Tribunal: TJPA
Processo: 0001353-51.2010.8.14.0133
Classe: Apelação Cível
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2020-03-09

Ementa:
DIREITO PÚBLICO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONVÊNIO Nº 1810/2003. FUNDO NACIONAL DE SAÚDE - FNS. EXECUÇÃO TÉCNICA INADEQUADA. DANO AO ERÁRIO. ART. 10, CAPUT, DA LEI N.º 8.429/92. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. DECISÃO UNÂNIME.1. No presente caso houve a celebração do Convênio nº 1810/2003 (SIAFI nº 495352) entre a Diretoria do Executiva do Fundo Nacional de Saúde ? FNS e o Município de Marituba, à época sob gestão do réu/apelante, cujo repasse de recursos tinha como objetivo a construção de um posto de saúde.2. Diversamente do alegado nas razões recursais as irregularidades restaram comprovadas em análise técnica descritiva, Parecer GESCON nº 485, de 11/03/2008, Ministério da Saúde, Secretaria Executiva, Núcleo Estadual/PA, Divisão de Convênios e Gestão, no qual constou a não aprovação da execução técnica do objeto do aludido convênio.3. No caso resta comprovada a execução inadequada do Convênio nº 1810/2003, que ensejou pagamento por serviços prestados em desacordo com o especificado e com qualidade inferior a contratada resultando no não funcionamento da unidade de saúde e inegável prejuízo para coletividade. Nada obstante a entrega da obra restou evidenciado verdadeiro descaso com os recursos públicos repassados configurando conduta versada no art. 10 da LIA que se amolda perfeitamente com a conduta do apelante enquanto esteve na gestão do Município de Marituba/PA, portanto escorreita a condenação por ato de improbidade ensejando necessário ressarcimento ao erário.4. Quanto ao elemento subjetivo a tipificação da conduta do agente na hipótese do art. 10, caput, da Lei nº 8.429/92, como ocorre neste caso, reclama ao menos culpa, e nas demais (arts. 9º e 11) o dolo.5. Destarte, bem consideradas as circunstâncias fático-probatórias destes autos a manutenção da condenação é medida que se impõe, reconhecendo a prática de ato de improbidade administrativa, sobretudo porque o apelante nada provou em seu favor, outrossim devendo-se manter as penalidades aplicadas consoante as balizas do art. 12 da LIA, posto que razoáveis e proporcionais ao malfeito.6. Apelação conhecida e improvida.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

2ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO - APELAÇÃO Nº 0001353-51.2010.8.14.0133
RELATORA: DESEMBARGADORA LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO
APELANTE: ANTÔNIO ARMANDO AMARAL DE CASTRO
ADVOGADO: ANTÔNIO ARMANDO AMARAL DE CASTRO JUNIOR (OAB/PA 15.592)
APELADO: MUNICÍPIO DE MARITUBA
PROCURADORA MUNICIPAL: EDISSANDRA PEREIRA ALVES (OAB/PA 19.264) PROCURADOR DE JUSTIÇA: RAIMUNDO DE MENDONÇA RIBEIRO ALVES
EMENTA
DIREITO PÚBLICO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONVÊNIO Nº 1810/2003. FUNDO NACIONAL DE SAÚDE - FNS. EXECUÇÃO TÉCNICA INADEQUADA. DANO AO ERÁRIO. ART. 10, CAPUT, DA LEI N.º 8.429/92. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. DECISÃO UNÂNIME.
1.

No presente caso houve a celebração do Convênio nº 1810/2003 (SIAFI nº 495352) entre a Diretoria do Executiva do Fundo Nacional de Saúde - FNS e o Município de Marituba, à época sob gestão do réu/apelante, cujo repasse de recursos tinha como objetivo a construção de um posto de saúde.
2.

Diversamente do alegado nas razões recursais as irregularidades restaram comprovadas em análise técnica descritiva, Parecer GESCON nº 485, de 11/03/2008, Ministério da Saúde, Secretaria Executiva, Núcleo Estadual/PA, Divisão de Convênios e Gestão, no qual constou a não aprovação da execução técnica do objeto do aludido convênio.
3.

