entidades da administração indireta para prestar informações sobre assuntos inerentes a suas atribuições;

III - receber petições, reclamações, representações ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou omissões das autoridades ou entidades públicas;

IV - solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidadão;

V - apreciar programas de obras, planos estaduais, regionais e setoriais de desenvolvimento e sobre eles emitir parecer.
”

Dispõe sobre
o tema o Regimento Interno
da Assembleia Legislativa do Estado do Pará:

“
Art. 31. As Comissões Permanentes, observada a competência específica definida nos parágrafos seguintes, têm por finalidade estudar as matérias submetidas ao seu exame e emitir parecer, tomando iniciativa na elaboração de proposições, se for o caso, que serão submetidas à decisão do Plenário.
”

Na esfera
municipal
, o
Regimento

Interno
da
Câmara
de Capanema e a Lei Orgânica do Município de Capanema preveem, respectivamente, que:

“
Art. 82 –
Compete a Comissão de Educação, Saúde, Assistência e Direitos Humanos
,
MANIFESTAR-SE EM TODOS OS PROJETOS E MATÉRIAS QUE VERSEM SOBRE
assuntos educacionais, artísticos, inclusive patrimônio histórico, desportivos e relacionados com a saúde, saneamento, assistência,
PREVIDÊNCIA SOCIAL EM GERAL
e questões pertinentes a proteção e promoção de direitos humanos.

Parágrafo Único – A Comissão de Educação, Saúde, Assistência e Direitos Humanos, apreciará obrigatoriamente as proposições que tenham por objetivo:

I – concessão de bolsas de estudo;

II – reorganização administrativa da Prefeitura nas áreas de Educação e Saúde;

III – implantação de centros comunitários, sob auspício oficial;

VI – Violência Urbana e Rural;

V – Direito da Criança e do Adolescente;

VI – Direitos da Mulher; VII – Discriminações raciais, étnicas, sociais e de opções sexuais;

VIII – Sistema penitenciário, direitos dos detentos;

IX – Comunidades Indígenas;

X – Acompanhamento às vítimas de violência e seus familiares.
”

“
Art. 34.
A Câmara Municipal terá comissões permanentes e especiais, constituídas na forma e com as atribuições definidas no Regimento Interno ou no ato de que resultar a sua criação.

§ 1º Em cada comissão será assegurada, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que participam da Câmara.

§ 2º Às comissões, em razão de matéria de sua competência, cabe:

I - discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do Regimento, a competência do Plenário, salvo se houver recursos de um décimo dos membros da Câmara;

II - realizar audiências públicas com entidades da sociedade civil;

III - convocar Secretários Municipais ou ocupantes de cargos da mesma natureza para prestar informações sobre os assuntos inerentes às suas atribuições;

IV - receber petições, reclamações, representações ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou omissões das autoridades ou entidades públicas;

V - solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidadão;

VI - apreciar programas de obras e planos e sobre eles emitir parecer;em lei;

IX - substituir a Chefia do Executivo Municipal, nos casos previstos

X - designar comissões especiais nos termos regimentais,

VII - acompanhar junto a Prefeitura Municipal a elaboração da proposta orçamentária, bem como a sua posterior execução.
”

Pois bem. O processo legislativo é regido por normas simétricas, em âmbito federal, estadual e
municipal
. Assim sendo, as leis municipais devem se adequar às determinações da Constituição Estadual.

Eventual inobservância das regras procedimentais gera
vício
insanável ao diploma normativo.

Conclui-se que as normas gerais de processo legislativo são aplicáveis a todos os entes federativos, incluindo-se aí os Municípios, obviamente.

Percebe-se, então, que o artigo 101 da Constituição do Estado do Pará reproduz a norma da
Carta Federal
, ao atribuir às comissões permanentes a apreciação de projetos de
lei, como uma fase integrante do chamado devido processo legislativo, porque, de outro modo, não haveria a necessidade da existência de comissões permanentes, em regra temáticas, para apreciação prévia de qualquer projeto de lei
.

Em que pese as especificações sobre a atuação das comissões permanentes estejam contidas no
regimento

interno
da
Câmara

Municipal
de Capanema, a competência das comissões para discutir e votar projetos de
lei
, conforme mencionado anteriormente, é constitucional.

Assim sendo, não pode o Poder Legislativo
municipal
editar uma
lei
sem observar as regras procedimentais estabelecidas na Constituição do Estado, que, por sua vez, como já dito alhures, também repete regra da Carta Federal.

