Tribunal: TJPA
Processo: 0806151-21.2019.8.14.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): ROBERTO GONCALVES DE MOURA
Órgão julgador: ROBERTO GONCALVES DE MOURA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10928 - Competência do Órgão Fiscalizador
Data de julgamento: 2020-06-08

Ementa:
EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE OBRIGAÇÃO DE FAZER COM PEDIDO DE LIMINAR. DEFERIMENTO PELO JUÍZO “A QUO”. INTERDIÇÃO DE OBRAS E DESOCUPAÇÃO DE IMÓVEIS DE PROPRIEDADE DO MUNICÍPIO DE SÃO SEBASTIÃO DA BOA VISTA. DOAÇÃO OCORRIDA DE FORMA IRREGULAR SEM OBSERVAR OS PROCEDIMENTOS PRÉVIOS PREVISTOS EM LEI. POSSIBILIDADE DE INTERFERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA GARANTIR A LEGALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO, SEM, CONTUDO, ADENTRAR NO MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVO PRESUNÇÃO RELATIVA QUE ADMITE PROVA EM CONTRÁRIO. AGRAVO DE INSTRUMENTO CONHECIDO, PORÉM, IMPROVIDO. DECISÃO UNÂNIME. ACÓRDÃO Vistos, etc. Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, conhecer o recurso de agravo de instrumento e lhe negar provimento, tudo nos termos do voto do Desembargador Relator. Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, no período de oito a dezesseis dias do mês de junho do ano de dois mil e vinte. Turma Julgadora: Desembargadores Ezilda Pastana Mutran (Presidente), Roberto Gonçalves de Moura (Relator) e Maria Elvina Gemaque Taveira (Membro). Belém, 16 de junho de 2020. Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA Relator

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) - 0806151-21.2019.8.14.0000
AGRAVANTE: MUNICIPIO DE SAO SEBASTIAO DA BOA VISTA

AGRAVADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ - PROMOTORIA DE JUSTIÇA DE SÃO SEBASTIÃO DA BOA VISTA

RELATOR(A):
Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

EMENTA

EMENTA:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE OBRIGAÇÃO DE FAZER COM PEDIDO DE LIMINAR. DEFERIMENTO PELO JUÍZO “A QUO”. INTERDIÇÃO DE OBRAS E DESOCUPAÇÃO DE IMÓVEIS DE PROPRIEDADE DO MUNICÍPIO DE SÃO SEBASTIÃO DA BOA VISTA. DOAÇÃO OCORRIDA DE FORMA IRREGULAR SEM OBSERVAR OS PROCEDIMENTOS PRÉVIOS PREVISTOS EM LEI. POSSIBILIDADE DE INTERFERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA GARANTIR A LEGALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO, SEM, CONTUDO, ADENTRAR NO MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO. ­ PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVO ­ PRESUNÇÃO RELATIVA QUE ADMITE PROVA EM CONTRÁRIO. AGRAVO DE INSTRUMENTO CONHECIDO, PORÉM, IMPROVIDO. DECISÃO UNÂNIME.

ACÓRDÃO

Vistos, etc.

Acordam os Excelentíssimos

Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, conhecer o recurso de agravo de instrumento e lhe negar provimento, tudo nos termos do voto do Desembargador Relator.

Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, no período de oito a dezesseis dias do mês de junho do ano de dois mil e vinte.

Turma Julgadora: Desembargadores Ezilda Pastana Mutran (Presidente), Roberto Gonçalves de Moura (Relator) e Maria Elvina Gemaque Taveira (Membro).

Belém, 16 de junho de 2020.

Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

Relator

RELATÓRIO

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR ROBERTO GONÇALVES DE MOURA (RELATOR):

Trata-se de
Agravo de Instrumento
,
com pedido de efeito suspensivo
,

interposto pelo
MUNICÍPIO DE SÃO SEBASTIÃO DA BOA VISTA
contra a decisão proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de mesmo nome, que, nos autos da
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
(Processo n.º 0003104-98.2019.8.14.0056)
, concedeu liminar determinando o seguinte:

“Isso posto, CONCEDO a
tutela de urgência
inaudita
altera pars
, para, determinar que o MUNICÍPIO DE SO SEBASTIO DA BOA VISTA, através de sua Secretaria de Obras, providencie em caráter de urgência, a interdição imediata das obras e desocupação dos imóveis apontados na inicial

no prazo de 30 (trinta) dias, sob pena de multa diária no valor de R$ 2.000,00, limitada ao teto de R$ 50.000,00.
”.

Em suas razões recursais (id nº 1993555), o agravante relata os fatos, esclarecendo que a Ação Civil Pública de Obrigação de Fazer e Não Fazer foi ajuizada pelo
Parquet
com a premissa de que não tomara, o agravante, nenhuma das medidas cobradas administrativamente para a execução da obra de que trata os autos, porém sustenta que essas alegações não merecem prosperar, visto que deve ser reconhecida a iniciativa da atual administração da Prefeitura Municipal em atender a recomendação do órgão do Ministério Público
.

Explica que, no caso do Sr. André Pereira Andrade, foi enviada mais do que uma notificação, que consta das fls. 25 dos autos e, em relação ao Sr. José Carlos Mendes Pantoja, adotou a administração municipal o mesmo procedimento, constatando-se, entretanto, que a obra estava em estado avançado de construção e existia lá residindo a família do referido cidadão.

Desta forma, diz haver
excesso no deferimento da tutela provisória sem, ao menos, a justificação prévia ou mesmo a análise de mérito após instrução processual quando

teria a oportunidade de apresentar os comprovantes da regularidade no procedimento de notificação e desocupação dos prédios públicos.

Sustenta que o deferimento liminar, com aplicação de multa por descumprimento da medida concedida, torna-se uma decisão que interfere indevidamente no mérito do ato administrativo, imiscuindo-se no juízo de conveniência e oportunidade afetos exclusivamente à Administração, razão da pretensão visando a suspensão liminar de seus efeitos até que se julgue o presente recurso, por entender que a ordem administrativa foi ofendida em razão da indevida ingerência do Poder Judiciário sobre atividade típica do Poder Executivo, ferindo o princípio da separação dos poderes.

Destaca um outro aspecto descrito na inicial da ACP, o de que só houve decretos de cessão ou doação de prefeitos municipais em gestões anteriores da atual administração municipal de São Sebastião da Boa Vista, iniciada em janeiro/2017, especialmente quando era prefeito o Sr. Getúlio Brabo de Souza, não tendo o atual gestor tomado nenhuma iniciativa no sentido de ceder ou doar áreas de titularidade do Município, sendo contrário a este instituto. Por essa razão, foram feitos os procedimentos para retirada das pessoas dos imóveis ocupados por invasores e posseiros e, independente da legalidade da posse, tem-se que são famílias compostas por crianças que estão envolvidas nesta celeuma, motivo pelo qual não seria correto desalojá-las de maneira truculenta.

Assevera que as áreas não estavam e nem são objeto de utilidade do Município até o presente momento e ao longo de vários anos sofreram e continuam sofrendo com invasões, não sendo urgência máxima o desabrigo das pessoas que lá habitam sem que haja uma solução plausível para tal.

Entende que mesmo não havendo qualquer prejuízo em se discutir o mérito sem a concessão de liminar, a expulsão das pessoas de suas casas e a aplicação de multa altíssima contra o Município caso não proceda a desocupação das áreas de forma compulsória no prazo de 30 (trinta) dias são medidas deveras desnecessárias e abusivas, já que se trata de mero direito possessório, objeto de constante análise pela assessoria jurídica do Município e que não causará prejuízo algum ao ente público, diferente da aplicação na multa arbitrada na liminar.

