Tribunal: TJPA
Processo: 0800921-32.2018.8.14.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): DIRACY NUNES ALVES
Órgão julgador: DIRACY NUNES ALVES
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2021-04-12

Ementa:
EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDISPONIBILIDADE DE BENS, LIMITAÇÃO DO BLOQUEIO DE BENS ATÉ O VALOR INDICADO COMO PROVÁVEL DANO. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. 1. Em relação aos entes públicos, a regra é que o patrocínio ou a defesa de causas judiciais ou administrativas, que caracterizam serviço técnico profissional especializado, devem ser contratados mediante concurso, com estipulação prévia do prêmio ou remuneração. Excepcionalmente, quando a atividade for de natureza singular e o profissional ou empresa possuir notória especialização, não será exigida a licitação. Assim, havendo inexigibilidade, é possível a contratação de serviços relativos ao patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas sem procedimento licitatório. Contudo, para tanto deve haver a notória especialização do prestador de serviço e a singularidade deste. De toda sorte, a inexigibilidade é medida de exceção, deve ser interpretada restritivamente. 2. Não há clara demonstração de singularidade capaz de subsidiar, em sede de agravo de Instrumento. Necessidade de adequação do valor bloqueado para o máximo indicado como provável dano. 3. Recurso conhecido e parcialmente provido. Vistos, relatados e discutidos os autos, em que são partes as acima indicadas, acordam os desembargadores do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, por unanimidade, em conhecer e prover parcialmente o recurso, nos termos do voto da relatora. Plenário da 2ª turma de direito público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos 11 de maio do ano de dois mil e vinte (2020). Desembargadora Diracy Nunes Alves Relatora.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) - 0800921-32.2018.8.14.0000
AGRAVANTE: ADILSON VITORINO DA SILVA

AGRAVADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargadora DIRACY NUNES ALVES

EMENTA

EMENTA
: AGRAVO DE INSTRUMENTO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDISPONIBILIDADE DE BENS, LIMITAÇÃO DO BLOQUEIO DE BENS ATÉ O VALOR INDICADO COMO PROVÁVEL DANO. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO.

1. Em relação aos entes públicos, a regra é que o patrocínio ou a defesa de causas judiciais ou administrativas, que caracterizam serviço técnico profissional especializado, devem ser contratados mediante concurso, com estipulação prévia do prêmio ou remuneração. Excepcionalmente, quando a atividade for de natureza singular e o profissional ou empresa possuir notória especialização, não será exigida a licitação. Assim, havendo inexigibilidade, é possível a contratação de serviços relativos ao patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas sem procedimento licitatório. Contudo, para tanto deve haver a notória especialização do prestador de serviço e a singularidade deste. De toda sorte, a inexigibilidade é medida de exceção, deve ser interpretada restritivamente.

2. Não há clara demonstração de singularidade capaz de subsidiar, em sede de agravo de Instrumento. Necessidade de adequação do valor bloqueado para o máximo indicado como provável dano. 3. Recurso conhecido e parcialmente provido.

Vistos, relatados e discutidos os autos, em que são partes as acima indicadas, acordam os desembargadores do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, por unanimidade, em conhecer e prover parcialmente o recurso, nos termos do voto da relatora.

Plenário da 2ª turma de direito público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos 11 de maio do ano de dois mil e vinte (2020).

Desembargadora Diracy Nunes Alves

Relatora.

RELATÓRIO

SECRETARIA ÚNICA DE DIREITO PÚBLICO E PRIVADO

AGRAVO DE INSTRUMENTO N. 0800921-32.2018.8.14.0000

COMARCA: REDENÇÃO

AGRAVANTE: ADILSON VITORINO DA SILVA

ADVOGADO: ADILSON VITORINO DA SILVA (CAUSA PRÓPRIA)

AGRAVADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

PROMOTORA: LORENA MOURA BARBOSA DE MIRANDA

RELATORA: DESEMBARGADORA DIRACY NUNES ALVES.

RELATÓRIO

Adilson Vitorino da Silva, nos autos de ação de improbidade administrativa movida contra si por Ministério Público Estadual, interpõe recurso de agravo de instrumento frente decisão interlocutória prolatada em 12 de janeiro de 2018 pelo juízo da 1ª vara cível e empresarial de Redenção que determinou a indisponibilidade dos bens do agravante, na parte da decisão o qual transcrevo ‘:

8- em relação ao réu Adilson Vitorino da Silva: - que seja oficiado o cartório de registro de imóveis da Comarca de Redenção, para que seja averbada as matrículas dos imóveis em nome de propriedade do réu, CPF.: 300.524.592-68, a indisponibilidade dos referidos bens fazendo constar o número dessa ação de improbidade administrativa, que até o presente momento perfaz a quantia de R$ 264.511,00 (duzentos e sessenta e quatro mil e quinhentos e onze reais) com relação a este réu;

