Tribunal: TJPA
Processo: 0002197-16.2015.8.14.0040
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): JOSE MARIA TEIXEIRA DO ROSARIO
Órgão julgador: JOSE MARIA TEIXEIRA DO ROSARIO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10386 - Modalidade / Limite
Data de julgamento: 2021-08-02

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR. PRELIMINARES SUSCITADAS. PRINCÍPIO DA PRIMAZIA DO JULGAMENTO DO MÉRITO. CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE CONTABILIDADE. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. REQUISITOS LEGAIS ATENDIDOS. INEXISTÊNCIA DE ILEGALIDADE. NOTÓRIA ESPECIALIZAÇÃO DEMONSTRADA. RECURSOS CONHECIDOS E PROVIDOS PARA REFORMAR A SENTENÇA. IMPROCEDÊNCIA TOTAL DA AÇÃO. 1. Inicialmente, é preciso desde logo registrar que as preliminares suscitadas pelos recorrentes de inadequação da via eleita, inexistência de ilegalidade do ato, ausência de lesividade e serviço devidamente prestado confundem-se com o próprio mérito da demanda, razão pela qual serão analisados em momento oportuno. 2. No tocante a preliminar suscitada de nulidade da sentença por inobservância do art. 7º, inciso V, da Lei nº 4.717/65, tem-se o seguinte 3. Assim sendo, a preliminar suscitada tem amparo legal, razão pela qual a sentença pode ser anulada, todavia, deixarei de fazê-lo no presente caso, haja vista que o julgamento do mérito, no meu entendimento, é favorável aos réus/apelantes como demonstrarei adiante, impondo-se, dessa forma, a observância do disposto no 488 do CPC. 4. Em relação ao mérito da demanda, início salientando que a contratação de serviços pelos entes públicos deve se submeter, em regra, ao processo licitatório, excepcionadas as situações em que se tratar de serviços de natureza singular a serem realizados por profissional de notória especialização. É o que dispõe o inciso II do artigo 25 da Lei nº 8.666/93. 5. Como visto, a singularidade do serviço de contabilidade é da sua própria natureza quando comprovada sua notória especialização, nos termos do já citado Decreto-Lei nº 9.295/46. 6. Sendo assim, resta saber, no presente caso, se a empresa contratada possui a notória especialização necessária ao atendido da demanda de natureza singular. 7. Com efeito, vislumbro, da análise nos autos, diversas evidências de que a contratada Pilares Contabilidade Consultoria e Assessoria S/S Ltda. (apelante e ré na presente ação popular) possui notória especialização para o desempenho dos serviços contratados pela Prefeitura de Parauapebas (execução de serviços técnicos especializados de consultoria e assessoria contábil e para elaboração de leis do campo orçamentário e financeiro – Plano Plurianual, Lei Orçamentária Anual, Lei de Diretrizes Orçamentárias). 8. Nesse sentido, tem-se que uma das sócias da empresa, Maria Onilce Rosa Pereira, possui vasta experiencia e conhecimento na área de contabilidade pública, como pode se concluir da leitura dos atestados de capacidade técnica (fls. 87) emitidos por esse Município. 9. Destarte, esses atestados demonstram que a empresa contratada pelo Município tem em seu quadro pessoa com um longo histórico na prestação de serviços de contabilidade à administração pública, o que permite inferir, com razoável segurança, sua notória capacidade técnica para o desempenho da função objeto dos contratos administrativos em análise. 10. Nesse sentido, extrai-se dos autos que a sra. Maria Onilce Rosa Pereira possui especialização em “GESTÃO EM FINANÇAS E CONTROLADORIA” (ministrado pela Faculdade Internacional de Curitiba – fl. 94) e já realizou diversos outros cursos ligados à contabilidade pública, destacando-se um seminário sobre “CONTROLE INTERNO E PLANEJAMENTO MUNICIPAL” (fl. 706), cursos a respeito de “EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA” (fl. 707), e “LICITAÇÕES, CONTRATOS, SRP EPREGÃO” (fl. 98). 11. Tais fatos corroboraram, portanto, a conclusão de que a empresa contratada possui em seus quadros pessoa como vasto conhecimento e experiência nesse ramo profissional. 12. Ademais, o serviço de contabilidade pública apresenta grau de complexidade que se difere daqueles prestados ordinariamente na seara privada, tendo em vista o complicado emaranhado de leis (em geral) que regem as finanças dos entes públicos, os quais, em não sendo observados, podem acarretar graves prejuízos às finanças públicas e, por consequência, à sociedade, além de gerar sanções aos sujeitos infratores como a perda de mandato do prefeito por crime de responsabilidade. 13. Sendo assim, tem-se, de um lado, a demanda por um serviço singular e complexo (contabilidade pública) e, por outro, uma empresa que possui em seu quadro profissional com notória experiencia nesse ramo profissional, como indica os atestados de capacidade técnica, cursos, seminários, pós-graduação e demais documentos mencionados acima. Portanto, não vislumbro desvio de finalidade na contratação desses serviços. 14. Nesse contexto, tendo a empresa em seu quadro profissionais com notória experiencia na área que se propõe a atuar, é despiciendo considerar o seu tempo existência no mercado para fins de aferir ou seu grau de notoriedade e especialização, isso porque a pessoa jurídica não opera por si só, mas por meio dos seus sócios e colaboradores, pessoas naturais, que, pela capacidade que possuem, agregam valor àquela. 15. Sobre o valores contratados, no total de R$ 1.740.000,00 (um milhão e setecentos e quarenta mil reais), por um ano de contrato, relativo ao período de 04 de fevereiro de 2014 a 03 de fevereiro de 2015 (fls. 59/60), verifica-se que foram baseados em valores praticados em contratos já celebrados pela Prefeitura de Parauapebas em anos anteriores, conforme apontado no MEMO N°. 094/2014-SEFAZ encaminhado ao setor de Licitação e Contratos da Prefeitura e assinado pelo então Secretário Municipal de Fazenda (fl. 61). 16. Por outro lado, o autor da ação argumentou que os contratos teriam sido assinados por secretários do município, em vez de os serem pelo Prefeito municipal, isso sem que houvesse lei autorizando. 17. Acontece que o Decreto Municipal de Parauapebas n° 321, de 22 de junho de 2011, delegou competência aos secretários municipais, chefe de gabinete e ao procurador geral do município para ordenar despesas provenientes de suas secretarias e órgãos. 18. Em relação ao fato de o procedimento de inexigibilidade de licitação ter sido formalizado e concluído em um único dia, fato é que não constato impedimento legal para essa prática. Em verdade, o artigo 26 da Lei n° 8.666/93 traça os procedimentos para contratação via inexigibilidade de licitação, mas não se observa, na sua leitura, restrição que impeça a formalização e conclusão do procedimento num dia só. 19. Outrossim, é preciso considerar que os serviços contratados pela Prefeitura já foram prestados, e, pela natureza da prestação, não podem ser devolvidos, de modo que não se pode falar em devolução dos valores pela contratada por eventual nulidade do procedimento de inexigibilidade de licitação para o qual não tenha dado causa. 20. De mais a mais, há nos autos (Id n°s. 2567587; 2567588; 2567589, 2567591, etc.) diversas notas fiscais emitidas pela Prefeitura Municipal de Parauapebas que apontam a efetiva prestação dos serviços contratados, assim como diversos relatórios fiscais, assinados por fiscais designados, atestando o efetivo cumprimento dos contratos firmados com o Município (Id n°s 2567627, 2567628, 2567629, 2567630, etc.). 21. A respeito da alegação do autor (apelado) de que a Prefeitura de Parauapebas possui em seus quadros contadores, verifico que o recorrido não se desincumbiu adequadamente do ônus probatório que lhe competia nesta ação no sentido de demonstrar que esses servidores teriam suficiente capacidade técnica para bem desenvolver a singularidade e complexidade dos serviços técnicos especializados de consultoria e assessoria contábil e para elaboração de leis do campo orçamentário e financeiro – Plano Plurianual, Lei Orçamentária Anual, Lei de Diretrizes Orçamentárias. 22. Diante de tudo isso, concluo não terem sido comprovados nos autos os alegados atos lesivos ao patrimônio pública na formação dos contratos administrativos (nº 20140060, 20140064, 20140090, 20140092, 20140093) firmados entre a Prefeitura de Parauapebas e a empresa Pilares Contabilidade Consultoria e Assessoria S/S Ltda, por meio de procedimento de inexigibilidade de licitação n° 6/2014-001 SEFAZ. 23. Recursos conhecidos e providos. Acordam, os Senhores Desembargadores componentes da 2ª Turma de Direito Público, por unanimidade, em conhecer dos recursos e dar-lhes provimento, para reformar a sentença e julgar totalmente improcedente os pedidos da ação, nos termos do voto do relator, Plenário Virtual do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos dois dias do mês de agosto do ano de dois mil e vinte e um. Esta Sessão foi presidida pela Exma. Sra. Desembargadora, Dra.Luzia Nadja Guimarães Nascimento.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0002197-16.2015.8.14.0040

