Tribunal: TJPA
Processo: 0012716-51.2014.8.14.0051
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO
Órgão julgador: CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10252 - Concessão
Data de julgamento: 2020-07-20

Ementa:
APELAÇÃO. AMBIENTAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL – APA. OCUPAÇÃO IRRESTRITA. REMANEJAMENTO TOTAL. SUPEDÂNEO EM LEI MUNICIPAL DE EFICÁCIA LIMITADA. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO – PLANO DIRETOR DE GESTÃO AMBIENTAL. NECESSÁRIA PREVISÃO DO GRAU DE OCUPAÇÃO PERMITIDO. SENTENÇA REFORMADA. 1. Trata-se de recurso de apelação, interposto contra sentença que, nos autos da Ação Civil Pública, proposta pelo Ministério Público do Estado do Pará, julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados, determinando que o Município de Santarém proceda, no prazo de 180 (cento e oitenta dias), o remanejamento para habitações provisórias das famílias em ocupação irregular da Área de Proteção Ambiental – APA da Serra do Saubal, que não possuam outro imóvel, preservada a unidade do núcleo familiar, fixando prazo de três anos para o remanejamento definitivo para imóveis de habitações populares, oriundas dos programas habitacionais públicos; e cominou multa diária na ordem de R$ 1.000,00, (um mil reais), 2. A pretensão reside no remanejamento de todas as pessoas que ocupam irregularmente o espaço da APA da Serra do Saubal para unidades habitacionais, segundo o programa de habitação municipal constante do Plano Diretor Participativo Municipal – Lei nº 18.051/06 e consoante as disposições da Lei Municipal nº 18.715/11, que criou a APA e fixou diretrizes à sua preservação; 3. O teor da Lei Municipal nº 18.715/11 ecoa as premissas de que: a) Em sua essência conceitual, a APA admite a ocupação humana controlada, que deve, necessariamente, harmonizar-se com os ecossistemas objetos de preservação – arts. 2º e 3º; b) A implantação de núcleos destinados à habitação, na APA é passível de proibição, limitação ou restrição, a depender da regulamentação pertinente – art. 4º, I c/c art. 5º, IV; c) Esta lei possui eficácia limitada, na medida em que traça diretrizes programáticas, a serem regulamentadas pelo Plano Diretor de Gestão Ambiental, com elaboração ao encargo do Conselho Gestor da APA, cuja composição e atribuições restou à via de decreto executivo municipal – art. 2º c/c inciso I do art. 4º; 4. Diante das informações e provas prestadas pelo autor/apelado, dando conta da inexistência do Plano Diretor de Gestão Ambiental; portanto, incapazes de implementar ao pedido fundamentação jurídica outra que imprima eficácia à Lei Municipal nº 18.715/11, única base jurídica da pretensão, reputo que o juízo a quo incorreu em erro de julgamento quando julgou procedentes os pedidos formulados à minga de previsão legal dotada de eficácia. 5. Satisfeitas as formalidades previstas no art. 10 do CPC, cumpre a reforma da sentença, devendo ser rejeitados os pedidos veiculados na exordial, para extinguir a ACP com resolução do mérito, nos moldes do inciso I do art. 487 do CPC. 6. Apelação conhecida e provida. Vistos, relatados e discutidos os autos. Acordam, os Excelentíssimos Desembargadores, integrantes da 1ª Turma de Direito Público, à unanimidade, em conhecer e dar provimento ao apelo, para reformar a sentença e rejeitar os pedidos formulados na exordial, extinguindo o feito com resolução do mérito, com fulcro no inciso I do art. 487 do CPC. Tudo nos termos da fundamentação. 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, 20 de julho de 2020. Relatora Exma. Sra. Desa. Célia Regina de Lima Pinheiro. Julgamento presidido pela Exma. Desa. Ezilda Pastana Mutran, tendo como segundo julgador a Exma. Desa. Ezilda Pastana Mutran e como terceiro julgador, o Exmo. Des. Roberto Gonçalves de Moura. Desembargadora CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0012716-51.2014.8.14.0051
APELANTE: MUNICIPIO DE SANTAREM

REPRESENTANTE: MUNICIPIO DE SANTAREM

APELADO: PARA MINISTERIO PUBLICO

REPRESENTANTE: PARA MINISTERIO PUBLICO

RELATOR(A):
Desembargadora CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO

EMENTA

APELAÇÃO. AMBIENTAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL – APA. OCUPAÇÃO IRRESTRITA. REMANEJAMENTO TOTAL. SUPEDÂNEO EM LEI MUNICIPAL DE EFICÁCIA LIMITADA. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO – PLANO DIRETOR DE GESTÃO AMBIENTAL. NECESSÁRIA PREVISÃO DO GRAU DE OCUPAÇÃO PERMITIDO. SENTENÇA REFORMADA.

