Tribunal: TJPA
Processo: 0809877-03.2019.8.14.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): ROBERTO GONCALVES DE MOURA
Órgão julgador: ROBERTO GONCALVES DE MOURA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 11856 - Hospitais e Outras Unidades de Saúde
Data de julgamento: 2020-06-29

Ementa:
EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO EM AÇÃO DE CIVIL PÚBLICA COM PEDIDO LIMINAR E TUTELA DE URGÊNCIA. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA. REJEITADA. MÉRITO. CONCESSÃO DE TUTELA DE URGÊNCIA DETERMINANDO A REALIZAÇÃO DE CONSULTA COM MÉDICO NEUROLOGISTA PEDIÁTRICO EM FAVOR DE PACIENTE SUBSTITUÍDO. DIREITO FUNDAMENTAL À SAÚDE. ARTIGO 196 DA CR/88. NORMA QUE, APESAR DO CARÁTER PROGRAMÁTICO, NÃO EXIME OS ENTES FEDERATIVOS DE PROPICIAR OS MEIOS NECESSÁRIOS EM FAVOR DOS JURISDICIONADOS QUANTO AO SEU EXERCÍCIO. MULTA COMINATÓRIA ARBITRADA EM DESCOMPASSO COM A RAZOABILIDADE. MINORAÇÃO. MEDIDA DIRECIONADA AO GESTOR PÚBLICO. DESCABIMENTO. ADVERTÊNCIA DE CRIME DE DESOBEDIÊNCIA EM RELAÇÃO À AUTORIDADE. INVIABILIDADE. TUTELA DE URGÊNCIA POSSUIDORA DE MECANISMO PARA ASSEGURAR O SEU CUMPRIMENTO. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO PARCIALMENTE. DECISÃO UNÂNIME. ACÓRDÃO Vistos, etc. Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público deste Egrégio Tribunal de Justiça, por unanimidade de votos, conhecer o recurso de agravo de instrumento e lhe dar parcial provimento, tudo nos termos do voto do Desembargador Relator. Plenário Virtual da Primeira Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, no período de 29 (vinte e nove) de junho aos 06 (seis) dias do mês de julho do ano de dois mil e vinte. Turma Julgadora: Desembargadora Ezilda Pastana Mutran (Presidente), Roberto Gonçalves de Moura (Relator) e Maria Elvina Gemaque Taveira. Belém/PA, 06 de julho de 2020. Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA Relator

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) - 0809877-03.2019.8.14.0000
AGRAVANTE: ESTADO DO PARA

PROCURADOR: LORENA DE PAULA REGO SALMAN

AGRAVADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA

RELATOR(A):
Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

EMENTA

EMENTA:
AGRAVO DE INSTRUMENTO EM AÇÃO DE CIVIL PÚBLICA COM PEDIDO LIMINAR E TUTELA DE URGÊNCIA. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA. REJEITADA. MÉRITO. CONCESSÃO DE TUTELA DE URGÊNCIA DETERMINANDO A REALIZAÇÃO DE CONSULTA COM MÉDICO NEUROLOGISTA PEDIÁTRICO EM FAVOR DE PACIENTE SUBSTITUÍDO. DIREITO FUNDAMENTAL À SAÚDE. ARTIGO 196 DA CR/88. NORMA QUE, APESAR DO CARÁTER PROGRAMÁTICO, NÃO EXIME OS ENTES FEDERATIVOS DE PROPICIAR OS MEIOS NECESSÁRIOS EM FAVOR DOS JURISDICIONADOS QUANTO AO SEU EXERCÍCIO. MULTA COMINATÓRIA ARBITRADA EM DESCOMPASSO COM A RAZOABILIDADE. MINORAÇÃO. MEDIDA DIRECIONADA AO GESTOR PÚBLICO. DESCABIMENTO. ADVERTÊNCIA DE CRIME DE DESOBEDIÊNCIA EM RELAÇÃO À AUTORIDADE. INVIABILIDADE. TUTELA DE URGÊNCIA POSSUIDORA DE MECANISMO PARA ASSEGURAR O SEU CUMPRIMENTO. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO PARCIALMENTE. DECISÃO UNÂNIME.

ACÓRDÃO

Vistos, etc.

