Tribunal: TJPA
Processo: 0008694-98.2017.8.14.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): DIRACY NUNES ALVES
Órgão julgador: DIRACY NUNES ALVES
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: 10647 - Processo Legislativo
Data de julgamento: 2021-07-28

Ementa:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE LEI MUNICIPAL. VICIO FORMAL. VETO QUE NÃO ANALISADO PELA CÂMARA MUNICIPAL, MAS SANCIONADO E PUBLICADO PELO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. VIOLAÇÃO AO PROCESSO LEGISLATIVO. OFENSA AOS ARTIGOS 61, §5º E 6º DA LEI ORGÂNICA MUNICIPAL DE ALTAMIRA, ART. 108 E PARÁGRAFOS DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL DO PARÁ E ART. 66 E PARÁGRAFOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA EFICÁCIA DO ART. 3º DA LEI MUNICIPAL N. 3.202/2015, DE 31 DE MARÇO DE 2015, DO MUNICÍPIO DE ALTAMIRA COM EFEITO EX NUNC. LIMINAR RATIFICADA. DECISÃO UNÂNIME. 1. Deve o veto parcial do Sr. Prefeito Municipal ser apreciado pela Câmara Municipal de Altamira, cabendo a ela manter ou rechaçá-lo, mas nunca o Projeto de Lei pode ser sancionado e publicado pelo Executivo tal como ocorreu, sendo clara a violação ao rito estabelecido pelo art. 50, §5º da Lei Orgânica revogada e art. 61, §5º e 6º da Lei em vigor, bem como do art. 108 e parágrafos da Constituição Estadual do Pará e art. 66 e parágrafos da Constituição Federal. 2. A ilegalidade viola os preceitos básicos para a validade de Lei, que decorre de um ato complexo, oriundo do Executivo e Legislativo. 3. A frontal violação do processo legislativo atrai a declaração de inconstitucionalidade integral, com efeitos ex nunc, a contar apenas da data de 30/04/2018, data da publicação do Acórdão 189132 no DJe, que analisou o pleito liminar.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) - 0008694-98.2017.8.14.0000

AUTOR: PARA MINISTERIO PUBLICO

RECORRIDO: MUNICIPIO DE ALTAMIRA, CAMARA MUNICIPAL DE ALTAMIRA

RELATOR(A):
Desembargadora DIRACY NUNES ALVES

EMENTA

EMENTA:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE LEI MUNICIPAL. VICIO FORMAL. VETO QUE NÃO ANALISADO PELA CÂMARA MUNICIPAL, MAS SANCIONADO E PUBLICADO PELO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. VIOLAÇÃO AO PROCESSO LEGISLATIVO. OFENSA AOS ARTIGOS 61, §5º E 6º DA LEI ORGÂNICA MUNICIPAL DE ALTAMIRA, ART. 108 E PARÁGRAFOS DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL DO PARÁ E ART. 66 E PARÁGRAFOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA EFICÁCIA DO ART. 3º DA LEI MUNICIPAL N. 3.202/2015, DE 31 DE MARÇO DE 2015, DO MUNICÍPIO DE ALTAMIRA COM EFEITO
EX NUNC
. LIMINAR RATIFICADA. DECISÃO UNÂNIME.

1. Deve o veto parcial do Sr. Prefeito Municipal ser apreciado pela Câmara Municipal de Altamira, cabendo a ela manter ou rechaçá-lo, mas nunca o Projeto de Lei pode ser sancionado e publicado pelo Executivo tal como ocorreu, sendo clara a violação ao rito estabelecido pelo art. 50, §5º da Lei Orgânica revogada e art. 61, §5º e 6º da Lei em vigor, bem como do art. 108 e parágrafos da Constituição Estadual do Pará e art. 66 e parágrafos da Constituição Federal.

2. A ilegalidade viola os preceitos básicos para a validade de Lei, que decorre de um ato complexo, oriundo do Executivo e Legislativo.

3. A frontal violação do processo legislativo atrai a declaração de inconstitucionalidade integral, com efeitos ex nunc, a contar apenas da data de 30/04/2018, data da publicação do Acórdão 189132 no DJe, que analisou o pleito liminar.

RELATÓRIO

PROCESSO N.: 0008694-98.2017.8.14.0000.

SECRETARIA ÚNICA DAS TURMAS DE DIREITO PÚBLICO E PRIVADO.

REQUERENTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ.

PROCURADOR GERAL DO ESTADO: GILBERTO VALENTE MARTINS.