No caso resta comprovada a execução inadequada do Convênio nº 1810/2003, que ensejou pagamento por serviços prestados em desacordo com o especificado e com qualidade inferior a contratada resultando no não funcionamento da unidade de saúde e inegável prejuízo para coletividade. Nada obstante a entrega da obra restou evidenciado verdadeiro descaso com os recursos públicos repassados configurando conduta versada no art. 10 da LIA que se amolda perfeitamente com a conduta do apelante enquanto esteve na gestão do Município de Marituba/PA, portanto escorreita a condenação por ato de improbidade ensejando necessário ressarcimento ao erário.
4.

Quanto ao elemento subjetivo a tipificação da conduta do agente na hipótese do art. 10,
caput
, da Lei nº 8.429/92, como ocorre neste caso, reclama ao menos culpa, e nas demais (arts. 9º e 11) o dolo.
5.

Destarte, bem consideradas as circunstâncias fático-probatórias destes autos a manutenção da condenação é medida que se impõe, reconhecendo a prática de ato de improbidade administrativa, sobretudo porque o apelante nada provou em seu favor, outrossim devendo-se manter as penalidades aplicadas consoante as balizas do art. 12 da LIA, posto que razoáveis e proporcionais ao malfeito.
6.

Apelação conhecida e improvida.
ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Desembargadores da 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, por unanimidade de votos, conhecer e negar provimento ao recurso interposto pelo apelante nos termos do voto da eminente Relatora.

Turma Julgadora composta pelos Desembargadores Nadja Nara Cobra Meda - Presidente e Luiz Gonzaga da Costa Neto.
Belém (PA), 09 de março de 2020 (data do julgamento).
Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO
Relatora
RELATÓRIO

Trata-se de recurso de apelação interposto por Antônio Armando Amaral de Castro desafiando sentença de procedência, prolatada em autos de Ação de Improbidade Administrativa, ajuizada pelo Ministério Público Estadual, que condenou o recorrente nas penas de ressarcimento ao erário no valor de R$ 170.181,65 (cento e setenta mil, cento e oitenta e um reais e sessenta e cinco centavos), pagamento de multa civil fixada em duas vezes o valor do dano, suspensão dos direitos políticos por oito anos e proibição de contratar com poder público
pelo prazo de cinco anos.

O apelante aduziu, em breve síntese, que o Parquet ajuizou ação de improbidade alegando que o ex-gestor municipal aplicou irregularmente os recursos referentes ao
Convênio nº 1810/2003, celebrado com o Fundo Nacional de Saúde - FNS, que tinha por objetivo a construção de um posto de saúde no Município de Marituba/PA, pelo que imputou ao demandado a conduta descrita pelo art. 9º, caput, incisos I, VIII e XII; art. 10, incisos I e II, bem como o art. 11, todos da Lei nº 8.429/92.

Em seu arrazoado defensivo o apelante afirmou que não houve demonstração de ação ou omissão dolosa do agente ou de que tenha concorrido para o ato.

O apelante também asseverou que o objeto do convênio foi executado e atingiu sua finalidade tanto foi assim que nem a União, nem a FUNASA manifestaram interesse em integrar a lide.

Na sequência o recorrente ressaltou, ademais, que a sua prestação de contas, relativa ao Fundo Municipal de Saúde, exercício 2003, foram aprovadas pelo Tribunal de Contas dos Municípios.

Outrossim, asseverou que o elemento subjetivo contemplado pela lei de improbidade administrativa é o dolo, sobretudo decorrente da vontade do agente em locupletar-se à custa do erário, enriquecendo em detrimento do poder público, nunca admissível por mera presunção.

Conclusivamente requereu o provimento do apelo para reformar a sentença.

O Município de Marituba/PA ofertou contrarrazões pedindo o desprovimento do apelo (fls. 254/258).

O Ministério Público Estadual ofertou contrarrazões pugnando pela manutenção da sentença (fls. 263/272).

A Procuradoria de Justiça encaminhou parecer entendendo pelo conhecimento e desprovimento do apelo (fls. 291/295).

É o relatório.
VOTO

A EXCELENTÍSSIMA SENHORA DESEMBARGADORA LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO - RELATORA:

Preenchidos os pressupostos de admissibilidade conheço do recurso.

No presente caso houve a celebração do Convênio nº 1810/2003 (SIAFI nº 495352) entre a Diretoria do Executiva do Fundo Nacional de Saúde - FNS e o Município de Marituba, à época sob gestão do réu/apelante, cujo repasse de recursos tinha como objetivo a construção de um posto de saúde.