Assim, tendo em conta os documentos que comprovam que o texto legal
impugnado
não foi apresentado à Comissão Permanente de Educação, Saúde, Assistência e Direitos Humanos da
Câmara

Municipal
de Capanema, resta evidenciado o
vício
que macula a constitucionalidade da
Lei Municipal nº 6.493/2021, em desrespeito
ao processo de formação da norma, não sendo compatível, portanto, sob o aspecto
formal
, com o texto da Constituição do Estado do Pará, razão pela qual deve ser

declarada inconstitucional.

Que fique claro que aqui não se está tratando de interpretação de norma regimental, o que de todo é vedado ao Judiciário em respeito ao princípio da separação de poderes, mas sim de violação à regra regimental oriunda de expressa previsão constitucional, o que torna o ato suscetível de controle de constitucionalidade e de legalidade por vício formal, apta a infirmar, de modo irremissível, a própria integridade do diploma legislativo eventualmente editado.

Eis a lição da doutrina sobre o assunto:

“A Constituição de 1988 determina a organização do Congresso Nacional e de suas Casas mediante comissões.
O fundamento da existência das comissões parlamentares é, portanto, constitucional, e ressalvadas certas regras para a sua organização, composição e atuação, estabelecidas no próprio texto constitucional, a disciplina das comissões consta dos Regimentos Internos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
(...)

Cabe observar que mesmo ante disposições constitucionais expressas, não se pode evitar a necessidade de interpretação que o Poder Legislativo deve fazer para aplica-las. Neste ponto se revela a importância dos Regimentos Internos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e o Regimento Comum do Congresso, documentos legislativos que constituem, como já observado, a lei interna das Casas Legislativas e que comandam o trabalho a ser nelas realizado; constituem os Regimentos Internos, ao lado das normas constitucionais, parâmetros para a regulamentação de vida e do funcionamento das comissões.
A não observância da Constituição e do Regimento Interno pelas comissões permite o controle jurisdicional de sua atuação.
” “(ANNA CÂNDIDA DA CUNHA FERRAZ, in COMENTÁRIOS À CONSTITUIÇÃO DO BRASIL, Organização J.J CANOTILHO E OUTROS, 2ª Edição, SARAIVAJUR, PÁGINAS 1168 a 1170)”

LÊNIO LUIZ STRECK e MARCELO ANDRADE CATTONI DE OLIVEIRA, na obra acima referida, página 1210, ensinam que “
São três as fases que compõem o processo legislativo: a iniciativa (fase introdutória);
o exame dos projetos nas comissões permanentes ou em comissão especial
, as discussões do projeto em Plenário, a decisão e a revisão (fase constitutiva); e a fase final (atribuição de validade).”

JOSÉ AFONSO DA SILVA, no clássico DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO, MALHEIROS, 38ª EDIÇÃO, PÁG. 517/518, leciona que
“
as comissões parlamentares são organismos constituídos em cada Câmara, compostos de número geralmente restrito de membros, encarregados de estudar e examinar as proposições legislativas e apresentar pareceres.
”

De qualquer sorte, o próprio STF, ao fixar a tese no Tema 1120, excepcionou a possibilidade de controle judicial quando houver violação do devido processo legislativo:

“Em respeito ao princípio da separação dos poderes, previsto no art. 2º da Constituição Federal, quando não caracterizado o desrespeito às normas constitucionais pertinentes ao processo legislativo, é defeso ao Poder Judiciário exercer o controle jurisdicional em relação à interpretação do sentido e do alcance de normas meramente regimentais das Casas Legislativas, por se tratar de matéria interna corporis”.

No caso em debate, houve a violação do devido processo legislativo ao não ser encaminhado o projeto de lei para a apreciação da comissão temática correspondente como é, inclusive, determinado pelo próprio regimento interno da Câmara Municipal de Capanema, em seu art. 39, XXV, letra l.

Sobre o tema, ausência de parecer de comissão, já se debruçou o STF, como se vê da ementa abaixo:

Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI FEDERAL Nº 11.516/07. CRIAÇÃO DO INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE. LEGITIMIDADE DA ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS SERVIDORES DO IBAMA. ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL. VIOLAÇÃO DO ART. 62, CAPUT E § 9º, DA CONSTITUIÇÃO. NÃO EMISSÃO DE PARECER PELA COMISSÃO MISTA PARLAMENTAR. INCONSTITUCIONALIDADE DOS ARTIGOS 5º, CAPUT, E 6º, CAPUT E PARÁGRAFOS 1º E 2º, DA RESOLUÇÃO Nº 1 DE 2002 DO CONGRESSO NACIONAL. MODULAÇÃO DOS EFEITOS TEMPORAIS DA NULIDADE (ART. 27 DA LEI 9.868/99). AÇÃO DIRETA PARCIALMENTE PROCEDENTE.

