Tribunal: TJPA
Processo: 0804990-10.2018.8.14.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão julgador: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10196 - Afastamento
Data de julgamento: 2021-03-22

Ementa:
AGRAVO DE INSTRUMENTO PROCESSO Nº: 0804990-10.2018.8.14.0000 ÓRGÃO JULGADOR: 1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO AGRAVANTE: JAIME DA SILVA BARBOSA ADVOGADO: GABRIEL SOUZA- OAB/PA N° 22.684 AGRAVADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ PROMOTOR: ANDRÉ CAVALCANTE DE OLIVEIRA PROCURADOR DE JUSTIÇA: RAIMUNDO DE MENDONÇA RIBEIRO ALVES RELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL. LIMINAR DEFERIDA NOS AUTOS DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE. AFASTAMENTO DE AGENTE PÚBLICO DO EXERCÍCIO DE SUAS FUNÇÕES. MEDIDA EXCEPCIONAL. Prejudicada pelo decurso do tempo. INDISPONIBILIDADE DE BENS MANTIDA PARA GARANTIR O RESSARCIMENTO AO ERÁRIO EM CASO DE LESÃO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. I- A Ação Civil Pública por Improbidade Administrativa foi ajuizada pelo Ministério Público, na qual narrou que o Prefeito de Cachoeira do Arari, sr. Jaime da Silva Barbosa, expediu o Decreto n° 023/2017-GP- PM CA de 02 de janeiro de 2017, que adota medidas administrativas de contenção de despesas no âmbito do Poder Executivo, entre elas, “a contratação de serviços, aquisição de materiais e qualquer outra despesa que tenha por objeto a viabilização da execução de atos de gestão administrativa essenciais, bem como que sejam imprescindíveis ao desenvolvimento e entrega dos serviços básicos da administração (...) sem realizar certame licitatório”. II- Em razão disso, o Ministério Público instaurou inquérito civil púbico, a fim de apurar as circunstâncias que levaram à expedição do Decreto. No decorrer das investigações, fora constatado que durante o período emergencial de contenção de despesas, houve contratação de pelo menos 510 (quinhentos e dez) servidores temporários. Além disso, há vários relatos de servidores municipais acerca dos atraso no pagamento dos salários, 13° salário, férias e terço de férias. III- Cinge-se a controvérsia recursal acerca do acerto ou não da decisão proferida pelo Juízo a quo, que nos autos da Ação Civil Pública por ato de Improbidade Administrativa, deferiu, liminarmente, medidas cautelas incidentais e, por conseguinte, determinou o afastamento do ora agravante, do cargo de Prefeito e a indisponibilidade de seus bens. IV- É conhecimento comum que a Ação de Improbidade Administrativa é meio correto e eficaz de controle judicial sobre os atos que a lei caracteriza como ímprobos, eis que promove o reconhecimento judicial de condutas tidas como de improbidade na Administração, perpetradas por gestores, agentes públicos ou mesmo concessionárias, permissionárias e licitantes, e a consequente aplicação das sanções legais, com o escopo de preservar o princípio da moralidade, da defesa do patrimônio público e da legalidade. V- A medida de afastamento ora guerreada, somente é autorizada quando constatado indícios de obstrução processual, nos termos do artigo 20 da Lei 8.429/92 que dispõe. No entanto, a medida de afastamento cautelar do agravante do cargo de Prefeito Municipal encontra-se prejudicada pelo decurso do tempo, uma vez que o mandato do recorrente à frente da administração do Município encerrou em 2020, já havendo outro gestor no Cargo, motivo pelo qual não irei me debruçar sobre a questão. VI- O Princípio da Separação dos Poderes não constitui natureza absoluta e ilimitada, na medida em que as funções estatais se complementam, limitando-se umas às outras, com observância do sistema de freios e contrapesos das regras constitucionais. VII- Neste ponto, registro que o Supremo Tribunal Federal já assentou que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes, inserto no art. 2º da Constituição Federal. VIII- No caso em tela, a questão combatida neste capítulo diz respeito a determinação do juízo a quo para que após o bloqueio dos valores, haja o pagamento dos salários dos servidores efetivos e posteriormente, dos servidores contratados. Sobre o tema, sabe-se que o direito ao recebimento dos salários é um direito protegido pelo art. 7° da Constituição Federal2 e devido sua natureza alimentar se enquadra nos direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sendo abrangido pela exceção supramencionada, não configurando ofensa ao Princípio da Separação dos Poderes. IX- Na sequência, o agravante alega que já efetuou o pagamento dos salários dos servidores públicos, sendo este a principal questão da Ação de Improbidade, não havendo que se falar em indícios da prática do ato ímprobo. X- No entanto, entendo que no caso em análise não restou suficientemente comprovado o pagamento dos salários, até porque os documentos que poderiam servir de prova, em sua maioria, são notas de empenho sem qualquer assinatura e prova de liquidação. XI- A nota de empenho é o documento através do qual a despesa é contabilizada, para posteriormente ser liquidada com o efetivo pagamento ao credor, ou seja, ao emitir a nota de empenho, a instituição pública está reservando o dinheiro para ser pago em um momento futuro. XII- Uma vez realizado o empenho deve o administrador promover a liquidação. No caso em análise, as notas de empenho constantes nos autos, não contém assinaturas nem do Ordenador, nem no recibo do credor, de que recebeu a quantia, tampouco há notícias de liquidação. XIII- Por outro lado, vários documentos são capazes de conduzir esta Magistrada a acreditar na ausência e/ou atraso do pagamento dos salários, a exemplo dos documentos de id n° 716038 - Pág. 77 e 78; 716040 - Pág. 14 e 15; 716048 - Pág. 32, 33 e 34. XIV- Assim, verifica-se que a indisponibilidade liminar dos bens do agravante nada tem de ilegal, pois foi determinada com fundamento nos elementos probatórios que acompanharam a inicial da Ação Civil Pública, bastante para tanto, em face da conduta do requerido. XV- A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça entende possível a indisponibilidade de bens antes mesmo da notificação dos réus para apresentação de defesa prévia, desde que haja evidência de ato de improbidade. XVI- Uma vez demonstrado e provado que o agravante não agiu para causar prejuízo ao erário, não praticou qualquer ato ímprobo, os valores e bens bloqueados lhe serão devolvidos íntegros e livres de qualquer pendência. Contudo uma vez configurada a improbidade administrativa e o envolvimento do agravante nas fraudes denunciadas (situação que ainda pende de julgamento na Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa), os bens retidos servirão para ressarcir o prejuízo causado ao cofre público municipal. XVII- Na situação, o periculum in mora, milita em favor da sociedade, representada pelo Parquet que pretendeu as medidas de bloqueio de bens, inclusive, segundo entendimento pacificado das Cortes Superiores, esse é um requisito implícito ao comando normativo do artigo 7º da Lei nº 8.429/92. XVIII- Recurso conhecido e desprovido, mantendo-se a decisão agravada em todos os seus termos, ressaltando que a medida de afastamento do cargo encontra-se prejudicado pelo decurso do tempo.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) - 0804990-10.2018.8.14.0000
AGRAVANTE: JAIME DA SILVA BARBOSA

AGRAVADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA

RELATOR(A):
Desembargadora ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA

AGRAVO DE INSTRUMENTO

PROCESSO Nº: 0804990-10.2018.8.14.0000

ÓRGÃO JULGADOR: 1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO

AGRAVANTE: JAIME DA SILVA BARBOSA

ADVOGADO:
GABRIEL SOUZA- OAB/PA N° 22.684

AGRAVADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

PROMOTOR:
ANDRÉ CAVALCANTE DE OLIVEIRA

PROCURADOR DE JUSTIÇA:
RAIMUNDO DE MENDONÇA RIBEIRO ALVES

RELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL. LIMINAR DEFERIDA NOS AUTOS DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE. AFASTAMENTO DE AGENTE PÚBLICO DO EXERCÍCIO DE SUAS FUNÇÕES. MEDIDA EXCEPCIONAL. Prejudicada pelo decurso do tempo. INDISPONIBILIDADE DE BENS MANTIDA PARA GARANTIR O RESSARCIMENTO AO ERÁRIO EM CASO DE LESÃO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

I-

A Ação Civil Pública por Improbidade Administrativa
foi ajuizada pelo Ministério Público, na qual narrou que o Prefeito de Cachoeira do Arari, sr. Jaime da Silva Barbosa, expediu o Decreto n° 023/2017-GP- PM CA de 02 de janeiro de 2017, que adota medidas administrativas de contenção de despesas no âmbito do Poder Executivo
,
entre elas, “a contratação de serviços, aquisição de materiais e qualquer outra despesa que tenha por objeto a viabilização da execução de atos de gestão administrativa essenciais, bem como que sejam imprescindíveis ao desenvolvimento e entrega dos serviços básicos da administração (...) sem realizar certame licitatório”.