1.

Trata-se de recurso de apelação, interposto contra sentença que, nos autos da Ação Civil Pública, proposta pelo Ministério Público do Estado do Pará, julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados, determinando que o Município de Santarém proceda, no prazo de 180 (cento e oitenta dias), o remanejamento para habitações provisórias das famílias em ocupação irregular da Área de Proteção Ambiental – APA da Serra do Saubal, que não possuam outro imóvel, preservada a unidade do núcleo familiar, fixando prazo de três anos para o remanejamento definitivo para imóveis de habitações populares, oriundas dos programas habitacionais públicos; e cominou multa diária na ordem de R$ 1.000,00, (um mil reais),

2.

A pretensão reside no remanejamento de todas as pessoas que ocupam irregularmente o espaço da APA da Serra do Saubal para unidades habitacionais, segundo o programa de habitação municipal constante do Plano Diretor Participativo Municipal – Lei nº 18.051/06 e consoante as disposições da
Lei Municipal nº 18.715/11
, que criou a APA e fixou diretrizes à sua preservação;

3.

O teor da Lei Municipal nº 18.715/11 ecoa as premissas de que: a) Em sua essência conceitual, a APA admite a ocupação humana controlada, que deve, necessariamente, harmonizar-se com os ecossistemas objetos de preservação – arts. 2º e 3º; b) A implantação de núcleos destinados à habitação, na APA é passível de proibição, limitação ou restrição, a depender da regulamentação pertinente – art. 4º, I c/c art. 5º, IV; c) Esta lei possui eficácia limitada, na medida em que traça diretrizes programáticas, a serem regulamentadas pelo Plano Diretor de Gestão Ambiental, com elaboração ao encargo do Conselho Gestor da APA, cuja composição e atribuições restou à via de decreto executivo municipal – art. 2º c/c inciso I do art. 4º;

4.

Diante das informações e provas prestadas pelo autor/apelado, dando conta da inexistência do Plano Diretor de Gestão Ambiental; portanto, incapazes de implementar ao pedido fundamentação jurídica outra que imprima eficácia à Lei Municipal nº 18.715/11, única base jurídica da pretensão, reputo que o juízo
a quo
incorreu em erro de julgamento quando julgou procedentes os pedidos formulados à minga de previsão legal dotada de eficácia.

5.

Satisfeitas as formalidades previstas no art. 10 do CPC, cumpre a reforma da sentença, devendo ser rejeitados os pedidos veiculados na exordial, para extinguir a ACP com resolução do mérito, nos moldes do inciso I do art. 487 do CPC.

6.

Apelação conhecida e provida.

Vistos, relatados e discutidos os autos.

Acordam, os Excelentíssimos Desembargadores, integrantes da 1ª Turma de Direito Público, à unanimidade, em conhecer
e dar provimento
ao apelo, para
reformar a sentença e rejeitar os pedidos
formulados na exordial, extinguindo o feito com resolução do mérito, com fulcro no inciso I do art. 487 do CPC. Tudo nos termos da fundamentação.

1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará,
20
de julho de 2020.
Relatora Exma. Sra. Desa. Célia Regina de Lima Pinheiro. Julgamento presidido pela Exma. Desa. Ezilda Pastana Mutran, tendo como segundo julgador a Exma. Desa. Ezilda Pastana Mutran e como terceiro julgador, o Exmo. Des. Roberto Gonçalves de Moura.

Desembargadora
CÉLIA
REGINA DE LIMA
PINHEIRO

Relatora

RELATÓRIO

A EXMA. DESEMBARGADORA CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO (RELATORA):

Trata-se de
recurso de apelação
(Id. 1325802), interposto pelo MUNICÍPIO DE SANTARÉM, contra sentença (Id. 1325801), proferida pelo juízo da 6ª Vara Cível e Empresarial de Santarém, que, nos autos da
Ação Civil Pública,
proposta pelo Ministério Público do Estado do Pará, julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados, determinando que o réu proceda, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, o remanejamento para habitações provisórias das famílias em ocupação irregular da
Área de Proteção Ambiental – APA
da Serra do Saubal, que não possuam outro imóvel, preservada a unidade do núcleo familiar, fixando prazo de 3 (três) anos ao remanejamento definitivo para imóveis de habitações populares, oriundas dos programas habitacionais públicos. Fixou multa diária na ordem de R$ 1.000,00, (um mil reais), a ser convertida em favor do Fundo Municipal de Habitação de Interesse Social.