REQUERIDO: CÂMARA MUNICIPAL DE ALTAMIRA.

REQUERIDO: MUNICIPIO DE ALTAMIRA.

RELATORA: DESEMBARGADORA DIRACY NUNES ALVES.

RELATÓRIO

Cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de liminar, movida pelo Procurador-Geral de Justiça Dr. Gilberto Valente Martins, com o escopo de impugnar o teor do §3º da Lei Municipal n. 3.202/2015 de Altamira, decorrente do Projeto de Lei n. 125/2015, por ofensa ao disposto no art. 66, §1º, da Constituição Federal de 1988.

Em suas razões (fls. 02-12; id. 5233762), o requerente expõe os fatos informando que o Projeto de Lei n. 125/2015 versa sobre reajuste salarial dos servidores públicos municipais efetivos, do piso salarial dos professores do quadro do magistério público municipal e dos servidores comissionados e que na sua tramitação apresentou vício de procedimento que atrai a sua inconstitucionalidade.

Assevera que o texto original do PL, de iniciativa do Sr. Prefeito Municipal, obteve discordância na Comissão de Constituição, Justiça e Redação da Câmara Municipal de Altamira quanto à redação de seu art. 3º, o qual a estabelecia um reajuste do vencimento base dos servidores ocupantes de função comissionada e de cargo de direção e assessoramento superior – DAS, no percentual de 25%. Os vereadores apresentaram emenda ao texto originário, modificando o valor do reajuste para 8,84%.

Aduz que encaminhado o PL para o Executivo, este optou por vetar a emenda e, posteriormente, o sancionou em sua redação originária, convolando-o na Lei Municipal n. 3.302/2015, em clara violação ao processo legislativo, pois após o veto do Prefeito deveria o PL retornar à Câmara para deliberação, conforme determina o art. 50 da Lei Orgânica do Município de Altamira, 108 da Constituição Estadual e 66 da Constituição Federal.

Vieram os autos distribuídos à minha relatoria (fl. 13, id. 5233762, p. 13).

Em despacho de fl. 15 (id. 5233763) determinei a emenda da inicial, determinando a juntada de cópia da lei impugnada e de documentos comprobatórios das suas alegações, diligência devidamente cumprida (fls. 20/78, id. 5233764).

Em novo despacho de fl. 81 (id. 5233766), tendo por base o art. 179, caput, e seu §4º, ambos do Regimento Interno desta Casa, determinei a notificação do Presidente da Câmara Municipal de Altamira e do Procurador Geral daquele município, para se manifestarem.

A Câmara Municipal de Altamira se manifestou às fls. 93/98 (id. 5233767). Esclareceu todo o procedimento adotado no PL 125/2015. Informou que ele observou os mandamentos da Lei Orgânica quanto a sua iniciativa, pois trata de matéria relativa a aumento da remuneração de servidores e decorreu do Prefeito Municipal. Entretanto, reconhece que os vereadores após debate, entenderam por bem emendar o PL e esta emenda recebeu veto do Executivo e que após este fato se instalou um verdadeiro impasse. Esclareceu que o então Presidente da Câmara, na época o Vereador Armando Alves Aragão, entendia que não poderia o Sr. Prefeito vetar parcialmente o texto do Projeto de Lei, de modo que não levou o veto para deliberação de seus pares como determina o art. 50 da Lei Orgânica Municipal de Altamira em vigor na época (que atualmente foi alvo de extensa alteração decorrente da Emenda n. 4, de 14 de novembro de 2017, mas mantem a mesma determinação quanto ao processo legislativo em seu novo art. 61). Entendia o ex-presidente que o veto era nulo, declarou a ocorrência de sanção tácita e publicou a Lei com a emenda de reajuste de 8,84%. Por seu turno, o Prefeito Municipal também publicou a Lei, porém com a sua redação original no percentual de reajuste de 25%. Conclui a Câmara Municipal de Altamira que realmente o processo legislativo deixou de ser cumprido em sua integralidade.