II-

Em razão disso, o Ministério Público instaurou inquérito civil púbico, a fim de apurar as circunstâncias que levaram à expedição do Decreto. No decorrer das investigações, fora constatado que durante o período emergencial de contenção de despesas, houve contratação de pelo menos 510 (quinhentos e dez) servidores temporários. Além disso, há vários relatos de servidores municipais acerca dos atraso no pagamento dos salários, 13° salário, férias e terço de férias.

III-

Cinge-se a controvérsia recursal acerca do acerto ou não da decisão proferida pelo Juízo
a quo,
que nos autos da Ação Civil Pública por ato de Improbidade Administrativa, deferiu, liminarmente, medidas cautelas incidentais e, por conseguinte, determinou o afastamento do ora agravante, do cargo de Prefeito e a indisponibilidade de seus bens.

IV-

É conhecimento comum que a Ação de Improbidade Administrativa é meio correto e eficaz de controle judicial sobre os atos que a lei caracteriza como ímprobos, eis que promove o reconhecimento judicial de condutas tidas como de improbidade na Administração, perpetradas por gestores, agentes públicos ou mesmo concessionárias, permissionárias e licitantes, e a consequente aplicação das sanções legais, com o escopo de preservar o princípio da moralidade, da defesa do patrimônio público e da legalidade.

V-

A medida de afastamento ora guerreada, somente é autorizada quando constatado indícios de obstrução processual, nos termos do artigo 20 da Lei 8.429/92 que dispõe. No entanto, a medida de afastamento cautelar do agravante do cargo de Prefeito Municipal encontra-se prejudicada pelo decurso do tempo, uma vez que o mandato do recorrente à frente da administração do Município encerrou em 2020, já havendo outro gestor no Cargo, motivo pelo qual não irei me debruçar sobre a questão.

VI-

O Princípio da Separação dos Poderes
não constitui natureza absoluta e ilimitada, na medida em que as funções estatais se complementam, limitando-se umas às outras, com observância do sistema de freios e contrapesos das regras constitucionais.

VII-

Neste ponto, registro que o Supremo Tribunal Federal já assentou que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes, inserto no art. 2º da Constituição Federal.

VIII-

No caso em tela, a questão combatida neste capítulo diz respeito a determinação do juízo
a quo
para que após o bloqueio dos valores, haja o
pagamento dos salários dos servidores efetivos e posteriormente, dos servidores contratados. Sobre o tema, sabe-se que o direito ao recebimento dos salários é um direito protegido pelo art. 7° da Constituição Federal
2
e devido sua natureza alimentar se enquadra nos
direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sendo abrangido pela exceção supramencionada, não configurando ofensa ao Princípio da Separação dos Poderes.

IX-

Na sequência
, o agravante alega que já efetuou o pagamento dos salários dos servidores públicos, sendo este a principal questão da Ação de Improbidade, não havendo que se falar em indícios da prática do ato ímprobo.

X-

No entanto, entendo que no caso em análise não restou suficientemente comprovado o pagamento dos salários, até porque os documentos que poderiam servir de prova, em sua maioria, são notas de empenho sem qualquer assinatura e prova de liquidação.

XI-

A nota de empenho é o documento através do qual a despesa é contabilizada, para posteriormente ser liquidada com o efetivo pagamento ao credor, ou seja, ao emitir a nota de empenho, a instituição pública está reservando o dinheiro para ser pago em um momento futuro.

XII-

Uma vez realizado o empenho deve o administrador promover a liquidação. No caso em análise, as notas de empenho constantes nos autos, não contém assinaturas nem do Ordenador, nem no recibo do credor, de que recebeu a quantia, tampouco há notícias de liquidação.

XIII-

Por outro lado, vários documentos são capazes de conduzir esta Magistrada a acreditar na ausência e/ou atraso do pagamento dos salários, a exemplo dos documentos de id n°
716038 - Pág. 77 e 78; 716040 - Pág. 14 e 15; 716048 - Pág. 32, 33 e 34.

XIV-

Assim,
verifica-se que a indisponibilidade liminar dos bens do agravante nada tem de ilegal, pois foi determinada com fundamento nos elementos probatórios que acompanharam a inicial da Ação Civil Pública, bastante para tanto, em face da conduta do requerido.

XV-

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça entende possível a indisponibilidade de bens antes mesmo da notificação dos réus para apresentação de defesa prévia, desde que haja evidência de ato de improbidade.