1. A democracia participativa delineada pela Carta de 1988 se baseia na generalização e profusão das vias de participação dos cidadãos nos provimentos estatais, por isso que é de se conjurar uma exegese demasiadamente restritiva do conceito de “entidade de classe de âmbito nacional“ previsto no art. 103, IX, da CRFB.

2. A participação da sociedade civil organizada nos processos de controle abstrato de constitucionalidade deve ser estimulada, como consectário de uma sociedade aberta dos intérpretes da Constituição, na percepção doutrinária de Peter Häberle, mercê de o incremento do rol dos legitimados à fiscalização abstrata das leis indicar esse novel sentimento constitucional.

3. In casu, a entidade proponente da ação sub judice possuir ampla gama de associados, distribuídos por todo o território nacional, e que representam a integralidade da categoria interessada, qual seja, a dos servidores públicos federais dos órgãos de proteção ao meio ambiente.

4.
As Comissões Mistas e a magnitude das funções das mesmas no processo de conversão de Medidas Provisórias decorrem da necessidade, imposta pela Constituição, de assegurar uma reflexão mais detida sobre o ato normativo primário emanado pelo Executivo, evitando que a apreciação pelo Plenário seja feita de maneira inopinada, percebendo-se, assim, que o parecer desse colegiado representa, em vez de formalidade desimportante, uma garantia de que o Legislativo fiscalize o exercício atípico da função legiferante pelo Executivo
.

5. O art. 6º da Resolução nº 1 de 2002 do Congresso Nacional, que permite a emissão do parecer por meio de Relator nomeado pela Comissão Mista, diretamente ao Plenário da Câmara dos Deputados, é inconstitucional.
A Doutrina do tema é assente no sentido de que “'O parecer prévio da Comissão assume condição de instrumento indispensável para regularizar o processo legislativo porque proporciona a discussão da matéria, uniformidade de votação e celeridade na apreciação das medidas provisórias'. Por essa importância, defende-se que qualquer ato para afastar ou frustrar os trabalhos da Comissão (ou mesmo para substituí-los pelo pronunciamento de apenas um parlamentar) padece de inconstitucionalidade
. Nessa esteira, são questionáveis dispositivos da Resolução 01/2002-CN, na medida em que permitem a votação da medida provisória sem o parecer da Comissão Mista. (...) A possibilidade de atuação apenas do Relator gerou acomodação no Parlamento e ineficácia da Comissão Mista; tornou-se praxe a manifestação singular: 'No modelo atual, em que há várias Comissões Mistas (uma para cada medida provisória editada), a apreciação ocorre, na prática, diretamente nos Plenários das Casas do Congresso Nacional. Há mais: com o esvaziamento da Comissão Mista, instaura-se um verdadeiro 'império' do relator, que detém amplo domínio sobre o texto a ser votado em Plenário'.
Cumpre lembrar que a apreciação pela Comissão é exigência constitucional. Nesses termos, sustenta-se serem inconstitucionais as medidas provisórias convertidas em lei que não foram examinadas pela Comissão Mista, sendo que o pronunciamento do relator não tem o condão de suprir o parecer exigido pelo constituinte. (...) Cabe ao Judiciário afirmar o devido processo legislativo, declarando a inconstitucionalidade dos atos normativos que desrespeitem os trâmites de aprovação previstos na Carta. Ao agir desse modo, não se entende haver intervenção no Poder Legislativo, pois o Judiciário justamente contribuirá para a saúde democrática da comunidade e para a consolidação de um Estado Democrático de Direito em que as normas são frutos de verdadeira discussão, e não produto de troca entre partidos e poderes.
” (In: CLÈVE, Clèmerson Merlin. Medidas Provisórias. 3ª ed. São Paulo: RT, 2010. p. 178-180. V. tb. CASSEB, Paulo Adib. Processo Legislativo – atuação das comissões permanentes e temporárias. São Paulo: RT, 2008. p. 285)

6. A atuação do Judiciário no controle da existência dos requisitos constitucionais de edição de Medidas Provisórias em hipóteses excepcionais, ao contrário de denotar ingerência contramajoritária nos mecanismos políticos de diálogo dos outros Poderes, serve à manutenção da Democracia e do equilíbrio entre os três baluartes da República. Precedentes (ADI 1910 MC, Relator(a): Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 22/04/2004; ADI 1647, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, julgado em 02/12/1998; ADI 2736/DF, rel. Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, julgado em 8/9/2010; ADI 1753 MC, Relator Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 16/04/1998).