- que seja oficiado o cartório de registro de imóveis da Comarca de Xinguara, para que seja averbada as matriculas dos imóveis em nome de propriedade do réu, CPF.: 300.524.592-68, a indisponibilidade dos referidos bens fazendo constar o número dessa ao de improbidade administrativa, que até o presente momento perfaz a quantia de R$ 264.511,00 (duzentos e sessenta e quatro mil e quinhentos e onze reais) com relação a este réu;

- que seja oficiado o cartório de registro de imóveis da Comarca de Conceição do Araguaia, para que seja averbada as matriculas dos imóveis em nome de propriedade do réu, CPF.: 300.524.592-68, a indisponibilidade dos referidos bens fazendo constar o número dessa ao de improbidade administrativa, que até o presente momento perfaz a quantia de R$ 264.511,00 (duzentos e sessenta e quatro mil e quinhentos e onze reais) com relação a este réu;

- que seja oficiado o cartório de registro de imóveis da Comarca de Santana do Araguaia, para que seja averbada as matriculas dos imóveis em nome de propriedade do réu, CPF.: 300.524.592-68, a indisponibilidade dos referidos bens fazendo constar o número dessa ao de improbidade administrativa, que até o presente momento perfaz a quantia de R$ 264.511,00 (duzentos e sessenta e quatro mil e quinhentos e onze reais) com relação a este réu;

Narra o ajuizamento de ação de improbidade administrativa (processo n. 0014397-69.2017.8.14.0045) pelo o Ministério Público do Estado do Pará em desfavor do agravante Adilson Vitorino da Silva e outros, onde se pede seja declarada a Inconstitucionalidade do Decreto Municipal nº 6.543/2006, que regulamentou as gratificações por regime especial de trabalho dos servidores do Município de Redenção/PA, prevista na Lei Municipal 347/99 - RJU, via controle difuso de constitucionalidade; que diante da declaração da inconstitucionalidade do Decreto, cujo efeito pretende impor aos Procuradores e Assessores Jurídicos do Município e ao Prefeito, ficar caracterizado a prática de atos de improbidade Administrativa, quer seja pelo enriquecimento ilícito, quer pelo dano ao erário e a violação aos princípios que regem a Administração pública.

Aduz que na ação o Ministério Público afirma que o ato de improbidade administrativa que gera enriquecimento ilícito seria o recebimento da gratificação por dedicação exclusiva por parte dos Procuradores e Assessores Jurídicos com a atuação simultânea de Advocacia, violando a carga horária em razão de atos processuais praticados, motivo pelo qual pugnou pela condenação do Prefeito e do Agravante e demais Procuradores e Assessor Jurídico nas sanções do artigo 12 da lei de improbidade administrativa, com a perda da gratificação recebida, seu ressarcimento, as multas previstas no dispositivo e a perda da função pública.

Refere que foi instaurado o Inquérito Civil Público nº 035/2017-MP, para “apurar suposto ato de improbidade administrativa referente ao pagamento de gratificação por exclusividade ao cargo a servidores que também atuam particularmente”. No entanto, alega que o procedimento só foi instruído com relação aos Procuradores e Assessores Jurídicos, em que pese o quadro de servidores do município de Redenção-PA., contemplarem diversos outros cargos e funções.

Diz que inobstante ter recebido o seu vencimento no importe de R$-2.100,00 (dois mil e cem Reais) mais gratificação por dedicação exclusiva de 100% por apenas seis (06) meses, ou seja, JANEIRO a JUNHO de 2016, o que resulta no valor de R$-2.100,00 por mês de gratificação, que multiplicado pela quantidade de meses recebida resulta no valor R$-12.600,00 (doze mil e seiscentos Reais), o Órgão Ministerial requereu a fixação de sanções em altíssimo grau, mais precisamente em R$-264.511,11 (duzentos e sessenta e quatro mil, quinhentos e onze Reais e onze centavos).

Alega que o juízo de primeiro grau realizou prejulgamento, sem a devida análise da probabilidade do direito sob a ótica da constitucionalidade da norma (Decreto Municipal nº 6.543/2006).

Alude que em recente precedente do Superior Tribunal de Justiça, julgado em 24/03/2017, onde fica claro que ainda que uma norma legal municipal seja considerada inconstitucional afasta-se o dolo genérico e por isso não há elementos para configuração de improbidade administrativa.

Diz que o cerne da questão litigiosa, in casu, é verificar a existência de ato de improbidade administrativa consubstanciado no recebimento, pelos procuradores e assessores jurídicos, da gratificação por dedicação exclusiva com base em Decreto Municipal n. 6.543/2006 que regulamenta a lei municipal n. 347/99 (Regime jurídico único dos servidores de Redenção).