APELANTE: VALMIR QUEIROZ MARIANO, MUNICIPIO DE PARAUAPEBAS, ZILDENE DOS ANJOS SILVA, JOSE DE RIBAMAR SOUZA DA SILVA, MARIA ONILCE ROSA PEREIRA, JULIANA DE SOUZA DOS SANTOS, PILLARES CONTABILIDADE CONSULTORIA E ASSESSORIA S/S LTDA, MARIA MENDES DA SILVA

APELADO: LINDOLFO GILERITO DE CARVALHO MENDES

RELATOR(A):
Desembargador JOSÉ MARIA TEIXEIRA DO ROSÁRIO

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR. PRELIMINARES SUSCITADAS. PRINCÍPIO DA PRIMAZIA DO JULGAMENTO DO MÉRITO. CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE CONTABILIDADE. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. REQUISITOS LEGAIS ATENDIDOS. INEXISTÊNCIA DE ILEGALIDADE. NOTÓRIA ESPECIALIZAÇÃO DEMONSTRADA. RECURSOS CONHECIDOS E PROVIDOS PARA REFORMAR A SENTENÇA. IMPROCEDÊNCIA TOTAL DA AÇÃO.

1.

Inicialmente, é preciso desde logo registrar que as preliminares suscitadas pelos recorrentes de inadequação da via eleita, inexistência de ilegalidade do ato, ausência de lesividade e serviço devidamente prestado confundem-se com o próprio mérito da demanda, razão pela qual serão analisados em momento oportuno.

2.

No tocante a preliminar suscitada de nulidade da sentença por inobservância do art. 7º, inciso V, da Lei nº 4.717/65, tem-se o seguinte

3.

Assim sendo, a preliminar suscitada tem amparo legal, razão pela qual a sentença pode ser anulada, todavia, deixarei de fazê-lo no presente caso, haja vista que o julgamento do mérito, no meu entendimento, é favorável aos réus/apelantes como demonstrarei adiante, impondo-se, dessa forma, a observância do disposto no 488 do CPC.