XVI-

Uma vez demonstrado e provado que o agravante não agiu para causar prejuízo ao erário, não praticou qualquer ato ímprobo, os valores e bens bloqueados lhe serão devolvidos íntegros e livres de qualquer pendência. Contudo uma vez configurada a improbidade administrativa e o envolvimento do agravante nas fraudes denunciadas (situação que ainda pende de julgamento na Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa), os bens retidos servirão para ressarcir o prejuízo causado ao cofre público municipal.

XVII-

Na situação, o periculum in mora, milita em favor da sociedade, representada pelo Parquet que pretendeu as medidas de bloqueio de bens, inclusive, segundo entendimento pacificado das Cortes Superiores, esse é um requisito implícito ao comando normativo do artigo 7º da Lei nº 8.429/92.

XVIII-

Recurso conhecido e desprovido, mantendo-se a decisão agravada em todos os seus termos, ressaltando que a medida de afastamento do cargo encontra-se prejudicado pelo decurso do tempo.

RELATÓRIO

A EXMA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Trata-se de
AGRAVO DE INSTRUMENTO
interposto por JAIME DA SILVA BARBOSA
,
em face da decisão proferida pelo M.M. Juízo de Direito da Vara única de Cachoeira do Arari que, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa (processo nº 0001243-52.2018.8.14.0011), deferiu os pedidos da inicial.

Historiando os fatos, a ação suso mencionada foi ajuizada pelo Ministério Público, na qual narrou que o Prefeito de Cachoeira do Arari, sr. Jaime da Silva Barbosa, expediu o Decreto n° 023/2017-GP- PM CA de 02 de janeiro de 2017, que adota medidas administrativas de contenção de despesas no âmbito do Poder Executivo, entre elas, “a contratação de serviços, aquisição de materiais e qualquer outra despesa que tenha por objeto a viabilização da execução de atos de gestão administrativa essenciais, bem como que sejam imprescindíveis ao desenvolvimento e entrega dos serviços básicos da administração (...) sem realizar certame licitatório”.

Em razão disso, o Ministério Público instaurou inquérito civil púbico, a fim de apurar as circunstâncias que levaram à expedição do Decreto. No decorrer das investigações, fora constatado que durante o período emergencial de contenção de despesas, houve contratação de pelo menos 510 (quinhentos e dez) servidores temporários. Além disso, há vários relatos de servidores municipais acerca dos atraso no pagamento dos salários, 13° salário, férias e terço de férias.

Na exordial, o
Parquet
relata inúmeros problemas, entre os quais: a má gestão do Prefeito em assuntos gerais; o “inchaço” da máquina pública, decorrente principalmente da contratação de diversos servidores públicos temporários; abreviação do ano letivo de 2017, em virtude do não pagamento dos professores contratados, prejudicando as atividades educacionais; ausência de prestação de contas do Balanço Geral do ano de 2012.

Segue narrando que as contratações temporárias e assessorias desnecessárias tornaram os recursos públicos insuficientes para realizar o pagamento dos servidores, ocasionando o atraso mencionado.

Em razão dos indícios da prática de atos ímprobos, ajuizou a Ação ora em comento.

O feito seguiu seu regular processamento, até a prolação da decisão de id n° 715955, que deferiu os pedidos liminares, nos seguintes termos:

“(...) Pelo exposto, defiro o pedido das medidas liminares formulados na inicial e, com fundamento nas razões fático-jurídicas acima:

DETERMINO o afastamento de Jaime da Silva Barbosa do Cargo de Prefeito do Município de Cachoeira do Arari, pelo prazo de 180 (cento e oitenta) dias, sem prejuízo da sua remuneração, assim decidido com fundamento no parágrafo único do art. 20 da Lei n° 8.429/1992.

NOTIFIQUE-SE o gerente do Banco do Brasil (...) e do Bando do Estado do Pará (...), e de qualquer outra instituição financeira que o Município seja correntista, para realizar o bloqueio de até R$ 947.589,50 (novecentos e quarenta e sete mil, quinhentos e oitenta e nove reais e cinquenta centavos), após o bloqueio, DETERMINO o pagamento dos servidores efetivos prioritariamente, vez que seus vínculos não estão sendo debatidos nesta ação. Posteriormente ao adimplemento integral dos valores devidos a cada mês aos efetivos, DETERMINO que sejam pagos os salários atrasados aos servidores contratados. Ficando como responsável pela ordenação, elaboração, administração, supervisão da confecção da folha de pagamento o substituto do requerido.

OFICIE-SE ao Banco Central do Brasil para realizar o bloqueio de contas bancárias em nome do requerido no que diz respeito a aplicações financeiras e investimentos, ressaltando apenas o saque de verba alimentícia (natureza impenhorável) em até R$ 947. 589,50 (novecentos e quarenta e sete mil, quinhentos e oitenta e nove reais e cinquenta centavos)

(...)”

