Tribunal: TJPA
Processo: 0806827-66.2019.8.14.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão julgador: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 11851 - Terceirização do SUS
Data de julgamento: 2020-09-28

Ementa:
EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. LEITO HOSPITALAR. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA. REJEITADA. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES PÚBLICOS. TEMA 793 DO STF. REGRAMENTO DO SUS NÃO DEVE SE CONTRAPOR AO TEXTO CONSTITUCIONAL. INTERESSE INDIVIDUAL-SOCIAL INDISPONÍVEL. DIREITO FUNDAMENTAL. DEVER CONSTITUCIONAL. PRIORIDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. EXIGUIDADE DO PRAZO PARA CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO NÃO CARACTERIZADO. DECISÃO A QUO QUE FIXOU MULTA DIÁRIA NA PESSOA DO GESTOR PÚBLICO. IMPOSSIBILIDADE. MULTA TRANSFERIDA PARA O ENTE PÚBLICO O QUAL ELE REPRESENTA. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. DECISÃO UNÂNIME. I- Ação civil pública visando a transferência do interessado a hospital com especialidade em nefrologia, conforme laudo médico. II- Ilegitimidade Passiva do Estado do Pará. A autonomia entre os entes federados na gestão do SUS permite que o cidadão demande em face do ente federal, estadual ou municipal, em relação ao qual trava relação jurídica direta. Solidariedade entre os entes. Preliminar Rejeitada. III- O direito à saúde deve ser preservado prioritariamente pelos entes públicos, vez que não se trata apenas de fornecer medicamentos e atendimento aos pacientes, mas, também, de preservar a integridade física e moral do cidadão, a sua dignidade enquanto pessoa humana e, sobretudo, o bem maior protegido pelo ordenamento jurídico pátrio: a vida. IV- Previstas as possibilidades de concessão da tutela específica e da tutela pelo equivalente, a norma adjetiva dispôs ao julgador uma série de medidas coercitivas, descritas pela lei como “medidas necessárias”, as quais tem por finalidade viabilizar o cumprimento daquelas tutelas, dentre elas a imposição de multa, mesmo que seja contra a Fazenda Pública. V- Todavia, o atual entendimento jurisprudencial pátrio é no sentido de que não é possível a extensão da penalidade à pessoa do agente político, em decorrência de sua não participação no processo de conhecimento, sob pena de ofensa aos princípios constitucionais do contraditório e ampla defesa. VI- No que tange ao valor da multa diária arbitrada pelo juízo de piso, entendo que o valor mostra-se proporcional a sua finalidade, nada havendo a ser alterado neste tópico. VII- Todavia, o magistrado de piso não impôs limite para a sua incidência o que o faço nesta oportunidade, limitando-a em R$ 30.000,00 (trinta mil reais). VIII- Recurso conhecido e parcialmente provido. Multa transferida para o ente público ao qual o agente público representa. Decisão unânime.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) - 0806827-66.2019.8.14.0000
AGRAVANTE: ESTADO DO PARA

AGRAVADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargadora ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA

EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO. A
ÇÃO CIVIL P
ÚBLICA. DIREITO
À SA
ÚDE.
TRATAMENTO MÉDICO. LEITO HOSPITALAR. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA. REJEITADA.
RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES PÚBLICOS. TEMA 793 DO STF. REGRAMENTO DO SUS NÃO DEVE SE CONTRAPOR AO TEXTO CONSTITUCIONAL.
INTERESSE INDIVIDUAL-SOCIAL INDISPON
ÍVEL. DIREITO FUNDAMENTAL. DEVER CONSTITUCIONAL. PRIORIDADE DA ADMINISTRA
ÇÃO P
ÚBLICA. EXIGUIDADE DO PRAZO PARA CUMPRIMENTO DA OBRIGA
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ÃO CARACTERIZADO.
DECISÃO
A QUO
QUE FIXOU MULTA DIÁRIA NA PESSOA DO GESTOR PÚBLICO. IMPOSSIBILIDADE. MULTA TRANSFERIDA PARA O ENTE PÚBLICO O QUAL ELE REPRESENTA.
RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. DECIS
ÃO UN
ÂNIME.

I- Ação civil pública visando a transferência do interessado a hospital com especialidade em nefrologia, conforme laudo médico.

II- Ilegitimidade Passiva do Estado do Pará. A autonomia entre os entes federados na gestão do SUS permite que o cidadão demande em face do ente federal, estadual ou municipal, em relação ao qual trava relação jurídica direta. Solidariedade entre os entes. Preliminar Rejeitada.

