Tribunal: TJPA
Processo: 0003506-17.2014.8.14.0005
Classe: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA
Relator(a): DIRACY NUNES ALVES
Órgão julgador: DIRACY NUNES ALVES
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10894 - Abuso de Poder
Data de julgamento: 2021-04-12

Ementa:
EMENTA: APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROJETO DE LEI MUNICIPAL CONVERTIDO POSTERIORMENTE EM LEI. IRREGULARIDADES NA TRAMITAÇÃO DO PROJETO. NULIDADE DA LEI MUNICIPAL N. 191/2011. VIOLAÇÃO DOS DISPOSTOS NOS ARTIGOS 16, I, “O”, 16, “a”, 50, § 1º, INCISOS I E II, DO REGIMENTO INTERNO DA CÂMARA DE VEREADORES DO MUNICÍPIO DE VITÓRIA DO XINGU. Lei revogada na sua totalidade. Inadequação da via eleita e perda de objeto. Recurso conhecido e improvido. 1. Autor pretende a anulação da lei 191/2011 e seus efeitos enquanto vigente por meio de ação civil pública. Impossibilidade. Inadequação da ação civil pública para a anulação da lei n. 191/2011, ante a irregularidade do processo legislativo, porquanto a ação civil pública não pode ser utilizada como substituta da ação direta de inconstitucionalidade. Manifesta usurpação de competência do Tribunal Pleno, nos termos do artigo 24, XIII, i, do Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado do Pará. Controle de constitucionalidade formal e material se dá por meio dos controles abstrato e concreto. O abstrato de competência exclusiva do STF e o concreto só se aplica em casos específicos ou de modo incidental. Como a decisão da ação civil pública tem efeitos erga omnes, não pode ensejar o controle de constitucionalidade da lei por via disfarçada, com usurpação da competência. 2. Lei 191/2011, se encontra totalmente revogada, eis que a lei 228 de 19 de dezembro de 2013, no seu artigo 15 assim dispõe: Revogam-se as disposições em contrário, em especial a lei n. 191/2011. Perda de vigência. Ab-rogação. Inteligência do artigo 2º, § 1º da lei de introdução as normas do direito brasileiro. 3. Recurso conhecido e improvido. Vistos, relatados e discutidos os autos, em que são partes as acima indicadas, acordam os desembargadores do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, por unanimidade, em conhecer e improver o recurso, nos termos do voto da relatora. Plenário da 2ª turma de direito público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos ___ de _______ do ano de dois mil e vinte e um (2021). Desembargadora Diracy Nunes Alves Relatora.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) - 0003506-17.2014.8.14.0005
APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA

APELADO: CAMARA MUNICIPAL DE VITORIA DO XINGU, MUNICIPIO DE VITORIA DO XINGU

RELATOR(A):
Desembargadora DIRACY NUNES ALVES

EMENTA

EMENTA
: APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROJETO DE LEI MUNICIPAL CONVERTIDO POSTERIORMENTE EM LEI. IRREGULARIDADES NA TRAMITAÇÃO DO PROJETO. NULIDADE DA LEI MUNICIPAL N. 191/2011. VIOLAÇÃO DOS DISPOSTOS NOS ARTIGOS 16, I, “O”, 16, “a”, 50, § 1º, INCISOS I E II, DO REGIMENTO INTERNO DA CÂMARA DE VEREADORES DO MUNICÍPIO DE VITÓRIA DO XINGU. Lei revogada na sua totalidade. Inadequação da via eleita e perda de objeto. Recurso conhecido e improvido.

1. Autor pretende a anulação da lei 191/2011 e seus efeitos enquanto vigente por meio de ação civil pública. Impossibilidade. Inadequação da ação civil pública para a anulação da lei n. 191/2011, ante a irregularidade do processo legislativo, porquanto a ação civil pública não pode ser utilizada como substituta da ação direta de inconstitucionalidade. Manifesta usurpação de competência do Tribunal Pleno, nos termos do artigo 24, XIII, i, do Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado do Pará. Controle de constitucionalidade formal e material se dá por meio dos controles abstrato e concreto. O abstrato de competência exclusiva do STF e o concreto só se aplica em casos específicos ou de modo incidental.
Como a decisão da ação civil pública tem efeitos
erga omnes
, não pode ensejar o controle de constitucionalidade da lei
por via disfarçada
, com usurpação da competência.