Acordam os
Excelentíssimos
Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público deste Egrégio Tribunal de Justiça, por unanimidade de votos, conhecer o recurso de agravo de instrumento e lhe dar parcial provimento, tudo nos termos do voto do Desembargador Relator.

Plenário Virtual da Primeira Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, no período de 29 (vinte e nove) de junho aos 06 (seis) dias do mês de julho do ano de dois mil e vinte.

Turma Julgadora: Desembargadora Ezilda Pastana Mutran (Presidente), Roberto Gonçalves de Moura (Relator) e Maria Elvina Gemaque Taveira.

Belém/PA, 06 de julho de 2020.

Desembargador
ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

Relator

RELATÓRIO

RELATÓRIO

O EXMO. DESEMBARGADOR ROBERTO GONÇALVES DE MOURA (RELATOR):

Trata-se de AGRAVO DE INSTRUMENTO, com pedido de efeito suspensivo, interposto pelo ESTADO DO PARÁ visando a reforma da decisão proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Comarca de Breves que, nos autos da AÇÃO CIVIL PÚBLICA, proc. nº 0010526-68.2019.8.14.0010, ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL, na qualidade de substituto processual de K. R. de S. deferiu a tutela de urgência requerida na peça de ingresso.

Em suas razões constantes no id.
2459026, págs. 01/20, relata o agravante que a ação ao norte mencionada discorre que o substituído processual necessitava de consulta com neurologista pediátrico. Diz que houve concessão de tutela de urgência pelo juízo de origem compelindo-o, juntamente com o Município de Breves, a promover consulta em neurologia pediátrica em favor do enfermo no prazo de 15 (quinze) dias, sob pena de multa diária no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) ao dia em caso de descumprimento, a ser suportado pelo Secretário de Estado de Saúde.

Alude que conforme informações obtidas, houve agendamento de consulta pediátrica para o paciente no Centro Integrado de Inclusão e Reabilitação no dia 24/10/2019.

Após discorrer sobre o cabimento do recurso, sustenta o recorrente a preliminar de sua ilegitimidade passiva. Aduz, nesse ponto, que em conformidade com a Lei nº 8.080/90, que regula o Sistema Único de Saúde (SUS), aos Estados são atribuídas a competência suplementar. Ressalta que o Município de Breves possui competência plena em gestão de saúde, porquanto recebe recursos diretamente da União para a execução de suas políticas.

Prossegue afirmando que o Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento do Recurso Extraordinário nº 855.179 assentou que “os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”.

Alude que em conformidade com o julgado paradigma, revela-se imprescindível a observação da efetivação das ações e serviços de saúde dos entes federativos na em sede regionalizada e hierarquizada quanto a complexidade dos serviços. Conclui afirmando que em razão do Município de Breves possuir Gestão Plena dos recursos recebidos pelo Fundo Nacional de Saúde, a ele deve ser atribuída a responsabilidade pela realização da consulta.

Tece, ainda, argumentos a respeito da inexistência de direito subjetivo tutelado de imediato. Esclarece que o artigo 196 da Constituição da República não assegura a destinação de recursos a uma situação individualizada, de tal sorte que a forma de como o Poder Público deve assegurar o direto à saúde está condicionada a políticas sociais e econômicas. Frisa, ainda, que a canalização de recursos para situações individualizadas infringe o espírito do acesso igualitário às ações e serviços de saúde.

Afirma, igualmente, que compete à autoridade judiciária direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências.

Afirma que o atendimento de pedidos relativos à saúde de forma indiscriminada e sem a observância dos programas obrigatórios estabelecidos na legislação pertinente enseja enorme desequilíbrio ao sistema de saúde, porquanto beneficia poucos pacientes em detrimento de outros, tanto é que o julgamento do Recurso Extraordinário nº 855.178 pelo Pretório Excelso assentou a necessidade de aferição dos critérios de descentralização e hierarquização dos serviços saúde conforme a repartição de competências.

Assevera o agravante acerca da impossibilidade da concessão da medida liminar ante a vedação prevista no artigo 1º, § 3º, da Lei nº 8.437/92, visto que, de acordo com a normativa, não é cabível o deferimento de tutela antecipada que esgote, no todo, ou em parte, o objeto da ação.

Fala sobre a impossibilidade da estipulação de multa ao Poder Público, porquanto a imposição das astreintes não atende aos interesses da coletividade, dado que resulta em ônus para a coletividade.

