Tribunal: TJPA
Processo: 0005747-81.2018.8.14.0050
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ROBERTO GONCALVES DE MOURA
Órgão julgador: ROBERTO GONCALVES DE MOURA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10290 - Gratificação de Incentivo
Data de julgamento: 2021-07-12

Ementa:
EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. RECURSO DE APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO DE COBRANÇA. AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO INSTITUÍDO POR PORTARIA DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. AUSÊNCIA DE LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA. VIGÊNCIA DA LEI Nº 12.994/14. AUSÊNCIA DE PREVISÃO QUANTO À DESTINAÇÃO DIRETA AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE (ACSs) E AGENTES DE COMBATE À ENDEMIAS (ACEs). PAGAMENTO INDEVIDO FACE A FINALIDADE DIVERSA DADA PELA LEGISLAÇÃO CITADA PARA TAL INCENTIVO. PRECEDENTES DE OUTRAS CORTES. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. EM REMESSA NECESSÁRIA, SENTENÇA MODIFICADA INTEGRALMENTE. DECISÃO UNÂNIME. 1. As Portarias do Ministério da Saúde que instituíram os incentivos financeiros adicionais têm o objetivo único de fixar a importância que o Ministério da Saúde deve repassar aos entes públicos com o intuito de incrementar ações e projetos direcionados à saúde da população. Por outro lado, as referidas portarias não podem instituir vantagem pecuniária aos agentes comunitários de saúde, porquanto a concessão de aumento na remuneração ou de vantagens pecuniárias depende de expressa autorização legislativa, nos termos do art. 37, X, da Constituição Federal. 2. Nessas circunstâncias, ao condenar o Município recorrente ao pagamento do incentivo financeiro adicional, o juízo primevo proferiu decisão que viola o art. 37, X, da Constituição Federal. 3. Recurso conhecido e provido. Sentença alterada totalmente em remessa necessária. À unanimidade. ACÓRDÃO Vistos, etc., Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da Primeira Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, conhecer o recurso de apelação cível e lhe dar provimento e, em remessa necessária, modificar os termos da sentença, tudo de acordo com o voto do Desembargador Relator. Plenário Virtual da Primeira Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, no período de doze a dezenove dias do mês de julho do ano de dois mil e vinte e um. Turma julgadora: Desembargadores Ezilda Pastana Mutran (Presidente), Roberto Gonçalves de Moura (Relator) e Maria Elvina Gemaque Taveira. Belém/PA, 19 de julho de 2021. Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA Relator

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0005747-81.2018.8.14.0050

APELANTE: MUNICIPIO DE SANTANA DO ARAGUAIA

REPRESENTANTE: MUNICIPIO DE SANTANA DO ARAGUAIA

APELADO: LUCIMAR CABRAL LIMA

RELATOR(A):
Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

EMENTA

EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. RECURSO DE APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO DE COBRANÇA. AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO INSTITUÍDO POR PORTARIA DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. AUSÊNCIA DE LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA. VIGÊNCIA DA LEI Nº 12.994/14. AUSÊNCIA DE PREVISÃO QUANTO À DESTINAÇÃO DIRETA AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE (ACSs) E AGENTES DE COMBATE À ENDEMIAS (ACEs). PAGAMENTO INDEVIDO FACE A FINALIDADE DIVERSA DADA PELA LEGISLAÇÃO CITADA PARA TAL INCENTIVO. PRECEDENTES DE OUTRAS CORTES. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. EM REMESSA NECESSÁRIA, SENTENÇA MODIFICADA INTEGRALMENTE. DECISÃO UNÂNIME.

1. As Portarias do Ministério da Saúde que instituíram os incentivos financeiros adicionais têm o objetivo único de fixar a importância que o Ministério da Saúde deve repassar aos entes públicos com o intuito de incrementar ações e projetos direcionados à saúde da população. Por outro lado, as referidas portarias não podem instituir vantagem pecuniária aos agentes comunitários de saúde, porquanto a concessão de aumento na remuneração ou de vantagens pecuniárias depende de expressa autorização legislativa, nos termos do art. 37, X, da Constituição Federal.

2. Nessas circunstâncias, ao condenar o Município recorrente ao pagamento do incentivo financeiro adicional, o juízo primevo proferiu decisão que viola o art. 37, X, da Constituição Federal.

