Tribunal: TJPA
Processo: 0805936-45.2019.8.14.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): JOSE MARIA TEIXEIRA DO ROSARIO
Órgão julgador: JOSE MARIA TEIXEIRA DO ROSARIO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 11851 - Terceirização do SUS
Data de julgamento: 2021-04-19

Ementa:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO À SAÚDE. REALIZAÇÃO DE CIRURGIA. TEMA 793 DO STF. COMPETÊNCIA SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO. DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA EM FACE DA FAZENDA PÚBLICA. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES DO STF. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E RESERVA DO POSSÍVEL. NECESSIDADE DE REDUÇÃO DA MULTA IMPOSTA PARA ADEQUÁ-LA AOS PARÂMETROS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. 1. A tese firmada pelo STF no Tema 793 de Repercussão Geral reconheceu a competência solidária dos entes da federação nas demandas prestacionais na área da saúde, competindo à autoridade judicial o direcionamento do cumprimento das obrigações conforme as regras de repartição de competências. 2. Conforme esclarecimento feito pelo Excelentíssimo Ministro Dias Toffoli nos autos da STP 455/RS, compete aos Estados a execução dos atendimentos de maior complexidade, contudo, remanesce a responsabilidade subsidiária do Município, sem prejuízo de eventual ressarcimento, em atenção aos critérios de regionalização e descentralização (art. 198, caput e inciso I, da CF/88) e conforme as diretrizes fixadas pelo STF nos precedentes apontados. 3. Ressalta-se que a jurisprudência do Pretório Excelso é pacífica quanto ao cabimento de antecipação de tutela em face da Fazenda Pública quando não houver incidência nas hipóteses previstas no art. 1° da Lei Federal n° 8.437/1992. 4. O STJ, por sua vez, entende que a regra do art. 2° da referida Lei pode ser mitigada quando preenchidas as exigências legais para a concessão da liminar, como no presente caso. 5. A determinação imposta pelo juízo a quo não implica em violação ao princípio da separação dos poderes ou da reserva do possível, visto que os Tribunais Superiores consolidaram o entendimento de ser legítima a interferência do Poder Judiciário para garantir a efetivação de direitos essenciais se houver omissão estatal. 6. Não obstante, assiste razão ao agravante quanto a necessidade de redução do valor da multa incidente na hipótese de descumprimento da medida liminar, a fim de adequá-la aos parâmetros da razoabilidade e proporcionalidade. 7. Recurso CONHECIDO e PARCIALMENTE PROVIDO. ACORDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a Egrégia 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, em CONHECER DO RECURSO E DAR-LHE PARCIAL PROVIMENTO, apenas para reduzir o quantum das astreintes ao valor diário de R$ 500,00 (quinhentos reais), limitado ao teto de R$ 10.000,00 (dez mil reais). Plenário Virtual do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos dezenove dias do mês de abril de dois mil e vinte e um. Este julgamento foi presidido pelo(a) Exmo(a). Sr(a). Desembargador(a) Luzia Nadja Guimarães Nascimento .

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) - 0805936-45.2019.8.14.0000
AGRAVANTE: MUNICÍPIO DE VIGIA DE NAZARÉ

AGRAVADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA

RELATOR(A):
Desembargador JOSÉ MARIA TEIXEIRA DO ROSÁRIO

EMENTA

AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO À SAÚDE. REALIZAÇÃO DE CIRURGIA. TEMA 793 DO STF. COMPETÊNCIA SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO.

DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA EM FACE DA FAZENDA PÚBLICA. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES DO STF. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E RESERVA DO POSSÍVEL. NECESSIDADE DE REDUÇÃO DA MULTA IMPOSTA PARA ADEQUÁ-LA AOS PARÂMETROS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE.
RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO.

1.

A tese firmada pelo STF no Tema 793 de Repercussão Geral reconheceu a competência solidária dos entes da federação nas demandas prestacionais na área da saúde, competindo à autoridade judicial o direcionamento do cumprimento das obrigações conforme as regras de repartição de competências.

2.

Conforme esclarecimento feito pelo Excelentíssimo Ministro Dias Toffoli nos autos da STP 455/RS, compete aos Estados a execução dos atendimentos de maior complexidade, contudo, remanesce a responsabilidade subsidiária do Município, sem prejuízo de eventual ressarcimento, em atenção aos critérios de regionalização e descentralização (art. 198, caput e inciso I, da CF/88) e conforme as diretrizes fixadas pelo STF nos precedentes apontados.

3.