Inconformado, JAIME DA SILVA BARBOSA interpôs recurso de Agravo de Instrumento.

Em suas razões, a agravante rememora os fatos explanados na inicial da Ação de Improbidade, na qual o Parquet requereu uma série de medidas, que foram deferidas pelo Juízo singular, sob o fundamento da prática de atos de improbidade.

Insurge-se contra a decisão interlocutória deferida na ação de conhecimento, alegando a impossibilidade de afastamento de gestor público municipal, ao passo que não se encontram presentes os requisitos para o referido afastamento, visto que não praticou atos para dificultar ou impedir a instrução processual.

Afirma que vem colaborando com o Ministério Público e que presta todas as informações requeridas, de modo que a medida deferida pelo Juiz singular é ilegal e arbitrária e contrária aos precedentes das Cortes Superiores, pelo que requereu a concessão de efeito suspensivo à decisão no processo de conhecimento.

Na sequência, afirma que a decisão do Poder Judiciário que determina prática de atos de gestão viola o princípio da separação dos poderes.

Segue afirmando que foi comprovado a realização do pagamento dos salários dos servidores públicos, não havendo que se falar em indícios da prática do ato de improbidade administrativa.

Assim, requereu a atribuição do efeito suspensivo para suspender a decisão Agravada, restabelecendo a ordem democrática com restabelecimento do prazo do mandato eletivo do Agravante Prefeito eleito do Município de cachoeira do Arari – PA, o que foi indeferido, conforme decisão de id n . 903435.

Por fim, requer o conhecimento e provimento do recurso para determinar a reforma e/ou anulação da decisão que concedeu a tutela de urgência.

De acordo com certidão de id n° 1109042, o agravado não apresentou contrarrazões.

Encaminhados os autos ao Ministério Público, o Ilustre Procurador de Justiça exarou parecer pelo conhecimento e desprovimento do recurso.

É o relatório.

VOTO

A EXMA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.

Ressalto que o conhecimento do agravo deve ficar restrito ao acerto ou não da decisão atacada, não sendo viável a discussão aprofundada de temas relativos ao mérito da causa, sob pena do indevido adiantamento da tutela jurisdicional pleiteada, e por consequência em supressão de instância.

Cinge-se a controvérsia recursal acerca do acerto ou não da decisão proferida pelo Juízo
a quo,
que nos autos da Ação Civil Pública por ato de Improbidade Administrativa, deferiu, liminarmente, medidas cautelas incidentais e, por conseguinte, determinou o afastamento do ora agravante, do cargo de Prefeito e a indisponibilidade de seus bens.

Ação de Improbidade e Medida Cautelar de Afastamento do cargo

É conhecimento comum que a Ação de Improbidade Administrativa é meio correto e eficaz de controle judicial sobre os atos que a lei caracteriza como ímprobos, eis que promove o reconhecimento judicial de condutas tidas como de improbidade na Administração, perpetradas por gestores, agentes públicos ou mesmo concessionárias, permissionárias e licitantes, e a consequente aplicação das sanções legais, com o escopo de preservar o princípio da moralidade, da defesa do patrimônio público e da legalidade.

A Lei de Improbidade classifica os atos ímprobos como aqueles que importem em enriquecimento ilícito, em prejuízo ao erário e que atentem contra os princípios da Administração Pública, cujas sanções estão previstas no artigo 12 da mencionada norma.

Nesse contexto, observa-se que a característica essencial do procedimento de ação civil pública de improbidade administrativa é o ressarcimento integral dos danos causados, diante do princípio da supremacia do interesse público, se admitindo a concessão de liminar para que o juiz que receba a causa, visando a idônea condução do procedimento em si, com colheita de provas íntegras aos fatos ocorridos para a busca da verdade real, verificando a existência do fumus bonis iuris, decrete a indisponibilidade de bens do agente público (artigo 7º, parágrafo único e artigo 16) ou mesmo o afastamento do gestor público (parágrafo único do artigo 20), utilizando-se do poder geral de cautela, pelas disposições expressas da Lei de Ação Civil Pública (artigo 12 da Lei nº 9.347/85).

A parte agravante insurge-se nas razões recursais, alegando, em síntese, que a decisão recorrida carece dos pressupostos necessários para a concessão da medida liminar.

Sustenta que inexiste a comprovação de embaraço à instrução, sendo a medida de afastamento do cargo desarrazoada e ilegal, além de que não há fatos incontroversos ou até mesmo induvidosos imputados ao agravante que constitua ato ilícito.