3. Recurso conhecido e provido. Sentença alterada totalmente em remessa necessária. À unanimidade.

ACÓRDÃO

Vistos, etc.,

Acordam os
Excelentíssimos

Senhores Desembargadores componentes da Primeira Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, conhecer o recurso de apelação cível e lhe dar provimento
e, em remessa necessária, modificar os termos da sentença
, tudo de acordo com o voto do Desembargador Relator.

Plenário Virtual da Primeira Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, no período de doze a dezenove dias do mês de julho do ano de dois mil e vinte e um.

Turma julgadora: Desembargadores Ezilda Pastana Mutran (Presidente), Roberto Gonçalves de Moura (Relator) e Maria Elvina Gemaque Taveira.

Belém/PA, 19 de julho de 2021.

Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

Relator

RELATÓRIO

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DES. ROBERTO GONÇALVES DE MOURA (RELATOR):

Trata-se de
REMESSA NECESSÁRIA
e
RECURSO DE APELAÇÃO
interposto pelo
MUNICÍPIO DE SANTANA DO ARAGUAIA
inconformado com a sentença proferida pelo Juízo de Direito da Vara Única da Comarca de mesmo nome que, nos autos da
AÇÃO DE COBRANÇA
,

ajuizada por
LUCIMAR CABRAL LIMA
, julgou procedente o pedido inicial, nos seguintes termos (id. 4142447):

Ante o exposto, julgo procedente o pedido para condenar o Município de Santana do Araguaia/PA a pagar à parte requerente o INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL ANUAL, referente aos anos de 2013 à 2017, repassado pela União, no valor total de R$ 5.006,00 (cinco mil e seis reais), corrigida monetariamente pelo IPCA-E, a partir de quando cada parcela era devida e acrescida de juros de mora, contatos a partir da citação, observado o índice oficial de remuneração básica da caderneta de poupança, nos termos do artigo 1º-F, da Lei nº 9.494/97.

Deverá ser observada a prescrição quinquenal, tendo eficácia apenas os valores apurados no período de 05 (cinco) anos anteriores ao ajuizamento da ação.

Julgo extinto o feito, com resolução do mérito, nos termos do artigo 487, I, do NCPC.

Isenta a Fazenda Pública das custas judiciais.

Fixo honorários advocatícios sucumbenciais em favor do advogado da parte autora em 10% (dez por cento) sobre o valor da causa, nos termos artigo 85, §3º, I, do CPC.

Sentença sujeita a reexame necessário na forma do artigo 496 do CPC, devendo os autos serem remetidos ao E. TJE/PA após o prazo para recurso voluntário das partes.

P.R.I.C.

Irresignada, a municipalidade interpôs o presente recurso de apelação, alegando, em suas razões recursais (id.4142450),
a necessidade de observância ao princípio da reserva legal no que diz respeito à vantagem e remuneração de servidores, pois apenas por lei de iniciativa do chefe do Poder Executivo Municipal seria possível a concessão de vantagem ou aumento de remuneração aos agentes e desde que houvesse prévia dotação orçamentária.

Sustenta também que o Tribunal de Contas do Estado do Pará emitiu a Resolução nº 14.787/2019, na qual estabeleceu que não há amparo legal para utilizar o incentivo adicional como pagamento de verba salarial aos agentes de saúde.

Ao final, requereu o conhecimento e provimento do apelo, a fim de que seja reformada a sentença para julgar improcedente o pedido de pagamento do “incentivo financeiro anual”.

Contrarrazões acostadas no id. 4142452.

Subiram os autos, cabendo a mim a relatoria do feito.

No id. 4155015, recebi o recurso no duplo efeito e determinei a remessa dos autos ao Ministério Público para exame e parecer.

A Procuradoria de Justiça, na qualidade de fiscal da ordem jurídica, no id. 4821847 eximiu-se de opinar
acerca do mérito recursal por entender inexistente o interesse público que justificasse a sua intervenção (id. 4821847)
.

É o relatório.

VOTO

VOTO

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR ROBERTO GONÇALVES DE MOURA (RELATOR):

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço a remessa necessária e a apelação cível.

Na questão sob análise, cabe elucidar se a verba requerida -
incentivo financeiro destinado aos agentes comunitários de saúde-ACS -
depende de lei municipal para o seu repasse.