Sustenta que o recebimento das remunerações e gratificações encontra respaldo em lei e decreto em pleno vigor, o que, evidente, retira o elemento subjetivo de dolo exigido para configuração da improbidade.

Ressalta que as normas legais têm presunção de constitucionalidade, não se podendo acoimar de ímprobo aquele que pratica ato com fundamento em uma norma legal não declarada inconstitucional, como ocorre no caso em tela.

Afirma que o recurso visa combater a decisão interlocutória que determinou a indisponibilidade de bens do agravante e outros qualificados na Inicial, em Ação de Improbidade com pedido de Declaração Incidental de Inconstitucionalidade de ato normativo, sem que fosse analisada a probabilidade do direito, ou seja, a (in)constitucionalidade do Decreto Municipal nº 6.543/2006 sob a interpretação do texto constitucional.

Diz que a liminar ora combatida é precipitada e não tem amparo na melhor doutrina e jurisprudência pátria, vez que no caso dos autos não há a forma do bom direito (fumus boni iure) e por consequência seus efeitos devem ser suspensos imediatamente.

Sustenta que o decreto municipal é é constitucional, fruto do poder regulamentar do chefe do poder executivo, que está vigente há 12 (doze) anos e não teve suspensão pela decisão recorrida quanto a sua eficácia no mundo jurídico, inclusive valendo-se ainda para outros servidores públicos do município de Redenção-PA.

Refere que a decisão combatida atenta contra os princípios constitucionais da dignidade da pessoa humana, inviolabilidade da intimidade, do contraditório e da ampla defesa e ofende os princípios da segurança jurídica, legalidade, impessoalidade, proporcionalidade.

Alega a necessidade do município de Redenção constar no polo passivo da ação.

Requer o conhecimento e provimento do agravo.

Deferimento parcial do efeito suspensivo, limitando o bloqueio dos bens do agravante ao total das gratificações por ele recebidas nos últimos seis meses, ou seja, para manter somente bloqueado o valor correspondente ao total percebidos pelo autor a título de gratificação pelos seis meses, totalizando a quantia de R$ 12.600,00 (doze mil e seiscentos reais) (Id. Num. 470601, pág.1/3).

Manifesta-se o agravado em contrarrazões (ID Num 2682270, pág.01/19).

Opina o Órgão Ministerial pelo conhecimento e não provimento do recurso (ID Num 2949814, pág 01/06).

É o relatório que encaminho à secretaria para inclusão no plenário virtual.

VOTO

VOTO

Considerando que o recurso deve observar a legislação vigente na data em que proferida a decisão recorrida, passo a aplicar o CPC/15 ao exame da matéria, haja vista a prolação da decisão
em 12 de janeiro de 2018
ser posterior à vigência da nova lei processual em 18 de março de 2016.

Presentes os requisitos de admissibilidade, conheço do recurso e não havendo questões prévias adentro no mérito do recurso.

De acordo com a sistemática do Código de Processo Civil/2015, a tutela provisória pode fundamentar-se em urgência ou evidência que, por sua vez, pode ser de natureza cautelar ou antecipada, a qual pode ser concedida em caráter antecedente ou incidental.

No caso dos autos, trata-se de tutela provisória de urgência de natureza satisfativa em caráter incidental, cuja concessão está condicionada à presença de alguns requisitos sem os quais deve a parte aguardar o provimento jurisdicional final que resolva a questão, uma vez que se trata de medida excepcional que adianta os efeitos da tutela definitiva, mediante cognição sumária e à luz dos elementos apresentados pelo impetrante, os quais devem demonstrar a probabilidade do direito e o perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo.

Nos termos do art. 300 do CPC:

Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.

(...)

§3º A tutela de urgência de natureza antecipada não será concedida quando houver perigo de irreversibilidade dos efeitos da decisão.

No caso dos autos, o art. 25 da Lei 8.666/1993, relativo às hipóteses de inexigibilidade de licitação, dispõe:

Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial:(...)

II - para a contratação de serviços técnicos enumerados no artigo 13 desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação;(...)

§ 1º. Considera-se de notória especialização o profissional ou empresa cujo conceito no campo de sua especialização, decorrente de desempenho anterior, estudos, experiências, publicações, organização, aparelhamento, equipe técnica, ou de outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho é essencial e indiscutivelmente o mais adequado à plena satisfação do objeto do contrato.

O art. 13, V, do mesmo diploma legislativo, a seu turno, prevê:

Art. 13. Para os fins desta Lei, consideram-se serviços técnicos profissionais especializados os trabalhos relativos a:(...)

V - patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas;(...)