A medida de afastamento ora guerreada, somente é autorizada quando constatado indícios de obstrução processual, nos termos do artigo 20 da Lei 8.429/92 que dispõe:

Art. 20. A perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença condenatória.

Parágrafo único. A autoridade judicial ou administrativa competente poderá determinar o afastamento do agente público do exercício do cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remuneração, quando a medida se fizer necessária à instrução processual.

A referida norma supõe prova suficiente de que o agente público possa dificultar a instrução processual, e sua aplicação deva ser ainda mais estrita quando se trata de afastamento de titular de mandato eletivo, considerada a temporariedade do cargo e a natural demora na instrução da ação. Todavia, a instrução da ação de improbidade precisa ter um prazo razoável, para evitar que a duração do processo constitua, por si só, uma penalidade.

Nesse diapasão, o afastamento deve ser medida excepcional, somente adotado quando houver provas concretas de que o agente público está criando embaraços e obstáculos para o desenrolar da instrução processual. Como corolário lógico, não basta haver indícios veementes de que o agente público praticará, de fato, ato de improbidade administrativa, faz-se necessária a comprovação de que ele esteja criando realmente obstáculos à normalidade da instrução processual, pois não se trata de antecipação das sanções, o que seria vedado à luz do princípio da presunção de inocência, mas sim de medida cautelar para assegurar a efetividade da jurisdição.

No entanto, apesar das considerações feitas, a medida de afastamento cautelar do agravante do cargo de Prefeito Municipal encontra-se prejudicada pelo decurso do tempo, uma vez que o mandato do recorrente à frente da administração do Município encerrou em 2020, já havendo outro gestor no Cargo, motivo pelo qual não irei me debruçar sobre a questão.

Violação ao Princípio da Separação dos Poderes.

Passando ao argumento de que o Poder Judiciário não pode determinar a prática de atos de gestão, por violar o Princípio da Separação dos Poderes, entendo que não merece acolhimento.

Acerca do tema, é inegável que cabe ao Poder Judiciário resolver quaisquer litígios de direito, uma vez que detém a universalidade da jurisdição, podendo anular atos e impor à Administração Pública os comportamentos delimitados pela lei, visto que, pelo princípio da inafastabilidade da jurisdição, não se pode excluir da apreciação do Poder Judiciário qualquer lesão ou ameaça de lesão a direito (CF/88, art. 5º, XXXV).

Desta forma, não há falar, pois, em impossibilidade de controle, pelo Poder Judiciário, dos atos da Administração Pública, por simples e direto conflito de tal atuação com os princípios da separação dos poderes, previsto no art. 2º da CF/88.

Como é cediço, este Princípio não constitui natureza absoluta e ilimitada, na medida em que as funções estatais se complementam, limitando-se umas às outras, com observância do sistema de freios e contrapesos das regras constitucionais.

Neste ponto, registro que o Supremo Tribunal Federal já assentou que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes, inserto no art. 2º da Constituição Federal. (
AI 835956 AgR, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, julgado em 07/05/2013, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-125 DIVULG 28-06-2013 PUBLIC 01-07-2013)
.

No caso em tela, a questão combatida neste capítulo diz respeito a determinação do juízo
a quo
para que após o bloqueio dos valores, haja o
pagamento dos salários dos servidores efetivos e posteriormente, dos servidores contratados. Sobre o tema, sabe-se que o direito ao recebimento dos salários é um direito protegido pelo art. 7° da Constituição Federal
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e devido sua natureza alimentar se enquadra nos
direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sendo abrangido pela exceção supramencionada, não configurando ofensa ao Princípio da Separação dos Poderes.

Não obstante, as verbas em discussão, são a contraprestação pelo uso da força laboral do homem e não lhe pode ser negada em atenção aos demais princípios legais e éticos, sob pena de se reconhecer a possibilidade de verdadeiro trabalho escravo, gerando um enriquecimento ilícito em favor à Administração Pública. Ou seja, é vedado o locupletamento ilícito da administração, especialmente quando admitida a existência do débito, não podendo eximir-se da responsabilidade do pagamento devido aos servidores que efetivamente trabalharam, não se podendo devolver a força de trabalho por eles despendida.

Indisponibilidade de bens e valores; Pagamento de salários

Neste capítulo, o agravante alega que já efetuou o pagamento dos salários dos servidores públicos, sendo este a principal questão da Ação de Improbidade, não havendo que se falar em indícios da prática do ato ímprobo.