Considera, portanto, que a afronta à competência da administração pública municipal tem sua evidente e inequívoca prova representada pelo fato de que a liminar concedida, além de invadir suas atribuições administrativas, no tocante ao seu regular funcionamento, não dá tempo para resolução do litígio de maneira menos lesiva às partes, em face dos princípios da legalidade e democracia, absolutamente necessários no âmbito do Estado de Direito, haja vista que não haverá como ser administrado pelo próprio Município se haverá prejuízo ou não resolvendo a questão possessória com tranquilidade.

Por essas razões, entende que restam preenchidos os requisitos necessários para o deferimento do efeito suspensivo.

Ao final, requer a concessão do efeito suspensivo determinando que sejam sustadas as determinações constantes da decisão agravada e, no mérito, o conhecimento e provimento do presente recurso para reforma da decisão agravada.

Acostou documentos.

Os autos foram distribuídos à minha relatoria.

Ao receber o recurso, indeferi o pedido de efeito suspensivo (id nº 2104853).

O Ministério Público Estadual, na qualidade de agravado, apresentou contrarrazões (id nº 2199021) sustentando que não há perigo de prejuízo a ser gerado ao Município com os termos em que foi deferida a tutela de urgência. Destaca a facilidade com que o Município vem permitindo a concessão irregular de imóveis da Prefeitura à particulares, já que nenhum procedimento de concessão desses bens foi realizado pelo Poder Público Municipal, além de não se verificar nenhum interesse público na realização dessas concessões, mas sim privilégios e interesses exclusivamente particulares.

Afirma que o Município não juntou nenhuma documentação que comprove que já vem adotando medidas para regularizar essa concessão de bens.

Defende que não há que se falar em ofensa ao princípio da separação dos poderes.

Ao final, requer o conhecimento e desprovimento do recurso para manter na íntegra a decisão de 1º grau.

A Procuradoria de Justiça, na qualidade de
custos legis
, ratificou os fundamentos apresentados em sede de contrarrazões (id nº 2236403).

É o relatório.

VOTO

VOTO

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR ROBERTO GONÇALVES DE MOURA (RELATOR):

Presentes os pressupostos de admissibilidade recursal, uma vez que tempestivo e dispensado de preparo e, estando a matéria tratada inserida no rol das hipóteses previstas no art. 1.015 do NCPC/2015, conheço o presente recurso de agravo de instrumento e passo a sua análise, iniciando pelas preliminares suscitadas.

1.

Ausência de oitiva prévia do Poder Público.

Das razões recursais, extrai-se a preliminar de nulidade da decisão concessiva de tutela de urgência, aduzindo-se, para tanto, a necessidade da oitiva prévia do Poder Público para efeitos de concessão de liminar.

Registre-se que a importância da concessão deste prazo tem em vista assegurar maior cautela nas decisões que envolvem interesse público, como se mostra premente na presente ação civil pública movida em face do Poder Público.

Contudo, entendo que não merece prosperar os argumentos do agravante em relação a esse ponto, visto que a jurisprudência do STJ já entendeu que a

obrigatoriedade de manifestação da autoridade pública antes da concessão da liminar não é

absoluta, podendo ser mitigada à luz do caso concreto, notadamente quando a medida visa assegurar a legalidade do ato administrativo
, aceitando a concessão da antecipação de tutela sem a oitiva do poder público em casos excepcionais quando presentes os requisitos legais para conceder medida liminar em Ação Civil Pública" (STJ, AgRg no Ag 1.314.453/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 13/10/2010).

Por essa razão, rejeito a presente preliminar.

MÉRITO.

Conforme relatado, cuida-se de agravo de instrumento aviado contra decisão concessiva de tutela de urgência proferida em sede de Ação Civil Pública que compeliu o Município de São Sebastião da Boa Vista a
providenciar, em caráter de urgência, a interdição imediata das obras e desocupação dos imóveis públicos apontados na inicial (no prazo de 30 (trinta) dias) e que teriam sido ocupados ilegalmente por servidores do Município, que os estariam utilizando para interesses particulares, sob pena de multa diária no valor de R$2.000,00 (dois mil reais), limitada ao teto de R$50.000,00 (cinquenta mil reais).