2. Lei 191/2011, se encontra totalmente revogada, eis que a lei 228 de 19 de dezembro de 2013, no seu artigo 15 assim dispõe:
Revogam-se as disposições em contrário, em especial a lei n. 191/2011. Perda de vigência. Ab-rogação. Inteligência do artigo 2º, § 1º da lei de introdução as normas do direito brasileiro. 3. Recurso conhecido e improvido.

Vistos, relatados e discutidos os autos, em que são partes as acima indicadas, acordam os desembargadores do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, por unanimidade, em conhecer e improver o recurso, nos termos do voto da relatora.

Plenário da 2ª turma de direito público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos ___ de _______ do ano de dois mil e vinte e um (2021).

Desembargadora Diracy Nunes Alves

Relatora.

RELATÓRIO

SECRETARIA ÚNICA DE DIREITO PÚBLICO E PRIVADO.

APELAÇÃO N. 0003506-17.2014.8.14.0005

COMARCA: ALTAMIRA

APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

PROMOTOR: DANIEL BRAGA BONA

APELADO: MUNICÍPIO DE VITÓRIA DO XINGU

ADVOGADO: ARNALDO SANTOS DA CRUZ

RELATORA: DESEMBARGADORA DIRACY NUNES ALVES

RELATÓRIO

Ministério Público do Estado do Pará, nos autos de ação civil pública direcionada a anulação de atos administrativos constantes no processo legislativo da Câmara Municipal de Vitória do Xingú/PA, interpõe recurso de apelação frente sentença prolatada pelo juízo da 3ª vara cível e empresarial de Altamira que julgou improcedente o pedido em razão da inadequação da via eleita, pelo que extinguiu o processo sem julgamento de mérito, nos termos do artigo 485, VI do CPC.

Narra o ajuizamento, em maio de 2014, de ação civil pública contra o município de Vitória do Xingu pleiteando a declaração de nulidade do processo legislativo relativo ao projeto de lei n. 191/2011, em razão da violação do dispositivo 16, I, “o”, 16, II, “a”, 50, § 1º, incisos I e I do regimento interno da câmara dos vereadores do município de Vitória do Xingu.

Diz que a Câmara municipal de Vitória do Xingu aprovou em 14 de dezembro de 2011, o projeto de lei n. 0104/2011, que ensejou a edição da lei 191/2011, de 19 de dezembro de 2011, todavia o projeto de lei afrontou substancialmente o regimento interno da câmara dos vereadores do município de Vitória do Xingu, no que concerne a tramitação e aprovação, incidindo em grave vício formal, apto a declaração de nulidade.

Refere que o projeto elaborado pelo prefeito municipal foi levado a apreciação dos vereadores em sessão extraordinária especialmente convocada para este fim em recesso legislativo, sem passar pelas comissões previstas no artigo 22 do regimento interno da câmara dos vereadores do município de Vitória do Xingu.

Alude que não houve solicitação do regime de urgência, e que caso houvesse, ensejaria a aplicação do artigo 32 do regimento interno, segundo o qual as comissões teriam 05 (cinco) dias para examinar as proposições.

Diz que a aprovação do projeto resultou em ampla renuncia de receita por parte do município, concedendo-se benefícios fiscais sobretudo no que concerne ao ISSQN (imposto sobre serviço de qualquer natureza).

Alude a inobservância do artigo 14 da lei de responsabilidade fiscal que trata dos requisitos para a renúncia da receita.

Diz que a renúncia de receita com concessão de benefícios fiscais constitui ato de improbidade administrativa apto a causar lesão ao erário, atraindo a aplicação dos artigos 10, VII e 123, II da lei de improbidade administrativa.

Menciona a tramitação de outros processos judiciais que apuram a improbidade administrativa praticada pelo prefeito municipal e vereadores que aprovaram a lei após pagamento de suborno (processos 0007665-95.2017.8.14.0005, 0004414-69.2017.8.14.0005 e 0050839-28.2015.8.14.0005).

Refere que no curso da ação a lei foi revogada, o que não afeta o objeto da demanda eis que durante sua vigência vários atos de isenção restaram praticados, lesando o erário.

Alega o erro in procedendo do magistrado a quo que extinguiu o feito sem resolução do mérito, sob o fundamento de que a ação civil pública não pode servir de sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade, a usurpar a competência constitucionalmente conferida aos tribunais (estaduais, em caso de ADIN estadual e STF, em caso de ADIN federal) de apreciar a constitucionalidade das leis em abstrato, declarando a sua nulidade com efeito erga omnes.

Aduz que em nenhum momento suscitou a inconstitucionalidade da lei municipal como fundamento da declaração de sua nulidade.

Sustenta estar discutindo a sua ilegalidade por ofensa do procedimento previsto no regimento interno e por inobservância da lei de responsabilidade fiscal.