4.

Em relação ao mérito da demanda, início salientando que a
contratação de serviços pelos entes públicos deve se submeter, em regra, ao processo licitatório, excepcionadas as situações em que se tratar de serviços de natureza singular a serem realizados por profissional de notória especialização. É o que dispõe o

inciso II do artigo 25 da Lei nº 8.666/93.

5. Como visto, a singularidade do serviço de contabilidade é da sua própria natureza quando comprovada sua notória especialização, nos termos do já citado Decreto-Lei nº 9.295/46.

6. Sendo assim, resta saber, no presente caso, se a empresa contratada possui a notória especialização necessária ao atendido da demanda de natureza singular.

7. Com efeito, vislumbro, da análise nos autos, diversas evidências de que a contratada
Pilares Contabilidade Consultoria e Assessoria S/S Ltda.
(apelante e ré na presente ação popular) possui notória especialização para o desempenho dos serviços contratados pela Prefeitura de Parauapebas (
execução de serviços

técnicos especializados de consultoria e assessoria contábil e para elaboração de leis do campo

orçamentário e financeiro – Plano Plurianual, Lei Orçamentária Anual, Lei de Diretrizes Orçamentárias)
.

8. Nesse sentido, tem-se que uma das sócias da empresa,
Maria Onilce Rosa Pereira
, possui vasta experiencia e conhecimento na área de contabilidade pública, como pode se concluir da leitura dos atestados de capacidade técnica (fls. 87) emitidos por esse Município.

9. Destarte, esses atestados demonstram que a empresa contratada pelo Município tem em seu quadro pessoa com um longo histórico na prestação de serviços de contabilidade à administração pública, o que permite inferir, com razoável segurança, sua notória capacidade técnica para o desempenho da função objeto dos contratos administrativos em análise.

10. Nesse sentido, extrai-se dos autos que a sra.
Maria Onilce Rosa Pereira possui especialização em “GESTÃO EM FINANÇAS E CONTROLADORIA” (ministrado pela Faculdade Internacional de Curitiba – fl. 94) e já realizou diversos outros cursos ligados à contabilidade pública, destacando-se um seminário sobre “CONTROLE INTERNO E PLANEJAMENTO MUNICIPAL” (fl. 706), cursos a respeito de “EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA” (fl. 707), e “LICITAÇÕES, CONTRATOS, SRP EPREGÃO” (fl. 98).

11. Tais fatos corroboraram, portanto, a conclusão de que a empresa contratada possui em seus quadros pessoa como vasto conhecimento e experiência nesse ramo profissional.

12. Ademais, o serviço de contabilidade pública apresenta grau de complexidade que se difere daqueles prestados ordinariamente na seara privada, tendo em vista o complicado emaranhado de leis (em geral) que regem as finanças dos entes públicos, os quais, em não sendo observados, podem acarretar graves prejuízos às finanças públicas e, por consequência, à sociedade, além de gerar sanções aos sujeitos infratores como a perda de mandato do prefeito por crime de responsabilidade.

13. Sendo assim, tem-se, de um lado, a demanda por um serviço singular e complexo (contabilidade pública) e, por outro, uma empresa que possui em seu quadro profissional com notória experiencia nesse ramo profissional, como indica os atestados de capacidade técnica, cursos, seminários, pós-graduação e demais documentos mencionados acima. Portanto, não vislumbro desvio de finalidade na contratação desses serviços.

14. Nesse contexto, tendo a empresa em seu quadro profissionais com notória experiencia na área que se propõe a atuar, é despiciendo considerar o seu tempo existência no mercado para fins de aferir ou seu grau de notoriedade e especialização, isso porque a pessoa jurídica não opera por si só, mas por meio dos seus sócios e colaboradores, pessoas naturais, que, pela capacidade que possuem, agregam valor àquela.

15. Sobre o valores contratados, no total de
R$ 1.740.000,00 (um milhão e setecentos e quarenta mil reais), por um ano de contrato, relativo ao período de 04 de fevereiro de 2014 a 03 de

fevereiro de 2015 (fls. 59/60), verifica-se que foram baseados em valores praticados em contratos já celebrados pela Prefeitura de Parauapebas em anos anteriores, conforme apontado no MEMO N°. 094/2014-SEFAZ encaminhado ao setor de Licitação e Contratos da Prefeitura e assinado pelo então Secretário Municipal de Fazenda (fl. 61).

16. Por outro lado, o autor da ação argumentou que os contratos teriam sido assinados por secretários do município, em vez de os serem pelo Prefeito municipal, isso sem que houvesse lei autorizando.

17. Acontece que o Decreto Municipal de Parauapebas n° 321, de 22 de junho de 2011, delegou competência aos secretários municipais, chefe de gabinete e ao procurador geral do município para ordenar despesas provenientes de suas secretarias e órgãos.

18. Em relação ao fato de o procedimento de inexigibilidade de licitação ter sido formalizado e concluído em um único dia, fato é que não constato impedimento legal para essa prática. Em verdade, o artigo 26 da Lei n° 8.666/93 traça os procedimentos para contratação via inexigibilidade de licitação, mas não se observa, na sua leitura, restrição que impeça a formalização e conclusão do procedimento num dia só.

19. Outrossim, é preciso considerar que os serviços contratados pela Prefeitura já foram prestados, e, pela natureza da prestação, não podem ser devolvidos, de modo que não se pode falar em devolução dos valores pela contratada por eventual nulidade do procedimento de inexigibilidade de licitação para o qual não tenha dado causa.