III-
O direito à saúde deve ser preservado prioritariamente pelos entes públicos, vez que não se trata apenas de fornecer medicamentos e atendimento aos pacientes, mas, também, de preservar a integridade física e moral do cidadão, a sua dignidade enquanto pessoa humana e, sobretudo, o bem maior protegido pelo ordenamento jurídico pátrio: a vida.

IV-
Previstas as possibilidades de concessão da tutela específica e da tutela pelo equivalente, a norma adjetiva dispôs ao julgador uma série de medidas coercitivas, descritas pela lei como “medidas necessárias”, as quais tem por finalidade viabilizar o cumprimento daquelas tutelas, dentre elas a imposição de multa, mesmo que seja contra a Fazenda Pública.

V-

Todavia, o atual entendimento jurisprudencial pátrio é no sentido de que não é possível a extensão da penalidade à pessoa do agente político, em decorrência de sua não participação no processo de conhecimento, sob pena de ofensa aos princípios constitucionais do contraditório e ampla defesa.

VI- No que tange ao valor da multa diária arbitrada pelo juízo de piso, entendo que o valor mostra-se proporcional a sua finalidade, nada havendo a ser alterado neste tópico.

VII- Todavia, o magistrado de piso não impôs limite para a sua incidência o que o faço nesta oportunidade, limitando-a em R$ 30.000,00 (trinta mil reais).

VIII- Recurso conhecido e parcialmente provido. Multa transferida para o ente público ao qual o agente público representa. Decisão unânime.

RELATÓRIO

Tratam os presentes autos de
AGRAVO DE INSTRUMENTO COM PEDIDO DE EFEITO SUSPENSIVO
, interposto pelo
ESTADO DO PARÁ
, contra decisão interlocutória proferida pelo M.M Juízo de Direito da 1ª Vara de Breves, nos autos da
Ação Civil Pública
ajuizada pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL
, em favor de
CRISTÓVÃO COSTA ARAÚJO.

Historiando os fatos, o Parquet ajuizou referida ação relatando que o interessado encontra-se internado no Hospital Municipal de Breves, necessitando realizar tratamento nefrológico, porém o hospital não tem o suporte necessário, pelo que pleiteou a concessão de liminar visando a transferência do substituído para hospital na capital do Estado que tenha especialista clinico e nefrológico, conforme laudo médico.

O juízo
a quo
, deferiu a liminar nos seguintes termos:

“(...) Ante o exposto, RECEBO a inicial porque apta e DEFIRO o pedido de tutela antecipada para DETERMINAR que o ESTADO DO PARÁ e o MUNICÍPIO DE BREVES, SOLIDARIAMENTE ATENDAM IMEDIATAMENTE à necessidade de tratamento do(a) paciente CRISTÓVÃO COSTA ARAÚJO, para que seja no prazo de até 48 (quarenta e oito) horas, ou menos, se assim for verficada maior urgência, transferido para o leito de HOSPITAL ou OUTRA INSTITUIÇÃO NA CAPITAL ou OUTRO LOCAL QUE CONTE COM A ESPECIALIDADE NECESSÁRIA PARA O TRATAMENTO MÉDICO DE QUE PRECISA, providenciando em tudo o que for preciso ao paciente, uma vez que é hipossuficiente e não tem condições financeiras de arcar com o ônus do tratamento.

Para tanto, intime-se:

1) a Procuradoria do Município de Breves, para cumprimento, no prazo de 48 (quarenta e oito) horas, sob pena de multa diária no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais).

2) a Procuradoria do Estado do Pará, para cumprimento, no prazo de 48 (quarenta e oito) horas, sob pena de multa diária no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais);

3) o Secretário Municipal de Saúde, pessoalmente, para cumprimento, no prazo de 48 (quarenta e oito horas), sob pena de: 3.1) multa diária no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), mediante bloqueio do valor no BACENJUD e restrição no RENAJUD; 3.2) além de responder por crime de desobediência; e 3.3) caso advenha resultado indesejado pelo inércia imotivada do gestor, implicará na análise da incidência da lei de improbidade administrativa por violação ao princípio constitucional, bem como sua incursão no crime de omissão imprópria (art. 13 c/c art. 121 do CPB).