Em suas razões, o apelante defende que todas as famílias de baixa renda em situação de ocupação irregular no município já foram remanejadas de acordo com o programa habitacional Minha Casa Minha Vida; ou serão redimensionadas pelo programa Moaçara; sustenta que os moradores são os responsáveis pela irregular ocupação de área de preservação ambiental e que deveriam ser destinatários de obrigação de não fazer; defende a reforma da sentença porquanto invasiva do mérito administrativo. Requer o conhecimento e provimento do apelo, com a improcedência da ACP.

Contrarrazões no Id. 1325803, infirmando as razões recursais e pugnando pelo desprovimento do recurso com a manutenção da sentença.

Manifestação do Ministério Público pela prescindibilidade de sua atuação já que autor da demanda (Id. 2257467).

Despacho (Id. 2395152) em que converto o julgamento em diligência e fixo prazo a que o autor/apelado carreie aos autos o Plano Diretor de Gestão Ambiental do Município de Santarém ou outro diploma regulamentador de mesmo conteúdo, ou que delimite o pedido com base em outros fundamentos, garantido o contraditório ao réu/apelante.

Manifestação do autor/apelado sob o Id. 2546480, juntando documentos nos Ids. 2546481/2546486.

Em sessão por vídeo conferência realizada no dia 13 de julho de 2020, prolatei voto pelo
provimento
ao apelo, para
reformar a sentença e rejeitar os pedidos
formulados na exordial, extinguindo o feito com resolução do mérito, com fulcro no inciso I do art. 487 do CPC. Tudo nos termos da fundamentação.

A douta Desembargadora Ezilda Pastana Mutran, pediu vista dos autos.

Na sessão realizada no dia 20 de julho de 2020, a douta Desembargadora Ezilda Pastana Mutran, anuiu ao voto de minha relatoria.

É o relatório.

VOTO

A EXMA SRA. DESEMBARGADORA CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO (RELATORA):

Presentes os pressupostos de admissibilidade,
conheço
do recurso e passo a analisar a matéria devolvida.

Trata-se de
recurso de apelação,
interposto contra sentença que, nos autos da
Ação Civil Pública,
proposta pelo Ministério Público do Estado do Pará, julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados, determinando que o Município de Santarém proceda, no prazo de 180 (cento e oitenta dias), o remanejamento para habitações provisórias das famílias em ocupação irregular da Área de Proteção Ambiental – APA da Serra do Saubal, que não possuam outro imóvel, preservada a unidade do núcleo familiar, fixando prazo de três anos para o remanejamento definitivo para imóveis de habitações populares, oriundas dos programas habitacionais públicos. Fixou multa diária na ordem de R$ 1.000,00, (um mil reais), a ser convertida em favor do Fundo Municipal de Habitação de Interesse Social.

A exordial (Id. 1325793) informa que a Serra do Saubal tornou-se Área de Proteção Ambiental – APA, por força da
Lei Municipal nº 18.715/1
1
, que também fixou diretrizes de políticas públicas ambientais, voltadas à preservação da área e ao uso sustentável de seus recursos naturais; deduz que, no entanto, o réu vem se omitindo no cumprimento de tais comandos, em especial, do inciso II do art. 3º c/c inciso V do art. 5º do mesmo diploma, o que se consubstancia na ausência de fiscalização e repressão à ocupação irregular da área, que já conta com diversas unidades familiares irrestritamente fixadas no local, por abandono do poder público, que não lhes proporciona condições dignas de habitação.

Com estes fundamentos, requer o remanejamento das famílias irregularmente assentadas na APA, sem prejuízo das medidas de política habitacional que lhes ampare no direito de moradia, constantes do
Plano Diretor Participativo do Município de Santarém/PA – Lei nº 18.051/06.