20. De mais a mais, há nos autos (Id n°s. 2567587; 2567588; 2567589, 2567591, etc.) diversas notas fiscais emitidas pela Prefeitura Municipal de Parauapebas que apontam a efetiva prestação dos serviços contratados, assim como diversos relatórios fiscais, assinados por fiscais designados, atestando o efetivo cumprimento dos contratos firmados com o Município (Id n°s 2567627, 2567628, 2567629, 2567630, etc.).

21. A respeito da alegação do autor (apelado) de que a Prefeitura de Parauapebas possui em seus quadros contadores, verifico que o recorrido não se desincumbiu adequadamente do ônus probatório que lhe competia nesta ação no sentido de demonstrar que esses servidores teriam suficiente capacidade técnica para bem desenvolver a singularidade e complexidade dos serviços técnicos especializados de consultoria e assessoria contábil e para elaboração de leis do campo

orçamentário e financeiro – Plano Plurianual, Lei Orçamentária Anual, Lei de Diretrizes Orçamentárias.

22. Diante de tudo isso, concluo não terem sido comprovados nos autos os alegados atos lesivos ao patrimônio pública na formação dos contratos administrativos (nº 20140060, 20140064, 20140090, 20140092, 20140093) firmados entre a Prefeitura de Parauapebas e a empresa Pilares Contabilidade Consultoria e Assessoria S/S Ltda, por meio de procedimento de inexigibilidade de licitação n° 6/2014-001 SEFAZ.

23. Recursos conhecidos e providos.

Acordam, os Senhores Desembargadores componentes da 2ª
Turma de Direito Público
, por unanimidade,
em conhecer
dos recursos e dar-lhes provimento
, para reformar a sentença e julgar totalmente improcedente os pedidos da ação, nos termos do voto do relator,

Plenário Virtual do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos dois dias do mês de agosto do ano de dois mil e vinte e um.

Esta Sessão foi presidida pela Exma. Sra. Desembargadora, Dra.Luzia Nadja Guimarães Nascimento.

RELATÓRIO

Trata-se de apelações cíveis interpostas em face de sentença proferida nos autos da Ação Popular (processo n°
00021197-16.2015.8.14.0040), que tramitou pela 3ª Vara Cível e Empresarial de Parauapebas,
ajuizada por
Lindolfo Gilberto de Carvalho Mendes
contra o
Município de Parauapebas,

Valmir Queiroz Mariano, Maria Mendes da Silva, Juliana de Souza Santos,

José de Ribamar Souza da Silva, Pillares Contabilidade e Assessoria S/S

Ltda., Maria Onilce Rose Pereira e Zildene dos Anjos Silva.

Essa sentença julgou parcialmente procedente os pedidos da Ação Popular no seguinte sentido:

Isto posto, julgo parcialmente procedente a Ação Popular para declarar a ilegalidade no ato administrativo de inexigibilidade de licitação nº 6/2014-001SEFAZ e a consequente nulidade dos contratos administrativos advindo do ato (nº 20140060, 20140064, 20140090, 20140092, 20140093).

Condeno ainda a Empresa Pillares Contabilidade Consultoria e Assessorias LTDA, Valmir Queiroz Mariano, Maria Mendes da Silva, José de Ribamar Souza da Silva, Maria Onilce Rosa Pereira e Zildene dos Anjos Silva, de forma solidária, à devolução do valor de R$ 1.740.000,00 (um milhão, setecentos e quarenta mil reais) de forma atualizada ao Município de Parauapebas, haja vista a ilegalidade e imoralidade na sua contratação direta e o efetivo prejuízo ao erário municipal, a contar do efetivo desembolso e acrescido de juros legais a contar da citação e, condeno ainda, a Empresa Pillares Contabilidade Consultoria e Assessorias LTDA, Valmir Queiroz Mariano, Maria Mendes da Silva, José de Ribamar Souza da Silva, Maria Onilce Rosa Pereira e Zildene dos Anjos Silva, de forma solidária, à multa civil de R$ 1.740.000,00 (um milhão, setecentos e quarenta mil reais) de forma atualizada ao Município de Parauapebas, a contar da publicação desta sentença e acrescida de juros a contar da citação.

Determino que o Município de Parauapebas, rescinda todos os contratos com a Empresa Pillares Contabilidade Consultoria e Assessorias LTDA formalizados posteriormente ao ajuizamento desta ação e que não tenham sido objeto de licitação, bem como quaisquer contratos firmados com as demais rés, sob pena de aplicação de multa diária de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) a contar de 5 dias após

Com efeito, o réu Pillares Contabilidade Consultoria e Assessoria S/S Ltda. interpôs recurso de apelação (ID 2567677) sustentando as seguintes preliminares: nulidade absoluta da sentença por inobservância do art. 7º, inciso V, da Lei nº 4.717/65 e arts. 350, 351, 357, do CPC; ausência de manifestação acerca do pedido de oitiva do autor e de instrução do feito para oitiva de testemunhas.

No mérito, sustentou a ausência de análise das teses apresentadas pelo apelante; falta de amparo probatório quanto à conclusão da sentença de que a prefeitura dispõe de corpo técnico contábil qualificado; ausência de amparo probatório para a mensuração das perdas e danos para a conclusão de que houve superfaturamento do preço contratual; ausência de critérios de apuração de dano material – art. 14 da LAP; omissão do critério para a fixação do valor da multa; impossibilidade de se anular contrato executado com vigência encerrada.