O Município de Altamira - Prefeitura Municipal, manifestou-se às fls. 124/131 (id. 5233768). Asseverou que ao analisar o Projeto de Lei os vereadores, de maioria da oposição, passaram ao largo das justificativas apresentadas na mensagem do Prefeito e emendaram a proposta originária. Salientou que em 30 de março de 2015, através do Ofício n. 020/2015-PROGER, foi comunicado à Câmara Municipal o veto e as suas razões, tendo sido recebido por aquela Casa em 08/04/2015. Que o veto foi devidamente publicado no Diário Oficial do Município, de 19 a 30 de março de 2015, edição 57, página 2. Que através do Ofício n. 284/2015, foi informado pela Câmara Municipal que não fora reconhecido o veto do Prefeito, devolvendo o Projeto de Lei ao invés de submeter o veto para deliberação do Plenário. Reconhece que a Lei n. 3.202 em sua versão originária foi sancionada e se eventualmente houver algum veio de inconstitucionalidade, o mesmo apenas pode ocorrer quanto à validade da tramitação, pois quanto a matéria não haveria qualquer ilegalidade. Requer, ao final, que não seja concedida a medida cautelar requerida pelo parquet, mantendo hígida a Lei até o julgamento final da lide a fim de permitir que os servidores venham recebendo suas remunerações com o reajuste de 25%.

Através do Acórdão n. 189132, publicado no DJe de 30/04/2018, o pleito liminar foi deferido, contando com a seguinte ementa:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. LIMINAR. VICIO FORMAL. VETO NÃO ANALISADO PELA CÂMARA MUNICIPAL. CONFIGURAÇÃO DOS REQUISITOS DO FUMUS BONI IURIS E DO PERICULUM IN MORA. SUSPENSÃO DA EFICÁCIA DO ART. 3º DA LEI MUNICIPAL N. 3.202/2015 DE ALTAMIRA, DE 31 DE MARÇO DE 2015, DO MUNICÍPIO DE ALTAMIRA COM EFEITO EX NUNC, ATÉ O FINAL DO JULGAMENTO DESTA AÇÃO. LIMINAR CONCEDIDA. DECISÃO UNÂNIME.

Em despacho de id. 5233771, determinei a notificação da Câmara Municipal de Altamira para prestar informações no prazo de 30 dias, bem como em seguida, a intimação do Procurador-Geral do Município e do Procurador-Geral de Justiça.

Em id. 5233772, o Município de Altamira apresentou Embargos de Declaração em face do Acórdão n. 189132, alegando obscuridade. Em id. 5233775, o parquet apresentou contrarrazões aos Embargos de Declaração, os quais foram julgados improvidos através do Acórdão n. 209.670, publicado em 18/11/2019, vejamos a Ementa:

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. TENTATIVA DE REDISCUSSÃO DA MATÉRIA. INEXISTÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. UNÂNIME.

1. Objetiva o Município de Altamira simples rediscutir a decisão. O Acórdão vergastado analisou detidamente todos os argumentos esposados.

2. O Acórdão vergastado analisou os fatos dados pela inicial e ao meditar sobre eles deu o direito, de forma livre e devidamente fundamentada. Ao requerer a liminar de suspensão de eficácia do normativo questionado, o parquet apresentou todas as razões de mérito que estabelecem plena permissão para análise deste Juízo, não havendo qualquer obscuridade, contradição ou omissão a ser sanada. “Dá-me os fatos, e lhe darei o direito” é um velho brocardo romano que ainda possui toda a efetividade nos dias atuais e é o que baseou a decisão exarada no Acórdão 183.132.

Em despacho de id. 5233778, p. 20, determinei a intimação do Procurador-Geral do Município de Altamira e do Procurador-Geral de Justiça para que se manifestassem na forma do art. 180 do Regimento Interno desta Corte.

Apesar de devidamente intimado, o Município de Altamira não apresentou manifestação, conforme Certidão de id. 5233778, p. 34.

O Ministério Público do Estado do Pará apresentou manifestação em id. 5233779, ratificando os termos da inicial e requerendo a procedência da ADIN.

É o relatório.

VOTO

VOTO

A questão central da inconstitucionalidade em discussão é ocorrência de vícios na tramitação do Projeto de Lei n. 125/2015 perante a Câmara Municipal de Altamira.

Ora, o objeto principal da ação direta de inconstitucionalidade é a remoção do ordenamento jurídico da lei ou ato normativo que se contrapõe à Carta Política, isto é, a ação direta de inconstitucionalidade presta-se para a defesa da Constituição da República (art. 102, I, a, da CF) e da Constituição Estadual.