Ressalta-se que a jurisprudência do Pretório Excelso é pacífica quanto ao cabimento de antecipação de tutela em face da Fazenda Pública quando não houver incidência nas hipóteses previstas no art. 1° da Lei Federal n° 8.437/1992.

4.

O STJ, por sua vez, entende que a regra do art. 2° da referida Lei pode ser mitigada quando preenchidas as exigências legais para a concessão da liminar, como no presente caso.

5.

A determinação imposta pelo juízo
a quo
não implica em violação ao princípio da separação dos poderes ou da reserva do possível, visto que os Tribunais Superiores consolidaram o entendimento de ser legítima a interferência do Poder Judiciário para garantir a efetivação de direitos essenciais se houver omissão estatal.

6.

Não obstante, assiste razão ao agravante quanto a necessidade de redução do valor da multa incidente na hipótese de descumprimento da medida liminar, a fim de adequá-la aos parâmetros da razoabilidade e proporcionalidade.

7.

Recurso CONHECIDO e PARCIALMENTE PROVIDO.

ACORDAM
os Excelentíssimos Desembargadores que integram a Egrégia 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, em
CONHECER DO RECURSO E DAR-LHE PARCIAL PROVIMENTO
, apenas para reduzir o
quantum
das astreintes ao valor diário de R$ 500,00 (quinhentos reais), limitado ao teto de R$ 10.000,00 (dez mil reais).

Plenário Virtual do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos dezenove dias do mês de abril de dois mil e vinte e um.

Este julgamento foi presidido pelo(a) Exmo(a). Sr(a). Desembargador(a) Luzia Nadja Guimarães Nascimento .

RELATÓRIO

Trata-se de Agravo de Instrumento interposto pelo Município de Vigia de Nazaré em face de decisão interlocutória proferida pelo juízo da Vara Única de Vigia nos autos da Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará.

O agravante se insurge contra decisão que deferiu a tutela de urgência requerida pelo agravado, determinando que o Estado do Pará e o Município de Vigia de Nazaré disponibilizassem, imediatamente, leito em hospital com suporte de UTI Adulto Tipo I para a cirurgia de Hernioplastia Umbilical do Senhor Manoel Lucilo da Costa, sob pena de multa diária no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais).

Em sede de preliminar, suscita a sua ilegitimidade passiva, uma vez que a regulação de leitos é gerenciada pelo Estado do Pará, o que ensejaria a extinção do processo sem resolução de mérito.

Nas razões do recurso, defende a ausência de elementos que evidenciem a probabilidade do direito alegado e aponta a configuração do
periculum in mora
reverso.

Afirma que, nos termos do art. 1° da Lei Federal n° 8.437/1992, não é cabível a concessão de tutela antecipada contra a Fazenda Pública.

Sustenta a nulidade da decisão por não ter sido concedido prazo legal para a oitiva do Poder Público antes do deferimento da liminar, conforme preconiza o art. 2° da Lei Federal n° 8.437/1992.

Alega que a descentralização do Sistema Único de Saúde implica na ausência de solidariedade passiva entre os entes federados na prestação do direito à saúde.

Aduz que o direito à saúde é norma de eficácia programática e deve obedecer aos limites orçamentários e reserva do possível, ressaltando que a interferência do Poder Judiciário consiste em violação ao princípio da separação de poderes.

Por fim, ressalta a necessidade de minoração do
quantum
fixado a título de multa na hipótese de descumprimento da decisão.

Com base nesses argumentos, requereu a atribuição de efeito suspensivo ao Agravo de Instrumento e, ao final, o seu total provimento.

O pedido de efeito suspensivo foi indeferido pela saudosa Desembargadora Nadja Nara Cobra Meda, relatora do feito à época (ID 1998062).

Não foram apresentadas Contrarrazões (ID 2378122).

O Ministério Público de segundo grau emitiu parecer opinando pelo não provimento do recurso (ID 2781010).

É o relatório.

À Secretaria para inclusão do feito em pauta para julgamento em plenário virtual.

VOTO

O objetivo do agravante com o presente Agravo de Instrumento é a reforma da decisão interlocutória que lhe impôs a obrigação solidária de disponibilizar leito em hospital com suporte de UTI para a cirurgia de Hernioplastia Umbilical do Senhor Manoel Lucilo da Costa.

O art. 6º da Constituição Federal (CF/88) insere o direito à saúde no rol dos direitos e garantias fundamentais, ao passo que o art. 196 esclarece que a saúde é direito de todos e dever do Estado, a ser efetivado mediante “políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação”.

Para fins de cumprimento do art. 196 da CF/88 qualquer um dos entes federativos pode ser demandado, já que são solidariamente responsáveis, consoante tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) no Tema 793 de Repercussão Geral:

“Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”.