Disserta acerca da flagrante desproporcionalidade do valor da astreinte fixada. Aduz que o valor de R$5.000,00 (cinco) mil reais ao dia em caso de descumprimento sem o estabelecimento de prazo razoável para o cumprimento da ordem viola os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.

Cita jurisprudências que entende serem aplicáveis ao caso.

Discorre, ainda, o agravante, a respeito da impossibilidade de fixação de multa em desfavor do Secretário Estadual de Saúde. Diz que a autoridade não é parte no feito, razão pela qual não pode ser prejudicada pelo não cumprimento da ordem, conforme os precedentes jurisprudenciais que cita.

Argumenta o agravante sobre a inviabilidade de imposição da prática do crime de desobediência ao agente público, como forma de compeli-lo ao cumprimento de liminares, uma vez que tal medida se reveste de arbitrariedade.

Defende a impossibilidade de decretação de sequestro de verba pública ante a supremacia do interesse público e o desrespeito a regra constitucional do precatório.

Postula o conhecimento do recurso, a atribuição de efeito suspensivo à decisão agravada e, por fim, o seu total provimento nos termos que expõe.

Em decisão cadastrada no id. 2532610, págs. 01/06, deferi parcialmente o pedido de efeito suspensivo para tão somente liminar a multa cominatória ao teto de R$50.000,00 (cinquenta mil) reais.

Foram opostas contrarrazões no id. 2745540, págs. 01/17, tendo o Ministério Público argumentado a legitimidade passiva e solidária do agravante na forma do artigo 23, I, da Constituição da República; princípio da universalidade do acesso à saúde e do direito público subjetivo de imediato (artigo 196 da Constituição da República c/c 7º, I e II da Lei nº 8.080/90); possibilidade de aplicação de multa cominatória ao ente público; inaplicabilidade do artigo 1º, § 3º da Lei nº 8.437/92; possibilidade de sequestro e bloqueio da verba pública.

Ao final, postulou o não provimento do recurso.

Instado a se manifestar, o Ministério Público com assento neste grau, em pronunciamento no id. 2807885, págs. 01/12, pronunciou-se pelo conhecimento e provimento parcial do recurso para tão somente a limitação da multa cominatória no importe de R$50.000,00 (cinquenta mil reais) em caso de descumprimento.

É o relato do necessário.

VOTO

VOTO

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR ROBERTO GONÇALVES DE MOURA (RELATO):

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço o recurso e passo à sua apreciação meritória.

Havendo preliminar suscitada, passo a sua análise.

PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DO AGRAVANTE.

O agravante sustenta a prefacial de sua ilegitimidade passiva, tendo em vista que o Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento do Recurso Especial nº 855.178 (TEMA 793), fixou a tese de que, apesar de haver responsabilidade solidária dos entes em assegurar o direito à saúde, devem ser observados os critérios constitucionais de descentralização e hierarquização das regras de repartição de competência em matéria de saúde.

Prossegue afirmando que em conformidade com o artigo 17 da Lei nº 8.080/90, a competência estadual no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS) é suplementar. Frisa que em conformidade com os Enunciados 8 e 60 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), deve haver o direcionamento da obrigação ao ente responsável.

Discorre a respeito do fato de o Município de Breves possuir Gestão Plena dos recursos recebidos pelo Estado e pelo Fundo Nacional de Saúde, de modo que cabe ao referido ente a responsabilidade pelo cumprimento da ordem emanada.

Dito isso, tem que, no caso vertente, apesar do novo posicionamento do Pretório Excelso no sentido de se direcionar a obrigação ao ente público responsável pela realização do serviço de saúde reclamado pela parte, certo é que neste exame prefacial não há como aferir de quem é a responsabilidade por tal ato, uma vez que esse ponto depende de maior ilação, a exemplo da alegação referente à habilitação do Município de Breves como Gestor Pleno no Sistema Único de Saúde (SUS), recebendo verba para fazer frente à pretensão do recorrido.

Assim, rejeito a preliminar arguida.

MÉRITO.

Cuida-se de recurso de agravo de instrumento aviado contra decisão proferida no bojo de Ação Civil Pública que deferiu tutela de urgência em favor do paciente substituído pelo agravado e compeliu o ora recorrente, juntamente com o Município de Breves, a realização de consulta médica na especialidade de neurologia pediátrica em favor do substituído. Arbitrou, para tanto, multa diária no importe de R$5.000, (cinco mil reais) ao dia, além de dizer incidir, no caso, o delito de desobediência, bem como as disposições da Lei de Improbidade Administrativa à pessoa do Secretário Estadual de Saúde.