Alega não haver na legislação pátria norma que obstaculize o uso de ação civil publica para o reconhecimento judicial da nulidade de leis que afrontam o sistema jurídico infraconstitucional.

Diz que o reconhecimento da nulidade da lei garante a invalidade dos atos com base nela praticados e o ressarcimento do erário.

Sustenta a desnecessidade de novas provas, haja vista a inexistência de divergência quanto aos fatos, ensejando a aplicação do artigo 355, I do CPC.

Requer o conhecimento e provimento do recurso para que seja julgada procedente a ação civil pública.

Manifesta-se o Município de Vitória do Xingu em contrarrazões (ID Num 1076916, pág. 01/05).

Opina o Órgão Ministerial pelo conhecimento e provimento do recurso (ID Num 1165308, pág. 01/05).

É o relatório que encaminho à secretaria para inclusão no plenário virtual.

VOTO

VOTO

Considerando que o recurso deve observar a legislação vigente na data em que proferida a decisão recorrida, passo a aplicar o CPC/15 ao exame da matéria, haja vista a prolação da sentença em 21 de agosto de 2017, ser posterior à vigência da nova lei processual de 18 de março de 2016. Vejamos o teor do referido dispositivo:

Art. 14. A norma processual não retroagirá e será aplicável imediatamente aos processos em curso, respeitados os atos processuais praticados e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da norma revogada.

Por conseguinte, conheço do recurso, eis que preenchidos os pressupostos de admissibilidade.

Não havendo questões prévias, adentro no mérito.

Em 09 de maio de 2014, o Ministério Público do Estado do Pará ajuizou ação civil pública. com o pedido in verbis:

Pelas razões de fato e de direito apresentadas acima, o Ministério Público requer:

Liminarmente: presentes os requisitos do fumus bonis juris e periculum in mora, pede-se que seja deferida medida liminar para suspender os efeitos dos atos posteriores à aprovação do projeto de lei n. 014/2011, incluindo-se publicação, promulgação e sanção, sob pena de multa no valor de cem mil reais, a ser recolhida em favor do fundo estadual, do Ministério Público do Pará, para fins de utilização em projetos de defesa e proteção de direitos difuso, até o julgamento do mérito da presente ação, mantendo-se, com isso, a redação anterior da lei que tratava da problemática.

No mérito:

1.Que seja julgado procedente o pedido para: a- declarar nulo o processo legislativo relativo ao projeto de lei n. 014/2011, que acarretou a edição da lei n. 191/2011, em razão da violação do disposto nos artigos 16, I, “o”, art. 16, II, ”a”, art. 50, & 1º, I E II do regimento interno da câmara de vereadores de vitória do Xingu, anulando-se , ainda, os feitos de lei n. 014/2011, incluindo-se publicação, promulgação e sanção de lei, mantendo-se, com isto, a redação anterior da lei que tratava da problemática;

2. condenar o Município de Vitória do Xingu na obrigação de fazer, consistente na apresentação, consoante previsão do art. 14 da LRF, antes da sua submissão a novo processo legislativo, de estimativa de impacto orçamentário- financeiro, atendimento à LDO e, alternativamente demonstração de não afetação das metas dos resultados fiscais da LDO ou previsão de medidas de compensação.

Para melhor entendimento cumpre esclarecer que conforme se extrai dos autos, a Câmara Municipal de Vitória do Xingu aprovou projeto de lei n. 014/2011, ensejando a lei municipal n. 191/2011, de 19 de dezembro de 2011.

A lei 191/2011 aprovada em 14 de dezembro de 2011, foi assinada em 19 de dezembro de 2011 e publicada no diário oficial do Estado do Pará em 06 de janeiro de 2012.

Ocorre que o processo legislativo
se encontrava irregular
,
eis que não observou a tramitação e aprovação.

O projeto de lei 014/2011, de autoria do chefe do executivo, tramitou de forma irregular perante a Câmara Municipal de Vitória do Xingu, não observando o artigo 22 do regimento interno da câmara municipal.

Primeiramente, não houve apreciação do projeto de lei pelas comissões permanentes de justiça, constituição e redação, bem como, das comissões de finanças e tributação.

Outrossim, inobstante não haver caráter de urgência na apreciação do projeto de lei, o projeto de lei n. 014/2011 foi elaborado em 12 de dezembro de 2011 e aprovado em 14 de dezembro de 2011, violando o artigo 32 do Regimento Interno do Poder Legislativo, que determina que em caso de matéria em regime de urgência, as comissões teriam 05 (cinco) para aprovação e em caráter ordinário, como é o caso em questão, teriam 10 dias para análise e aprovação.