Inicialmente, cumpre esclarecer que, tratando-se de recurso de agravo de instrumento, a abordagem deve ser restrita ao acerto ou não da decisão impugnada, levando-se em conta a presença dos requisitos aptos a ensejarem o deferimento
ab initio
do pleito excepcional, considerando as provas carreadas aos autos, e não do mérito da ação, pelo que se deve ter cuidado para não enfrentar matéria ainda pendente de análise acurada pela instância de origem.

Assim, no presente caso, em que pese os argumentos trazidos pelo agravante, após analisar os fatos, argumentos e documentos trazidos aos autos, verifico que foram preenchidos todos os requisitos para o deferimento da tutela de urgência, pelo que deve ser mantida a decisão do juízo de 1º grau.

Com efeito, nos termos do que dispõe o art. 300 do novo Código de Processo Civil, dois são os requisitos cumulativos para a concessão da tutela de urgência: quando houver elementos nos autos que evidenciem a probabilidade do direito reclamado (
fumus boni iuris
) e houver perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo (
periculum in mora
).

O dispositivo referido encontra-se lavrado nestes termos:

“Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo
.

§ 1
o
Para a concessão da tutela de urgência, o juiz pode, conforme o caso, exigir caução real ou fidejussória idônea para ressarcir os danos que a outra parte possa vir a sofrer, podendo a caução ser dispensada se a parte economicamente hipossuficiente não puder oferecê-la.

§ 2
o

A tutela de urgência pode ser concedida liminarmente
ou após justificação prévia.

§ 3
o
A tutela de urgência de natureza antecipada não será concedida quando houver perigo de irreversibilidade dos efeitos da decisão.” (grifei)

Como se vê, o legislador alterou os requisitos exigidos no Código de Processo Civil de 1973, que condicionava a concessão de antecipação de tutela à existência de prova inequívoca capaz de convencer o juiz a respeito da verossimilhança das alegações.

No que tange à probabilidade do direito,
Luiz Guilherme

Marinoni
assevera que a probabilidade que autoriza o emprego da técnica antecipatória para a tutela dos direitos é a probabilidade lógica – que é aquela que surge da confrontação das alegações e das provas com os elementos disponíveis nos autos, sendo provável a hipótese que encontra maior grau de confirmação e menor grau de refutação nesses elementos. O juiz tem que se convencer de que o direito é provável para conceder tutela provisória.”
[1]
.

Quanto ao perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo, leciona
Araken de Assis
que o perigo hábil à concessão da liminar reside na circunstância de que a manutenção do status quo poderá tornar inútil a garantia (segurança para a execução) ou a posterior realização do direito (execução para segurança)”
[2]
.

Importante lembrar aqui da lição de
Fredie Didier Jr.
, que ao discorrer sobre a tutela de urgência entende que “... a sua concessão pressupõe, genericamente, a demonstração da probabilidade do direito (tradicionalmente conhecida como “fumus bonis juris”) e, junto a isso, a demonstração do perigo de dano ou de ilícito, ou ainda do comprometimento da utilidade do resultado final que a demora do processo representa (tradicionalmente conhecido como “periculum in mora”)
[3]
.

Na hipótese sob exame, entendo que o requisito da relevante fundamentação restou demonstrado em favor do agravado, na medida em que restam comprovados nos autos que de fato foram doados imóveis de propriedade da Prefeitura Municipal de São Sebastião da Boa Vista à particulares, porém sem que fossem observadas as formalidades legais necessárias para a prática de tais atos administrativos, considerando que se está tratando de patrimônio público.

E, nesse sentido, o Município tem o poder-dever de agir e fiscalizar o uso e a ocupação do solo urbano, especialmente de terrenos de propriedade pública. Assim, constatada a ocupação irregular dos imóveis públicos em questão, presente se mostra a probabilidade do direito e o perigo de dano, a autorizar o deferimento da tutela provisória de urgência para determinar a desocupação.

Fora isso, cabe relembrar que a ocupação irregular de área pública não há de ser reconhecida como posse, senão como mera detenção, pelo que não enseja ao particular a possibilidade de opô-la à Administração.