Diversamente do alegado nas razões recursais as irregularidades restaram comprovadas em análise técnica descritiva, Parecer GESCON nº 485, de 11/03/2008, Ministério da Saúde, Secretaria Executiva, Núcleo Estadual/PA, Divisão de Convênios e Gestão, no qual constou a não aprovação da execução técnica do objeto do aludido convênio, especialmente: 1) a edificação foi executada em desacordo com o projeto pactuado; 2) a documentação técnica apresentada durante o acompanhamento encontrava-se incompleta não atendendo as Resoluções Normativas do CONFEA, especificamente as Resoluções nºs 282/83, que dispõe sobre a obrigatoriedade de título profissional e carteira em documentos técnicos e 345/90, que define as atribuições profissionais específicas; 3) não lavratura de nenhuma das ART¿S - Anotações de Responsabilidade Técnicas, especificamente os documentos referentes a autoria do projeto, registro do contrato e engenharia e fiscal responsável pelo acompanhamento da execução da obra, em desobediência à Lei Federal nº 6.496/77, de 07/12/1977, razão pela qual ficou determinado que a entidade convenente deveria restituir ao Fundo Nacional de Saúde o valor de R$ 143.247,46, que corrigido perfazia naquela ocasião o montante de R$ 170,181,65 (cento e setenta mil, cento e oitenta e um reais e sessenta e cinco centavos), conforme se verifica às fls. 20 a 27 destes autos.

É necessário atentar que desde a contestação o réu não nega a celebração do aludido convênio tendo se limitado a afirmar, de modo extremamente genérico, que a obra fora concluída, entretanto não trouxe um único elemento concreto formador de convicção nesse sentido, tampouco capaz de elucidar como ou de que forma ocorreu a aplicação dos recursos públicos que lhe foram repassados enquanto esteve à frente do poder executivo municipal.

Por outro lado, a Promotoria de Justiça quando emitiu parecer na condição de custos legis anexou à sua manifestação opinativa cópia do Relatório de Fiscalização 00901, Controladoria Geral da União (fls. 203/206), no qual ficaram constatados os seguintes achados:
¿A União, por intermédio do Ministério da Saúde, e a Prefeitura Municipal de Marituba celebraram, em 31/12/2003, o Convênio N°1810/2003, no valor total de R$ 87.956,00 (R$ 79.960,00 da União e 7.996,00 da Prefeitura), com vigência de 360 dias (alterada para 10/08/2005) tendo como objeto a construção de um posto de saúde no referido Município.
A documentação apresentada para análise e fiscalização da CGU/PA não estava formalizada em processo, encontrando-se dispersa, sem sequência lógica, com ausência de documentos (contrato de execução da obra, especificações técnicas, medições, prestação de contas), que foram anexados posteriormente.
Para a realização da obra a Prefeitura promoveu licitação na modalidade "Carta Convite" (Convite n° 024/2004-CPL/PMM) onde sagrou-se vencedora do certame a empresa Quaresma & Quaresma Ltda. (Construtora Amazônia CNPJ: 02.429.544/0001-07), com proposta no valor total de R$ 87.543,42.
A empresa Quaresma & Quaresma Ltda assinou o Contrato de Prestação de Serviços/Empreitada n° 005/2004 - CPL em 28/05/2004, tendo sido entregue a obra em 08/11/2004.
Durante a visita "in loco" realizada no dia 09/08/2006 a equipe de fiscalização da CGU/PA encontrou as irregularidades a seguir discriminadas:
O posto de saúde nunca funcionou, apesar de ter sido entregue em 08/11/2004;
Foram pagos serviços que não foram executados e que comprometem o funcionamento do posto, conforme planilha a seguir:
Serviços pagos mas não executados

Item

Discriminação dos Serviços

Un

Qtde

P. Unit.

P. Total
4.1.4

Barrilete de distribuição do sistema

de abastecimento de água

m

40,00

11,00

440,00
4.1.5

Aquisição" e instalação de reservatório de 2.000 litros em fibra de vidro

un

1, 0

980,00

980,00
4.1.6

Escada de marinheiro de ferro galvanizado

m

5,0

78, 00

390,00
4.3.4

Cuba de embutir com bancada em granito 45 x lOOcm (infantil)