São os termos do pedido exordial:

CONDENAR o MUNICÍPIO DE SANTARÉM à OBRIGAÇÃO DE FAZER, consistente em Remanejar, no prazo fixado por V. Exa., todas as pessoas e famílias das ocupações irregulares da Área de Proteção Ambiental – APA da Serra do Saubal para Unidades Habitacionais dos Programas Públicos de Habitação destinados à População de Baixa Renda do Município de Santarém, provendo-lhes com condições dignas de moradia e próprias à ocupação humana, dotada de rede completa de água potável, rede completa de energia elétrica residencial, iluminação pública e calçamento e pavimentação das vias públicas, sob pena de multa diária, em quantia a ser fixada por V. Exa, e a ser destinada ao Fundo Municipal de Habitação de Interesse Social – FNHIS, previsto no Art. 105, V, do Plano Diretor
Participativo do Município de Santarém/PA – Lei nº 18.051, de 29 de dezembro de 2006.

Em síntese, a pretensão reside no remanejamento de todas as pessoas que ocupam irregularmente o espaço da APA da Serra do Saubal para unidades habitacionais, segundo o programa de habitação municipal constante do Plano Diretor Participativo Municipal – Lei nº 18.051/06 e consoante as disposições da
Lei Municipal nº 18.715/11, que criou a APA
e fixou diretrizes à sua preservação.

Pois bem.

Na definição de Olavo Leite, “Áreas de Proteção Ambiental (APA) são um tipo de área protegida prevista na legislação brasileira como parte do Sistema Nacional de Unidades de Conservação, que correspondem a
áreas em geral extensas, com um certo grau de ocupação humana,
dotadas de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populações humanas, e tem como objetivos básicos proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais. (Leite, Olavo, “A Recepção do Modelo de Áreas de Proteção Ambiental (APA) do Direito Brasileiro”. 01/12/2015. Rochester, NY: Social Science Research Network) – grifei.

Seguem transcritos os dispositivos de interesse da Lei Municipal nº 18.715/11:

Da leitura da norma, sob o viés de sua integridade contextual, apuro que: a) Em sua essência conceitual, a APA admite a ocupação humana controlada, que deve, necessariamente, harmonizar-se com os ecossistemas objetos de preservação – arts. 2º e 3º; b) A implantação de núcleos destinados à habitação, na APA é passível de proibição, limitação ou restrição, a depender da regulamentação pertinente – art. 4º, I c/c art. 5º, IV; c) A
Lei Municipal nº 18.715/11

traça diretrizes programáticas, a serem regulamentadas pelo Plano Diretor de Gestão Ambiental, com elaboração ao encargo do Conselho Gestor da APA, cuja composição e atribuições restou à via de decreto executivo municipal, a ser expedido no prazo de 90 (noventa) dias da sanção da lei – art. 2º c/c inciso I do art. 4º.

À luz destas premissas, infiro que a lei de criação da APA - Lei Municipal nº 18.715/11, por si só, não serve à fundamentação da pretensão de preservação ambiental com o remanejamento total dos residentes da área. Isto porque a lei não define os níveis de ocupação permitidos e nem se há esta permissão na área protegida, já que previu expressamente, no inciso I do art. 4º, a posterior elaboração do Plano Diretor Ambiental para tratar do tema. Em resumo, a lei possui eficácia limitada, não podendo gerar efeitos enquanto não for regulamentada.

Neste sentido, o pedido, afeto à proteção do direito ao meio ambiente e do direito de moradia, se perfaz inviável de satisfação, na medida em que busca a desocupação e o remanejamento irrestrito dos moradores da APA, como também inviável de apreciação, já que a efetiva proteção ambiental só é possível nos limites dos estudos específicos, que delineiam o tratamento jurídico da área protegida.

Não obstante isto, a petição inicial não se reporta ao Plano Diretor
de Gestão Ambiental, tampouco carreou o documento aos autos; assim se seguiu na contestação, na sentença e nas peças recursais.

Destaco que a sentença dispensou a prova pericial e procedeu ao julgamento antecipado da lide, por entender que o conteúdo da lei municipal faz denotar o suficiente para alicerçar a obrigação de fazer requerida. No entanto, a conjuntura da lide demonstra que até mesmo a necessidade ou não da prova pericial depende de se objetivarem os limites do pedido, assim como do acesso à base jurídica própria da APA – o plano diretor. Caso este contenha proibição de habitação, basta a desocupação irrestrita da APA; ao passo que, se fixar restrições ou limitações à ocupação, ressoa imprescindível um estudo
in locu
para identificar em que venha a consistir a “ocupação irregular” consignada na exordial.