No entanto, entendo que no caso em análise não restou suficientemente comprovado o pagamento dos salários, até porque os documentos que poderiam servir de prova, em sua maioria, são notas de empenho sem qualquer assinatura e prova de liquidação.

Sobre o tema, ressalto que a realização de despesa pela Administração Pública depende de prévio empenho. O empenho é o ato contábil financeiro pelo qual se destaca uma parcela ou a totalidade da disponibilidade orçamentária para atender à despesa que se pretende realizar.

Outrossim, a nota de empenho é o documento através do qual a despesa é contabilizada, para posteriormente ser liquidada com o efetivo pagamento ao credor, ou seja, ao emitir a nota de empenho, a instituição pública está reservando o dinheiro para ser pago em um momento futuro.

Importante salientar que o empenho consiste na primeira etapa da realização da despesa pública, composta ainda pela liquidação e pelo pagamento, conforme preceitua os arts. 58, 62 e 63 da Lei nº 4.320/64, que estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Senão vejamos,
in verbis
:

“Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição.

Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação.

Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.”

Uma vez realizado o empenho deve o administrador promover a liquidação. No caso em análise, as notas de empenho constantes nos autos, não contém assinaturas nem do Ordenador, nem no recibo do credor, de que recebeu a quantia, tampouco há notícias de liquidação.

Este egrégio Tribunal já se manifestou nesse sentido em situações similares ao caso dos autos, conforme demonstram o julgados abaixo transcrito:

“PROCESSUAL CIVIL. APLICAÇÃO DA LEI PROCESSUAL NO CASO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO MONITÓRIA. PRELIMINAR. REVELIA E CONFISSÃO, REJEITADA. MÉRITO. NOTAS DE EMPENHO NÃO LIQUIDADAS. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE ENTREGA DAS MERCADORIAS. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. I. Omissis
. II. A nota de empenho emitida é, tão-somente, o ato pelo qual se autoriza a realização de uma despesa, não sendo, pois, apta a demonstrar, por si só, que eventual produto foi adquirido.
II. Apelação conhecida e improvida. (Proc. nº 2017.02830271-93; Rel. Des. ROBERTO GONCALVES DE MOURA; Órgão Julgador 1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO, Julgado em 19/06/2017; Publicado em 06/07/2017)

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO MONITÓRIA - NOTAS FISCAIS - NEGAÇÃO DE RELAÇÃO CONTRATUAL ENTRE AS PARTES ? PRESTAÇÃO DE SERVIÇO - AUSÊNCIA DE PROVA INEQUÍVOCA DA REALIZAÇÃO DO NEGÓCIO JURÍDICO - ÔNUS DA PROVA - ARTIGO 333, I, DO CPC. 3 - A nota fiscal sem assinatura e sem comprovante da efetiva prestação do serviço cobrado, só é admitida para embasar uma ação monitória se vier acompanhada de outro documento que indique a existência de contrato administrativo entre as partes. 4 - Inexistente prova do negócio firmado e da prestação dos serviços constantes das notas fiscais que embasam o pedido monitório, a rejeição da pretensão monitória é medida que se impõe. 1, 2 e 5 – Omissis. (Proc. nº 2017.00755717-41; Rel. Desa. NADJA NARA COBRA MEDA; Órgão Julgador 2ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO; Julgado em 23/02/2017; Publicado em 24/02/2017

Por outro lado, vários documentos são capazes de conduzir esta Magistrada a acreditar na ausência e/ou atraso do pagamento dos salários, a exemplo dos documentos de id n°
716038 - Pág. 77 e 78; 716040 - Pág. 14 e 15; 716048 - Pág. 32, 33 e 34.

Sendo assim, conforme regra contida no artigo
373
do
Código de Processo Civil
é ônus da parte autora carrear os autos com um mínimo de prova capaz de demonstrar a veracidade dos fatos narrados na exordial, assim como é ônus do réu, quanto à existência de fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito do autor.

Destarte, verifica-se que a indisponibilidade liminar dos bens do agravante nada tem de ilegal, pois foi determinada com fundamento nos elementos probatórios que acompanharam a inicial da Ação Civil Pública, bastante para tanto, em face da conduta do requerido.

Assim, a despeito do argumento constante no agravo de que o Juiz, ao promover às medidas restritivas, teria violado a regra de intimação para apresentação de defesa prévia pelos réus do processo é tese que não se sustenta, porquanto o magistrado ao analisar a causa, verificando a existência de indícios da prática de ato improbo, pode e, acima de tudo, deve adotar medidas para assegurar futuro ressarcimento aos prejuízos causados ao erário.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça entende possível a indisponibilidade de bens antes mesmo da notificação dos réus para apresentação de defesa prévia, desde que haja evidência de ato de improbidade.