Ademais, a controvérsia meritória do presente agravo de instrumento também repousa na possibilidade do Poder Judiciário impor à Administração Pública a obrigação de fazer consistente n
a interdição imediata das obras e desocupação dos imóveis públicos apontados na inicial.

Como se sabe, ao Poder Judiciário cabe realizar o controle da legalidade dos atos administrativos, sem, contudo, adentrar no mérito do ato controlado. Nesse particular, oportuno citar a lição de Hely Lopes Meireles, em sua obra “Direito Administrativo Brasileiro”, 32ª edição, Editora Malheiros, São Paulo, 2006, p. 666/667:

"1.3.9 Controle de legalidade ou legitimidade ­ É o que objetiva verificar unicamente a conformação do ato ou do procedimento administrativo com as normas legais que o regem. Mas por legalidade ou legitimidade deve-se entender não só o atendimento de normas legisladas como, também, dos preceitos da Administração pertinentes ao ato controlado.
Assim, para fins de controle, consideram-se normas legais desde as disposições constitucionais aplicáveis até as instruções normativas do órgão emissor do ato ou os editais compatíveis com as leis e regulamentos superiores. O controle de legalidade ou legitimidade tanto pode ser exercido pela Administração quanto pelo Legislativo ou pelo Judiciário, com a única diferença de que o Executivo exercita-o de ofício ou mediante provocação recursal, ao passo que o Legislativo só o efetiva nos casos expressos na Constituição, e o Judiciário através da ação adequada. Por este controle o ato ilegal ou ilegítimo só pode ser anulado, e não revogado, como erroneamente se diz."

Sendo assim, não verifico qualquer afronta aos princípios da autonomia, independência e harmonia entre os Poderes, lembrando que o juízo de piso não emitiu juízo de valor sobre o ato administrativo, tendo-o examinado apenas sob o aspecto da legalidade.

Ademais, no presente caso, ainda cumpre registrar que a determinação judicial não irá ensejar ao poder público o dispêndio de dinheiro em valor considerável, uma vez que a ordem judicial apenas determina a notificação e a desocupação dos imóveis pelos particulares. Portanto, não há como acolher a tese do agravante de que o cumprimento da decisão irá causar prejuízos ao Município.

Assim, restando preenchido o requisito do
fumus boni iuris
, entendo que o requisito do
periculum in mora
também resta preenchido em favor do agravado, diante da possível ilegalidade cometida no ato de doação dos bens pertencentes ao Poder Público Municipal e da informação de que estaria ocorrendo obras nos imóveis em litígio.

Desse modo, em resumo, diante dos fatos e das provas carreadas aos autos, concluo restar presentes os requisitos necessários para o deferimento da tutela de urgência, de modo que a medida liminar deve ser mantida, ainda que proferida sem a prévia oitiva do representante do poder público, até mesmo porque o agravante não foi capaz de demonstrar os prejuízos concretos que sofrerá com o cumprimento da decisão.

À vista do exposto, NEGO PROVIMENTO ao recurso de agravo de instrumento interposto pelo recorrente, mantendo todos os termos da decisão agravada.

É como o voto.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria nº 3731/2015 – GP.

Belém, 16 de junho de 2020.

Desembargador

ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

Relator

[1]
MARINONI, Luiz Guilherme
et al
. Novo Código de Processo Civil Comentado. 1ª edição. Editora Revista dos Tribunais.

p. 312

[2]
ASSIS, Araken de. Processo civil brasileiro, volume II: parte geral: institutos fundamentais: tomo 2. 1ª edição. Editora Revista dos Tribunais.

p. 417

[3]
(Didier Jr., Fredie. Curso de direito processual civil: teoria da prova, direito probatório, ações probatórias, decisão, precedente, coisa julgada e antecipação dos efeitos da tutela / Fredie Didier Jr., Paulo Sarno Braga e Rafael Alexandria de Oliveira – 10 ed. – Salvador: Ed. Jus Podivm, 2015. v2).

Belém, 19/06/2020