No tocante ao direcionamento a ser feito pela autoridade judicial, pertinente trazer o esclarecimento feito pelo Excelentíssimo Ministro Dias Toffoli ao proferir Decisão sobre pedido de medida cautelar nos autos da STP 455/RS:

Assim que o Sistema Único de Saúde se conduz por duas orientações centrais: (i) as responsabilidades – embora tenham um fim único e, portanto, se trate de obrigação comum – devem ser repartidas conforme o nível de complexidade e proximidade do paciente (descentralização), mas por outro lado (ii) as competências, embora distintas, não podem ser compartimentadas nem tampouco contemplar vazios assistenciais, de modo que os entes precisam se organizar em redes de atenção, que assegurem a integralidade da assistência por meio da colaboração.

Dessa óptica, a Constituição Federal, ao estabelecer a competência comum de “cuidar da saúde” (art. 23, inciso II)
definiu uma responsabilidade estruturada em níveis de atuação consentâneos com as atribuições próprias da repartição federativa, elemento essencial à construção do modelo de atenção à saúde reformador nela propugnado
.

Assim é que, nos termos da CF/88:

i) a obrigação de garantir a saúde é
comum
a todos os entes e o sistema correspondente é
único (nesse preciso sentido, a responsabilidade é solidária)
;

ii) o sistema é formado por uma
rede
de atendimento, a qual pressupõe uma organização por colaboração, e não por superposição;

iii) a rede de atendimento deve estar próxima do
cidadão, sendo a ele mais acessível, razão pela qual são regionalizadas
(o Município integra uma região de saúde, a qual deve estar apta a suprir as carências locais para garantir a
integralidade
das ações e dos serviços de saúde);

iv) deve haver – como decorrência do próprio federalismo – uma
hierarquização dos atendimentos
, segundo seu
grau de complexidade
(quanto mais complexo for o atendimento, maior será a possibilidade de que ele seja afastado do ente local, Município, e direcionado ao ente mais afeto à especialização técnica - estados e, sequencialmente, a União);

v) o financiamento é obrigação de
todos os entes
(art. 198, §§1º a 3º, da CF/88) e, naturalmente, deve se direcionar ao cumprimento das responsabilidades de cada ente.

Desse modo, pode-se falar em duas ordens de atribuição no SUS, as quais, supondo que os entes federativos se ponham em linha, seguem na mesma direção, mas em sentido diverso: o
aparato técnico e financeiro
está mais concentrado na União (seguindo para os estados e por fim Municípios), enquanto a
execução
é voltada, predominantemente, aos entes periféricos (Municípios e estados) e repartida em nível crescente de complexidade (
em regra, Municípios respondem pelos atendimentos de menor complexidade – a chamada atenção básica
–, estados, pelos de maior complexidade e, por fim, de modo subsidiário e mesmo excepcional, a União). (Relator(a): Min. Presidente, Decisão proferida pelo(a): Min. DIAS TOFFOLI, Julgamento: 10/07/2020, Publicação: 15/07/2020) (grifos do autor)

Desta feita, não merece prosperar a preliminar de ilegitimidade passiva suscitada pelo agravante, pois apesar de competir aos Estados o atendimento das demandas de maior complexidade, como no presente caso, remanesce a responsabilidade subsidiária do Município, sem prejuízo de eventual ressarcimento, em atenção aos critérios de regionalização e descentralização (art. 198,
caput
e inciso I, da CF/88) e conforme as diretrizes fixadas pelo STF nos precedentes acima colacionados.

Quanto ao cabimento de antecipação de tutela em face da Fazenda Pública, a jurisprudência do Pretório Excelso também é pacífica:

AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. ALEGAÇÃO DE OFENSA À DECISÃO PROFERIDA NA ADC 4. AUSÊNCIA DE IDENTIDADE MATERIAL ENTRE O ATO RECLAMADO E O JULGADO PARADIGMA. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO TEOR DA SÚMULA VINCULANTE 10. INOCORRÊNCIA. INTERPRETAÇÃO DE NORMA LEGAL. AGRAVO MANIFESTAMENTE IMPROCEDENTE. MULTA PREVISTA PELO ARTIGO 1.021, § 4º, DO CPC/2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1.
No julgamento da medida cautelar na ADC 4, esta Corte assentou que o Judiciário, em tema de antecipação de tutela contra o Poder Público, somente não pode deferi-la nas hipóteses que importem em: reclassificação ou equiparação de servidores públicos; concessão de aumento ou extensão de vantagens pecuniárias; outorga ou acréscimo de vencimentos; pagamento de vencimentos e vantagens pecuniárias a servidor público ou esgotamento, total ou parcial, do objeto da ação, desde que tal ação diga respeito, exclusivamente, a qualquer das matérias acima referidas
.