Oportuno citar a lição do constitucionalista Clemerson Merlin Cleve:

“A finalidade da ação direta de inconstitucionalidade, como referido, não é a defesa de um direito subjetivo, ou seja, de um interesse juridicamente protegido lesado ou na iminência de sê-lo. Ao contrário, a ação direta de inconstitucionalidade presta-se para a defesa da Constituição. A coerência da ordem constitucional e não a defesa de situações consubstancia a finalidade da apontada ação. Por isso, consiste em instrumento da fiscalização abstrata de normas, inaugurando 'processo objetivo' de defesa da Constituição.” (Declaração de Inconstitucionalidade de Dispositivo Normativo em Sede de Juízo Abstrato e Efeitos Sobre os Atos Singulares Praticados sob sua Égide, artigo publicado na RTDP 17/97, p. 84-87).

Conforme relatado, requer o Chefe do parquet a declaração de inconstitucionalidade do §3º da Lei Municipal n. 3.202/2015, por estar em confronto com a Lei Orgânica Municipal, a Constituição do Estado do Pará e a Constituição Federal/88, principalmente quanto ao processo legislativo ocorrido em sua elaboração.

Ao analisar a questão verifico que o art. 50 da Lei Orgânica Municipal, vigente na época da tramitação do PL 125/2015, assim estabelecia:

Art. 50. O projeto de lei aprovado pela Câmara Municipal será enviado pelo Presidente da Mesa ao Prefeito, dentro de 10 (dez) dias úteis da data de sua aprovação.

§ 1º - Se o Prefeito aquiescer, sancionará o projeto dentro do prazo de 15 (quinze) dias úteis, contados da data de seu recebimento, fazendo publicar a lei.

§ 2º - Se, porém, julgar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, votá-lo-á, total ou parcialmente, dentro de 15 (quinze) dias úteis, contados da data em que o receber, comunicando por escrito ao Presidente da Câmara Municipal, dentro de 48 (quarenta e oito) horas, os moti­vos do veto. Negada a sanção quando estiver finda a reunião legislativa, o Prefeito publicará as razões do veto dentro de 72 (setenta e duas) horas, de acordo com os recursos locais.

§ 3º - O veto parcial abrangerá o texto do artigo, parágrafo, item e/ou alínea do projeto.

§ 4º - Decorrida a quinzena, o silêncio do Prefeito importará em sanção.

§ 5º - Comunicado o veto ao Presidente da Câmara Municipal, esta, dentro de 45 (quarenta e cinco) dias da comunicação ou da reabertura dos trabalhos, apreciará o projeto em discussão, considerando-se o veto rejeitado e, consequentemente, aprovado o projeto se este obtiver, em votação pública, o voto de dois terços de seus membros. neste caso, o projeto será enviado ao Prefeito, para promulgação.

§ 6º - Esgotado, sem deliberação, o prazo estabelecido no parágrafo anterior, o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestada todas as demais proposições, até a sua votação final.

§ 7º - Nos casos dos parágrafos 4º e 5º, se a lei não for promulgada dentro de 48 (quarenta e oito) horas pelo Prefeito, deverão fazê-lo, em igual prazo e sucessivamente, o Presidente e os demais membros da Mesa da Câmara Municipal, na ordem de sua numeração.

§ 8º - Será arquivado o projeto que não obtiver a aprovação de dois terços dos Vereadores, comunicando-se ao Prefeito que a Câmara aceitou as razões do veto.

O mesmo procedimento foi mantido pela Lei Orgânica após a sua grande reformulação decorrente da Emenda n. 4, de 14 de novembro de 2017.

De fato, o veto parcial do Sr. Prefeito Municipal deve ser apreciado pela Câmara Municipal de Altamira, que o manteria ou não, mas nunca poderia o Projeto de Lei ser sancionado e publicado pelo Executivo tal como ocorreu, sendo clara a violação ao rito estabelecido pelo art. 50, §5º da Lei Orgânica revogada e art. 61, §5º e 6º da Lei em vigor, bem como do art. 108 e parágrafos da Constituição Estadual do Pará e art. 66 e parágrafos da Constituição Federal. A ilegalidade viola os preceitos básicos para a valide de Lei, que decorre de um ato complexo, oriundo do Executivo e Legislativo.

Vejamos a parte final das razões do veto apresentada pelo então Prefeito Municipal em id. 5233767, p. 20 (destaques nossos):

“(...) Não é sem salário, ou com salário reduzidos, que vamos obter melhor eficiência nos serviços públicos. Muito pelo contrário. Se o município tem possibilidade de pagar melhor, por que a Câmara Municipal tem que dizer que não deve pagar? Temos todos que continuar trabalhando para melhorar os salários de todos, e não reduzi-los, como fez a Câmara Municipal.