Neste contexto, a delimitação do pedido e a produção desta prova ou a notícia de sua inexistência configuram-se indispensáveis ao julgamento da lide. Com base nisto, considerando a grandeza dos interesses envolvidos e, por economia processual, com supedâneo no §3º do art. 937 c/c art. 10 do CPC, em 04/11/2019, converti o julgamento em diligência e determinei que o autor carreasse aos autos o Plano Diretor de Gestão Ambiental ou outro diploma que houvesse regulamentado a Lei Municipal nº 18.715/11; bem como que esclarecesse, fundamentadamente, o grau de desocupação/remanejamento pretendido.

Em resposta (Id. 2546481), o autor/apelado informou que não há previsão de implementação do Plano Diretor de Gestão Ambiental, tampouco do correspondente Plano de Manejo e Zoneamento Ecológico-Econômico. Mas que, apesar disto, a ocupação desordenada da região de serra impõe danos à área protegida, como também à população, porquanto provoque risco de desabamento.

Com as informações, juntou ofício da lavra da secretária municipal de meio ambiente (Id. 2546484), datado de 09/12/2019, no qual informa ao Ministério Público acerca da criação do
Conselho Gestor da APA Serra do Saubal, por meio da Portaria – SEMMA nº 25/2018
(Id. 2546485), mas confirma a lacuna na regulação da lei por meio do plano diretor, dando conta que o atual estágio é a elaboração de termo de referência para subsidiar o edital de licitação para contratação de empresa especializada na elaboração de plano de manejo ambiental.

Prestadas as informações, examino a matéria com as anotações a saber:

A política de desenvolvimento urbano no Brasil passou a ter efetividade após a aprovação da Lei Federal nº 10.257/2001, que instituiu o Estatuto da Cidade, regulamentando os artigos 182 e 183 da Constituição Federal. Assim, restou positivada a competência executiva da política de desenvolvimento urbano a cargo do Município.

São os termos dos dispositivos constitucionais:

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

§ 3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.

§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

I - parcelamento ou edificação compulsórios;

II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.

§ 1º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.

§ 2º Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.

§ 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.

O Plano Diretor Municipal, previsto na alínea “a” do inciso III do art. 4º do Estatuto da Cidade, consiste no instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana, com função essencial de fixar critérios jurídico-urbanísticos para a ocupação racional do solo e proteção ambiental, tendo como objetivo disciplinar a ordem urbanística. É a dicção do §1º do art. 41 do Estatuto da Cidade.

A Lei nº 18.051/2006 - Plano Diretor do Município de Santarém – orienta-se, dentre outros, pelos princípios da justiça e inclusão social, garantia do acesso universal a moradia segura e saudável; direito universal à moradia digna; participação da população nos processos de decisão, planejamento e gestão pública municipal.

Segue a transcrição dos incisos I, III, VI e X do art. 3º:

Art. 3°. O Plano Diretor Participativo do Município de Santarém se rege pelos seguintes princípios:

I - Garantia de justiça e de inclusão social;

(....)

III -
garantia do acesso universal a moradia segura e saudável;

(....)

VI -
direito universal à moradia digna
;

(....)

X -
participação da população nos processos de decisão, planejamento e gestão pública municipal.

Dentre as diretrizes da política ambiental do município, figuram o respeito às unidades de conservação, assim como a integração entre o poder público e a sociedade civil para o desenvolvimento das políticas públicas, o que se perfaz por meio do Conselho Municipal de Meio Ambiente.

Vide os incisos IV e VII e o parágrafo único do art. 37 do Plano Diretor:

Art. 37. São diretrizes da Política Ambiental:

(....)

IV - o respeito e proteção às unidades de conservação e às áreas destinadas aos assentamentos e população tradicional;

(....)

VII -
integração entre o Poder Público e a sociedade civil para o desenvolvimento de programas, planos e projetos indicados nesta lei, estabelecendo um compromisso com a sua aplicação, monitoramento e avaliação.

Parágrafo único. A integração entre o Poder Público e a sociedade civil, a que se refere o inciso VII deste artigo, materializa-se por meio do Conselho Municipal de Meio Ambiente.