Por fim, requereu o provimento do recurso para reconhecer as nulidades alegadas ou a improcedência dos pedidos da Ação Popular.

Por outro lado, as partes Valmir Mariano, Maria Onilce Pereira, Maria Mendes da Silva, José de Ribamar Silva e Zildene Silva também interpuseram recurso de apelação apresentando argumentos e pedidos semelhantes aos expostos no recurso descrito acima.

Por sua vez, o Município de Parauapebas interpôs recurso de apelação (ID 2567686) suscitando a inadequação da via eleita e a inexistência de ilegalidade do ato, ausência de lesividade e serviço devidamente prestado; nulidade da sentença por descumprimento do art. 7º, inciso V, da Lei 4.717/65 e por ausência de fundamentação; asseverou ainda que a sentença é ultra petita e não há prova do alegado pelo autor.

Ao fim, pede o provimento do recurso para reconhecer as nulidades alegadas ou a improcedência dos pedidos da Ação Popular.

O apelado não apresentou contrarrazões (ID 2567701).

Ministério Público do Estado apresenta parecer opinando pelo conhecimento e provimento dos recursos no sentido de acolher as preliminares suscitadas de inobservância do art. 7º, inciso V, da Lei nº 4.717/65 e assim determinar a anulação da sentença
a quo
, retornando os autos à primeira instância, com reabertura da instrução processual, com observância desses dispositivos legais.

É o relatório necessário.

À secretaria para inclusão do feito em pauta de julgamento no âmbito virtual.

Belém/PA

VOTO

Conheço do recurso pois presentes os seus pressupostos processuais de admissibilidade.

Cuidam-se os autos de ação popular ajuizada por
Lindolfo Gilberto de Carvalho Mendes
contra o
Município de Parauapebas,

Valmir Queiroz Mariano, Maria Mendes da Silva, Juliana de Souza Santos,

José de Ribamar Souza da Silva, Pillares Contabilidade e Assessoria S/S

Ltda., Maria Onilce Rose Pereira e Zildene dos Anjos Silva.

Nessa ação, o autor (apelado) alegou que a Prefeitura do Município de Parauapebas (apelante) firmou diversos contratos administrativos (nº 20140060, 20140064, 20140090, 20140092, 20140093), mediante procedimento de inexigibilidade de licitação n° 6/2014-001 SEFAZ, com a empresa Pilares Contabilidade Consultoria e Assessoria S/S Ltda. (apelante), os quais estariam eivados de ilegalidade.

Nesse sentido, argumenta que os contratos teriam sido assinados por secretários do município, em vez de os serem pelo Prefeito municipal, isso sem que houvesse lei autorizando.

Afirma que no pedido de abertura, antes de qualquer manifestação técnico/jurídica, a Sra. MARIA MENDES DA SILVA já havia determinado a contratação direta, sem licitação, por inexigibilidade, indicando que todos os demais atos eram apenas para cumprir sua "ordem".

Afirma que a empresa não detinha capacidade técnica para a prestação do serviço, que não foi demonstrada a singularidade do serviço e a notória especialização da contratada e que a prefeitura possuía corpo técnico adequado e suficiente para executar o mesmo trabalho.

Aduz que a contratação incorreu em desvio de finalidade, por teria visado fim diverso do interesse público.

Como antes relatado, o juízo de origem proferiu sentença julgando parcialmente procedente a ação.

Inconformados, os réus interpuseram recursos de apelação cujos argumentos serão analisados adiante.

Inicialmente, é preciso desde logo registrar que as preliminares suscitadas pelos recorrentes de inadequação da via eleita, inexistência de ilegalidade do ato, ausência de lesividade e serviço devidamente prestado confundem-se com o próprio mérito da demanda, razão pela qual serão analisados em momento oportuno.

No tocante a preliminar suscitada de nulidade da sentença por inobservância do art. 7º, inciso V, da Lei nº 4.717/65, tem-se o seguinte.

Esse dispositivo previsto na Lei que regula a Ação Popular dispõe o seguinte:

Art. 7º A ação obedecerá ao procedimento ordinário, previsto no Código de Processo Civil, observadas as seguintes normas modificativas:

(...)

V - Caso não requerida, até o despacho saneador, a produção de prova testemunhal ou pericial, o juiz ordenará vista às partes por 10 (dez) dias, para alegações, sendo-lhe os autos conclusos, para sentença, 48 (quarenta e oito) horas após a expiração desse prazo; havendo requerimento de prova, o processo tomará o rito ordinário.

De fato, verifico que esse dispositivo não foi observado pelo juízo de origem, isso porque, embora o Município de Parauapebas tenha requerido a produção de prova testemunhal (ID 2567626 - Pág. 2), os autos foram sentenciados sem que esse pedido fosse atendido, situação que configura nulidade por cerceamento de defesa da parte.

Assim sendo, a preliminar suscitada tem amparo legal, razão pela qual a sentença pode ser anulada, todavia, deixarei de fazê-lo no presente caso, haja vista que o julgamento do mérito, no meu entendimento, é favorável aos réus/apelantes como demonstrarei adiante, impondo-se, dessa forma, a observância do disposto no 488 do CPC, cujo teor estabelece o seguinte:

Desde que possível, o juiz resolverá o mérito sempre que a decisão for favorável à parte a quem aproveitaria eventual pronunciamento nos termos do
art. 485
.