Com efeito, não houve obediência as regras estabelecidas, o que torna nulo o processo legislativo.

Ademais, cumpre frisar que o projeto 014/2011, resultante na lei municipal n. 191/2011 tratou de concessão de benefícios fiscais, com renúncia de receitas, motivo pelo qual tem estrita necessidade de encaminhamento às comissões.

Instado a se manifestar na ação civil pública, em 06 de agosto de 2014 (ID Num 1076902, pág. 01), o presidente da câmara municipal de Vitória do Xingu, Sr. Genildo de Sousa Oliveira assim informou:

Excelência cumpre a esta casa de leis, na pessoa de seu presidente informar a este juízo, que o projeto de lei sob o nº 014, de 12 de dezembro de 2011, que o mesmo ensejara a edição da lei de n. 191/2011, que segundo a denuncia feita pelo promotor de justiça, teria afrontado o regimento interno do poder legislativo, na oportunidade informa que a referida Lei objeto da denuncia, em dezembro de 2013 jpá fora revogado, pelo texto da lei de n. 228,
de 19 de dezembro de 2013
, conforme se depreende dos autos. (cópia 01 em anexo).

Neste careiro, pediu arquivamento da denúncia e a extinção do processo, juntando a lei 228, de 19 de dezembro de 2013. (ID Num 1076902, pág. 04/08).

A sentença altercada entendeu pela inadequação da via eleita, e extinguiu o feito, nos termos do artigo 485, VI do CPC.

Vejamos. Entendo que sob dois aspectos deve ser mantida a extinção da ação.

Primeiramente, não obstante o autor/apelante sustentar que o objeto da ação civil pública diz respeito a nulidade do projeto de lei n. 0104/2011, que ensejou a edição da lei 191/2011, de 19 de dezembro de 2011, por afronta do regimento interno da câmara dos vereadores do município de Vitória do Xingu, no que concerne a tramitação e aprovação, o que se extrai é que o autor pretende a anulação da lei 191/2011 e seus efeitos enquanto vigente
por meio de ação civil pública.

A declaração de inconstitucionalidade, portanto, não só integra,
in casu,
a causa de pedir da ação civil pública; como também nela se constitui. O real desiderato da ação, é a declaração da inconstitucionalidade. A ACP não tem outro objetivo a não ser a declaração de inconstitucionalidade da lei.

Com efeito, observa-se a inadequação da ação civil pública para a anulação da lei n. 191/2011, ante a irregularidade do processo legislativo, porquanto a ação civil pública não pode ser utilizada como substituta da ação direta de inconstitucionalidade.

A partir do momento que se manuseia ação civil pública como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, ocorre manifesta usurpação de competência do Tribunal Pleno, nos termos do artigo 24, XIII, i, do Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado do Pará.

Como cediço, o controle de constitucionalidade formal e material se dá por meio dos controles abstrato e concreto. Como bem ensina hely Lopes Meirelles:

O abstrato é da competência exclusiva do STF e o concreto só se aplica em casos específicos ou de modo incidental.
Como a decisão da ação civil pública tem efeitos
erga omnes
, não pode ensejar o controle de constitucionalidade da lei
por via disfarçada
, com usurpação da competência do STF
(...)
[1]
.

Outrossim, a lei 191/2011, se encontra totalmente revogada, eis que a lei 228 de 19 de dezembro de 2013, no seu artigo 15 assim dispõe:

Revogam-se as disposições em contrário, em especial a lei n. 191/2011.

Como cediço, com a revogação a lei perde a sua vigência. No caso houve a ab-rogação, ou seja, revogação total. Nos termos do artigo 2º, § 1º da lei de introdução às normas do direito brasileiro,
in verbis
:

Art. 2º Não se destinando à vigência temporária, a lei terá vigor até que outra a modifique ou revogue.

§ 1º A lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatível ou quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior.

Com efeito, extingo a ação civil pública, nos termos do artigo 485, IV e VI do CPC.

Do dispositivo

Ante o exposto, conheço e nego provimento ao recurso, pelos fundamentos expostos.

Belém, de de 2021.

Desembargadora Diracy Nunes Alves

Relatora

[1]

Meireles, Hely Lopes.
Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública, Mandado de Injunção, Habeas Data
, 20ªed., São Paulo, Malheiros, 1998, Atualização por Arnoldo Wald com a colaboração de Rodrigo Garcia da Fonseca, pp. 195.

Belém, 19/04/2021