Feitas estas considerações, em associação às disposições da lei de criação da APA Serra do Saubal -
Lei Municipal nº 18.715/11
(comentadas acima), impende conceber que suas definições específicas competem, essencialmente, ao poder executivo e à sociedade civil, representados pelo Conselho Gestor Ambiental. Logo, a delimitação do contingente habitacional possível e as condições da coexistência entre o homem e o meio ambiente, nestes limites territoriais protegidos, devem advir de estudos próprios, capazes de promover a utilidade das políticas social e ambiental.

A urbanização das cidades brasileiras, via de regra, lamentavelmente, se dá de forma desordenada, o que, em função da necessária preservação do direito à moradia e do respeito aos valores culturais e sociais das coletividades, acaba levando o Estado ao dever de proporcionar condições de habitação aos que já estiverem fixados em comunidades, como medida de inclusão social. Portanto, a política urbana ambiental preconiza a valorização cultural na preservação do meio ambiente e vice-versa, em busca do meio ambiente sustentável.

A partir destas premissas, exsurge o caráter protetivo das normas voltadas às áreas de conservação ambiental, no sentido de preservar, sempre que possível, as habitações locais existentes, em respeito ao patrimônio histórico-cultural dos povos. Assim preconiza o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SINUC, cuja lei de criação – Lei nº 9985/2000, em seu art. 4º, inciso XIII, inclui as populações tradicionais em seu rol protetivo. Vide:

Art. 4º
O SNUC tem os seguintes objetivos:

(....)

XIII - proteger os recursos naturais necessários à subsistência de populações tradicionais,

respeitando e valorizando seu conhecimento e sua cultura e promovendo-as social e economicamente.

O mesmo diploma prevê a obrigatoriedade dos estudos prévios, contidos no regulamento da lei criadora de qualquer unidade de conservação – o Plano de Manejo Ambiental, que, no caso, deve constituir o Plano Diretor de Gestão Ambiental referido na lei de criação da APA Serra do Saubal; prevê, ainda, a necessidade de regulação da posse e uso destas áreas pelas populações que as ocupem, às quais, inclusive, deve ser dada a ampla participação na elaboração do plano de manejo.

São as disposições dos §§1º e 2º do art. 27 o inciso III do at. 23, a saber:

Art. 27. As unidades de conservação devem dispor de um Plano de Manejo.

§ 1º O Plano de Manejo deve abranger a área da unidade de conservação, sua zona de amortecimento e os corredores ecológicos, incluindo medidas com o fim de promover sua integração à vida econômica e social das comunidades vizinhas.

§ 2º Na elaboração, atualização e implementação do Plano de Manejo das Reservas Extrativistas, das Reservas de Desenvolvimento Sustentável, das Áreas de Proteção Ambiental e, quando couber, das Florestas Nacionais e das Áreas de Relevante Interesse Ecológico, será assegurada a ampla participação da população residente.

Art. 23. A posse e o uso das áreas ocupadas pelas populações tradicionais nas Reservas Extrativistas e Reservas de Desenvolvimento Sustentável serão regulados por contrato, conforme se dispuser no regulamento desta lei.

Desta feita, a desocupação irrestrita da APA, sem um estudo prévio (plano de manejo), que dê conta do tempo e do grau de ocupação do local, dos níveis de convivência suportáveis entre o homem e os sistemas ecológicos protegidos, contemplaria medida incauta e talvez perversa, considerando que não há, nos autos, informação conclusiva acerca da intenção dos moradores de permanecerem ou de saírem do local onde se fixaram há anos, criando laços culturais que não podem ser desprezados, porquanto também inseridos no patrimônio imaterial das comunidades.

A prova dos autos não denota, portanto, efetiva degradação insuportável das riquezas naturais do local, a ponto de justificar a ruptura da continuidade das moradias ali constituídas, que devem ser preservadas sempre que possível a coexistência com a proteção ambiental necessária. Sem as bases de qual seja o padrão desta preservação, para se aferir os níveis habitacionais permitidos, não se faz possível sequer taxar de irregular a ocupação do local.

O autor não promoveu inquérito civil para apurar o quantitativo de habitantes envolvidos, tampouco a viabilidade urbanística do município para o remanejamento pretendido, quando é cediço que a política de habitação não se executa de forma abrupta. O pedido de remanejar um número indefinido de pessoas, para as quais deverão ser fornecidas habitações em quantitativo também indefinido, após a retirada forçada de uma área cujos graus de preservação também não se sabe se exigem a total evasão humana; a pretensão posta neste formato, sem bordas, não pode ser tomada como razoável.