Em relação ao mérito da demanda, início esclarecendo que
a ação popular é um instrumento constitucional posto à disposição de qualquer cidadão com o objetivo de invalidar ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (art. 5º, LXXIII, da CF, e Lei nº 4.717/65).

No casos dos autos, o autor da ação se serviu dela para questionar a formação dos
contratos administrativos (nº 20140060, 20140064, 20140090, 20140092, 20140093), ajustados mediante procedimento de inexigibilidade de licitação n° 6/2014-001 SEFAZ, entre a empresa Pilares Contabilidade Consultoria e Assessoria S/S Ltda. e a Prefeitura de Parauapebas, sustentando que tais ajustes teriam lesado o patrimônio público.

Com efeito, tem-se, por imperativo legal,
que a
contratação de serviços pelos entes públicos deve se submeter, em regra, ao processo licitatório, excepcionadas as situações em que se tratar de serviços de natureza singular a serem realizados por profissional de notória especialização. É o que dispõe o

inciso II do artigo 25 da Lei nº 8.666/93:

Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial:

(...);

II - para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação;

(...).

No que toca especificamente aos serviços de contabilidade (objeto dos contratos administrativos em análise nesta ação), os §§1° e 2° do artigo 25 do
Decreto-Lei nº 9.295, de 27 de maio de 1946 estabelecem que eles são, por sua natureza, técnicos e singulares, quando demonstrada a notoriedade da sua especialização:

§ 1º Os serviços profissionais de contabilidade são, por sua natureza, técnicos e singulares, quando comprovada sua notória especialização, nos termos da lei.
(Incluído pela Lei nº 14.039, de 2020)

§ 2º Considera-se notória especialização o profissional ou a sociedade de profissionais de contabilidade cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experiências, publicações, organização, aparelhamento, equipe técnica ou de outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho é essencial e indiscutivelmente o mais adequado à plena satisfação do objeto do contrato.

(Incluído pela Lei nº 14.039, de 2020)
.

No sentido do
§ 2º do artigo 25 do Decreto-Lei nº 9.295/46, assevera
o
art. 25, §1° da Lei n° 8.666/93:

§ 1
o
Considera-se de notória especialização o profissional ou empresa cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experiências, publicações, organização, aparelhamento, equipe técnica, ou de outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho é essencial e indiscutivelmente o mais adequado à plena satisfação do objeto do contrato.

Nesse contexto, diz ainda o artigo 13, inciso II da Lei nº 8.666/93 sobre serviços profissionais especializados:

Art. 13. Para os fins desta Lei, consideram-se serviços técnicos profissionais especializados os trabalhos relativos a:

(...);

II - pareceres, perícias e avaliações em geral;

(...)

Como visto, a singularidade do serviço de contabilidade é da sua própria natureza quando comprovada sua notória especialização, nos termos do já citado
Decreto-Lei nº 9.295/46.

Sendo assim, resta saber, no presente caso, se a empresa contratada possui a notória especialização necessária ao atendido da demanda de natureza singular.

Com efeito, vislumbro, da análise nos autos, diversas evidências de que a contratada
Pilares Contabilidade Consultoria e Assessoria S/S Ltda.
(apelante e ré na presente ação popular) possui notória especialização para o desempenho dos serviços contratados pela Prefeitura de Parauapebas (
execução de serviços

técnicos especializados de consultoria e assessoria contábil e para elaboração de leis do campo

orçamentário e financeiro – Plano Plurianual, Lei Orçamentária Anual, Lei de Diretrizes Orçamentárias
)
.

Nesse sentido, tem-se que uma das sócias da empresa,
Maria Onilce Rosa Pereira
, possui vasta experiencia e conhecimento na área de contabilidade pública, como pode se concluir da leitura dos atestados de capacidade técnica (fls. 87) emitidos por esse Município:

A Prefeitura Municipal de Parauapebas através do Secretário Municipal de Educação vem declarar para os devidos fins que a servidora Maria Onilce Rosa Pereira, Contadora CRC-PA 012761/0-6, prestou serviços de assessoria e apoio administrativo, consultoria contábil, orçamentária, financeira, patrimonial prestação de contas, Contratos e Licitações, elaboração de balancetes mensais e consolidados, elaboração de Relatório Resumido de Execução Orçamentária- RREO, relatórios de Gestão Fiscal - RGF, acompanhamento das audiências de prestações de contas junto aos Conselhos de Controle Social CAE – Merenda Escolar e CACS-F.UNDEB, responsabilidade técnica no acompanhamento da execução dos. programas e convênios federais, fiscalização e controle financeiro de 51 Conselhos Escolares Municipais, elaboração de Relatórios Contábeis de acordo com a Lei Federal 4.320/64, Lei Complementar n° 101/00, Legislações do Tesouro Nacional, Tribunal de Contas e Conselho Federal de Contabilidade assessoria consultoria e emissão de pareceres e relatórios para atendimento aos órgãos de Controles Externos, como Tribunal de Contas do Pará-TCM Ministério Público e Ministério da Educação, auxiliar na elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, Piano Plurianual - PPA e Lei Orçamentária Anual-LOA no período de 02 de Janeiro de 2005 a Dezembro de 2012.

Há ainda outro atestado de capacidade técnica (fl. 1729) com conteúdo semelhante a esse, e que compreende o período de experiencia de janeiro de 1997 a dezembro de 2004, assim como diversos documentos/declarações (fls. 1.724/1.728) indicativas da longa experiencia da Maria Onilce Rosa Pereira no campo da contabilidade pública, tendo inclusive prestado serviços à Câmara legislativa do Município de Parauapebas.