2. In casu, o objeto da demanda diz respeito ao pagamento de valores supostamente controvertidos, decorrentes de interpretação de cláusula de contrato relativa a reajuste. Não há identidade material, pois, entre o julgado tido por violado e o ato reclamado.

3. A ausência de juízo de inconstitucionalidade acerca da norma citada na decisão impugnada afasta a violação à Súmula Vinculante 10 desta Corte. 4. A interposição de agravo manifestamente improcedente autoriza a imposição de multa, com fundamento no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015. 5. Agravo interno desprovido.

(Rcl 23277 AgR, Relator(a): LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 25/04/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-098 DIVULG 10-05-2017 PUBLIC 11-05-2017) (grifo nosso)

Ademais, não há que se falar em nulidade da decisão agravada por ausência de oitiva prévia do entes demandados, já que o Superior Tribunal de Justiça (STJ) entende que a regra do art. 2° da Lei Federal n° 8.437/1992 pode ser mitigada quando preenchidas as exigências legais para a concessão da liminar:

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONCESSÃO DE LIMINAR SEM OITIVA DO PODER PÚBLICO. ART. 2° DA LEI 8.437/1992. AUSÊNCIA DE NULIDADE.

1. O STJ, em casos excepcionais, tem mitigado a regra esboçada no art. 2º da Lei 8437/1992, aceitando a concessão da Antecipação de Tutela sem a oitiva do poder público quando presentes os requisitos legais para conceder medida liminar em Ação Civil Pública.

2. No caso dos autos, não ficou comprovado qualquer prejuízo ao agravante advindo do fato de não ter sido ouvido previamente quando da concessão da medida liminar.

3. Agravo Regimental não provido.

(AgRg no Ag 1314453/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 21/09/2010, DJe 13/10/2010)

Nesse sentido, cabe ressaltar que nos autos de origem restaram devidamente demonstrados pelo agravado a probabilidade do direito alegado e o perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo (art. 300,
caput
, do Código de Processo Civil), uma vez que a documentação anexada à exordial atesta a gravidade da lesão a ensejar a necessidade de intervenção cirúrgica (ID 1963980 - Págs. 2 e 3).

Ao contrário do alegado pelo agravante, a determinação imposta pelo juízo
a quo
não implica em violação ao princípio da separação dos poderes ou da reserva do possível, visto que os Tribunais Superiores consolidaram o entendimento de ser legítima a interferência do Poder Judiciário para garantir a efetivação de direitos essenciais se houver omissão estatal:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE EM CASOS EXCEPCIONAIS. OMISSÃO ESTATAL. DIREITOS ESSENCIAIS INCLUSOS NO CONCEITO DE MÍNIMO EXISTENCIAL.

1.
O STJ tem decidido que, ante a demora do Poder competente, o Poder Judiciário poderá determinar, em caráter excepcional, a implementação de políticas públicas de interesse social - principalmente nos casos em que visem resguardar a supremacia da dignidade humana sem que isso configure invasão da discricionariedade ou afronta à reserva do possível.

2. O controle jurisdicional de políticas públicas se legitima sempre que a "inescusável omissão estatal" na sua efetivação atinja direitos essenciais inclusos no conceito de mínimo existencial.

3.
O Pretório Excelso consolidou o posicionamento de ser lícito ao Poder Judiciário "determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos Poderes"
(AI 739.151 AgR, Rel. Ministra Rosa Weber, DJe 11/6/2014, e AI 708.667 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, DJe 10/4/2012).

4. Agravo interno a que se nega provimento.

(AgInt no REsp 1304269/MG, Rel.
Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/10/2017, DJe 20/10/2017)

Não obstante, assiste razão ao agravante quanto a necessidade de redução do valor da multa incidente na hipótese de descumprimento da medida liminar, a fim de adequá-la aos parâmetros da razoabilidade e proporcionalidade.

Ante o exposto,
CONHEÇO DO RECURSO E DOU-LHE PARCIAL PROVIMENTO
, apenas para reduzir o
quantum
das astreintes ao valor diário de R$ 500,00 (quinhentos reais), limitado ao teto de R$ 10.000,00 (dez mil reais).

É o voto.

JOSÉ MARIA TEIXEIRA DO ROSÁRIO

Desembargador Relator

Belém, 06/05/2021