In casu
, constata-se que a sentença reconheceu o direito da autora com fundamento no fato de o Ministério da Saúde, por meio das portarias números 314/14, 260/13, 459/12, 1.599/11, 3.178/10, 2.008/09 e 1.234/08, fixar e atualizar o valor do incentivo financeiro referente à implantação de agentes comunitários de saúde.

Em tal decisório, entendeu-se não se tratar de remuneração, sendo possível sua instituição por meio de portaria.

Em que pese, em caso análogo, já ter julgado de forma diversa, seguindo precedentes da Turma Julgadora da qual faço parte, meditando sobre o tema controverso, recentemente, revi o posicionamento antes adotado, mudando de opinião sobre o tema conforme ementa a seguir:

EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. RECURSO DE APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO DE COBRANÇA. AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO INSTITUÍDO POR PORTARIA DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. AUSÊNCIA DE LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA. VIGÊNCIA DA LEI Nº 12.994/14. AUSÊNCIA DE PREVISÃO QUANTO À DESTINAÇÃO DIRETA AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE (ACS) E AGENTES DE COMBATE À ENDEMIAS (ACE). PAGAMENTO INDEVIDO FACE A FINALIDADE DIVERSA DADA PELA LEGISLAÇÃO CITADA PARA TAL INCENTIVO. PRECEDENTES DE OUTRAS CORTES. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. EM REMESSA NECESSÁRIA, SENTENÇA MODIFICADA INTEGRALMENTE. DECISÃO UNÂNIME.

1. As Portarias do Ministério da Saúde que disciplinam os incentivos financeiros adicionais têm o objetivo único de fixar a importância que o Ministério da Saúde deve repassar aos entes públicos com o intuito de incrementar ações e projetos direcionados à saúde da população. Por outro lado, as referidas Portarias não podem instituir vantagem pecuniária aos agentes comunitários de saúde, porquanto a concessão de aumento na remuneração ou de vantagens pecuniárias depende de expressa autorização legislativa, nos termos do art. 37, X, da Constituição Federal.

2. Nessas circunstâncias, ao condenar o Município recorrente ao pagamento do incentivo financeiro adicional, o juízo primevo proferiu decisão que viola o art. 37, X, da Constituição Federal.

3. Recurso conhecido e provido. Sentença alterada totalmente em remessa necessária. À unanimidade.

(4652356, 4652356, Rel. ROBERTO GONCALVES DE MOURA, Órgão Julgador 1ª Turma de Direito Público, Julgado em 2021-03-01, Publicado em 2021-03-10)

Assim, firmei entendimento no sentido de que o incentivo financeiro adicional

previsto na Portaria nº 1.350/2002 do Ministério da Saúde se destina à promoção e incremento

de atividades relacionadas à área da saúde do Município, não constituindo verba remuneratória aos agentes comunitários de saúde, sobretudo porque tal verba somente poderia ser instituída por meio de lei específica, na forma dos arts. 37, X, 61, § 1°, "c", e 169 da Constituição Federal.

Ou seja, o direito à verba pleiteada vem estabelecido em portaria do Ministério da Saúde, ato ilegítimo para veicular direito à verba remuneratória de servidor, por afronta ao art. 37, X, da CF, que preceitua que a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices.

Logo, somente a Lei pode estabelecer verbas salariais desde que haja prévia dotação orçamentária para atender às projeções de despesa de pessoal, não cabendo, portanto, ato infralegal do Ministério da Saúde

estabelecer verba salarial, sobretudo a de servidor municipal.

Outrossim, nota-se que o incentivo financeiro criado pela Lei nº 12.994/14, que incluiu os arts. 9º-C e 9º-D na Lei nº 11.350/2006, visa fortalecer a atuação dos Agentes Comunitários de Saúde (ACSs) e Agentes de Combate às Endemias (ACEs), não havendo qualquer ressalva em tais dispositivos a eventual incentivo adicional (ou 14º salário) destinado diretamente a estas categorias, senão vejamos:

Art. 9º-C. Nos termos do § 5º do art. 198 da Constituição Federal, compete à União prestar assistência financeira complementar aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, para o cumprimento do piso salarial de que trata o art. 9º-A desta Lei. (Incluído pela Lei nº 12.994, de 2014)

§ 1º Para fins do disposto no caput deste artigo, é o Poder Executivo federal autorizado a fixar em decreto os parâmetros referentes à quantidade máxima de agentes passível de contratação, em função da população e das peculiaridades locais, com o auxílio da assistência financeira complementar da União. (Incluído pela Lei nº 12.994, de 2014)