Em decorrência disso, o Poder Executivo, com base no §1º do art. 66, da Constituição Federal, §1º do art. 108 da Constituição Estadual e §2º da Lei Orgânica do Município de Altamira, VETA a EMENDA MODIFICATIVA ao art. 3º do Projeto de Lei 125/2015, prevalecendo, assim, o seu texto original que será sancionado e publicado.

Gabinete do Prefeito Municipal, aos 26 dias do mês de março de 2015.

Eng. DOMINGOS JUVENIL

Prefeito Municipal de Altamira/PA”.

Ora, jamais o Executivo poderia apresentar as razões de seu veto parcial à Lei e, em seguida, sancionar e publicar a Lei, sem devolvê-la à Câmara Municipal, que deveria deliberar sobre o veto, mantendo-o ou não.

Friso que o procedimento legislativo estabelecido pela Lei Orgânica Municipal encontra paralelismo no art. 108 da Constituição Estadual, vejamos:

Art. 108. O projeto de lei aprovado pela Assembléia Legislativa será enviado ao Governador, que, aquiescendo, o sancionará.

§ 1°. Se o Governador considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, veta-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente da Assembléia Legislativa os motivos do veto.

§ 2°. O veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea.

§ 3°. Decorrido o prazo de quinze dias úteis, o silêncio do Governador importará sanção.

§ 4°. O veto será apreciado dentro de trinta dias, a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados, em escrutínio secreto.

§ 5°. Se o veto não for mantido, será o projeto enviado, para promulgação, ao Governador.

§ 6°. Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no § 4°., o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final.

§ 7°. Se a lei não for promulgada dentro de quarenta e oito horas pelo Governador, nos casos dos §§ 3°. e 5°., o Presidente da Assembléia Legislativa a promulgará, e, se este não o fizer em igual prazo, deverão fazê-los os Vice-Presidentes da Assembléia, sucessivamente, na ordem de sua numeração.

§ 8°. Se a Assembléia estiver em recesso, o veto será publicado e o prazo referido no § 4°. começará a correr do dia do reinício das reuniões.

§ 9°. No caso do parágrafo anterior, se considerar urgente a deliberação sobre o veto, o Presidente da Mesa ou a Comissão Representativa referida no Art. 101, § 5°, poderá convocar extraordinariamente a Assembléia Legislativa.

Por seu turno, a Constituição Federal também possui o mesmo procedimento em seu art. 66:

Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará.

§ 1º Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto.

§ 2º O veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea.

§ 3º Decorrido o prazo de quinze dias, o silêncio do Presidente da República importará sanção.

§ 4º O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 76, de 2013)

§ 5º Se o veto não for mantido, será o projeto enviado, para promulgação, ao Presidente da República.

§ 6º Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no § 4º, o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

§ 7º Se a lei não for promulgada dentro de quarenta e oito horas pelo Presidente da República, nos casos dos § 3º e § 5º, o Presidente do Senado a promulgará, e, se este não o fizer em igual prazo, caberá ao Vice-Presidente do Senado fazê-lo.

Portanto, por onde quer que se observe, verifico que o ato do Chefe do Executivo Municipal vetar parcialmente o texto de projeto de lei apresentado pela Câmara e, logo em seguida, sancionar e publicar a lei, atrai clara nulidade parcial por violação do processo legislativo.

Em relação à modulação, entendo que ela se faz necessária a fim de evitar prejuízo para os servidores públicos de boa-fé, de modo que me utilizo do art. 27 da Lei n. 9.868/1999, que dispõe sobre o processo e julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal:

Art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado.

Portanto, fixo modulação para que sejam os efeitos da presente declaração “ex nunc”, a contar apenas da data de 30/04/2018, data da publicação do Acórdão 189132 no DJe, que analisou o pleito liminar. Esclareço que os valores recebidos de boa-fé pelos servidores não devem ser devolvidos.

Ante o exposto, julgo procedente a presente ação para declarar inconstitucional o §3º, da Lei Municipal n. 3.202/2015 de Altamira, com efeito ex nunc, por ofensa aos artigos 61, §5º e 6º da Lei Orgânica Municipal de Altamira, art. 108 e parágrafos da Constituição Estadual do Pará e art. 66 e parágrafos da Constituição Federal.

É o voto.

Belém, data de assinatura no sistema.

Desembargadora

DIRACY NUNES ALVES.

Relator

Belém, 29/07/2021