A matéria debatida nestes autos diz respeito à realização de exame médico em paciente substituído pelo Ministério Público, entrelaçando-se, assim, o pedido e a causa de pedir com o direito fundamental à saúde e, por consequência, à vida, dado que a providência perseguida se mostra indispensável à sua proteção.

Relativamente à ausência de direito subjetivo a tutelar o direito vindicado na peça vestibular, sob o fundamento da natureza programática da norma constitucional garantidora do direito à saúde, artigos 6º e 196, ambos da CR/88, tem-se que apesar dessa característica que lhe é intrínseca, o Estado não pode se eximir do dever de propiciar os meios necessários ao exercício deste direito, podendo o Judiciário, por isso, determinar a implementação de políticas públicas nas questões relativas aos direitos fundamentais sem que tal providência importe em violação à separação de poderes. Eis a redação dos dispositivos mencionados:

Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.

Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

E nesse passo, é licito ao juiz, desde que verifique o preenchimento dos requisitos da probabilidade do direito invocado e o perigo de lesão grave e de difícil reparação, conceder tutela de urgência com vistas a compelir o poder público a providenciar tratamento médico indicado por profissional do ramo, bem como diligenciar para o fornecimento de insumos e medicamentos indispensáveis à manutenção da vida do jurisdicionado. Assim, não há falar em ausência de direito subjetivo deste, uma vez que, no presente caso, a via judicial se destina a assegurar um direito previsto constitucionalmente.

Nesse sentido, o precedente do Supremo Tribunal Federal, “
verbis”:

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. RECURSO INTERPOSTO APÓS O NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MÉRITO. JULGAMENTO POR UNANIMIDADE. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. JULGAMENTO POR MAIORIA, VENCIDO O RELATOR ORIGINÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. MÉRITO RECURSAL. SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. ART. 196 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. EFICÁCIA IMEDIATA. DIREITO ASSEGURADO AOS MENOS AFORTUNADOS. ACÓRDÃO EM HARMONIA COM O TEXTO CONSTITUCIONAL. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS EM 1⁄4 (UM QUARTO). ARTIGO 85, §11, CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE RESPOSTA AO RECURSO. IRRELEVÂNCIA. MEDIDA DE DESESTÍMULO À LITIGÂNCIA PROCRASTINATÓRIA. CABIMENTO. VENCIDO O RELATOR ORIGINÁRIO, NO PONTO.

(STF, ARE 947297 AgR, Relator(a):

Min. MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão:

Min. EDSON FACHIN, Primeira Turma, julgado em 29/11/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-017 DIVULG 31-01-2017 PUBLIC 01-02-2017)

Sustenta o agravante, ainda,
vedação para concessão de medidas liminares contra a Fazenda Pública, nos moldes do artigo 1º, § 3º, da Lei nº 8.437/92, que prescreve em seu texto que “não será cabível medida liminar que esgote, no todo ou em qualquer parte, o objeto da ação”.

No entanto, ainda que o referido dispositivo proíba a concessão de medida de urgência que esgote no todo ou em parte o objeto da ação, a norma em comento não possui caráter absoluto, porquanto, em se tratando de demanda de tutela de direitos fundamentais, que no presente caso se traduz no direito à saúde, não se aplica a vedação contida na regra citada.

Dessa forma, quando o direito que se visa preservar é a saúde, mostra-se plenamente justificável a concessão de liminar satisfativa, eis que se trata de bem constitucionalmente protegido, bem como se trata de caso em que tal providência é imprescindível para a garantia do direito a saúde de paciente substituída pelo Ministério Público.

Respeitante ao ponto em que o agravante sustenta a impossibilidade de imposição de multa cominatória em desfavor do poder público, razão também não lhe assiste, visto que a medida coercitiva tem aplicabilidade quando o destinatário da ordem for a Fazenda Pública. Ademais, de acordo com a jurisprudência do STJ, "é possível ao juiz, de ofício ou a requerimento da parte, fixar multa diária cominatória - astreintes -, ainda que contra a Fazenda Pública, em caso de descumprimento de obrigação de fazer" (REsp

1.654.994/SE, Rel. Ministro

Herman

Benjamin,

Segunda

Turma,

DJe

25/4/2017).