Nesse sentido:

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL.
MEDIDA CAUTELAR. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. NATUREZA JURÍDICA. NOTIFICAÇÃO PRÉVIA. PROCEDIMENTO ESPECÍFICO SOMENTE APLICÁVEL AO PROCESSO PRINCIPAL. LIMITES DA CONSTRIÇÃO. PRECEDENTES DO STJ.
RECURSO ESPECIAL PROVIDO.

1. Omissis

2.
É notória a existência do procedimento específico da ação civil de improbidade administrativa, previsto no art. 17 e parágrafos da Lei 8.429/92, especificamente a fase preliminar de defesa prévia que antecede o recebimento da petição inicial da referida ação. Entretanto, a possibilidade de indisponibilidade de bens não está condicionada ao recebimento da exordial, tampouco à prévia manifestação dos réus. Ademais, é manifesta a conclusão no sentido de que a referida fase preliminar somente é aplicável à "ação principal", no caso específico a ação civil por improbidade administrativa, mas inexigível em medida cautelar preparatória.

3. A natureza jurídica da indisponibilidade de bens prevista na Lei de Improbidade Administrativa é manifestamente acautelatória, pois visa assegurar o resultado prático de eventual ressarcimento ao erário causado pelo ato de improbidade administrativa. Assim, o pedido pode ser formulado incidentalmente na ação civil de improbidade administrativa ou medida cautelar preparatória, e deferido, mediante a presença dos requisitos autorizadores, antes mesmo da notificação do réu para a apresentação de defesa prévia.

4. A decretação de indisponibilidade de bens em decorrência da apuração de atos de improbidade administrativa deve observar o teor do art. 7º, parágrafo único, da Lei 8.429/92, limitando-se a constrição aos bens necessários ao ressarcimento integral do dano, ainda que adquiridos anteriormente ao suposto ato de improbidade.

5. Provimento do recurso especial.

(STJ - REsp: 1040254 CE 2008/0059288-7, Relator: Ministra DENISE ARRUDA, Data de Julgamento: 15/12/2009, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 02/02/2010).

Uma vez demonstrado e provado que o agravante não agiu para causar prejuízo ao erário, não praticou qualquer ato ímprobo, os valores e bens bloqueados lhe serão devolvidos íntegros e livres de qualquer pendência. Contudo uma vez configurada a improbidade administrativa e o envolvimento do agravante nas fraudes denunciadas (situação que ainda pende de julgamento na Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa), os bens retidos servirão para ressarcir o prejuízo causado ao cofre público municipal.

Se não procedido desta forma, muito mais prejudicial seria se, ao fim do processo, configurado o dano, nada mais houvesse para reparar à Fazenda Pública ou à sociedade.

Com efeito, em acurado estudo dos documentos e argumentos que instruem a ação originária, verifiquei que os mesmos são hábeis a sustentar as alegações do agravado (Ministério Público Estadual), aptos a demonstrar a existência de prova inequívoca e verossimilhança das alegações, além do requisito da probabilidade de dano grave ou de difícil reparação, de forma a ensejar o deferimento da medida de indisponibilidade de bens.

Dessa forma, a fim de assegurar o integral ressarcimento de eventual dano ou acréscimo patrimonial resultante do eventual enriquecimento ilícito e em face dos sérios indícios existentes na referida ação civil pública, recomenda-se, nos termos do artigo 7º, da Lei n. 8.429/92, a aplicação em caso excepcional, como na espécie, da indisponibilidade dos bens do agravante, no limite do valor atualizado do dano apontado na inicial da ação civil pública.

Ademais, conforme já mencionado, o agravante não trouxe provas ou fatos capazes de desconstituir, nesta fase preliminar, as alegações constantes da inicial.

Na situação, o periculum in mora, milita em favor da sociedade, representada pelo Parquet que pretendeu as medidas de bloqueio de bens, inclusive, segundo entendimento pacificado das Cortes Superiores, esse é um requisito implícito ao comando normativo do artigo 7º da Lei nº 8.429/92.

DISPOSITIVO

Ante o exposto,
CONHEÇO E NEGO PROVIMENTO AO RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO
, mantendo-se a decisão agravada em todos os seus termos, ressaltando que a medida de afastamento do cargo encontra-se prejudicado pelo decurso do tempo.

É como voto.

Belém, 22 de março de 2021.

ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Desembargadora Relatora

Belém, 24/03/2021