§ 2º A quantidade máxima de que trata o § 1º deste artigo considerará tão somente os agentes efetivamente registrados no mês anterior à respectiva competência financeira que se encontrem no estrito desempenho de suas atribuições e submetidos à jornada de trabalho fixada para a concessão do piso salarial. (Incluído pela Lei nº 12.994, de 2014)

§ 3º O valor da assistência financeira complementar da União é fixado em 95% (noventa e cinco por cento) do piso salarial de que trata o art. 9º-A desta Lei. (Incluído pela Lei nº 12.994, de 2014)

§ 4º A assistência financeira complementar de que trata o caput deste artigo será devida em 12 (doze) parcelas consecutivas em cada exercício e 1 (uma) parcela adicional no último trimestre. (Incluído pela Lei nº 12.994, de 2014)

§ 5º Até a edição do decreto de que trata o § 1º deste artigo, aplicar-se-ão as normas vigentes para os repasses de incentivos financeiros pelo Ministério da Saúde. (Incluído pela Lei nº 12.994, de 2014)

§ 6º Para efeito da prestação de assistência financeira complementar de que trata este artigo, a União exigirá dos gestores locais do SUS a comprovação do vínculo direto dos Agentes Comunitários de Saúde e dos Agentes de Combate às Endemias com o respectivo ente federativo, regularmente formalizado, conforme o regime jurídico que vier a ser adotado na forma do art. 8º desta Lei. (Incluído pela Lei nº 12.994, de 2014)

Art. 9º-D. É criado incentivo financeiro para fortalecimento de políticas afetas à atuação de agentes comunitários de saúde e de combate às endemias.
(Incluído pela Lei nº 12.994, de 2014)

§ 1º Para fins do disposto no
caput
deste artigo, é o Poder Executivo federal autorizado a fixar em decreto:
(Incluído pela Lei nº 12.994, de 2014)

I - parâmetros para concessão do incentivo; e
(Incluído pela Lei nº 12.994, de 2014)

II - valor mensal do incentivo por ente federativo.
(Incluí
do pela Lei nº 12.994, de 2014)

§ 2º Os parâmetros para concessão do incentivo considerarão, sempre que possível, as peculiaridades do Município.
(Incluído pela Lei nº 12.994, de 2014)

De igual forma, o Decreto nº 8.474, de 22 de junho de 2015, que regulamenta a Lei nº 12.994/14, bem como a Portaria nº 1.024, de 21 de julho de 2015, não destacam direitos especiais remuneratórios a tais profissionais.

Todavia, não obstante tais normas tratarem do piso salarial dos ACSs e ACEs, bem como do
incentivo financeiro
(IF) a ser repassado em 12 (doze) parcelas mensais, incluindo-se 1 (uma) parcela adicional no último trimestre de cada ano, não discriminam o direito a um
incentivo
adicional ou 14º salário a ser pago diretamente aos Agentes Comunitários de Saúde, tampouco que os recursos repassados a título de Incentivo Financeiro - IF devam compor uma remuneração adicional e extraordinária.

Sendo assim, resta evidenciado que o
Incentivo Financeiro
(IF) é verba destinada aos municípios para o fortalecimento de políticas afetas à atuação dos ACSs e ACEs, inexistindo qualquer vinculação a eventual adicional remuneratório de tais profissionais.

Em sentido semelhante, colaciono jurisprudências afins:

RECURSO DE REVISTA INTERPOSTO PELO MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DOS CAMPOS. ACÓRDÃO REGIONAL PUBLICADO NA VIGÊNCIA DA LEI Nº 13.015/2014. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL. I. Esta Corte Superior firmou entendimento de que as Portarias do Ministério da Saúde que disciplinam os incentivos financeiros adicionais têm o objetivo único de fixar a importância que o Ministério da Saúde deve repassar aos entes públicos com o intuito de incrementar ações e projetos direcionados à saúde da população. Por outro lado, as referidas Portarias não podem instituir vantagem pecuniária aos agentes comunitários de saúde, porquanto a concessão de aumento na remuneração ou de vantagens pecuniárias depende de expressa autorização legislativa, nos termos do art. 37, X, da Constituição Federal. II. Nessas circunstâncias, ao condenar o Município-Reclamado ao pagamento do incentivo financeiro adicional, o Tribunal Regional proferiu decisão que viola o art. 37, X, da Constituição Federal e que contraria a jurisprudência desta Corte Superior . III. Recurso de revista de que se conhece e a que se dá provimento .