PC

1,0

200,00

200,00
4.3.5

Bancada com duas cubas em granito 4 5

pç

1,0

400,00

400,00

Item

Discriminação dos Serviços

Un

Qtde

P. Unit.

P. Total

x 160cm (ângulo de 45°)

4.4.1

Torneira com desligamento automático

pç

8,0

150,00

1200,00
4.4.3

Torneira p/ tanque de limpeza

pç

2,0

40,00

80,00
4.4.6

Saboneteira p/ sabão líquido

pç

15,0

16,00

240,00
5.2.2

Instalação de central telefônica

un

1/0

950,00

950,00
7.10

Barras de apoio p/ portadores de necessidades especiais

un

2,0

125,00

250,00
10.2.2

Granito cinza, e=3cm

M*

1,76

120,00

211,20

TOTAL

5341,20
tabela02
Foram
executados serviços em desacordo com o especificado e com qualidade inferior ao que foi contratado, conforme a seguir demonstrado:

Item

Serviço/Material Contratado

Serviço/Material Entregue
4.3.3

Cuba de embutir com bancada em granito 45 x 120cm (infantil)

Bancada em aço inox
4.4.2

Torneira p/ pia de cozinha, bica móvel de mesa

Torneira de pia fixa
4.4.3

Torneira com desligamento automático p/ lavatório

Torneira manual
4.4.4

Sifão metálico cromado

Sifão de plástico (pvc)
11.1.1

Soleira em granito cinza

Soleira em mármore branco
11.2.1

Peitoril em granito cinza

Peitoril em mármore branco
14.1.1

Balcão de atendimento em granito e madeira de lei

Balcão de atendimento em madeira de lei (falta o tampo em granito)

Esses elementos não deixam dúvidas de que o objeto do convênio não foi adequadamente executado, em que pese a obra tenha sido entregue em 08/11/2004, tampouco é possível visualizar o atingimento de sua finalidade tendo em vista que segundo constou do relatório da CGU o posto de saúde nunca funcionou revelando verdadeiro descaso com os recursos públicos repassados.

Outrossim, embora o apelante afirme que suas contas, precisamente com relação ao Fundo Municipal de Saúde, exercício 2003, tenham sido aprovadas pelo Tribunal de Contas dos Municípios (fls. 162/189), porém, tal fato não lhe socorre já que o Convênio nº 1810/2003, objeto desta ação de improbidade ali não foi apreciado considerando ter sido celebrado por órgão vinculado à União (Ministério da Saúde).

Convém oportunamente anotar que nesta ação de improbidade os pedidos formulados pelo autor não revelam interesse direto do referido ente federado (União). A manifestação negativa de interesse deve ser interpretada de forma restritiva, isto é, limitada apenas ao aspecto negativo de deslocamento da competência do órgão julgador, inexistente na espécie (fls. 38 e 62), respectivamente, jamais ensejando inexistência responsabilidade ou inexistência do ato improbo.

Quanto ao elemento subjetivo a tipificação da conduta do agente na hipótese do art. 10,
caput
, da Lei nº 8.429/92, como ocorre neste caso, reclama ao menos culpa, e nas demais (arts. 9º e 11) o dolo.

No caso em tela a execução inadequada do Convênio nº 1810/2003, no que ensejou pagamento por serviços executados em desacordo com o especificado e com qualidade inferior a que fora contratada, resultando em não funcionamento do posto de saúde, em inegável prejuízo da coletividade, não obstante a entrega da obra, revela verdadeiro descaso com os recursos públicos repassados, nesta senda capaz de configurar a conduta versada no art. 10 da LIA, perfeitamente amoldado com a conduta do apelante enquanto esteve na gestão do Município de Marituba/PA.