§ 1º Ressalvados os casos de inexigibilidade de licitação, os contratos para a prestação de serviços técnicos profissionais especializados deverão, preferencialmente, ser celebrados mediante a realização de concurso, com estipulação prévia de prêmio ou remuneração.(...)

A regra, portanto, é que o patrocínio ou a defesa de causas judiciais ou administrativas, que caracterizam serviço técnico profissional especializado, devem ser contratados mediante concurso, com estipulação prévia do prêmio ou remuneração.

Excepcionalmente, quando
a atividade for de natureza singular e o profissional ou empresa possuir notória especialização, não será exigida a licitação. Assim, havendo inexigibilidade, é possível a contratação de serviços relativos ao patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas sem procedimento licitatório. Contudo, para tanto deve haver a notória especialização do prestador de serviço e a singularidade deste.
Com efeito, a inexigibilidade é medida de exceção, deve ser interpretada restritivamente.

No caso dos autos, o objeto do contrato descreve: Consultoria e Gestão Jurídica das contratações da prefeitura; Assessoria na elaboração de pareceres sobre a execução dos contratos, convênios, programas e licitações; Orientações acerca de novas metodologias de planejamento e organização das ações relacionadas às atividades administrativas da prefeitura; Orientação do agente politico titular da prefeitura e das secretarias no exercício de suas funções de gestão e controle de legalidade de atos administrativos de execução de despesas e na realização de contratos e convênios com entes públicos e privados; Promoção de ações judiciais, extra e demais providências cabíveis acerca da manutenção da regularidade das condições de adimplência do Município com os demais órgãos e esferas de Poder; Elaboração de defesas administrativas junto ao TCE/PA, TCM/PA, TCU, órgãos da administração direta e indireta repassadores de recursos.

Assim, compreende-se que essas atividades técnico/jurídicas são, em tese, genéricas e não apresentam peculiaridades e/ou complexidades incomuns,
nem exigem conhecimentos demasiadamente aprofundados, tampouco, a priori, envolvem dificuldades superiores às corriqueiramente enfrentadas pelo quadro de procuradores jurídicos do Município de Redenção, ou mesmo por quaisquer outros advogados e escritórios de advocacia atuantes na área da Administração Pública, o que não se alinha com os critérios de singularidade.

Quanto a notória especialização vale destacar que não houve demonstração nesse sentido, mas apenas e tão somente que o advogado contratado prestou serviços a outros municípios, aliás, sequer houve demonstração clara de quais serviços teriam sido prestados a esses outros contratantes.

Assim, com todas as vênias, entendo que nunca estiveram presentes os requisitos de Notória Especialização e Singularidade quando da contratação atacada pelo Parquet, contudo, ao que se colhe do agravo, estamos falando em potencial prejuízo do erário na ordem de R$-264.511,11 (duzentos e sessenta e quatro mil, quinhentos e onze Reais e onze centavos).

No mais, não obstante saber que a improbidade pode se configurar independentemente de causar dano patrimonial ao erário, porque também se caracteriza no desvio ético do administrador, e na ausência de moralidade administrativa, o que, por si, justifica as penalidades administrativas previstas na lei de regência, ressalto que tenho reiteradamente me manifestado que a indisponibilidade de bens deve ser acolhida cum grano salis pelo Juízo do feito, na razão que a medida cautelar cumprirá sua finalidade assegurando o ressarcimento do dano, não havendo possibilidade de ir para além desse montante, pois estar-se-ia antecipando a jurisdição ao invés de acautelar-se a reparação do erário, porquanto uma coisa é a caracterização da improbidade, levando, se comprovada no curso do processo, às penalidades cabíveis, outra é a comprovação do dano, que implicará no ressarcimento do dano, haja vista a administração pública não poder enriquecer indevidamente à custa do serviço de terceiros, que mesmo agindo com imoralidade administrativa, prestou o serviço.

Com efeito, a indisponibilidade deferida, se afastou da sua natureza legal (acautelar provável ressarcimento de dano), aparentemente o Juízo acabou por considerar o resultado de uma condenação futura, ainda incerta, fato que este acabou por ferir os requisitos de razoabilidade e proporcionalidade, tendo em vista que o dano apontado está limitado a R$-264.511,11 (duzentos e sessenta e quatro mil, quinhentos e onze reais e onze centavos).

Do dispositivo

Ante o exposto, conheço e dou parcial provimento ao recurso, apenas e tão somente para que a medida constritiva se restrinja ao valor indicado como provável dano, devendo o juízo, nos limites da ação desbloquear imediatamente ativos financeiros que excedam o valor de R$-264.511,11 (duzentos e sessenta e quatro mil, quinhentos e onze Reais e onze centavos).

Belém, ___ de ________ de 2021

Desembargadora Diracy Nunes Alves

Belém, 19/04/2021