(TST - RR: 3424320145150045, Relator: Alexandre Luiz Ramos, Data de Julgamento: 24/06/2020, 4ª Turma, Data de Publicação: DEJT 26/06/2020)

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ORDINÁRIA. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL. Conforme precedentes desta Corte, a verba federal repassada aos municípios, denominada incentivo financeiro adicional, não é destinada à composição salarial dos agentes comunitários de saúde, mas, sim, ao incentivo para o custeio da implantação da Estratégia de Agentes Comunitários de Saúde, razão pela qual deve ser mantida a improcedência da pretensão autoral. APELO DESPROVIDO.

(TJ-GO - APL: 03468085720148090168, Relator: CARLOS HIPOLITO ESCHER, Data de Julgamento: 26/02/2018, 4ª Câmara Cível, Data de Publicação: DJ de 26/02/2018)

APELAÇÃO. AÇÃO DE COBRANÇA. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL INSTITUÍDO POR PORTARIA DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. AUSÊNCIA DE LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA. INCENTIVO FINANCEIRO CRIADO PELA LEI Nº 12.994/14. AUSÊNCIA DE PREVISÃO QUANTO À DESTINAÇÃO DIRETA AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE (ACS) E AGENTES DE COMBATE À ENDEMIAS (ACE). PAGAMENTO INDEVIDO. 1. À luz dos arts. 37, X, 61, § 1º, II, \"a\", e 169 da Constituição Federal, a concessão de qualquer vantagem ou aumento aos servidores públicos somente poderá ocorrer mediante autorização prévia conferida por lei específica, sendo necessário, para tanto, a observância da dotação orçamentária e os limites previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal. Precedentes do TST. 2. O incentivo financeiro adicional criado pela Portaria nº 1.350/2002 do Ministério da Saúde, muito embora seja repassado aos fundos municipais de saúde em razão do número de agentes comunitários admitidos por cada ente federado, não constitui espécie remuneratória, mas verba destinada a melhoria, promoção e incremento da atividade desses servidores. 3. Não havendo expressa autorização legislativa, portanto, resta inviável o reconhecimento do incentivo financeiro adicional como vantagem pecuniária a ser paga aos agentes comunitários e saúde, com ou sem cunho salarial. 4. O incentivo financeiro criado pela Lei nº 12.994/14, que incluiu o art. 9º-D na Lei nº 11.350/2006, foi concebido visando o fortalecimento de políticas afetas à atuação dos ACS e ACE, contudo, não menciona em nenhum momento o direito a um incentivo adicional (ou 14º salário) destinado diretamente a estas categorias. 5. Apelo conhecido e não provido. Sentença mantida. (TJ-TO - AC: 00333473620198270000, Relator: ETELVINA MARIA SAMPAIO FELIPE)

É caso, pois, de dar provimento ao presente recurso, porquanto inegável o desacerto do decisório hostilizado.

DISPOSITIVO.

Posto isso, DOU PROVIMENTO ao recurso para, reformando a sentença, julgar improcedente o pedido inicial, nos moldes dos fundamentos supra
.

Invertem-se os ônus da sucumbência.

Contudo, considerando ser a autora beneficiária da justiça gratuita (id. 4142434 – fl. 22), a exigibilidade de tais verbas permanecerá suspensa por cinco anos, nos moldes do § 3º do art. 98 do CPC
[1]
.

Em remessa necessária, ALTERO a sentença nos moldes do provimento recursal.

É como voto.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria nº 3731/2015 – GP.

Belém/PA.19 de julho de 2021
.

Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

Relator

[1]

§ 3º Vencido o beneficiário, as obrigações decorrentes de sua sucumbência ficarão sob condição suspensiva de exigibilidade e somente poderão ser executadas se, nos 5 (cinco) anos subsequentes ao trânsito em julgado da decisão que as certificou, o credor demonstrar que deixou de existir a situação de insuficiência de recursos que justificou a concessão de gratuidade, extinguindo-se, passado esse prazo, tais obrigações do beneficiário.

Belém, 21/07/2021