4) o Secretário Estadual de Saúde, pessoalmente, para cumprimento, no prazo de 48 (quarenta e oito horas), sob pena de: 4.1) multa diária no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), mediante bloqueio do valor no BACENJUD e restrição no RENAJUD; 4.2) além de responder por crime de desobediência; e 4.3) caso advenha resultado indesejado pelo inércia imotivada do gestor, implicará na análise da incidência da lei de improbidade administrativa por violação ao princípio constitucional, bem como sua incursão no crime de omissão imprópria (art. 13 c/c art. 121 do CPB).
(...)”

Inconformado, o Estado do Pará interpôs o presente agravo de instrumento.

Em suas razões (ID 2079185), aduz a preliminar de ilegitimidade passiva, apontando o Município de Breves como o responsável pelo cumprimento da obrigação.

No mérito, argui acerca da desproporcionalidade do valor da multa diária arbitrada, a exiguidade do prazo para cumprimento da obrigação e a impossibilidade de fixação de sanção na figura do gestor público.

Pugna pela concessão do efeito suspensivo e, no mérito, pelo provimento do recurso no tocante ao afastamento da multa diária ou a redução do seu valor.

Coube-me o feito por distribuição. Em decisão monocrática registrada sob ID nº 2107555,
deferi parcialmente o efeito suspensivo
, apenas para afastar a multa pessoal imposta ao Secretário de Saúde do Estado do Pará e ao Secretário Municipal de Saúde de Breves, mantendo os demais termos da decisão agravada.

O Ministerial Público apresentou contrarrazões pugnando pelo parcial provimento do recurso, exclusivamente para afastar o direcionamento da multa cominatória em desfavor dos Secretários de Saúde estadual e municipal (ID 2325533).

Instada a se manifestar, a Procuradoria de Justiça opinou no mesmo sentido das contrarrazões apresentadas pelo Parquet de 1º grau, no sentido de parcial provimento do recurso, somente para afastar a condenação imposta aos agentes públicos, devendo a obrigação ser suportada pelo ente público que ele representa (ID 2555247).

É o relatório.

VOTO

VOTO

A EXMA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.

Ressalto que o conhecimento do agravo deve ficar restrito ao acerto ou não da decisão atacada, não sendo viável a discussão aprofundada de temas relativos ao mérito da causa, sob pena do indevido adiantamento da tutela jurisdicional pleiteada, e por consequência em supressão de instância.

A hipótese dos autos versa sobre o deferimento da tutela antecipada que determinou ao Município de Breves e ao Estado do Pará que providenciassem a transferência do interessado a hospital que conte com a especialidade de nefrologia necessária ao tratamento médico de que o paciente precisa, sob pena de multa diária.

Havendo questão preliminar, passo a sua análise.

ILEGITIMIDADE PASSIVA DO ESTADO DO PARÁ

O Agravante suscita sua ilegitimidade passiva, apontando o Município de Breves como o responsável pelo cumprimento da obrigação.

A preliminar não merece prosperar.

Dispõe o art. 23 da Constituição da República que:

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito-Federal e dos Municípios:

[...] II- cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência.

Do dispositivo transcrito, constata-se que a Constituição da República aponta no sentido da responsabilidade solidária dos entes federados, justamente como forma de facilitar o acesso aos serviços, ampliando os meios do administrado exigir que o Poder Público torne efetivo o direito social à saúde, estabelecido como direito fundamental, conforme art. 6º da Carta Magna.

Trata-se de litisconsórcio passivo facultativo, de modo que o autor pode demandar tutela do direito fundamental à saúde em face de qualquer um dos entes federativos conforme a sua escolha.

Nesse sentido:

ADMINISTRATIVO. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS.
OBRIGAÇÃO DA UNIÃO, ESTADOS, MUNICÍPIOS E DISTRITO FEDERAL. SOLIDARIEDADE DOS ENTES FEDERATIVOS. DIREITO À VIDA E À SAÚDE. COMPROVAÇÃO DE NECESSIDADE DO MEDICAMENTO.
SÚMULA 7/STJ.

1. É assente o entendimento de que a Saúde Pública consubstancia direito fundamental do homem e dever do Poder Público, expressão que abarca a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios, todos em conjunto. Nesse sentido, dispõem os arts. 2º e 4º da Lei n. 8.080/1990.

2. Assim, o funcionamento do Sistema Único de Saúde é de responsabilidade solidária da União, do Estados e dos Municípios.