Sobre o tema colaciono julgado do STJ:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DESCUMPRIMENTO DE CONVÊNIO. FUNASA. APLICAÇÃO IRREGULAR DE VERBAS. ALTERAÇÃO UNILATERAL DO OBJETO DO ACORDO. ATO ÍMPROBO POR DANO AO ERÁRIO CARACTERIZADO. DOLO CARACTERIZADO. ARTIGO 10 DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PENALIDADES DA LEI N. 8.429/92. CABIMENTO.
1. A jurisprudência atual desta Corte é no sentido de que não se pode confundir improbidade com simples ilegalidade. A improbidade é a ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. Logo, para a tipificação das condutas descritas nos arts. 9º e 11 da Lei 8.429/92 é indispensável para a caracterização de improbidade, que o agente tenha agido dolosamente e, ao menos, culposamente, nas hipóteses do art. 10.
2. No caso dos autos, ficou comprovada a má utilização de recursos públicos oriundos de convênio com a FUNASA. Assim, além de proceder à alteração unilateral do objeto conveniado, também não comprovou a utilização do percentual de 51% das verbas em finalidades públicas no município, ficando, portanto, demonstrado o dolo do agente e o prejuízo ao erário, seja pelo descumprimento do pactuado, seja pela má gestão administrativa.
3. Caracterizado o ato de improbidade administrativa por dano ao erário, nos termos do art. 10 da Lei n. 8.429/92, já que, para enquadramento de conduta no citado artigo, é dispensável a configuração do dolo, contentando-se a norma com a simples culpa. O descumprimento do convênio com a não aplicação das verbas ao fim destinado, foi, no mínimo, um ato negligente.
4. Evidenciada no acórdão recorrido, à luz das circunstâncias fático-probatórias descritas pelo tribunal de origem, a culpa por parte do recorrente, cabe a condenação com base no art. 10 da Lei nº 8.429/1992 e a aplicação das penalidades previstas no art. 12 do mesmo diploma, como bem determinou o tribunal de origem. Agravo regimental improvido. (AgRg no AREsp 532.421/PE, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 21/08/2014, DJe 28/08/2014)

Destarte, bem consideradas as circunstâncias fático-probatórias destes autos impõe manter o reconhecimento de ato improbo em desfavor do apelante, sobretudo porque o apelante nada provou em seu favor, outrossim deve-se manter as penalidades que lhe foram aplicadas consoante as balizas do art. 12 da LIA, posto que razoáveis e proporcionais ao malfeito.

Não obstante, observo que empresa Quaresma e Quaresma LTDA, beneficiária do contrato não executado, cujos pagamentos que lhe foram efetuados decorriam dos recursos públicos repassados ao Município de Marituba através do Convênio nº 1810/2003, não integrou esta lide sendo certo que as disposições da Lei nº 8.429/1992 são extensíveis àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta (art. 3º).

Na presente hipótese como restou demonstrado a referida empresa recebeu a integralidade do valor contratado sem que tivesse concluído os serviços, de maneira que aferiu benefício/vantagem ilícita participando ativamente no ato improbo que gerou danos ao erário.

Assim, considerando a imprescritibilidade do ressarcimento dos danos quando decorrentes de ato improbo doloso, como no caso presente, determino a digitalização dos autos e o encaminhamento de cópia ao Procurador Geral de Justiça para análise e ulteriores de direito quanto à eventual ação de persecução em face da empresa Quaresma e Quaresma LTDA.

ANTE O EXPOSTO,
conheço e nego provimento
ao recurso mantendo integralmente a sentença nos termos desta fundamentação, assim como determino extração de cópia digitalizada destes autos para posterior encaminhamento ao Excelentíssimo Procurador-Geral de Justiça, para análise e ulteriores de direito quanto à eventual ação de persecução ao respectivo ressarcimento em face da empresa Quaresma e Quaresma LTDA.

Determino que a UPJ proceda:
a)
comunicação ao Tribunal Regional Eleitoral do Pará e Câmara Municipal de Marituba, acerca da suspensão dos direitos políticos;
b)
comunicação ao Secretário do Tesouro Nacional, para inscrição no CADIN, objetivando dar cumprimento à pena de proibição de contratar com o Poder Público ou receber incentivos fiscais;
c)
comunicação por meio eletrônico ou congênere ao Conselho Nacional de Justiça para alimentação do Cadastro Nacional de Condenados por Ato de Improbidade Administrativa e por ato que implique inelegibilidade - CNCIAI, consoante Resolução nº 44/2007, com redação dada pela Resolução nº 172/2013 e Provimento nº 29/2013 todos daquele Órgão.

É como voto.

Belém (PA), 09 de março de 2020.
Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO
Relatora

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