Destarte, esses atestados demonstram que a empresa contratada pelo Município tem em seu quadro pessoa com um longo histórico na prestação de serviços de contabilidade à administração pública, o que permite inferir, com razoável segurança, sua notória capacidade técnica para o desempenho da função objeto dos contratos administrativos em análise.

Nesse sentido, extrai-se dos autos que a sra.
Maria Onilce Rosa Pereira possui especialização em “GESTÃO EM FINANÇAS E CONTROLADORIA” (ministrado pela Faculdade Internacional de Curitiba – fl. 94) e já realizou diversos outros cursos ligados à contabilidade pública, destacando-se um seminário sobre “CONTROLE INTERNO E PLANEJAMENTO MUNICIPAL” (fl. 706), cursos a respeito de “EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA” (fl. 707), e “LICITAÇÕES, CONTRATOS, SRP EPREGÃO” (fl. 98).

Tais fatos corroboraram, portanto, a conclusão de que a empresa contratada possui em seus quadros pessoa como vasto conhecimento e experiência nesse ramo profissional.

Ademais, o serviço de contabilidade pública apresenta grau de complexidade que se difere daqueles prestados ordinariamente na seara privada, tendo em vista o complexo emaranhado de leis, normas em geral que regem as finanças dos entes públicos, os quais, em não sendo observados, podem acarretar graves prejuízos às finanças públicas e, por consequência, à sociedade, além de gerar sanções aos sujeitos infratores como a perda de mandato do prefeito por crime de responsabilidade.

Sendo assim, tem-se, de um lado, a demanda por um serviço singular e complexo (contabilidade pública) e, por outro, uma empresa que possui em seu quadro profissional com notória experiencia nesse ramo profissional, como indica os atestados de capacidade técnica, cursos, seminários, pós-graduação e demais documentos mencionados acima.

Portanto, não vislumbro desvio de finalidade na contratação desses serviços.

Nesse contexto, tendo a empresa em seu quadro profissionais com notória experiencia na área que se propõe a atuar, é despiciendo considerar o seu tempo existência no mercado para fins de aferir ou seu grau de notoriedade e especialização, isso porque a pessoa jurídica não opera por si só, mas por meio dos seus sócios e colaboradores, pessoas naturais, que, pela capacidade que possuem, agregam valor àquela.

Sobre o valores contratados, no total de
R$ 1.740.000,00 (um milhão e setecentos e quarenta mil reais), por um ano de contrato, relativo ao período de 04 de fevereiro de 2014 a 03 de

fevereiro de 2015 (fls. 59/60), verifica-se que foram baseados em valores praticados em contratos já celebrados pela Prefeitura de Parauapebas em anos anteriores, conforme apontado no MEMO N°. 094/2014-SEFAZ encaminhado ao setor de Licitação e Contratos da Prefeitura e assinado pelo então Secretário Municipal de Fazenda (fl. 61).

Além do mais, não encontrei nos autos provas de que esses contratos, adotados como paradigmas para quantificação desses valores, tenham sido anulados por prática de superfaturamento de preços. Se assim fosse, seria possível deslegitimar o parâmetro adotado para precificar a contratação dos serviços que se discute nesta lide.

Com efeito, em se tratando de serviços de contabilidade, especialmente na área de consultoria pública (cuja singularidade e complexidade são evidentes), o menor preço pode não assegurar a qualidade do serviço que o objeto da contratação demanda.

É importante ressaltar, ademais, que Parauapebas é um importante município paraense, com relevante destaque na economia do ente estadual, possuindo um dos maiores Produtos Interno Bruto do Estado do Pará, chegando a superar a casa dos 15 bilhões de reais em 2018
[1]
, fato a indicar que a gestão das receitas arrecadas por esse ente público, dado o seu patamar econômico, não é tarefa das mais simples.

Assim, com base nos elementos existentes nos autos, concluo que a indicação do preço ajustado na contratação, por se apoiar em justificação plausível, não apresenta indícios de ilegalidade.

Por outro lado, o autor da ação argumentou que os contratos teriam sido assinados por secretários do município, em vez de os serem pelo Prefeito municipal, isso sem que houvesse lei autorizando.

Acontece que o Decreto Municipal de Parauapebas n° 321, de 22 de junho de 2011, delegou competência aos secretários municipais, chefe de gabinete e ao procurador geral do município para ordenar despesas provenientes de suas secretarias e órgãos:

Art. 1°. Ficam os Secretários Municipais, o Chefe de Gabinete e o Procurador Geral do Município autorizados a ordenar despesas, para implementação dos respectivos programas de governo, estabelecidos na Lei Orçamentária Anual, em consonância com o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e com as seguintes diretrizes:

1- As funções de ordenação de despesas e o respectivo procedimento não poderão ser subdelegadas pelos Secretários Municipais, o Chefe de Gabinete e o Procurador Geral do Município;

Portanto, não se constata vicio de competência nas contratações dos serviços em discussão.

Em relação ao fato de o procedimento de inexigibilidade de licitação ter sido formalizado e concluído em um único dia, fato é que não constato impedimento legal para essa prática. Em verdade, o artigo 26 da Lei n° 8.666/93 traça os procedimentos para contratação via inexigibilidade de licitação, mas não se observa, na sua leitura, restrição que impeça a formalização e conclusão do procedimento num dia só. Veja-se:

Art. 26. As dispensas previstas nos §§ 2
o
e 4
o
do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, as situações de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do parágrafo único do art. 8
o
desta Lei deverão ser comunicados, dentro de 3 (três) dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a eficácia dos atos.