Dessa forma, qualquer um destes entes tem legitimidade ad causam para figurar no polo passivo da demanda.
Agravo regimental improvido. (AgRg no AREsp 476.326/PI, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 01/04/2014, DJe 07/04/2014)

Ainda, a jurisprudência do Egrégio Supremo Tribunal Federal (responsável pela uniformização das normas constitucionais), convergiu para orientação segundo a qual
“
a discussão em relação à competência para a execução de programas de saúde e de distribuição de medicamentos não pode se sobrepor ao direito à saúde”, “consequência constitucional indissociável do direito à vida
”
.

Outrossim, reafirmando a jurisprudência dominante, decidiu o Supremo Tribunal Federal com repercussão geral:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL. RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDENCIA. O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federativos. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente (...) (STF. RE 855178 RG. Rel. Ministro LUIZ FUX. J. 05/03/2015.
Tema de Repercussão Geral nº 793
)

Portanto, reafirmou a solidariedade dos entes públicos não cabendo a alegação de ilegitimidade passiva, podendo, posteriormente, direcionar eventuais ressarcimentos ao ente responsável administrativamente, em favor daquele que arcou com o tratamento. Contudo, prevalece a necessidade de atendimento dos direitos constitucionais à quem faz jus ao tratamento médico.

O fato de o Sistema Único de Saúde ter descentralizado os serviços e conjugado os recursos financeiros dos entes da federação, com o objetivo de aumentar a qualidade e o acesso aos serviços de saúde, apenas reforça essa solidariedade e obrigatoriedade.

De acordo com a interpretação do art. 196 da Constituição Federal, externada em inúmeras decisões dos Ministros integrantes do STF,
“
O Sistema Único de Saúde torna a responsabilidade linear alcançando a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios”, mesmo quando “FALTA PROVA IDÔNEA QUANTO AO RISCO DE VIDA
”
(STF, AI n. 626570/RS, relator o Senhor Ministro CELSO DE MELLO, j. em 01.02.2006).

O dever de prestar assistência à saúde é compartilhado entre União, Estados e Municípios, e a distribuição de atribuições entre eles por normas infraconstitucionais, não elide a responsabilidade solidária imposta constitucionalmente.

Tenho que os argumentos apresentados nas razões recursais não podem servir como impedimento à observância de eventual direito do paciente. Ademais, assiste direito ao cidadão de requerer perante qualquer ente Federado o tratamento médico ou medicamento do qual necessite, optando pela forma que mais se adequar a seu caso.

Por essas razões,
rejeito a preliminar.

MÉRITO

Adentrando no mérito da causa, o agravante defende a desproporcionalidade do valor da multa arbitrada, a exiguidade do prazo para cumprimento da obrigação e a impossibilidade de fixação de sanção na figura do gestor público.

Com relação ao valor da multa, entendo que o valor mostra-se proporcional a sua finalidade.

O objetivo das
astreintes

não é obrigar o réu a pagar o valor da multa, mas forçá-lo a cumprir a obrigação na forma especifica. A multa é apenas inibitória. Deve ser alta para que o devedor desista de seu intento de não cumprir a obrigação, mas não deve causar enriquecimento ilícito da parte contrária.

Todavia, observa-se que o magistrado de piso não estabeleceu limite para a sua incidência, o que faço nesta oportunidade, limitando-a no valor de R$ 30.000,00 (trinta mil reais).

No que tange a exiguidade de prazo para cumprimento da liminar e considerando a urgência que o caso requer, tenho que o prazo estipulado mostra-se adequado a situação.

Quanto a impossibilidade de fixação de multa na pessoa do gestor público, assiste razão ao agravante.

A matéria discutida encontra-se sedimentada nos Tribunais, pelo que desnecessários maiores alongamentos.

Na hipótese de descumprimento, importa ressaltar que a adoção da multa, nos casos de prestação de fazer ou de não fazer, tem em vista conferir efetividade às decisões que decorrem desses feitos, encontrando respaldo no artigo 461 do CPC/73, que tratou da chamada tutela específica da obrigação e a tutela pelo equivalente.

Eis o que diz a norma referida:

“Art. 461. Na ação que tenha por objeto o
cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer
, o juiz
concederá a tutela específica da obrigação
ou, se procedente o pedido, determinará providencias que assegurem o resultado prático equivalente ao adimplemento.