Destaco que o julgamento da lide também não depende de perícia, haja vista faltar ao Judiciário competência para definir os termos de políticas públicas de cunho de proteção ambiental. As aferições capazes de balizar as condições de habitação da APA, de restringir ou proibir a moradia dos que se encontram no local, são atribuições exclusivas do Conselho Gestor da APA Serra do Saubal, criado pela Portaria – SEMA nº 25/2018, porquanto representativo do poder público e da sociedade civil, legitimados para a promoção dos planos contidos no plano diretor municipal.

Considerando que o §3º do art. 27 da Lei nº 9985/00 prevê o prazo de cinco anos para a elaboração do plano de manejo a partir da criação da APA, tendo a APA sido criada em 2011, somado às informações prestadas pelo próprio município, restou provada a omissão do Conselho no cumprimento desta obrigação, que daria corpo à questão sob lume. Todavia, tal inércia não pode justificar a tomada de medidas extremas e açodadas, que, além de violarem disposição legal, podem colocar em risco a segurança e a organização da cidade, ao desabrigar uma gama de pessoas sem destinação predefinida.

O conjunto probatório e argumentativo dos autos não demonstra risco à incolumidade física de quaisquer dos envolvidos. Malgrado o autor/apelado tenha feito tal referência quando o instei à manifestação, o argumento não merece guarida, porquanto inovador, desvalido de prova e estranho a tudo o que há nos autos. Logo, não há urgência que justifique a mitigação da distribuição de competências definida na origem normativa, pelo legislador constitucional.

Não se trata de subestimar o papel institucional do
parquet
na defesa dos interesses da sociedade; senão de aplicar a interpretação sistemática da norma jurídica, alinhada aos princípios contidos na Constituição Federal; de enxergar a prospecção fática do provimento jurisdicional diante da realidade regional e social vigentes; e de reconhecer, no processo, o seu mister de meio hábil de acesso à Justiça, o que lhe impõe o formalismo adequado, útil e necessário à efetiva prestação jurisdicional.

Com isto, asseguro que reconheço a omissão normativa do ente municipal, assim como a necessidade de sua concepção, na medida em que vem causando prejuízo ao efetivo exercício de garantias constitucionais, tanto aos ocupantes da área de preservação, que podem vir a ter sua moradia regularizada a partir de então ou mesmo definida nos moldes legalmente estabelecidos; quanto à sociedade munícipe, que precisa contar com a preservação efetiva da região, já que o meio ambiente é patrimônio de todos. Porém, sob outro viés, também tenho por certo que esta lacuna normativa não pode dar azo a violações outras, que subvertam a separação de poderes, a segurança jurídica e o caráter instrumental do processo.

Concluo, assim, que a melhor forma de atender aos anseios dos atores sociais envolvidos consiste na provocação do ente público ao cumprimento do ato normativo imprescindível ao tratamento da APA Serra do Saubal. Contudo, não foi este o pedido formulado na exordial e ratificado a partir da diligência em que, inicialmente, converti o julgamento do apelo, qual seja o de desocupação irrestrita da APA e remanejamento de todos os moradores para imóveis habitacionais a cargo do réu/apelante.

Posto isto, diante das informações e provas prestadas pelo autor/apelado, incapazes de implementar ao pedido fundamentação jurídica outra que imprima eficácia à Lei Municipal nº 18.715/11, única base jurídica da pretensão, reputo que o juízo
a quo
incorreu em erro de julgamento quando julgou procedentes os pedidos formulados à minga de previsão legal dotada de eficácia.

Neste sentido, satisfeitas as formalidades previstas no art. 10 do CPC, cumpre a reforma da sentença, devendo ser rejeitados os pedidos veiculados na exordial, para extinguir a ACP com resolução do mérito, nos moldes do inciso I do art. 487 do CPC.

Com a inversão da sucumbência em face do polo ativo da ACP, não incide condenação em custas e honorários advocatícios, nos termos do art. 18 da Lei nº 7347/85.

Ante o exposto,
conheço e dou provimento
ao apelo, para
reformar a sentença e rejeitar os pedidos
formulados na exordial, extinguindo o feito com resolução do mérito, com fulcro no inciso I do art. 487 do CPC. Tudo nos termos da fundamentação.

É o voto.

Belém, 13 de julho de 2020.

CÉLIA
REGINA DE LIMA
PINHEIRO

Relatora

Belém, 31/07/2020