No que diz respeito à desproporcionalidade do valor arbitrado a título de multa cominatória em caso de descumprimento da ordem, verifico assistir parcial razão ao agravante. De fato, as astreintes constituem medida coercitiva para compelir o réu recalcitrante ao cumprimento de uma obrigação reconhecida em decisão judicial, de modo que o seu valor deve ser suficiente para influir o demandado a cumprir a ordem judicial.

Todavia, apesar de o CPC não limitar seu valor, o julgador deve arbitrá-la com base na razoabilidade, como forma de não onerar demasiadamente a Fazenda Pública, tampouco importar em enriquecimento da parte adversa. Assim, levando-se em consideração os critérios adotados por esta Casa, tem-se que o teto do valor até R$50.000,00 (cinquenta mil reais) se mostra condizente para a finalidade perseguida, de forma que o recurso comporta parcial efeito suspensivo nesse ponto.

No que tange ao ponto relativo ao não cabimento da medida coercitiva recair diretamente sobre a pessoa do Administrador Público, razão assiste ao agravante. Isso porque a jurisprudência se alinha no sentido de impossibilidade de arbitramento de multa por descumprimento de ordem judicial em desfavor do agente público, posto que não é parte no feito, admitindo-se tão somente a sua incidência em relação à Fazenda Pública a qual faz parte. Cito, nesse ponto, o AREsp 196.946/SE Rel. Ministro HUMBERTOMARTINS e REsp 1.315.719/SE, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN).

Quanto à alegação de impossibilidade de caracterização de crime de desobediência pelo não cumprimento da ordem, registre-se que para a tipificação do delito, revela-se imprescindível que a decisão não contenha sanção específica. No caso, observa-se que o pronunciamento atacado previu o arbitramento de multa cominatória em caso de não cumprimento da ordem, de maneira que se mostra descabida a incidência do delito de desobediência em face da autoridade pública, ante o caráter subsidiário do tipo penal. Nesse sentido:

PENAL. AGRAVO REGIMENTAL EM HABEAS CORPUS. ATO INFRACIONAL EQUIPARADO AO CRIME DE DESOBEDIÊNCIA. ATIPICIDADE. RECONHECIMENTO. TIPICIDADE QUE PERPASSA PELOS MESMOS ELEMENTOS DE FORMAÇÃO DO CRIME. DESCUMPRIMENTO DE MEDIDA PROTETIVA PREVISTA NA LEI MARIA DA PENHA. DESOBEDIÊNCIA. CRIME SUBSIDIÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO.

(...)

2. O crime de desobediência é subsidiário e somente se caracteriza nos casos em que o descumprimento da ordem emitida pela autoridade não é objeto de sanção administrativa, civil ou processual.

(...)

5. Agravo regimental improvido.

(AgRg no HC 345.781/SC, Rel. Ministro REYNALDO SOARES DA FONSECA, QUINTA TURMA, julgado em 24/05/2016, DJe 31/05/2016)

Por fim, no que diz respeito à impossibilidade de sequestro de verba pública por infringência à regra constitucional do precatório para o pagamento das dívidas públicas, registre-se que “é pacífica a jurisprudência desta Corte Superior de Justiça no sentido do cabimento de bloqueio de verbas públicas e da fixação de multa diária para o descumprimento de determinação judicial, especialmente nas hipóteses de fornecimento de medicamentos ou tratamento de saúde” (AgRg no REsp 1073448/RS, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 06/10/2015, DJe 15/10/2015).

Nesse diapasão, em que pese o esforço argumentativo do agravante, a decisão atacada merece ser reformada em parte para tão somente afastar a tipificação do crime de desobediência em desfavor do Secretário de Estado de Saúde, uma vez que foi arbitrada multa para o caso de descumprimento da ordem, bem como as astreintes em relação à autoridade citada, limitando-se a multa ao teto de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais).

Ante o exposto, DOU PARCIAL PROVIMENTO ao recurso de agravo de instrumento interposto pelo Estado, nos moldes supra.

É como o voto.

Belém, PA, 06 de julho de 2020.

Desembargador
ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

Relator

Belém, 06/07/2020