Portanto, previstas as possibilidades de concessão da tutela específica e da tutela pelo equivalente, a norma adjetiva dispôs ao julgador uma série de medidas coercitivas, descritas pela lei como “medidas necessárias”, as quais têm por finalidade viabilizar o cumprimento daquelas tutelas, dentre elas a imposição de multa mesmo que seja contra a Fazenda Pública.

Todavia, a cominação de sanção a pessoa física do agente político, configura ofensa aos princípios do contraditório e da ampla defesa. Dessa forma, em que pese a finalidade primordial de tornar efetiva a prestação jurisdicional, bem como de garantir a segurança das relações jurídicas, impõem-se a reforma do
decisum
para o fim de excluir a imposição da multa a incidir sobre o patrimônio pessoal de quem não participou do processo de conhecimento.

Este é o atual entendimento jurisprudencial pátrio, que dispõe que, em se tratando de obrigação de fazer, é permitido ao juiz, de oficio ou a requerimento da parte, a imposição de multa cominatória ao devedor, mesmo contra a Fazenda Pública, entretanto, não é possível a extensão de tal penalidade ao agente público, em decorrência de sua não participação no processo, sendo certo que entender de forma diversa, estaríamos violando o princípio do contraditório e da ampla defesa, vez que em jogo o patrimônio pessoal de pessoa estranha ao processo.

Nesse sentido:

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. ALEGADA ILEGITIMIDADEPASSIVA. AFASTADA.
CONTRARIEDADE AO ARTIGO 461, § 2º DOCODEX PROCESSUAL. MULTA COMINATÓRIA NA PESSOA DOREPRESENTANTE DA ENTIDADE PÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE.

A Procuradoria Geral do Distrito Federal, no rol das competênciasdeterminadas na Lei Complementar n.º
395
/2001, está autorizadaa promover a defesa dos ocupantes de cargos de Governador eSecretário em processos judiciais decorrentes de atos praticadosno exercício da função.

O entendimento deste Superior Tribunal de Justiça é no sentido deque as pessoas do representante e da entidade pública não seconfundem e, portanto, não é possível aplicar multa cominatória aquem não participou efetivamente do processo. Precedentes.

Recurso especial conhecido e provido. REsp 847907/DF –RECURSO ESPECIAL 2006/0109376-7 – MINISTRA LAURIDA VAZ –T5 – QUINTA TURMA – DATA DO JULGAMENTO: 05/05/2011

PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO DE FAZER. DESCUMPRIMENTO.
ASTREINTES. APLICAÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA.CABIMENTO. EXTENSÃO DA MULTA DIÁRIA AOS REPRESENTANTESDA PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO. IMPOSSIBILIDADE.1. Conforme jurisprudência firmada no âmbito desta Corte, aprevisão de multa cominatória ao devedor na execução imediatadestina-se, de igual modo, à Fazenda Pública. Precedentes.

2. A extensão ao agente político de sanção coercitiva aplicada àFazenda Pública, ainda que revestida do motivado escopo de darefetivo cumprimento à ordem mandamental, está despida dejuridicidade.

3. As autoridades coatoras que atuaram no mandado de segurançacomo substitutos processuais não são parte na execução, a qualdirige-se à pessoa jurídica de direito público interno.

4. A norma que prevê a adoção da multa como medida necessária àefetividade do título judicial restringe-se ao réu, como se observado § 4º do art. 461 do Códex Instrumental.

5. Recurso especial provido.

(REsp 747.371/DF, Rel. Ministro JORGE MUSSI, QUINTA TURMA,julgado em 06/04/2010, DJe 26/04/2010)

Salienta-se que, encontram-se à disposição do juízo outros meios coercitivos para exigir o cumprimento da obrigação imposta, não se justificando a intervenção em patrimônio pessoal de quem não faz parte da lide.

Destarte, considerando que o agente político não figura como parte no processo de primeiro grau, determino que a
astreinte
inicialmente fixada em caso de descumprimento, incida em face da pessoa jurídica a qual ele representa.

Por todo exposto,
CONHEÇO
do recurso, e no mérito,
DOU PARCIAL PROVIMENTO
ao agravo de instrumento interposto pelo
Estado do Pará
, apenas e tão somente para afastar a multa diária imposta na pessoa dos Secretários de Saúde Estadual e Municipal de Breves, transferindo-a para o Ente Público o qual ele representa, mantendo a decisão de piso nos seus demais termos, conforme a presente fundamentação.

É como voto.

Belém, 28 de setembro de 2020.

Desa. Rosileide Maria da Costa Cunha

Relatora

Belém, 13/10/2020