7. A segurança jurídica, cláusula pétrea constitucional, impõe ao Pretório Excelso valer-se do comando do art. 27 da Lei 9.868/99 para modular os efeitos de sua decisão, evitando que a sanatória de uma situação de inconstitucionalidade propicie o surgimento de panorama igualmente inconstitucional.

8. Deveras, a proteção do meio ambiente, direito fundamental de terceira geração previsto no art. 225 da Constituição, restaria desatendida caso pudessem ser questionados os atos administrativos praticados por uma autarquia em funcionamento desde 2007. Na mesma esteira, em homenagem ao art. 5º, caput, da Constituição, seria temerário admitir que todas as Leis que derivaram de conversão de Medida Provisória e não observaram o disposto no art. 62, § 9º, da Carta Magna, desde a edição da Emenda nº 32 de 2001, devem ser expurgadas com efeitos ex tunc.

9. A modulação de efeitos possui variadas modalidades, sendo adequada ao caso sub judice a denominada pure prospectivity, técnica de superação da jurisprudência em que “o novo entendimento se aplica exclusivamente para o futuro, e não àquela decisão que originou a superação da antiga tese” (BODART, Bruno Vinícius Da Rós. Embargos de declaração como meio processual adequado a suscitar a modulação dos efeitos temporais do controle de constitucionalidade. RePro, vol. 198, p. 389, ago/2011). 10. Não cabe ao Pretório Excelso discutir a implementação de políticas públicas, seja por não dispor do conhecimento necessário para especificar a engenharia administrativa necessária para o sucesso de um modelo de gestão ambiental, seja por não ser este o espaço idealizado pela Constituição para o debate em torno desse tipo de assunto. Inconstitucionalidade material inexistente.

11. Ação Direta julgada improcedente, declarando-se incidentalmente a inconstitucionalidade dos artigos 5º, caput, e 6º, caput e parágrafos 1º e 2º, da Resolução nº 1 de 2002 do Congresso Nacional, postergados os efeitos da decisão, nos termos do art. 27 da Lei 9.868/99, para preservar a validade e a eficácia de todas as Medidas Provisórias convertidas em Lei até a presente data, bem como daquelas atualmente em trâmite no Legislativo.

(ADI 4029, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 08/03/2012, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-125 DIVULG 26-06-2012 PUBLIC 27-06-2012 RTJ VOL-00223-01 PP-00203)”

Outras Cortes também consideram inconstitucional a ausência do parecer da comissão permanente temática na deliberação plenária de um projeto de lei, como se verifica da ementa abaixo:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. IMPUGNAÇÃO AOS ARTIGOS 1º, 3º, 10, 13 E ANEXO I DA LEI MUNICIPAL Nº 2.676/2013 DE IBIPORÃ. REVISÃO DO VALOR VENAL DE IMÓVEIS PARA FINS DE ATUALIZAÇÃO DA BASE DE CÁLCULO DO IPTU. ALEGADO VÍCIO NO PROCESSO LEGISLATIVO.INEXISTÊNCIA DE PARECER DAS COMISSÕES PERMANENTES SOBRE O SEGUNDO SUBSTITUTIVO APRESENTADO. VIOLAÇÃO DO DISPOSTO NO ARTIGO 62, §2º, I, DA CONSTITUIÇÃO PARANAENSE. INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO.

(TJPR - Órgão Especial - AI - 1214094-6 - Curitiba - Rel.: DESEMBARGADOR RENATO LOPES DE PAIVA - Unânime - J. 06.10.2014).”

Temos, pois, no meu sentir, um caso clássico de inconstitucionalidade nomodinâmica ou formal justamente em razão do procedimento que a lei deve seguir na sua criação e que não foi observada no processo legislativo que culminou com a Lei Municipal nº 6.493/2021, de Capanema-PA.

Isto posto,
nos termos do parecer ministerial, entendo ser o caso, então, de
declarar a inconstitucionalidade formal da
Lei Municipal nº 6.493/2021, de 25 de maio de 2021, de Capanema – Pará
, razão pela qual julgo
procedente
o pedido contido na ADIN com efeito
ex tunc
.

Façam-se as comunicações de estilo, remetendo cópia do acórdão aos órgãos competentes, na forma do §2º, do art. 183, do Regimento Interno deste Tribunal de Justiça.

É o voto.

Belém, 30 de novembro de 2022.

DES.
LUIZ
GONZAGA DA COSTA
NETO

RELATOR

Belém, 30/11/2022