Parágrafo único. O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento, previsto neste artigo, será instruído, no que couber, com os seguintes elementos:

I - caracterização
da situação emergencial, calamitosa ou de grave e iminente risco à segurança pública que justifique a dispensa, quando for o caso;

II - Razão da escolha do fornecedor ou executante;

III - justificativa do preço.

IV - Documento de aprovação dos projetos de pesquisa aos quais os bens serão alocados.

Outrossim, é preciso considerar que os serviços contratados pela Prefeitura já foram prestados, e, pela natureza da prestação, não podem ser devolvidos, de modo que não se pode falar em devolução dos valores pela contratada por eventual nulidade do procedimento de inexigibilidade de licitação para o qual não tenha dado causa. Assim dispõe o dispõe o artigo 59 da Lei 8.666/93:

Art. 59. A declaração de nulidade do contrato administrativo opera retroativamente impedindo os efeitos jurídicos que ele, ordinariamente, deveria produzir, além de desconstituir os já produzidos.

Parágrafo único. A nulidade não exonera a Administração do dever de indenizar o contratado pelo que este houver executado até a data em que ela for declarada e por outros prejuízos regularmente comprovados, contanto que não lhe seja imputável, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa.

De mais a mais, há nos autos (Id n°s. 2567587; 2567588; 2567589, 2567591, etc.) diversas notas fiscais emitidas pela Prefeitura Municipal de Parauapebas que apontam a efetiva prestação dos serviços contratados, assim como diversos relatórios fiscais, assinados por fiscais designados, atestando o efetivo cumprimento dos contratos firmados com o Município (Id n°s 2567627, 2567628, 2567629, 2567630, etc.).

Por outro lado, a respeito da alegação do autor (apelado) de que a Prefeitura de Parauapebas possui em seus quadros contadores, verifico que o recorrido não se desincumbiu adequadamente do ônus probatório que lhe competia nesta ação no sentido de demonstrar que esses servidores teriam suficiente capacidade técnica para bem desenvolver a singularidade e complexidade dos serviços técnicos especializados de consultoria e assessoria contábil e para elaboração de leis do campo

orçamentário e financeiro – Plano Plurianual, Lei Orçamentária Anual, Lei de Diretrizes Orçamentárias (objetos da contratação em análise).

Nesse sentido:

APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO – AÇÃO POPULAR – EXTINÇÃO DO PROCESSO PELA AUSÊNCIA DE INTERESSE PROCESSUAL - PRELIMINAR DE NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO POR VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE AFASTADA – RECURSO CONHECIDO - PLEITO PARA CASSAR A SENTENÇA A FIM DE JULGAR O MÉRITO – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE LESÃO OU AMEAÇA DE LESÃO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO, À MORALIDADE ADMINISTRATIVA, AO MEIO AMBIENTE OU AO PATRIMÔNIO HISTÓRICO OU CULTURAL -INEXISTÊNCIA DE ELEMENTOS SUFICIENTES PARA COMPROVAR QUE A OUTORGA ONEROSA E O ALVARÁ DE CONSTRUÇÃO EM QUESTÃO NÃO OBSERVARAM AS FORMALIDADES LEGAIS E AS NORMAS CONTIDAS NA LEGISLAÇÃO PERTINENTE - ATOS ADMINISTRATIVOS QUE GOZAM DE PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE E VERACIDADE – MANUTENÇÃO DA SENTENÇA – RECURSO DESPROVIDO, SENTENÇA MANTIDA EM SEDE DE REEXAME NECESSÁRIO.
“É ônus do autor popular provar a ocorrência de ato lesivo ao patrimônio público. Enfim, incumbe-lhe comprovar a efetiva verificação dos fundamentos de fato (causa pretendi próxima) da demandam, para que possa obter os efeitos pretendidos.”
(TJPR - 4ª C.Cível - 0028501-37.2019.8.16.0014 - Londrina - Rel.: DESEMBARGADORA REGINA HELENA AFONSO DE OLIVEIRA PORTES - J. 02.03.2021) (TJ-PR - APL: 00285013720198160014 Londrina 0028501-37.2019.8.16.0014 (Acórdão), Relator: Regina Helena Afonso de Oliveira Portes, Data de Julgamento: 02/03/2021, 4ª Câmara Cível, Data de Publicação: 08/03/2021). (Grifei).

Diante de tudo isso, concluo não terem sido comprovados nos autos os alegados atos lesivos ao patrimônio público na formação dos contratos administrativos (nº 20140060, 20140064, 20140090, 20140092, 20140093) firmados entre a Prefeitura de Parauapebas e a empresa Pilares Contabilidade Consultoria e Assessoria S/S Ltda, por meio de procedimento de inexigibilidade de licitação n° 6/2014-001 SEFAZ.

Ante o exposto,
conheço dos recursos e dou-lhes provimento
, para reformar a sentença, de modo a julgar totalmente improcedente os pedidos contidos na ação popular.

É como voto.

Belém-Pará.

JOSÉ MARIA TEIXEIRA DO ROSÁRIO

Desembargador Relator

[1]

https://g1.globo.com/pa/santarem-regiao/noticia/2020/12/17/segundo-levantamento-do-ibge-santarem-tem-13o-pib-entre-os-30-maiores-municipios-do-norte.ghtml#:~:text=No%20Estado%20do%20Par%C3%A1%2C%20Bel%C3%A9m,R%248%2C8%20bilh%C3%B5es).

Belém, 10/08/2021